Tribunal: TJDFT
Processo: 0712888-17.2025.8.07.0000
Órgão julgador: HECTOR VALVERDE SANTANNA
Órgão colegiado: Conselho Especial
Data de publicação: 2025-09-08

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Desembargador Héctor Valverde Santanna Gabinete do Desembargador Héctor Valverde Santanna NÚMERO DO PROCESSO: 0712888-17.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) AUTOR: GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL REU: TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL DECISÃO Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com requerimento de medida cautelar proposta pelo Governador do Distrito Federal para obter a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 do Tribunal de Contas do Distrito Federal e, por arrastamento, da Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, revogada pelo art. 28 da Instrução Normativa no 1/2024. O Governador do Distrito Federal alega, na petição inicial, que as normas da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 violam: 1) a competência privativa da União para legislar sobre licitação e contratação pública; 2) a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre atribuições da Administração Pública; 3) o devido processo legislativo; 4) a reserva de matéria à lei complementar; 5) o pacto federativo; e 6) o princípio da separação dos Poderes. Justifica a inclusão da Resolução no 290/2016 pela necessidade de impugnar-se todo o complexo normativo relacionado com a matéria objeto de controle, a fim de evitar o efeito repristinatório, considerado indesejado e, consequentemente, a ausência de interesse processual. Argumenta que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 usurparam a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação pública em ofensa ao art. 22, inc. XXVII, da Constituição Federal e ao art. 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal (usurpação da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 9o, 10o, 11, 12, 13, 14, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. Destaca que as normas impugnadas invadiram a sua competência legislativa privativa, como Chefe do Poder Executivo do Distrito Federal, ao fixarem prazos e imporem o envio de uma série de documentos ao Tribunal de Contas do Distrito Federal (ofensa à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo). As normas impugnadas impactam diretamente na atuação da Administração Pública. Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 12, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: o art. 61, § 1o, alínea b, da Constituição Federal e o art. 71, § 1o, inc. IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Considera que elas ultrapassam o caráter meramente regulamentar do Tribunal de Contas do Distrito Federal e, por essa razão, deveriam ter sido implementadas por meio de lei em sentido estrito, submetida ao processo legislativo (ofensa ao processo legislativo). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, caput e incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, caput e incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, caput e incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 1o, 2o, incs. I a VIII, 3o, caput e parágrafo único, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: os arts. 65, 66, caput e § 1o, e 84, inc. V, da Constituição Federal e os arts. 58, incs. XI e XIII, e 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Afirma que as matérias normatizadas deveriam ter sido objeto de lei complementar. O art. 86 da Lei Orgânica do Distrito Federal preceitua que lei complementar disporá sobre a organização e o funcionamento do Tribunal de Contas do Distrito Federal. As normas, por esse motivo, não poderiam ser trazidas ao ordenamento jurídico via resolução e instrução normativa (ofensa à reserva de lei complementar). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, caput, § 1o, incs. I e II, § 2o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3, 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, caput e incs. I a IV, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, e 22, caput e parágrafo único, da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 1o, 2o, incs. I a VIII, 3o, caput e parágrafo único, 9o, incs. I a V, e 14 da Resolução no 290/2016. A norma considerada violada foi o art. 86 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Sustenta que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 são materialmente inconstitucionais por violarem as regras de repartição de competências entre os entes federados e avançarem sobre matérias reservadas à União (violação ao pacto federativo). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 9o, 10o, 11, 12, 13, 14, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2 o, 6o, incs. I a III, 7o §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram os arts. 1o, 18 e 60, § 4o, inc. I, da Constituição Federal. Menciona que as normas violam o princípio da separação dos Poderes (violação ao princípio da separação de Poderes). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 12, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24 e 25 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: o art. 2o da Constituição Federal os arts. 53 e 100, incs. VI e IX, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Requer a concessão de medida liminar para suspender a eficácia da Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal por arrastamento até o julgamento final do pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade. Pede a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal (id 70470053). Esta Relatoria determinou a adoção do rito estabelecido no art. 12 da Lei no 9.868/1999 (id 70728613). O Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal prestou informações. Afirma que a ação é a reiteração de ação idêntica. Houve decisão anterior sobre o mesmo objeto na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 0733808-46.2024.8.07.0000, proposta