Tribunal: TJDFT
Processo: 0715232-68.2025.8.07.0000
Órgão julgador: SÉRGIO ROCHA
Órgão colegiado: Secretaria do Núcleo Permanente de Plantão do 2o Grau e do Conselho da Magistratura
Data de publicação: 2025-04-22

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Desembargador Sérgio Rocha (PLANTÃO JUDICIAL) Número do processo: 0715232-68.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: JETSERV SERVICOS LTDA AGRAVADO: CONSORCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, PREGOEIRA DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL DECISÃO INDEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que, em mandado de segurança, indeferiu liminar requerida pela impetrante/agravante para que seja determinada “(i) a suspensão da abertura do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC, designada para 22.04.2025, às 09h; ou, subsidiariamente, (ii) a suspensão da exigência do Edital de prévia certificação da aeronave como condição de participação na licitação, autorizando a Impetrante a participar do certame ofertando a aeronave LEONARDO AW09, que está em fase final de certificação junto à Agência Europeia, o que ampliará a competitividade do pregão”. Alega, em síntese, que: 1) e distribuidora da gigante italiana LEONARDO, uma das maiores produtoras de helicópteros do mundo, presente em mais de 100 países e que teve receita de mais de 17 bilhões de euros em 2024; 2) o Consórcio Brasil Central, integrado por 7 Estados da Federação e sediado no Distrito Federal, publicou o Edital do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC, que tem por objeto a aquisição de 26 helicópteros, com preço global de contratação estimado em quase R$ 2,5 bilhões; 3) a abertura do certame foi agendada para as 9h da manhã do dia 22.04.2025, logo após um feriado prolongado de seis dias; 4) apresentou impugnação ao edital, que foi rejeitada pelo consórcio agravado; 5) o Edital exige que os licitantes já apresentem suas propostas acompanhadas da certificação emitida pelo país de origem das aeronaves; 6) a exigência de certificação como condição de participação na licitação é ilegal porque restringe excessivamente a competitividade do pregão, alijando do certame as aeronaves mais modernas do mercado mundial; 7) possui condições de participar do pregão ofertando uma aeronave moderníssima da fabricante LEONARDO, a AW093, cujo processo de certificação junto à European Union Aviation Safety Agency (EASA) será concluído nos próximos meses, como ressaltou a própria fabricante em ofício dirigido ao consórcio agravado; 8) a regra do Edital também está em descompasso com as práticas usuais do mercado aeronáutico global, no qual empresas e governos de todo o mundo, para terem acesso às tecnologias mais modernas, exigem que a certificação das aeronaves seja apresentada apenas quando de sua efetiva entrega; 9) as quatro maiores fabricantes do mundo possuem helicópteros moderníssimos já desenvolvidos e submetidos a processos de certificação (LEONARDO AW09, Airbus HB-140, Robinson R88 e Bell Helicopter 525) e, independentemente da conclusão desses processos, já estão sendo amplamente comercializados nos mercados públicos e privados globais, de modo que essa regra do edital também violaria o art. 40, I, da Lei no 14.133/2021, segundo o qual as licitações públicas devem apresentar “condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado”; 10) considerando que a ata de registro de preços decorrente do pregão poderá ter validade de ate 2 anos (art. 84 da Lei no 14.133/2021), se mantida a ilegal regra do Edital e possível que, na prática, os modelos de aeronaves que saiam vencedores do pregão já estejam fora de linha de produção quando o consórcio agravado demandar a celebração dos contratos administrativos; 11) a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU) é no sentido de que as certificações podem constar como especificação técnica do objeto a ser fornecido, mas não como exigência da habilitação no processo licitatório; 12) a tutela de urgência pleiteada não acarreta qualquer risco à Administração, pois o licitante que vencer o certame assumirá a obrigação contratual de fornecer as aeronaves devidamente certificadas e, se incorrer em atraso ou inexecução contratual, além da possibilidade da aplicação de multas contratuais, o contratado será submetido às sanções da Lei no 14.133/2021; 13) durante a fase preparatória do certame não foi realizada a etapa de Intenção de Registro de Preços (IRP) exigida pelo art. 86 da Lei no 14.133/2021; 14) não se aplica a hipótese excepcional de dispensa