Tribunal: TJDFT
Processo: 0706727-88.2025.8.07.0000
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2025-03-06

Ementa:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0706727-88.2025.8.07.0000 Classe judicial: Agravo de Instrumento Agravante: Engecopa Construtora Incorporadora S/A Agravada: Centrais de Abastecimento do Distrito Federal S/A D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela sociedade anônima Engecopa Construtora Incorporadora S/A contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 23a Vara Cível da Circunscrição Judiciária do Distrito Federal, nos autos no 0707567-95.2025.8.07.0001, assim redigida: “Trata-se de TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE movida por ENGECOPA CONSTRUTORA INCORPORADORA S/A em face de CENTRAIS DE ABASTECIMENTO DO DISTRITO FEDERAL S/A. Requer a tutela para “que a CEASA/DF se abstenha de praticar qualquer ato referente ao Contrato no 002/1994, suspendendo todos os atos relacionados à retirada de autoridade e competência da Autora sobre o recebimento dos valores devidos a título de aluguéis, até decisão final sobre a renovação contratual, ou, alternativamente, até o ajuizamento da ação principal”. DECIDO Nos termos do artigo 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Porém, no caso, nesse momento processual, não há verossimilhança do alegado. Isso porque não há como, de plano, saber acerca da efetiva ocorrência dos fatos narrados inicial, sendo necessária maior dilação probatória para o deslinde da controvérsia, mediante manifestação da parte contrária. A verificação acerca das supostas irregularidades praticadas pelo réu demandará, ao menos, a instauração do contraditório, sendo prudente facultar-se à parte requerida demonstrar eventual justificativa, antes de se promover qualquer interrupção das atividades relacionadas ao contrato em discussão. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela cautelar. Intime-se a parte autora para, no prazo de 15 (quinze) dias, emendar a inicial e formular o pedido principal, conforme art. 310 do CPC, sob pena de extinção sem julgamento do mérito.” (Ressalvam-se os grifos) O agravante alega em suas razões recursais (Id. 69147213), em breve síntese, que o Juízo singular incorreu em equívoco ao indeferir o requerimento de tutela cautelar antecedente formulado nos autos do processo de origem, que tem por objetivo evitar a ocorrência de perda do controle da arrecadação dos alugueres e a retomada forçada da posse do imóvel pertencente à agravada. A sociedade anônima recorrente tece, inicialmente, considerações a respeito do negócio jurídico de concessão de uso celebrado com a sociedade anônima Centrais de Abastecimento do Distrito Federal, aos 12 de maio de 1994, para a exploração da área localizada no Setor de Indústrias e Abastecimento, denominada “Multifeira”. Sustenta que após o transcurso do prazo de vigência do aludido negócio jurídico foi ajuizada ação de reintegração de posse pela concessionária, tendo sido celebrada transação judicial, cuja sentença homologatória já foi acobertada pelos efeitos da coisa julgada, com a estipulação de renovação automática do aludido negócio jurídico de concessão. Discorre que, em seguida, foi instaurado procedimento administrativo de renovação do negócio jurídico, tendo sido proferida decisão, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a determinação da suspensão dos efeitos da concessão de uso, determinando, ainda, a realização de novo procedimento licitatório. A esse respeito, assevera que a decisão proferida pelo TCDF foi revogada após a interposição de embargos de declaração, tornando sem efeito a determinação de promoção da licitação até que ocorra a avaliação, pela referida Corte de Contas, a respeito da possibilidade de renovação automática do negócio jurídico. Esclarece que a despeito da manutenção do negócio jurídico de concessão, a agravante foi surpreendida com a decisão colegiada, tomada pela diretoria da agravada, com a determinação de desocupação da área ocupada pela ora agravante, tendo sido, inclusive, interditados alguns estabelecimentos ali existentes. Argumenta que a finalidade da tutela cautelar antecedente é de assegurar a continuidade das relações jurídicas decorrentes do aludido negócio jurídico, bem como de evitar a retomada forçada do imóvel. Requer, portanto, a antecipação dos efeitos da tutela recursal, para que seja deferida a tutela cautelar pretendida, com o objetivo de que a agravada se abstenha de praticar qualquer ato relativo ao negócio jurídico de concessão de uso, até que sobrevenha decisão final pelo TCDF a respeito da renovação do negócio jurídico, ou, em caráter sucessivo, até o advento do ajuizamento da ação principal. Finalmente, pugna pelo subsequente provimento do recurso para que a decisão interlocutória agravada seja reformada, com a confirmação da tutela cautelar. A guia referente ao recolhimento do valor alusivo ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram acostados aos autos (Id. 69147716). É a breve exposição. Decido. O recurso é tempestivo, sendo aplicável ao presente caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com a regra estabelecida no art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. Para que seja concedida a tutela antecipada recursal pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na hipótese em exame a questão urgente submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em avaliar o acerto da decisão interlocutória proferida pelo ilustrado Juízo singular, que indeferiu o requerimento de tutela cautelar antecipada formulada pelo agravante, destinado à suspensão dos efeitos dos atos de gestão relacionados ao negócio jurídico de concessão de uso relativo à área pertencente à Ceasa. A relação jurídica substancial ora em