pelo Governador do Distrito Federal. A nova ação repete os mesmos fundamentos e dispositivos impugnados, sem apresentar fato novo ou argumento jurídico novo. Considera que a petição inicial apresenta o vício de ausência de impugnação específica. Ela não individualiza os dispositivos impugnados nem apresenta fundamentos jurídicos específicos para cada um, o que teria contrariado o art. 3o, inc. I, da Lei no 9.868/1999. Cita precedentes do Supremo Tribunal Federal que exigem essa especificidade para o conhecimento da ação. Defende, quanto ponto central do objeto da ação direta de inconstitucionalidade, a competência normativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Argumenta que a Lei Complementar Distrital no 1/1994 autoriza o Tribunal de Contas do Distrito Federal a editar instruções normativas e resoluções sobre matérias de sua competência. Os dispositivos impugnados tratam de procedimentos internos de fiscalização, não de criação de normas gerais de licitação. Pede a rejeição o pedido formulado na ação (id 71679642). A Procuradora-Geral do Distrito Federal manifesta-se no sentido de inconstitucionalidade da norma. Considera que a Instrução Normativa no 1/2024 criou etapas obrigatórias de controle externo nos processos de concessão, Parcerias Público-Privadas (PPPs) e privatizações, sem previsão nas leis federais (Leis no 8.987/1995, 11.079/2004 e 14.133/2021). Isso configura, em sua opinião, invasão da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos. Cita precedente do Supremo Tribunal Federal que invalidou norma municipal por criar exigência adicional à prevista na legislação federal. Entende que houve violação à reserva de lei complementar. As normas impugnadas tratam de procedimentos de controle externo, matéria que, segundo a Procuradora-Geral do Distrito Federal, deveria ser regulada por lei complementar distrital, conforme o art. 75, inc. I, da Lei Orgânica do Distrito Federal, ou por lei ordinária. Argumenta que as normas violam o princípio da separação dos Poderes. A Instrução Normativa no 1/2024 submete todos os atos de desestatização a controle prévio ou concomitante do Tribunal de Contas do Distrito Federal, o que transforma o referido Tribunal em instância decisória sobre políticas públicas do Executivo. Isso fere, em sua perspectiva, a independência entre os Poderes e cria uma subordinação indevida do Executivo ao Tribunal de Contas do Distrito Federal. Cita precedentes do Supremo Tribunal Federal que vedam a submissão genérica de atos do Poder Executivo ao crivo prévio dos Tribunais de Contas (id 72312273). A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios manifestou-se. Suscita a preliminar de ausência de impugnação do bloco normativo. Aponta que a ação não impugnou a Resolução no 189/2008, anterior à Resolução no 290/2016, que trata do mesmo tema. Isso pode gerar efeito repristinatório, ou seja, a volta da vigência de norma anterior com os mesmos vícios alegados. Cita entendimento do Supremo Tribunal Federal e decisão anterior do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que reconhecem a necessidade de impugnação completa do conjunto normativo. Opina pela rejeição da preliminar de inépcia da petição inicial por impugnação genérica arguida pelo Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Defende, em relação ao ponto central da ação, a constitucionalidade das normas. Afirma que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 apenas organizam o acesso do Tribunal de Contas do Distrito Federal às informações necessárias para o controle externo. Cita os princípios constitucionais da legalidade, publicidade, moralidade, eficiência e transparência como fundamentos das normas impugnadas. Destaca que o Tribunal de Contas do Distrito Federal tem competência regulamentar para normatizar procedimentos internos de fiscalização. Manifesta-se pelo indeferimento da petição inicial por ausência de impugnação completa do bloco normativo e, em relação ao objeto da ação, pela rejeição do pedido (id 73301937). Intimei o Governador do Distrito Federal para manifestar-se sobre as questões preliminares suscitadas pelo Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal e pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (id 74105924). O Governador do Distrito Federal apresentou petição. Alegou que a nova ação corrige o vício da ação anterior ao incluir a Resolução no 290/2016 (processo no 0733808-46.2024.8.07.0000). Rebate a alegação de ausência de impugnação específica. Afirma que a petição inicial individualiza detalhadamente os dispositivos impugnados ao relacioná-los com os fundamentos jurídicos de cada alegação de inconstitucionalidade. Aponta violações formais e materiais com base na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal. Critica a alegação de ausência de impugnação à Resolução no 189/2008. Argumenta que essa norma não integra o mesmo bloco normativo, pois trata apenas de Parcerias Público-Privadas (PPPs), sem abordar as concessões comuns ou privatizações. A Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 inovam substancialmente ao incluir novos conceitos, exigências documentais e etapas de planejamento. Não há, em sua opinião, o risco de efeito repristinatório. Cita julgados do Supremo Tribunal Federal e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que permitem a propositura de ação direta de inconstitucionalidade após a correção de vícios. Reconhece que a impugnação de normas revogadas não é obrigatória se não houver risco de repristinação. Admite a declaração por arrastamento de normas interdependentes, mesmo sem pedido expresso. Requer a rejeição das preliminares e o acolhimento do pedido formulado na ação, com a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 (id 75253846). É o relatório. Os argumentos apresentados pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios sobre a necessidade de impugnação da Resolução no 189/2008 procedem. A compreensão do tema exige a diferenciação de dois (2) institutos jurídicos