de IRP prevista no § 1o do art. 86 porque o órgão gerenciador (consócio agravado) não será o único contratante, já que os contratantes serão os entes dos 7 Estados que integram o Consórcio Brasil Central (Consórcio BrC); 15) o Regulamento de Licitações e Contratados do Consórcio Brasil Central, que também estabelece a faculdade de realizar o procedimento da Intenção de Registro de Preços, não pode se sobrepor à Lei de Licitações; 16) o art. 82, VIII, da Lei no 14.133 determina que o Edital da licitação deverá conter cláusula que determine “a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital”, o que também não foi observado. Requer, em antecipação da tutela recursal, a suspensão do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC ou, subsidiariamente, seja autorizada a sua participação no pregão, agendado para 22.04.2025, às 09h, ofertando a aeronave LEONARDO AW09. Sem razão, a princípio, a agravante. Não vislumbro a probabilidade do direito alegado, ao menos nesta sede de cognição sumária. Conforme constou da decisão agravada: “(...) Embora a regra prevista no art. 86 da Lei de licitações seja pela exigência de registro de preços, não se trata de regra absoluta, considerando-se que a própria lei excepciona a sua realização no parágrafo 1o. Além disso, o Regulamento de Licitações e Contratados do Consórcio Brasil Central também excepcionou a sua realização, assim considerando-se que não se trata de uma regra absoluta e que os princípios licitatórios (legalidade, publicidade, vinculação ao edital) foram observados, não restou demonstrada a violação mencionada. Quanto à alegação de que o requisito de certificação abala a competitividade do pleito, observa-se que se trata de regra que se aplica a todos os participantes indistintamente, sendo que a exigência de certificação não compromete a competitividade, pelo contrário, indica que as aeronaves adquiridas devem cumprir requisitos básicos de operacionalidade, segurança, etc. Ademais, ainda que a impetrante pretenda concorrer ao pregão com aeronaves mais modernas, é importante ter em vista que os objetos em questão possuem alto custo e que a aquisição de aeronaves não certificadas comprometem recursos públicos e a segurança que se espera desses helicópteros. Portanto, nesse ponto não se verifica, liminarmente, violação à direito líquido e certo. No que tange à alegação de violação ao art. 82 da Lei 14.133/2021, está também não está devidamente comprovada, tendo em vista que a lei geral de licitações deve ser aplicada subsidiariamente a todas licitações, então a falta de previsão expressa no edital acerca da ‘vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital;’, não significa que a lei violada. (...)” No caso, primeiramente quanto à certificação das aeronaves, considero devidamente justificada essa exigência a partir dos fundamentos utilizados pela pregoeira para indeferir a impugnação da agravante ao edital em questão (ID 233082951 do processo referência), in verbis: “(...) A exigência da certificação da aeronave na apresentação da proposta de preços se deve ao fato de garantir que a aeronave ofertada para a Administração já esteja devidamente homologada e certificada pelas autoridades aeronáuticas competentes, estando plenamente viável e disponível no mercado. Tal exigência visa evitar propostas com aeronaves ainda em fase de desenvolvimento, testes, certificação, homologação ou sem histórico de operação, podendo gerar riscos contratuais para a Administração Pública, atrasos na entrega e incertezas quanto ao cumprimento do objeto contratado. (...)” Já em relação à não adoção do procedimento de Intenção de Registro de Preços (IRP), estabelece o art. 86 da Lei no 14.133/2021 (Lei de Licitações): “Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. § 1o O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.” Todavia, embora a entidade gerenciadora (Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central – BrC) não seja a única contratante, as razões lançadas pela pregoeira para dispensa dessa etapa também seriam razoáveis, in verbis: “(...) inexiste qualquer afronta à economicidade, muito pelo contrário. O processo é conduzido pelo Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central – BrC, autarquia que engloba 7 (sete) entes estatais, 6 (seis) Estados mais o Distrito Federal; cada estado está participando com seus órgãos na licitação para SRP, fator este que impactou sobremaneira nas quantidades. Diante desse cenário, a afirmação que a não abertura da IRP impactará na economia de escala beira o