exame consiste no negócio jurídico de concessão de uso celebrado aos 12 de maio de 1994 entre a Centrais de Abastecimento Distrito Federal, ora agravada, e a Tartuce Construtora e Incorporadora S/A, ora agravante, atualmente denominada de Engecopa Construtora Incorporadora S/A, para a construção, administração e exploração do espaço “Multifeira” (Id. 69147222). Convém observar que o prazo de vigência do negócio jurídico foi de 18 (dezoito) anos, podendo ser prorrogado por igual período (cláusula terceira). Em relação ao período de vigência, verifica-se que, por aproximadamente 12 (doze) anos, não houve a utilização da área em virtude de óbices administrativos impostos pela Ceasa, razão pela qual foi ajuizada ação de reintegração de posse pela ora agravante, tendo sido porteriormente celebrada transação cuja sentença homologatória já se encontra acobertada pelos efeitos da coisa julgada (autos no 0003916-36.2011.8.07.0018). Na ocasião, foi estipulado que os termos estabelecidos na cláusula terceira, que versa a respeito da vigência do aludido negócio jurídico, permaneceriam inalterados (Id. 225975507 dos autos do processo de origem). Em seguida, sobreveio a instauração de procedimento administrativo com o objetivo de promover a renovação do negócio jurídico, tendo sido proferida decisão, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a suspensão do curso do procedimento administrativo e realização de novo procedimento licitatório. No entanto, após a interposição de recurso administrativo a aludida determinação foi revogada (Id. 225975509 dos autos do processo de origem). A despeito do teor da decisão proferida pelo TCDF, no sentido de tornar sem efeito a determinação de realização de novo procedimento licitatório, o agravante afirma que a agravada adotou medidas para a retomada da área objeto da concessão, sem a prévia notificação, em suposto cerceamento de defesa, bem como suposto descumprimento dos termos estabelecidos no negócio jurídico de concessão e na subsequente transação. As circunstâncias fáticas e probatórias reunidas nos autos demonstram que, de fato, o negócio jurídico de concessão de uso para a administração do complexo comercial denominado “Multifeira”, que se encontra aos cuidados da recorrente, ainda está em vigor. A respeito da vigência do negócio jurídico mencionado, é incontroverso que a sentença homologatória da transação mencionada encontra-se acobertada pelos efeitos da coisa julgada. Assim, o prazo de vigência do negócio jurídico de concessão permaneceu inalterado (Id. 225975507, fl. 10 dos autos de origem). Ademais observa-se, diante da análise dos autos de origem, que o negócio jurídico mencionado teve sua vigência estendida pelas partes. É possível constatar ainda que, posteriormente à celebração da aludida transação foi instaurado procedimento administrativo para a fiscalização da gestão do negócio jurídico de concessão, tendo sido emitida resposta, pela agravada, ao TCDF, com explanação a respeito dos motivos que levaram às sucessivas renovações do negócio jurídico. A propósito, examinem-se os seguintes excertos da manifestação elaborada pela sociedade anônima em questão na referida oportunidade (Id. 225975519 dos autos do processo de origem): “(...) Dito isso, o interesse público nas renovações realizadas permeiam desde o caráter social da permanência da concessionária, de forma a fomentar o comércio e dar garantias desde o pequeno ao grande empresário que ocupa espaços na Multi Feira, como também as de caráter financeiro desta estatal, ou seja, o recebimento dos valores devidos pela devedora. Não se pode tirar sua fonte de renda e exigir-lhe o pagamento de valores. Quanto à essa última assertiva, é de se dizer que possui uma métrica muito bem delimitada pela CEASA/DF e as renovações só foram realizadas porque ainda havia expectativa no recebimento de quantias, como de fato aconteceu. (...) D) DOS MOTIVOS FÁTICOS, BEM COMO DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS, QUE FUNDAMENTARAM A POSSIBILIDADE DE O AJUSTE SER PRORROGADO TRIENALMENTE ATÉ ATINGIR O LIMITE DE 18 ANOS; A ideia da renovação trienal serviria como ponto de controle para se verificar, de forma eficaz, a situação da concessionária, o que não se consolidou nessa estatal, tendo em vista que, de fato, iria contrariar os termos iniciais do contrato. É de se dizer que as renovações realizadas foram trimestrais e serviram como observância do dever de cautela desta CEASA/DF de forma a dar um curto período de tempo para que a concessionária se amoldasse às exigência para continuidade do contrato em questão, bem como regularizasse sua situação financeira com essa estatal”. Convém destacar que na resposta ao Ofício no 7535/2021-GP, fornecida pela Engecopa, consta o inteiro teor de decisão colegiada, que contém, em seu texto, menção ao prazo de renovação do negócio jurídico, nos seguintes termos (Id. 225975519, fl. 8 dos autos do processo de origem): “CONCLUSÃO. Por todo o exposto, a Diretoria Colegiada da Centrais de Abastecimento do Distrito Federal - CEASA/DF, na primazia inconteste do interesse público, em especial para ainda manter uma efetiva liquidez quanto aos valores devidos pela concessionária, resolve: 1. Que as parcelas do Termo de Concessão de Uso - TCU em aberto deverão ser pagas até dia 10/05/2021 em única parcela com juros e correções devidas. Remetam-se os autos à Diretoria de Administração e Finanças para liquidação dos valores; 2. suspender as parcelas em aberto provenientes do REFIS, quais sejam, abril a outubro/2020, dezembro/2020 e janeiro/2021, devendo estas serem pagas da seguinte forma: duas delas no mês de dezembro/2020 em conjunto com a ordinária do referido mês, e as sete demais serão pagas nos meses de abril, maio, junho e julho de 2021, de forma proporcional, em conjunto com as ordinárias dos referidos meses. 