distintos, embora semanticamente relacionados: a repristinação e o efeito repristinatório. A distinção entre repristinação e efeito repristinatório é sutil, mas juridicamente relevante, especialmente no contexto do controle de constitucionalidade. A repristinação é um fenômeno jurídico que ocorre quando uma norma anteriormente revogada retorna à vigência em razão da declaração de inconstitucionalidade da norma que a revogou. Trata-se de um efeito automático, previsto expressamente em alguns ordenamentos, como o brasileiro, no art. 11 da Lei no 9.868/1999, que admite a repristinação se houver previsão expressa na decisão ou na norma. O efeito repristinatório, por outro lado, é a consequência prática da declaração de inconstitucionalidade de uma norma revogadora, sem que haja previsão expressa de repristinação. A norma anterior, nesse caso, pode retornar à vigência de forma indesejada, o que gera insegurança jurídica. É justamente para evitar esse efeito que o Supremo Tribunal Federal exige, em ações diretas de inconstitucionalidade, a impugnação de todo o bloco normativo, ou seja, todas as normas que tratam do mesmo objeto, sob pena de ausência de interesse de agir. Enquanto a repristinação é um instituto jurídico formal, o efeito repristinatório é uma consequência indesejada que pode ocorrer quando a impugnação normativa é incompleta. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a revogação de uma norma cuja constitucionalidade é questionada em ação direta de inconstitucionalidade enseja a perda superveniente do objeto da ação. O raciocínio por trás dessa orientação é que a finalidade do controle abstrato de normas é a de preservar a supremacia constitucional, e não a de atuar como um mero juízo de validade histórica. O controle de constitucionalidade de normas em tese ocupa-se de leis que estão em vigor, com produção de efeitos no ordenamento jurídico, e não de leis que não estão mais vigentes.[1] Seria inútil, a princípio, impugnar uma norma revogada. Porém, isso pode ser necessário em alguns casos, a fim de evitar o efeito repristinatório indesejado. A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios suscita a preliminar de ausência de impugnação de todo o bloco normativo que disciplina o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal sobre os processos de concessões, parcerias público-privadas (PPPs) e privatizações no âmbito do Distrito Federal. Aponta que a ação não impugnou a Resolução no 189/2008, anterior à Resolução no 290/2016, que trata do mesmo tema. A Instrução Normativa no 1/2024, objeto da presente ação direta, revogou expressamente a Resolução no 290/2016, a qual, por sua vez, revogou a Resolução no 189/2008. Todas essas normas tratam de um mesmo tema: a sistemática de fiscalização das etapas de planejamento e execução dos processos de desestatização no Distrito Federal pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal. Esses atos normativos formam um bloco normativo coeso, sucessivo e funcionalmente interligado, com conteúdo normativo substancialmente equivalente. A eventual declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016, produzirá a restauração da vigência da Resolução no 189/2008, com os mesmos vícios essenciais alegados na presente ação. O Supremo Tribunal Federal exige a impugnação de todo o conjunto normativo que regula determinada matéria, sob pena de ausência de interesse de agir: A não impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência do interesse de agir da parte requerente. (STF, ADI 4.265 AgR, Rel. Min. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, j. 9.4.2018) Impossibilidade de declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada quando a norma por ela revogada padece do mesmo vício de inconstitucionalidade e não foi objeto da ação direta (STF, ADI 2.883, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 30.8.2006) Ademais, não tendo sido atacado o artigo 93, VI, da Constituição em sua redação originária, e que seria também inconstitucional pelos mesmos motivos que o seria na redação da Emenda Constitucional no 20/98, não é de conhecer-se, também por esse fundamento, a presente ação, segundo o entendimento já firmado por esta Corte na ADIN 2.132. (STF, ADI 2.242, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 7.2.2001) Com relação ao artigo 4o, não se pode conhecer da presente ação no tocante a ele, porque, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade formal, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade material, se julgadas procedentes, dessa procedência resultaria a restauração imediata da eficácia da redação originária do artigo 9o da Lei 2.662, de 27 de dezembro de 1996, que estariam eivados dos mesmos vícios apontados como neles incidente a nova redação desse dispositivo legal. - Quanto ao artigo 1o, não têm relevância jurídica, em exame para a concessão de liminar, as alegações de inconstitucionalidade formal e material contra ele. - Finalmente, no tocante aos itens impugnados do Anexo dessa Lei estadual, não se pode conhecer da presente ação direta, porquanto a eles se aplica o princípio de que não é de se conhecer da ADIN, se, declarada a inconstitucionalidade formal de um dispositivo normativo, dessa declaração resultar a restauração imediata do por ele revogado, que apresenta o mesmo vício de inconstitucionalidade e que não foi objeto da referida ação. Ação direta conhecida em parte, e nela indeferido o pedido de liminar. (STF, ADI 2.132 MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, j. 1o.2.2001) Essa exigência, a necessidade de impugnar a cadeia de normas precedentes, constou da ação anterior proposta pelo Governador do Distrito Federal com base na mesma temática (Ação Direta de Inconstitucionalidade no 0733808-46.2024.8.07.0000). O Des. Rômulo de Araújo Mendes, Relator da referida ação, indeferiu a petição inicial por ausência de impugnação da Resolução no 290/2016, o que evidenciou a necessidade de atenção a fim de evitar um efeito repristinatório indesejado. O