ineditismo. A decisão dos gestores dos Estados e do Distrito Federal de licitar o objeto por meio do BrC se deu justamente porque as licitações centralizadas propiciam melhores preços, visto a economia de escala. Outro ponto que merece destaque é que o Consórcio BrC não tem um corpo técnico que permita a análise de todos os possíveis interessados na participação da futura ata de registro de preços. Apesar de compreender 4 tipos de helicópteros (monomotor 2 + 4 e monomotor 2 + 5,bimotor 2 + 6 e bimotor 2 + 8), o objeto da futura licitação é composto por mais de vinte itens, visto as necessidades de cada órgão (aeronaves para uso policial, aeronaves para uso aeromédico, aeronaves para transporte, etc). Com a abertura da IRP, todas as manifestações deveriam ser analisadas pelo BrC, visto a especificidade dos objetos, alguns com destinação sensível, como a atividades policiais. Claramente a aceitação, e até mesmo a denegação, das manifestações devem ser fundamentadas. A abertura de IRP certamente incorreria em dezenas de manifestações de participação no SRP, fato este que inviabilizaria toda a área de compras do consórcio. A análise das IRPs dos mais diversos interessados inviabilizaria os demais processos de contratação e aquisição BrC. Deve ser observado, ainda, que o BrC já ficará responsável pelo gerenciamento dos itens registrados de uma ata, com 13 (treze) órgãos participantes. (...)” Além disso, não estaria devidamente demonstrado o risco de dano irreparável ou de difícil reparação à agravante com a inobservância desse procedimento, na medida em que, em sendo reconhecida a ilegalidade do edital, os atos até então praticados perderiam seus efeitos. O mesmo se pode concluir quanto à alegada violação ao art. 82, VIII, da Lei no 14.133 (que determina que o Edital da licitação deva conter cláusula que determine “a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital”). Isso porque, além de não ter ficado demonstrada a participação de órgão ou entidade nessas condições vedadas, não haveria risco de dano iminente à agravante, pois, acaso reconhecida essa ilegalidade, seria possível a publicação de novo edital contemplando esses termos. Eventual conclusão em sentido contrário demanda uma análise mais detida da questão e recomenda a instauração do prévio contraditório, incompatível com esta fase processual. Ante o exposto, indefiro a antecipação da tutela recursal, sem prejuízo de sua reapreciação pelo Relator natural. Encaminhem-se os autos ao e. Relator, Desembargador Carlos Alberto Martins Filho. SÉRGIO ROCHA Desembargador Plantonista

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Desembargador Sérgio Rocha (PLANTÃO JUDICIAL) Número do processo: 0715232-68.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: JETSERV SERVICOS LTDA AGRAVADO: CONSORCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, PREGOEIRA DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL DECISÃO INDEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que, em mandado de segurança, indeferiu liminar requerida pela impetrante/agravante para que seja determinada “(i) a suspensão da abertura do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC, designada para 22.04.2025, às 09h; ou, subsidiariamente, (ii) a suspensão da exigência do Edital de prévia certificação da aeronave como condição de participação na licitação, autorizando a Impetrante a participar do certame ofertando a aeronave LEONARDO AW09, que está em fase final de certificação junto à Agência Europeia, o que ampliará a competitividade do pregão”. Alega, em síntese, que: 1) e distribuidora da gigante italiana LEONARDO, uma das maiores produtoras de helicópteros do mundo, presente em mais de 100 países e que teve receita de mais de 17 bilhões de euros em 2024; 2) o Consórcio Brasil Central, integrado por 7 Estados da Federação e sediado no Distrito Federal, publicou o Edital do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC, que tem por objeto a aquisição de 26 helicópteros, com preço global de contratação estimado em quase R$ 2,5 bilhões; 3) a abertura do certame foi agendada para as 9h da manhã do dia 22.04.2025, logo após um feriado prolongado de seis dias; 4) apresentou impugnação ao edital, que foi rejeitada pelo consórcio agravado; 5) o Edital exige que os licitantes já apresentem suas propostas acompanhadas da certificação emitida pelo país de origem das aeronaves; 6) a exigência de certificação como condição de participação na licitação é ilegal porque restringe excessivamente a competitividade do pregão, alijando do certame as