3. que seja emitido ofício à il. Procuradoria-Geral do Distrito Federal, requerendo seus préstimos, nos termos da Portaria no. 115, de 16 de março de 2020, daquela PGDF, em especial o constante no art. 4o, incisos II, III e VI, para que emita parecer quanto à interpretação a ser dada à Cláusula Sétima do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial quanto à incorporação do bem neste momento contratual ou se possível somente ao final do período do aditivado; bem como se para a cobrança dos valores a que se refere o empreendimento imobiliário podem ser cobrados ainda que formalmente não incorporado ao patrimônio da CEASA/DF; 4. enquanto perdurar a referida consulta, item b, manter-se-á o valor incontroverso da cobrança, ou seja, encerramento da carência parcial estipulada na Cláusula Quarta, parágrafo primeiro, do contrato de interesse, com pagamento devido de 100% (cem por cento) da quantia de locação pela terra nua, com os devidos ajustes financeiros de correção. Remetam[1]se os autos à DIRAF/GEFIN para apresentar os valores devidos; 5. após manifestação da PGDF deverá ser realizado procedimento licitatório para contratação de empresa especializada para avaliação do empreendimento, seja pela terra nua, seja considerando o imóvel objeto da concessão, de forma a reajustar os valores mensais devidos; 6. deferimento da retirada da obrigatoriedade de pagamento de honorários de sucumbência para homologação judicial do presente aditivo; 7. indeferir a retirada da cláusula que responsabiliza a concessionária por outras ações e sucumbências, posto que em consonância com os normativos aplicados; 8. deferimento do pedido para redução do percentual de multa no caso de inadimplência, devendo permanecer aquele estipulado no Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, qual seja, 10% (dez por cento); 9. emitir ofício aos órgãos devidos para elucidação quanto à integração da área de ocupação da concessionária nos valores devidos de IPTU pagos pela CEASA/DF, em especial se referida área está sendo considerada para emissão do imposto ou, em caso negativo, se há saldo de imposto em atraso a ser pago; 10. após as providências constantes no item i supra, deverá ser levantada a situação de inadimplência da empresa ENGECOPA quanto ao referido imposto, seja isentando valores porventura cobrados indevidamente, seja cobrando os valores pendentes ou mesmo acrescendo aqueles que sejam devidos; 11. manter a necessidade de que a concessionária apresente, no prazo estipulado no aditivo formalizado (90 dias) as certidões de regularidade, nos termos dos documentos de interesse; 12. deferir o pedido da concessionária quanto ao prazo da renovação contratual, com base na Cláusula Terceira, última parte, do contrato assinado, devendo a renovação se dar por 18 (dezoito) anos, com pontos de controles mensais e trimestral a ser realizados pela Comissão designada para fiscalização contratual; 13. imputar à Comissão designada para fiscalização contratual as competências de I - Elaboração de programa de fiscalização do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783; II - A elaboração mensal de relatório, a ser enviado à Diretoria de Administração e Finanças - DIRAF, no qual deverá constar todas as questões de relevância referentes ao acompanhamento do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial questões relacionadas à adimplência e manutenção da regularidade fiscal da empresa; III - A elaboração trimestral de relatório, ou extraordinariamente em caso de evidente infringência aos acertos contratuais, a ser enviado à Diretoria Colegiada - DICOL, no qual deverá constar todas as questões de relevância referentes ao acompanhamento do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial questões relacionadas à adimplência e manutenção da regularidade fiscal da empresa; IV - Notificação e demais diligências direcionadas à Concessionária; V - Manifestar acerca dos requerimentos apresentados pela Concessionária, de forma substancial e suficiente para análise pela Presidência e/ou Diretoria Colegiada; 14. manutenção da necessidade de homologação judicial do aditivo a ser assinado, uma vez tal ação está em consonância com os princípios da transparência e legalidade, como também é questão de imensa relevância, considerando que a origem do imbróglio é proveniente de acordo judicial realizado pelas partes; 15. dar ciência da presente decisão ao Conselho de Administração da CEASA/DF - CONSEAD, nos termos da Ata no 628 do CONSEAD juntada em id SEI no. 57131694; 16. expedir Ofícios aos seguintes Órgão de Controle: Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - MPDFT, Procuradoria-Geral do Distrito Federal - PGDF e Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF, acerca do teor da decisão DICOL tomada, bem como do presente documento, como forma de controle e validação dos atos tomados por esse Colegiado”. (Ressalvam-se os grifos) Percebe-se, portanto, que foi deferido o requerimento formulado pela concessionária agravante com o objetivo de promover a renovação do prazo do de vigência do negócio jurídico de concessão de uso por 18 (dezoito) anos, a partir de 2021. Diante desse contexto os termos referentes ao negócio jurídico de concessão de uso permanecem em vigor, com amparo na transação homologada em juízo. Assim, a eventual desconstituição do negócio jurídico deve ser precedida de procedimento administrativo instaurado com essa finalidade, atendendo-se também aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de acordo com a regra prevista no art. 37, caput, da Constituição Federal. Na hipótese dos autos, no entanto, não houve a instauração do aludido procedimento administrativo com o objetivo de desconstituir o negócio jurídico em questão. Há