argumento apresentado pelo Governador do Distrito Federal, no sentido de que seria desnecessário incluir a Resolução no 189/2008 porque ela não apresentaria os mesmos vícios apontados na Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016, embora faça sentido em outro contexto, não se sustenta diante da forma como a impugnação foi realizada. É verdade que, teoricamente, não seria necessário reproduzir o histórico completo de todas as normas que regulam determinada matéria. Bastaria impugnar aquela norma que introduz o vício de inconstitucionalidade. Uma norma anterior não necessitaria ser impugnada, ainda que tratasse da mesma matéria, se o vício não estivesse presente. No entanto, essa lógica somente é aplicável quando há uma impugnação específica e fundamentada dos dispositivos que inovam ou extrapolam o conteúdo normativo anterior. O Governador do Distrito Federal não seguiu esse caminho. Em vez de apontar quais dispositivos da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 representam inovação em relação à Resolução no 189/2008, optou por pedir a declaração de inconstitucionalidade total das normas mais recentes, sem demonstrar com precisão quais artigos teriam extrapolado a regulamentação anterior. A petição inicial é ampla e genérica a esse respeito. Cita as normas impugnadas em bloco, sem diferenciá-las, sem indicar quais reproduzem dispositivos anteriores, quais inovam, tampouco demonstra em que ponto específico a inovação normativa teria gerado o vício de inconstitucionalidade. Essa abordagem compromete a coerência da ação. Se o Governador do Distrito Federal reconhece que a Resolução no 189/2008 é constitucional, deveria ter impugnado apenas os dispositivos inovadores da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016, para preservar aqueles que reproduzem a norma anterior. O Governador do Distrito Federal incorre em uma postura contraditória, que enfraquece a lógica jurídica da ação e compromete o interesse processual, ao escolher impugnar integralmente as normas mais recentes, mas sustentar ao mesmo tempo que a norma anterior, com conteúdo semelhante, é válida. Observe-se, apenas a título de exemplo, que a petição inicial imputa uma série de inconstitucionalidades ao art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024, como usurpação de competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, ofensa a reserva de lei complementar e violação ao pacto federativo. Entretanto, o art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 apenas define a competência do Tribunal de Contas do Distrito Federal para fiscalizar a etapa de planejamento de concessões comuns, Parcerias Público-Privadas (PPPs) e privatizações no Distrito Federal, inclusive subconcessões e alienações de controle de estatais. A previsão é semelhante à contida no art. 1o da Resolução no 189/2008, que diz que compete ao Tribunal de Contas do Distrito Federal acompanhar os processos de licitação e contratação das Parcerias Público-Privadas (PPPs). O art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 é apenas mais preciso quanto às modalidades contratuais que serão objeto de controle externo. O escopo, porém, é o mesmo. O Governador do Distrito Federal, se acredita que o art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 tenha inovado em algum ponto em relação ao art. 1o da Resolução no 189/2008, deveria ter especificado qual seria esse ponto e defendido a inconstitucionalidade somente desse aspecto. Ao defender a inconstitucionalidade geral do dispositivo, ele naturalmente discorda de previsão semelhante contida no art. 1o da Resolução no 189/2008. Outro exemplo pode ser encontrado no art. 4o da Resolução no 189/2008, que prevê acompanhamento concomitante dos processos de licitação e contratação de Parcerias Público-Privadas (PPPs), realizado em cinco (5) estágios. O primeiro estágio envolve a etapa de planejamento da licitação e discrimina uma série de documentos a serem apresentados, como autorização legislativa específica para concessões patrocinadas, autorização da autoridade competente para abertura de procedimento licitatório, estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira, relação de estudos, descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados, cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, relação das medidas mitigadoras ou compensatórias dos impactos ao meio ambiente. O Governador do Distrito Federal deveria ter questionado a constitucionalidade somente daquelas normas que extrapolaram essas medidas, se concorda com as exigências indicadas na Resolução no 189/2008. No entanto, questionou toda a competência do Tribunal de Contas do Distrito Federal para exercer o controle externo na etapa de planejamento e determinar o envio de documentos. A Resolução no 189/2008 estabelecia, ainda, prazos para fornecer a documentação (art. 5o), dever que foi questionado pelo Governador do Distrito Federal em relação à Instrução Normativa no 1/2024 (art. 3o, § 2o, por exemplo). É impossível aditar o pedido para corrigir a falha. O Supremo Tribunal Federal entende que o aditamento da petição inicial é possível somente quando a inclusão de nova impugnação dispensa a requisição de novas informações, o que não é o caso dos autos.[2] Ante o exposto, acolho a preliminar formulada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e indefiro a petição inicial com base no art. 138 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Com a preclusão, arquivem-se os autos. Intimem-se. Brasília, data conforme a assinatura eletrônica. Desembargador Héctor Valverde Santanna Relator [1] STF, ADI 709, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, j. 7.10.1992. [2] STF, ADI 4.265 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 9.4.2018.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Desembargador Héctor Valverde Santanna Gabinete do Desembargador Héctor Valverde Santanna NÚMERO DO PROCESSO: 0712888-17.