aeronaves mais modernas do mercado mundial; 7) possui condições de participar do pregão ofertando uma aeronave moderníssima da fabricante LEONARDO, a AW093, cujo processo de certificação junto à European Union Aviation Safety Agency (EASA) será concluído nos próximos meses, como ressaltou a própria fabricante em ofício dirigido ao consórcio agravado; 8) a regra do Edital também está em descompasso com as práticas usuais do mercado aeronáutico global, no qual empresas e governos de todo o mundo, para terem acesso às tecnologias mais modernas, exigem que a certificação das aeronaves seja apresentada apenas quando de sua efetiva entrega; 9) as quatro maiores fabricantes do mundo possuem helicópteros moderníssimos já desenvolvidos e submetidos a processos de certificação (LEONARDO AW09, Airbus HB-140, Robinson R88 e Bell Helicopter 525) e, independentemente da conclusão desses processos, já estão sendo amplamente comercializados nos mercados públicos e privados globais, de modo que essa regra do edital também violaria o art. 40, I, da Lei no 14.133/2021, segundo o qual as licitações públicas devem apresentar “condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado”; 10) considerando que a ata de registro de preços decorrente do pregão poderá ter validade de ate 2 anos (art. 84 da Lei no 14.133/2021), se mantida a ilegal regra do Edital e possível que, na prática, os modelos de aeronaves que saiam vencedores do pregão já estejam fora de linha de produção quando o consórcio agravado demandar a celebração dos contratos administrativos; 11) a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU) é no sentido de que as certificações podem constar como especificação técnica do objeto a ser fornecido, mas não como exigência da habilitação no processo licitatório; 12) a tutela de urgência pleiteada não acarreta qualquer risco à Administração, pois o licitante que vencer o certame assumirá a obrigação contratual de fornecer as aeronaves devidamente certificadas e, se incorrer em atraso ou inexecução contratual, além da possibilidade da aplicação de multas contratuais, o contratado será submetido às sanções da Lei no 14.133/2021; 13) durante a fase preparatória do certame não foi realizada a etapa de Intenção de Registro de Preços (IRP) exigida pelo art. 86 da Lei no 14.133/2021; 14) não se aplica a hipótese excepcional de dispensa de IRP prevista no § 1o do art. 86 porque o órgão gerenciador (consócio agravado) não será o único contratante, já que os contratantes serão os entes dos 7 Estados que integram o Consórcio Brasil Central (Consórcio BrC); 15) o Regulamento de Licitações e Contratados do Consórcio Brasil Central, que também estabelece a faculdade de realizar o procedimento da Intenção de Registro de Preços, não pode se sobrepor à Lei de Licitações; 16) o art. 82, VIII, da Lei no 14.133 determina que o Edital da licitação deverá conter cláusula que determine “a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital”, o que também não foi observado. Requer, em antecipação da tutela recursal, a suspensão do Pregão Eletrônico Internacional no 02-2025-BrC ou, subsidiariamente, seja autorizada a sua participação no pregão, agendado para 22.04.2025, às 09h, ofertando a aeronave LEONARDO AW09. Sem razão, a princípio, a agravante. Não vislumbro a probabilidade do direito alegado, ao menos nesta sede de cognição sumária. Conforme constou da decisão agravada: “(...) Embora a regra prevista no art. 86 da Lei de licitações seja pela exigência de registro de preços, não se trata de regra absoluta, considerando-se que a própria lei excepciona a sua realização no parágrafo 1o. Além disso, o Regulamento de Licitações e Contratados do Consórcio Brasil Central também excepcionou a sua realização, assim considerando-se que não se trata de uma regra absoluta e que os princípios licitatórios (legalidade, publicidade, vinculação ao edital) foram observados, não restou demonstrada a violação mencionada. Quanto à alegação de que o requisito de certificação abala a competitividade do pleito, observa-se que se trata de regra que se aplica a todos os participantes indistintamente, sendo que a exigência de certificação não compromete a competitividade, pelo contrário, indica que as aeronaves adquiridas devem cumprir requisitos básicos de operacionalidade, segurança, etc. Ademais, ainda que a impetrante pretenda concorrer ao pregão com aeronaves mais modernas, é importante ter em vista que os objetos em questão possuem alto custo e que a aquisição de aeronaves não certificadas comprometem recursos públicos e