apenas, o envio do Ofício no 76/2025 pela agravada, no seguinte sentido (Id. 69147221): “Em virtude do descumprimento explícito da Decisão no 7/2025 - CEASA-DF, tendo findado o prazo estipulado para desocupação do espaço denominado MULTIFEIRA em 22/02/2025, esta CEASA comunica que promoveu a interdição por meio de lacres de duas salas administrativas e de lojas e espaços vagos no empreendimento. Assim, a CEASA-DF passa a assumir integralmente a gestão da MULTIFEIRA. Solicitamos que, no prazo de 05 (cinco) dias, essa empresa procure a CEASA-DF e apresente a relação de bens de sua propriedade que estão no local. Após, a CEASA-DF irá agendar data para a retirada dos bens, devendo, nesse dia a empresa estar na presença de seu representante legal ou procurador com mandato específica para o feito. Desta forma, fica essa empresa notificada para que, caso queira, no prazo de 10 (dez) dias, a contar do recebimento deste ofício, requerer o que entender de direito, em respeito a ampla defesa e ao contraditório”. (Ressalvam-se os grifos) É perceptível, portanto, que os atos de gestão praticados pela agravada em relação à pretensão de desconstituição da concessão de uso não foram precedidos do indispensável procedimento administrativo, em franca desatenção ao devido processo legal administrativo (art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal). Aliás, convém registrar que em contrariedade à decisão proferida pelo TCDF, a agravada iniciou novo procedimento de licitação para a exploração da área em questão (Id. 225975512 dos autos do processo de origem). Com efeito, os elementos de prova coligidos aos autos permitem a conclusão de que o direito formativo alusivo à pretendida desconstituição do negócio jurídico de concessão, pela entidade estatal, deixou de atender à garantia estabelecida no art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal. É importante anotar ainda que a Lei no 9.784/1999, recepcionada no âmbito do Distrito Federal, pela Lei local no 2.834, de 7 de dezembro e 2001, estabeleceu as diretrizes que devem ser adotadas na instauração do procedimento administrativo. De acordo com a regra prevista no art. 2o, caput, da lei aludida, “a administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. Quanto ao mais, é preciso destacar que os atos praticados pela agravada, que é, por natureza, sociedade de economia mista, cuja natureza é de pessoa jurídica de direito privado, integrante da administração pública indireta do Distrito Federal, não são atos administrativos em sentido estrito, mas de mera "gestão". Por isso, não estão inseridos no conceito de atos de império e não têm o atributo da presunção de legitimidade. Em verdade, trata-se de uma entidade de fomento, que atua no âmbito estritamente privado, mas deve se submeter, em virtude da composição acionária que conta com a participação do Poder Público, às regras de controle respectivas, dentre as quais a que impõe a necessidade de submissão ao procedimento de licitação, bem como à prática de atos precedida de procedimento administrativo. Ressalte-se, ainda, a necessidade de observância aos princípios previstos no preceito normativo do art. 37, caput, da Constituição Federal. Em relação aos atos de gestão, que não se confundem com os de império, atente-se à doutrina de Hely Lopes Meireles[1]: “Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. Esses atos serão sempre de administração, mas nem sempre administrativos típicos, principalmente quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realização (autorização legislativa, licitação, avaliação etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificáveis pela Administração, salvo quando precários por sua própria natureza. O Estado, como já visto precedentemente, atua apenas com personalidade de Direito Público, mas, se em certos atos impõe sua autoridade, tornando-os coativos para seus destinatários; noutros seus efeitos são facultativos ou dependentes de solicitação do interessado, ou não vinculantes para a Administração e administrados. Nesse sentido, torna-se conveniente e até mesmo necessária a distinção entre atos de império, atos de gestão e atos de expediente, para bem diferenciarmos seus efeitos jurídicos e consequências práticas”. [1] Diante desse contexto, deve-se considerar no presente caso que, de fato, ainda estão a produzir efeitos tanto o negócio jurídico de concessão de uso celebrado inicialmente, quanto o termo de transação celebrada entre as partes e subsequentemente homologada. Por essas razões a verossimilhança dos fatos articulados pela recorrente está demonstrada, com a devida vênia ao entendimento adotado pelo douto Juízo singular. Está presente também o requisito concernente ao risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, pois a manutenção dos atos de gestão poderá resultar em desocupação dos estabelecimentos comerciais, em evidente prejuízo aos locatários. Feitas essas considerações, defiro o requerimento de antecipação de tutela recursal, e, diante do implemento, in casu, da fórmula latina periculum in mora et fumus boni iuris, defiro a tutela cautelar antecedente pretendida, com a determinação de que a Ceasa-DF se abstenha de praticar quaisquer atos de gestão em relação ao negócio jurídico de concessão de uso, instrumentalizado no contrato no 002/1994, até que sobrevenha decisão final a respeito de sua renovação. Cientifique-se, com urgência, o Juízo singular, nos moldes da regra prevista no art. 1019, inc. I, do CPC. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Após, expeça-se ofício ao Tribunal de Contas do Distrito Federal para que preste informações a respeito do procedimento administrativo referente ao objeto da presente demanda demanda. Publique-se. Brasília-DF, 26 de fevereiro de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1994, p.149.