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) AUTOR: GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL REU: TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL DECISÃO Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com requerimento de medida cautelar proposta pelo Governador do Distrito Federal para obter a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 do Tribunal de Contas do Distrito Federal e, por arrastamento, da Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, revogada pelo art. 28 da Instrução Normativa no 1/2024. O Governador do Distrito Federal alega, na petição inicial, que as normas da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 violam: 1) a competência privativa da União para legislar sobre licitação e contratação pública; 2) a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre atribuições da Administração Pública; 3) o devido processo legislativo; 4) a reserva de matéria à lei complementar; 5) o pacto federativo; e 6) o princípio da separação dos Poderes. Justifica a inclusão da Resolução no 290/2016 pela necessidade de impugnar-se todo o complexo normativo relacionado com a matéria objeto de controle, a fim de evitar o efeito repristinatório, considerado indesejado e, consequentemente, a ausência de interesse processual. Argumenta que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 usurparam a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação pública em ofensa ao art. 22, inc. XXVII, da Constituição Federal e ao art. 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal (usurpação da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 9o, 10o, 11, 12, 13, 14, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. Destaca que as normas impugnadas invadiram a sua competência legislativa privativa, como Chefe do Poder Executivo do Distrito Federal, ao fixarem prazos e imporem o envio de uma série de documentos ao Tribunal de Contas do Distrito Federal (ofensa à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo). As normas impugnadas impactam diretamente na atuação da Administração Pública. Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 12, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: o art. 61, § 1o, alínea b, da Constituição Federal e o art. 71, § 1o, inc. IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Considera que elas ultrapassam o caráter meramente regulamentar do Tribunal de Contas do Distrito Federal e, por essa razão, deveriam ter sido implementadas por meio de lei em sentido estrito, submetida ao processo legislativo (ofensa ao processo legislativo). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, caput e incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, caput e incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, caput e incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 1o, 2o, incs. I a VIII, 3o, caput e parágrafo único, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: os arts. 65, 66, caput e § 1o, e 84, inc. V, da Constituição Federal e os arts. 58, incs. XI e XIII, e 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Afirma que as matérias normatizadas deveriam ter sido objeto de lei complementar. O art. 86 da Lei Orgânica do Distrito Federal preceitua que lei complementar disporá sobre a organização e o funcionamento do Tribunal de Contas do Distrito Federal. As normas, por esse motivo, não poderiam ser trazidas ao ordenamento jurídico via resolução e instrução normativa (ofensa à reserva de lei complementar). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, caput, § 1o, incs. I e II, § 2o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3, 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, caput e incs. I a IV, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, e 22, caput e parágrafo único, da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 1o, 2o, incs. I a VIII, 3o, caput e parágrafo único, 9o, incs. I a V, e 14 da Resolução no 290/2016. A norma considerada violada foi o art. 86 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Sustenta que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 são materialmente inconstitucionais por violarem as regras de repartição de competências entre os entes federados e avançarem sobre matérias reservadas à União (violação ao pacto federativo). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 1o, 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 9o, 10o, 11, 12, 13, 14, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24, 25 e 26 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2 o, 6o, incs. I a III, 7o §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram os arts. 1o, 18 e 60, § 4o, inc. I, da Constituição Federal. Menciona que as normas violam o princípio da separação dos Poderes (violação ao princípio da separação de Poderes). Os dispositivos impugnados foram: os arts. 2o, incs. I a XVII, 3o, §§ 1o a 3o, 4o, incs. I a XVII, 5o, 6o, 7o, incs. I a VII, 8o, 10o, 11, 12, 13, 15, 16, incs. I a VII, 17, 18, incs. I a IV, 19, 20, 21, incs. I a VII e parágrafo único, 22, caput e parágrafo único, 23, 24 e 25 da Instrução Normativa no 1/2024 e os arts. 2o, incs. I a VIII, 4o, incs. I a V, 5o, incs. I a V, §§ 1o e 2o, 6o, incs. I a III, 7o, §§ 1o a 4o, 8o, incs. I a V, 9o, incs. I a V, 10, 11, §§ 1o a 3o, 12, incs. I a XV, 13, caput e parágrafo único, 14, 15, 16 e 17 da Resolução no 290/2016. As normas consideradas violadas foram: o art. 2o da Constituição Federal os arts. 53 e 100, incs. VI e IX, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Requer a concessão de medida liminar para suspender a eficácia da Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal por arrastamento até o julgamento final do pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade. Pede a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 do Tribunal de Contas do Distrito Federal (id 70470053). Esta Relatoria determinou a adoção do rito estabelecido no art. 12 da Lei no 9.868/1999 (id 70728613). O Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal prestou