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0706727-88.2025.8.07.0000 Classe judicial: Agravo de Instrumento Agravante: Engecopa Construtora Incorporadora S/A Agravada: Centrais de Abastecimento do Distrito Federal S/A D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela sociedade anônima Engecopa Construtora Incorporadora S/A contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 23a Vara Cível da Circunscrição Judiciária do Distrito Federal, nos autos no 0707567-95.2025.8.07.0001, assim redigida: “Trata-se de TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE movida por ENGECOPA CONSTRUTORA INCORPORADORA S/A em face de CENTRAIS DE ABASTECIMENTO DO DISTRITO FEDERAL S/A. Requer a tutela para “que a CEASA/DF se abstenha de praticar qualquer ato referente ao Contrato no 002/1994, suspendendo todos os atos relacionados à retirada de autoridade e competência da Autora sobre o recebimento dos valores devidos a título de aluguéis, até decisão final sobre a renovação contratual, ou, alternativamente, até o ajuizamento da ação principal”. DECIDO Nos termos do artigo 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Porém, no caso, nesse momento processual, não há verossimilhança do alegado. Isso porque não há como, de plano, saber acerca da efetiva ocorrência dos fatos narrados inicial, sendo necessária maior dilação probatória para o deslinde da controvérsia, mediante manifestação da parte contrária. A verificação acerca das supostas irregularidades praticadas pelo réu demandará, ao menos, a instauração do contraditório, sendo prudente facultar-se à parte requerida demonstrar eventual justificativa, antes de se promover qualquer interrupção das atividades relacionadas ao contrato em discussão. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela cautelar. Intime-se a parte autora para, no prazo de 15 (quinze) dias, emendar a inicial e formular o pedido principal, conforme art. 310 do CPC, sob pena de extinção sem julgamento do mérito.” (Ressalvam-se os grifos) O agravante alega em suas razões recursais (Id. 69147213), em breve síntese, que o Juízo singular incorreu em equívoco ao indeferir o requerimento de tutela cautelar antecedente formulado nos autos do processo de origem, que tem por objetivo evitar a ocorrência de perda do controle da arrecadação dos alugueres e a retomada forçada da posse do imóvel pertencente à agravada. A sociedade anônima recorrente tece, inicialmente, considerações a respeito do negócio jurídico de concessão de uso celebrado com a sociedade anônima Centrais de Abastecimento do Distrito Federal, aos 12 de maio de 1994, para a exploração da área localizada no Setor de Indústrias e Abastecimento, denominada “Multifeira”. Sustenta que após o transcurso do prazo de vigência do aludido negócio jurídico foi ajuizada ação de reintegração de posse pela concessionária, tendo sido celebrada transação judicial, cuja sentença homologatória já foi acobertada pelos efeitos da coisa julgada, com a estipulação de renovação automática do aludido negócio jurídico de concessão. Discorre que, em seguida, foi instaurado procedimento administrativo de renovação do negócio jurídico, tendo sido proferida decisão, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a determinação da suspensão dos efeitos da concessão de uso, determinando, ainda, a realização de novo procedimento licitatório. A esse respeito, assevera que a decisão proferida pelo TCDF foi revogada após a interposição de embargos de declaração, tornando sem efeito a determinação de promoção da licitação até que ocorra a avaliação, pela referida Corte de Contas, a respeito da possibilidade de renovação automática do negócio jurídico. Esclarece que a despeito da manutenção do negócio jurídico de concessão, a agravante foi surpreendida com a decisão colegiada, tomada pela diretoria da agravada, com a determinação de desocupação da área ocupada pela ora agravante, tendo sido, inclusive, interditados alguns estabelecimentos ali existentes. Argumenta que a finalidade da tutela cautelar antecedente é de assegurar a continuidade das relações jurídicas decorrentes do aludido negócio jurídico, bem como de evitar a retomada forçada do imóvel. Requer, portanto, a antecipação dos efeitos da tutela recursal, para que seja deferida a tutela cautelar pretendida, com o objetivo de que a agravada se abstenha de praticar qualquer ato relativo ao negócio jurídico de concessão de uso, até que sobrevenha decisão final pelo TCDF a respeito da renovação do negócio jurídico, ou, em caráter sucessivo, até o advento do ajuizamento da ação principal. Finalmente, pugna pelo subsequente provimento do recurso para que a decisão interlocutória agravada seja reformada, com a confirmação da tutela cautelar. A guia referente ao recolhimento do valor alusivo ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram acostados aos autos (Id. 69147716). É a breve exposição. Decido. O recurso é tempestivo, sendo aplicável ao presente caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com a regra estabelecida no art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. Para que seja concedida a tutela antecipada recursal pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na hipótese em exame a questão urgente submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em avaliar o acerto da decisão interlocutória proferida pelo ilustrado Juízo singular, que indeferiu o requerimento de tutela cautelar antecipada formulada pelo agravante, destinado à suspensão dos efeitos dos atos de gestão relacionados ao negócio jurídico de concessão de uso relativo à área pertencente à Ceasa. A relação jurídica substancial ora em exame consiste no negócio jurídico de concessão de uso celebrado aos 12 de maio de 