informações. Afirma que a ação é a reiteração de ação idêntica. Houve decisão anterior sobre o mesmo objeto na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 0733808-46.2024.8.07.0000, proposta pelo Governador do Distrito Federal. A nova ação repete os mesmos fundamentos e dispositivos impugnados, sem apresentar fato novo ou argumento jurídico novo. Considera que a petição inicial apresenta o vício de ausência de impugnação específica. Ela não individualiza os dispositivos impugnados nem apresenta fundamentos jurídicos específicos para cada um, o que teria contrariado o art. 3o, inc. I, da Lei no 9.868/1999. Cita precedentes do Supremo Tribunal Federal que exigem essa especificidade para o conhecimento da ação. Defende, quanto ponto central do objeto da ação direta de inconstitucionalidade, a competência normativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Argumenta que a Lei Complementar Distrital no 1/1994 autoriza o Tribunal de Contas do Distrito Federal a editar instruções normativas e resoluções sobre matérias de sua competência. Os dispositivos impugnados tratam de procedimentos internos de fiscalização, não de criação de normas gerais de licitação. Pede a rejeição o pedido formulado na ação (id 71679642). A Procuradora-Geral do Distrito Federal manifesta-se no sentido de inconstitucionalidade da norma. Considera que a Instrução Normativa no 1/2024 criou etapas obrigatórias de controle externo nos processos de concessão, Parcerias Público-Privadas (PPPs) e privatizações, sem previsão nas leis federais (Leis no 8.987/1995, 11.079/2004 e 14.133/2021). Isso configura, em sua opinião, invasão da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos. Cita precedente do Supremo Tribunal Federal que invalidou norma municipal por criar exigência adicional à prevista na legislação federal. Entende que houve violação à reserva de lei complementar. As normas impugnadas tratam de procedimentos de controle externo, matéria que, segundo a Procuradora-Geral do Distrito Federal, deveria ser regulada por lei complementar distrital, conforme o art. 75, inc. I, da Lei Orgânica do Distrito Federal, ou por lei ordinária. Argumenta que as normas violam o princípio da separação dos Poderes. A Instrução Normativa no 1/2024 submete todos os atos de desestatização a controle prévio ou concomitante do Tribunal de Contas do Distrito Federal, o que transforma o referido Tribunal em instância decisória sobre políticas públicas do Executivo. Isso fere, em sua perspectiva, a independência entre os Poderes e cria uma subordinação indevida do Executivo ao Tribunal de Contas do Distrito Federal. Cita precedentes do Supremo Tribunal Federal que vedam a submissão genérica de atos do Poder Executivo ao crivo prévio dos Tribunais de Contas (id 72312273). A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios manifestou-se. Suscita a preliminar de ausência de impugnação do bloco normativo. Aponta que a ação não impugnou a Resolução no 189/2008, anterior à Resolução no 290/2016, que trata do mesmo tema. Isso pode gerar efeito repristinatório, ou seja, a volta da vigência de norma anterior com os mesmos vícios alegados. Cita entendimento do Supremo Tribunal Federal e decisão anterior do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que reconhecem a necessidade de impugnação completa do conjunto normativo. Opina pela rejeição da preliminar de inépcia da petição inicial por impugnação genérica arguida pelo Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Defende, em relação ao ponto central da ação, a constitucionalidade das normas. Afirma que a Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 apenas organizam o acesso do Tribunal de Contas do Distrito Federal às informações necessárias para o controle externo. Cita os princípios constitucionais da legalidade, publicidade, moralidade, eficiência e transparência como fundamentos das normas impugnadas. Destaca que o Tribunal de Contas do Distrito Federal tem competência regulamentar para normatizar procedimentos internos de fiscalização. Manifesta-se pelo indeferimento da petição inicial por ausência de impugnação completa do bloco normativo e, em relação ao objeto da ação, pela rejeição do pedido (id 73301937). Intimei o Governador do Distrito Federal para manifestar-se sobre as questões preliminares suscitadas pelo Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal e pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (id 74105924). O Governador do Distrito Federal apresentou petição. Alegou que a nova ação corrige o vício da ação anterior ao incluir a Resolução no 290/2016 (processo no 0733808-46.2024.8.07.0000). Rebate a alegação de ausência de impugnação específica. Afirma que a petição inicial individualiza detalhadamente os dispositivos impugnados ao relacioná-los com os fundamentos jurídicos de cada alegação de inconstitucionalidade. Aponta violações formais e materiais com base na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal. Critica a alegação de ausência de impugnação à Resolução no 189/2008. Argumenta que essa norma não integra o mesmo bloco normativo, pois trata apenas de Parcerias Público-Privadas (PPPs), sem abordar as concessões comuns ou privatizações. A Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016 inovam substancialmente ao incluir novos conceitos, exigências documentais e etapas de planejamento. Não há, em sua opinião, o risco de efeito repristinatório. Cita julgados do Supremo Tribunal Federal e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que permitem a propositura de ação direta de inconstitucionalidade após a correção de vícios. Reconhece que a impugnação de normas revogadas não é obrigatória se não houver risco de repristinação. Admite a declaração por arrastamento de normas interdependentes, mesmo sem pedido expresso. Requer a rejeição das preliminares e o acolhimento do pedido formulado na ação, com a declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 (id 75253846). É o relatório. Os argumentos