1994 entre a Centrais de Abastecimento Distrito Federal, ora agravada, e a Tartuce Construtora e Incorporadora S/A, ora agravante, atualmente denominada de Engecopa Construtora Incorporadora S/A, para a construção, administração e exploração do espaço “Multifeira” (Id. 69147222). Convém observar que o prazo de vigência do negócio jurídico foi de 18 (dezoito) anos, podendo ser prorrogado por igual período (cláusula terceira). Em relação ao período de vigência, verifica-se que, por aproximadamente 12 (doze) anos, não houve a utilização da área em virtude de óbices administrativos impostos pela Ceasa, razão pela qual foi ajuizada ação de reintegração de posse pela ora agravante, tendo sido porteriormente celebrada transação cuja sentença homologatória já se encontra acobertada pelos efeitos da coisa julgada (autos no 0003916-36.2011.8.07.0018). Na ocasião, foi estipulado que os termos estabelecidos na cláusula terceira, que versa a respeito da vigência do aludido negócio jurídico, permaneceriam inalterados (Id. 225975507 dos autos do processo de origem). Em seguida, sobreveio a instauração de procedimento administrativo com o objetivo de promover a renovação do negócio jurídico, tendo sido proferida decisão, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a suspensão do curso do procedimento administrativo e realização de novo procedimento licitatório. No entanto, após a interposição de recurso administrativo a aludida determinação foi revogada (Id. 225975509 dos autos do processo de origem). A despeito do teor da decisão proferida pelo TCDF, no sentido de tornar sem efeito a determinação de realização de novo procedimento licitatório, o agravante afirma que a agravada adotou medidas para a retomada da área objeto da concessão, sem a prévia notificação, em suposto cerceamento de defesa, bem como suposto descumprimento dos termos estabelecidos no negócio jurídico de concessão e na subsequente transação. As circunstâncias fáticas e probatórias reunidas nos autos demonstram que, de fato, o negócio jurídico de concessão de uso para a administração do complexo comercial denominado “Multifeira”, que se encontra aos cuidados da recorrente, ainda está em vigor. A respeito da vigência do negócio jurídico mencionado, é incontroverso que a sentença homologatória da transação mencionada encontra-se acobertada pelos efeitos da coisa julgada. Assim, o prazo de vigência do negócio jurídico de concessão permaneceu inalterado (Id. 225975507, fl. 10 dos autos de origem). Ademais observa-se, diante da análise dos autos de origem, que o negócio jurídico mencionado teve sua vigência estendida pelas partes. É possível constatar ainda que, posteriormente à celebração da aludida transação foi instaurado procedimento administrativo para a fiscalização da gestão do negócio jurídico de concessão, tendo sido emitida resposta, pela agravada, ao TCDF, com explanação a respeito dos motivos que levaram às sucessivas renovações do negócio jurídico. A propósito, examinem-se os seguintes excertos da manifestação elaborada pela sociedade anônima em questão na referida oportunidade (Id. 225975519 dos autos do processo de origem): “(...) Dito isso, o interesse público nas renovações realizadas permeiam desde o caráter social da permanência da concessionária, de forma a fomentar o comércio e dar garantias desde o pequeno ao grande empresário que ocupa espaços na Multi Feira, como também as de caráter financeiro desta estatal, ou seja, o recebimento dos valores devidos pela devedora. Não se pode tirar sua fonte de renda e exigir-lhe o pagamento de valores. Quanto à essa última assertiva, é de se dizer que possui uma métrica muito bem delimitada pela CEASA/DF e as renovações só foram realizadas porque ainda havia expectativa no recebimento de quantias, como de fato aconteceu. (...) D) DOS MOTIVOS FÁTICOS, BEM COMO DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS, QUE FUNDAMENTARAM A POSSIBILIDADE DE O AJUSTE SER PRORROGADO TRIENALMENTE ATÉ ATINGIR O LIMITE DE 18 ANOS; A ideia da renovação trienal serviria como ponto de controle para se verificar, de forma eficaz, a situação da concessionária, o que não se consolidou nessa estatal, tendo em vista que, de fato, iria contrariar os termos iniciais do contrato. É de se dizer que as renovações realizadas foram trimestrais e serviram como observância do dever de cautela desta CEASA/DF de forma a dar um curto período de tempo para que a concessionária se amoldasse às exigência para continuidade do contrato em questão, bem como regularizasse sua situação financeira com essa estatal”. Convém destacar que na resposta ao Ofício no 7535/2021-GP, fornecida pela Engecopa, consta o inteiro teor de decisão colegiada, que contém, em seu texto, menção ao prazo de renovação do negócio jurídico, nos seguintes termos (Id. 225975519, fl. 8 dos autos do processo de origem): “CONCLUSÃO. Por todo o exposto, a Diretoria Colegiada da Centrais de Abastecimento do Distrito Federal - CEASA/DF, na primazia inconteste do interesse público, em especial para ainda manter uma efetiva liquidez quanto aos valores devidos pela concessionária, resolve: 1. Que as parcelas do Termo de Concessão de Uso - TCU em aberto deverão ser pagas até dia 10/05/2021 em única parcela com juros e correções devidas. Remetam-se os autos à Diretoria de Administração e Finanças para liquidação dos valores; 2. suspender as parcelas em aberto provenientes do REFIS, quais sejam, abril a outubro/2020, dezembro/2020 e janeiro/2021, devendo estas serem pagas da seguinte forma: duas delas no mês de dezembro/2020 em conjunto com a ordinária do referido mês, e as sete demais serão pagas nos meses de abril, maio, junho e julho de 2021, de forma proporcional, em conjunto com as ordinárias dos referidos meses. 3. que seja emitido ofício à il. Procuradoria-Geral do Distrito Federal, requerendo seus préstimos, nos termos da Portaria no. 115, de 16 de março de 2020, daquela PGDF, em especial o constante no art. 4o, incisos II, III e VI, para que emita parecer quanto à interpretação a ser dada à Cláusula Sétima do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial quanto à incorporação do bem neste momento contratual ou se possível somente ao final do período do aditivado; bem como se para a cobrança dos valores a que se refere o empreendimento imobiliário podem ser cobrados ainda que formalmente não incorporado ao patrimônio da CEASA/DF; 4. enquanto perdurar a referida consulta, item b, manter-se-á o valor incontroverso da cobrança, ou seja, encerramento da carência parcial estipulada na Cláusula Quarta, parágrafo primeiro, do contrato de interesse, com pagamento devido de 100% (cem por cento) da quantia de locação pela terra nua, com os devidos ajustes financeiros de correção. Remetam[1]se os autos à DIRAF/GEFIN para apresentar os valores devidos; 5. após manifestação da PGDF deverá ser realizado procedimento licitatório para contratação de empresa especializada para avaliação do empreendimento, seja pela terra nua, seja considerando o imóvel objeto da concessão, de forma a reajustar os valores mensais devidos; 6. deferimento da retirada da obrigatoriedade de pagamento de honorários de sucumbência para homologação judicial do presente aditivo; 7. indeferir a retirada da cláusula que responsabiliza a concessionária por outras ações e sucumbências, posto que em consonância com os normativos aplicados; 8. deferimento do pedido para redução do percentual de multa no caso de inadimplência, devendo permanecer aquele estipulado no Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, qual seja, 10% (dez por cento); 9. emitir ofício aos órgãos devidos para elucidação quanto à integração da área de ocupação da concessionária nos valores devidos de IPTU pagos pela CEASA/DF, em especial se referida área está sendo considerada para emissão do imposto ou, em caso negativo, se há saldo de imposto em atraso a ser pago; 10. após as providências constantes no item i supra, deverá ser levantada a situação de inadimplência da empresa ENGECOPA quanto ao referido imposto, seja isentando valores porventura cobrados indevidamente, seja cobrando os valores pendentes ou mesmo acrescendo aqueles que sejam devidos; 11. manter a necessidade de que a concessionária apresente, no prazo estipulado no aditivo formalizado (90 dias) as certidões de regularidade, nos termos dos documentos de interesse; 12. deferir o pedido da concessionária quanto ao prazo da renovação contratual, com base na Cláusula Terceira, última parte, do contrato assinado, devendo a renovação se dar por 18 (dezoito) anos, com pontos de controles mensais e trimestral a ser realizados pela Comissão designada para fiscalização contratual; 13. imputar à Comissão designada para fiscalização contratual as competências de I - Elaboração de programa de fiscalização do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783; II - A elaboração mensal de relatório, a ser enviado à Diretoria de Administração e Finanças - DIRAF, no qual deverá constar todas as questões de relevância referentes ao acompanhamento do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial questões relacionadas à adimplência e manutenção da regularidade fiscal da empresa; III - A elaboração trimestral de relatório, ou extraordinariamente em caso de evidente infringência aos acertos contratuais, a ser enviado à Diretoria Colegiada - DICOL, no qual deverá constar todas as questões de relevância referentes ao acompanhamento do Contrato Particular de Concessão de Uso no 002/94, juntado em id SEI no. 46342783, em especial questões relacionadas à adimplência e manutenção da regularidade fiscal da empresa; IV - Notificação e demais diligências direcionadas à Concessionária; V - Manifestar acerca dos requerimentos apresentados pela Concessionária, de forma substancial e suficiente para análise pela Presidência e/ou Diretoria Colegiada; 14. manutenção da necessidade de homologação judicial do aditivo a ser assinado, uma vez tal ação está em consonância com os princípios da transparência e legalidade, como também é questão de imensa relevância, considerando que a origem do imbróglio é proveniente de acordo judicial realizado pelas partes; 15. dar ciência da presente decisão ao Conselho de Administração da CEASA/DF - CONSEAD, nos termos da Ata no 628 do CONSEAD juntada em id SEI no. 57131694; 16. expedir Ofícios aos seguintes Órgão de Controle: Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - MPDFT, Procuradoria-Geral do Distrito Federal - PGDF e Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF, acerca do teor da decisão DICOL tomada, bem como do presente documento, como forma de controle e validação dos atos tomados por esse Colegiado”. (Ressalvam-se os grifos) Percebe-se, portanto, que foi deferido o requerimento formulado pela concessionária agravante com o objetivo de promover a renovação do prazo do de vigência do negócio jurídico de concessão de uso por 18 (dezoito) anos, a partir de 2021. Diante desse contexto os termos referentes ao negócio jurídico de concessão de uso permanecem em vigor, com amparo na transação homologada em juízo. Assim, a eventual desconstituição do negócio jurídico deve ser precedida de procedimento administrativo instaurado com essa finalidade, atendendo-se também aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de acordo com a regra prevista no art. 37, caput, da Constituição Federal. Na hipótese dos autos, no entanto, não houve a instauração do aludido procedimento administrativo com o objetivo de desconstituir o negócio jurídico em questão. Há apenas, o envio do Ofício no 76/2025 