apresentados pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios sobre a necessidade de impugnação da Resolução no 189/2008 procedem. A compreensão do tema exige a diferenciação de dois (2) institutos jurídicos distintos, embora semanticamente relacionados: a repristinação e o efeito repristinatório. A distinção entre repristinação e efeito repristinatório é sutil, mas juridicamente relevante, especialmente no contexto do controle de constitucionalidade. A repristinação é um fenômeno jurídico que ocorre quando uma norma anteriormente revogada retorna à vigência em razão da declaração de inconstitucionalidade da norma que a revogou. Trata-se de um efeito automático, previsto expressamente em alguns ordenamentos, como o brasileiro, no art. 11 da Lei no 9.868/1999, que admite a repristinação se houver previsão expressa na decisão ou na norma. O efeito repristinatório, por outro lado, é a consequência prática da declaração de inconstitucionalidade de uma norma revogadora, sem que haja previsão expressa de repristinação. A norma anterior, nesse caso, pode retornar à vigência de forma indesejada, o que gera insegurança jurídica. É justamente para evitar esse efeito que o Supremo Tribunal Federal exige, em ações diretas de inconstitucionalidade, a impugnação de todo o bloco normativo, ou seja, todas as normas que tratam do mesmo objeto, sob pena de ausência de interesse de agir. Enquanto a repristinação é um instituto jurídico formal, o efeito repristinatório é uma consequência indesejada que pode ocorrer quando a impugnação normativa é incompleta. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a revogação de uma norma cuja constitucionalidade é questionada em ação direta de inconstitucionalidade enseja a perda superveniente do objeto da ação. O raciocínio por trás dessa orientação é que a finalidade do controle abstrato de normas é a de preservar a supremacia constitucional, e não a de atuar como um mero juízo de validade histórica. O controle de constitucionalidade de normas em tese ocupa-se de leis que estão em vigor, com produção de efeitos no ordenamento jurídico, e não de leis que não estão mais vigentes.[1] Seria inútil, a princípio, impugnar uma norma revogada. Porém, isso pode ser necessário em alguns casos, a fim de evitar o efeito repristinatório indesejado. A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios suscita a preliminar de ausência de impugnação de todo o bloco normativo que disciplina o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal sobre os processos de concessões, parcerias público-privadas (PPPs) e privatizações no âmbito do Distrito Federal. Aponta que a ação não impugnou a Resolução no 189/2008, anterior à Resolução no 290/2016, que trata do mesmo tema. A Instrução Normativa no 1/2024, objeto da presente ação direta, revogou expressamente a Resolução no 290/2016, a qual, por sua vez, revogou a Resolução no 189/2008. Todas essas normas tratam de um mesmo tema: a sistemática de fiscalização das etapas de planejamento e execução dos processos de desestatização no Distrito Federal pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal. Esses atos normativos formam um bloco normativo coeso, sucessivo e funcionalmente interligado, com conteúdo normativo substancialmente equivalente. A eventual declaração de inconstitucionalidade da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016, produzirá a restauração da vigência da Resolução no 189/2008, com os mesmos vícios essenciais alegados na presente ação. O Supremo Tribunal Federal exige a impugnação de todo o conjunto normativo que regula determinada matéria, sob pena de ausência de interesse de agir: A não impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência do interesse de agir da parte requerente. (STF, ADI 4.265 AgR, Rel. Min. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, j. 9.4.2018) Impossibilidade de declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada quando a norma por ela revogada padece do mesmo vício de inconstitucionalidade e não foi objeto da ação direta (STF, ADI 2.883, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 30.8.2006) Ademais, não tendo sido atacado o artigo 93, VI, da Constituição em sua redação originária, e que seria também inconstitucional pelos mesmos motivos que o seria na redação da Emenda Constitucional no 20/98, não é de conhecer-se, também por esse fundamento, a presente ação, segundo o entendimento já firmado por esta Corte na ADIN 2.132. (STF, ADI 2.242, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 7.2.2001) Com relação ao artigo 4o, não se pode conhecer da presente ação no tocante a ele, porque, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade formal, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade material, se julgadas procedentes, dessa procedência resultaria a restauração imediata da eficácia da redação originária do artigo 9o da Lei 2.662, de 27 de dezembro de 1996, que estariam eivados dos mesmos vícios apontados como neles incidente a nova redação desse dispositivo legal. - Quanto ao artigo 1o, não têm relevância jurídica, em exame para a concessão de liminar, as alegações de inconstitucionalidade formal e material contra ele. - Finalmente, no tocante aos itens impugnados do Anexo dessa Lei estadual, não se pode conhecer da presente ação direta, porquanto a eles se aplica o princípio de que não é de se conhecer da ADIN, se, declarada a inconstitucionalidade formal de um dispositivo normativo, dessa declaração resultar a restauração imediata do por ele revogado, que apresenta o mesmo vício de inconstitucionalidade e que não foi objeto da referida ação. Ação direta conhecida em parte, e nela indeferido o pedido de liminar. (STF, ADI 2.132 MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, j. 1o.2.2001) Essa exigência, a necessidade de impugnar a cadeia de normas precedentes, constou da ação anterior proposta pelo Governador do Distrito Federal com base na mesma temática (Ação Direta de Inconstitucionalidade no 0733808-46.2024.8.07.0000). O Des. Rômulo de Araújo Mendes, Relator da referida ação, indeferiu a petição inicial por ausência de impugnação da Resolução no 290/2016, o que evidenciou a necessidade de atenção a fim de evitar um efeito repristinatório indesejado. O argumento apresentado pelo Governador do Distrito Federal, no sentido de que seria desnecessário incluir a Resolução no 189/2008 porque ela não apresentaria os mesmos vícios apontados na Instrução Normativa no 1/2024 e a Resolução no 290/2016, embora faça sentido em outro contexto, não se sustenta diante da forma como a impugnação foi realizada. É verdade que, teoricamente, não seria necessário reproduzir o histórico completo de todas as normas que regulam determinada matéria. Bastaria impugnar aquela norma que introduz o vício de inconstitucionalidade. Uma norma anterior não necessitaria ser impugnada, ainda que tratasse da mesma matéria, se o vício não estivesse presente. No entanto, essa lógica somente é aplicável quando há uma impugnação específica e fundamentada dos dispositivos que inovam ou extrapolam o conteúdo normativo anterior. O Governador do Distrito Federal não seguiu esse caminho. Em vez de apontar quais dispositivos da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016 representam inovação em relação à Resolução no 189/2008, optou por pedir a declaração de inconstitucionalidade total das normas mais recentes, sem demonstrar com precisão quais artigos teriam extrapolado a regulamentação anterior. A petição inicial é ampla e genérica a esse respeito. Cita as normas impugnadas em bloco, sem diferenciá-las, sem indicar quais reproduzem dispositivos anteriores, quais inovam, tampouco demonstra em que ponto específico a inovação normativa teria gerado o vício de inconstitucionalidade. Essa abordagem compromete a coerência da ação. Se o Governador do Distrito Federal reconhece que a Resolução no 189/2008 é constitucional, deveria ter impugnado apenas os dispositivos inovadores da Instrução Normativa no 1/2024 e da Resolução no 290/2016, para preservar aqueles que reproduzem a norma anterior. O Governador do Distrito Federal incorre em uma postura contraditória, que enfraquece a lógica jurídica da ação e compromete o interesse processual, ao escolher impugnar integralmente as normas mais recentes, mas sustentar ao mesmo tempo que a norma anterior, com conteúdo semelhante, é válida. Observe-se, apenas a título de exemplo, que a petição inicial imputa uma série de inconstitucionalidades ao art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024, como usurpação de competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, ofensa a reserva de lei complementar e violação ao pacto federativo. Entretanto, o art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 apenas define a competência do Tribunal de Contas do Distrito Federal para fiscalizar a etapa de planejamento de concessões comuns, Parcerias Público-Privadas (PPPs) e privatizações no Distrito Federal, inclusive subconcessões e alienações de controle de estatais. A previsão é semelhante à contida no art. 1o da Resolução no 189/2008, que diz que compete ao Tribunal de Contas do Distrito Federal acompanhar os processos de licitação e contratação das Parcerias Público-Privadas (PPPs). O art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 é apenas mais preciso quanto às modalidades contratuais que serão objeto de controle externo. O escopo, porém, é o mesmo. O Governador do Distrito Federal, se acredita que o art. 1o da Instrução Normativa no 1/2024 tenha inovado em algum ponto em relação ao art. 1o da Resolução no 189/2008, deveria ter especificado qual seria esse ponto e defendido a inconstitucionalidade somente desse aspecto. Ao defender a inconstitucionalidade geral do dispositivo, ele naturalmente discorda de previsão semelhante contida no art. 1o da Resolução no 189/2008. Outro exemplo pode ser encontrado no art. 4o da Resolução no 189/2008, que prevê acompanhamento concomitante dos processos de licitação e contratação de Parcerias Público-Privadas (PPPs), realizado em cinco (5) estágios. O primeiro estágio envolve a etapa de planejamento da licitação e discrimina uma série de documentos a serem apresentados, como autorização legislativa específica para concessões patrocinadas, autorização da autoridade competente para abertura de procedimento licitatório, estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira, relação de estudos, descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados, cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, relação das medidas mitigadoras ou compensatórias dos impactos ao meio ambiente. O Governador do Distrito Federal deveria ter questionado a constitucionalidade somente daquelas normas que extrapolaram essas medidas, se concorda com as exigências indicadas na Resolução no 189/2008. No entanto, questionou toda a competência do Tribunal de Contas do Distrito Federal para exercer o controle externo na etapa de planejamento e determinar o envio de documentos. A Resolução no 189/2008 estabelecia, ainda, prazos para fornecer a documentação (art. 5o), dever que foi questionado pelo Governador do Distrito Federal em relação à Instrução Normativa no 1/2024 (art. 3o, § 2o, por exemplo). É impossível aditar o pedido para corrigir a falha. O Supremo Tribunal Federal entende que o aditamento da petição inicial é possível somente quando a inclusão de nova impugnação dispensa a requisição de novas informações, o que não é o caso dos autos.[2] Ante o exposto, acolho a preliminar formulada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e indefiro a petição inicial com base no art. 138 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Com a preclusão, arquivem-se os autos. Intimem-se. Brasília, data conforme a assinatura eletrônica. Desembargador Héctor Valverde Santanna Relator [1] STF, ADI 709, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, j. 7.10.1992. [2] STF, ADI 4.265 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 9.4.2018.