pela agravada, no seguinte sentido (Id. 69147221): “Em virtude do descumprimento explícito da Decisão no 7/2025 - CEASA-DF, tendo findado o prazo estipulado para desocupação do espaço denominado MULTIFEIRA em 22/02/2025, esta CEASA comunica que promoveu a interdição por meio de lacres de duas salas administrativas e de lojas e espaços vagos no empreendimento. Assim, a CEASA-DF passa a assumir integralmente a gestão da MULTIFEIRA. Solicitamos que, no prazo de 05 (cinco) dias, essa empresa procure a CEASA-DF e apresente a relação de bens de sua propriedade que estão no local. Após, a CEASA-DF irá agendar data para a retirada dos bens, devendo, nesse dia a empresa estar na presença de seu representante legal ou procurador com mandato específica para o feito. Desta forma, fica essa empresa notificada para que, caso queira, no prazo de 10 (dez) dias, a contar do recebimento deste ofício, requerer o que entender de direito, em respeito a ampla defesa e ao contraditório”. (Ressalvam-se os grifos) É perceptível, portanto, que os atos de gestão praticados pela agravada em relação à pretensão de desconstituição da concessão de uso não foram precedidos do indispensável procedimento administrativo, em franca desatenção ao devido processo legal administrativo (art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal). Aliás, convém registrar que em contrariedade à decisão proferida pelo TCDF, a agravada iniciou novo procedimento de licitação para a exploração da área em questão (Id. 225975512 dos autos do processo de origem). Com efeito, os elementos de prova coligidos aos autos permitem a conclusão de que o direito formativo alusivo à pretendida desconstituição do negócio jurídico de concessão, pela entidade estatal, deixou de atender à garantia estabelecida no art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal. É importante anotar ainda que a Lei no 9.784/1999, recepcionada no âmbito do Distrito Federal, pela Lei local no 2.834, de 7 de dezembro e 2001, estabeleceu as diretrizes que devem ser adotadas na instauração do procedimento administrativo. De acordo com a regra prevista no art. 2o, caput, da lei aludida, “a administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. Quanto ao mais, é preciso destacar que os atos praticados pela agravada, que é, por natureza, sociedade de economia mista, cuja natureza é de pessoa jurídica de direito privado, integrante da administração pública indireta do Distrito Federal, não são atos administrativos em sentido estrito, mas de mera "gestão". Por isso, não estão inseridos no conceito de atos de império e não têm o atributo da presunção de legitimidade. Em verdade, trata-se de uma entidade de fomento, que atua no âmbito estritamente privado, mas deve se submeter, em virtude da composição acionária que conta com a participação do Poder Público, às regras de controle respectivas, dentre as quais a que impõe a necessidade de submissão ao procedimento de licitação, bem como à prática de atos precedida de procedimento administrativo. Ressalte-se, ainda, a necessidade de observância aos princípios previstos no preceito normativo do art. 37, caput, da Constituição Federal. Em relação aos atos de gestão, que não se confundem com os de império, atente-se à doutrina de Hely Lopes Meireles[1]: “Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. Esses atos serão sempre de administração, mas nem sempre administrativos típicos, principalmente quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realização (autorização legislativa, licitação, avaliação etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificáveis pela Administração, salvo quando precários por sua própria natureza. O Estado, como já visto precedentemente, atua apenas com personalidade de Direito Público, mas, se em certos atos impõe sua autoridade, tornando-os coativos para seus destinatários; noutros seus efeitos são facultativos ou dependentes de solicitação do interessado, ou não vinculantes para a Administração e administrados. Nesse sentido, torna-se conveniente e até mesmo necessária a distinção entre atos de império, atos de gestão e atos de expediente, para bem diferenciarmos seus efeitos jurídicos e consequências práticas”. [1] Diante desse contexto, deve-se considerar no presente caso que, de fato, ainda estão a produzir efeitos tanto o negócio jurídico de concessão de uso celebrado inicialmente, quanto o termo de transação celebrada entre as partes e subsequentemente homologada. Por essas razões a verossimilhança dos fatos articulados pela recorrente está demonstrada, com a devida vênia ao entendimento adotado pelo douto Juízo singular. Está presente também o requisito concernente ao risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, pois a manutenção dos atos de gestão poderá resultar em desocupação dos estabelecimentos comerciais, em evidente prejuízo aos locatários. Feitas essas considerações, defiro o requerimento de antecipação de tutela recursal, e, diante do implemento, in casu, da fórmula latina periculum in mora et fumus boni iuris, defiro a tutela cautelar antecedente pretendida, com a determinação de que a Ceasa-DF se abstenha de praticar quaisquer atos de gestão em relação ao negócio jurídico de concessão de uso, instrumentalizado no contrato no 002/1994, até que sobrevenha decisão final a respeito de sua renovação. Cientifique-se, com urgência, o Juízo singular, nos moldes da regra prevista no art. 1019, inc. I, do CPC. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Após, expeça-se ofício ao Tribunal de Contas do Distrito Federal para que preste informações a respeito do procedimento administrativo referente ao objeto da presente demanda demanda. Publique-se. Brasília-DF, 26 de fevereiro de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1994, p.149.