a segurança que se espera desses helicópteros. Portanto, nesse ponto não se verifica, liminarmente, violação à direito líquido e certo. No que tange à alegação de violação ao art. 82 da Lei 14.133/2021, está também não está devidamente comprovada, tendo em vista que a lei geral de licitações deve ser aplicada subsidiariamente a todas licitações, então a falta de previsão expressa no edital acerca da ‘vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital;’, não significa que a lei violada. (...)” No caso, primeiramente quanto à certificação das aeronaves, considero devidamente justificada essa exigência a partir dos fundamentos utilizados pela pregoeira para indeferir a impugnação da agravante ao edital em questão (ID 233082951 do processo referência), in verbis: “(...) A exigência da certificação da aeronave na apresentação da proposta de preços se deve ao fato de garantir que a aeronave ofertada para a Administração já esteja devidamente homologada e certificada pelas autoridades aeronáuticas competentes, estando plenamente viável e disponível no mercado. Tal exigência visa evitar propostas com aeronaves ainda em fase de desenvolvimento, testes, certificação, homologação ou sem histórico de operação, podendo gerar riscos contratuais para a Administração Pública, atrasos na entrega e incertezas quanto ao cumprimento do objeto contratado. (...)” Já em relação à não adoção do procedimento de Intenção de Registro de Preços (IRP), estabelece o art. 86 da Lei no 14.133/2021 (Lei de Licitações): “Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. § 1o O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.” Todavia, embora a entidade gerenciadora (Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central – BrC) não seja a única contratante, as razões lançadas pela pregoeira para dispensa dessa etapa também seriam razoáveis, in verbis: “(...) inexiste qualquer afronta à economicidade, muito pelo contrário. O processo é conduzido pelo Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central – BrC, autarquia que engloba 7 (sete) entes estatais, 6 (seis) Estados mais o Distrito Federal; cada estado está participando com seus órgãos na licitação para SRP, fator este que impactou sobremaneira nas quantidades. Diante desse cenário, a afirmação que a não abertura da IRP impactará na economia de escala beira o ineditismo. A decisão dos gestores dos Estados e do Distrito Federal de licitar o objeto por meio do BrC se deu justamente porque as licitações centralizadas propiciam melhores preços, visto a economia de escala. Outro ponto que merece destaque é que o Consórcio BrC não tem um corpo técnico que permita a análise de todos os possíveis interessados na participação da futura ata de registro de preços. Apesar de compreender 4 tipos de helicópteros (monomotor 2 + 4 e monomotor 2 + 5,bimotor 2 + 6 e bimotor 2 + 8), o objeto da futura licitação é composto por mais de vinte itens, visto as necessidades de cada órgão (aeronaves para uso policial, aeronaves para uso aeromédico, aeronaves para transporte, etc). Com a abertura da IRP, todas as manifestações deveriam ser analisadas pelo BrC, visto a especificidade dos objetos, alguns com destinação sensível, como a atividades policiais. Claramente a aceitação, e até mesmo a denegação, das manifestações devem ser fundamentadas. A abertura de IRP certamente incorreria em dezenas de manifestações de participação no SRP, fato este que inviabilizaria toda a área de compras do consórcio. A análise das IRPs dos mais diversos interessados inviabilizaria os demais processos de contratação e aquisição BrC. Deve ser observado, ainda, que o BrC já ficará responsável pelo gerenciamento dos itens registrados de uma ata, com 13 (treze) órgãos participantes. (...)” Além disso, não estaria devidamente demonstrado o risco de dano irreparável ou de difícil reparação à agravante com a inobservância desse procedimento, na medida em que, em sendo reconhecida a ilegalidade do edital, os atos até então praticados perderiam seus efeitos. O mesmo se pode concluir quanto à alegada violação ao art. 82, VIII, da Lei no 14.133 (que determina que o Edital da licitação deva conter cláusula que determine “a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital”). Isso porque, além de não ter ficado demonstrada a participação de órgão ou entidade nessas condições vedadas, não haveria risco de dano iminente à agravante, pois, acaso reconhecida essa ilegalidade, seria possível a publicação de novo edital contemplando esses termos. Eventual conclusão em sentido contrário demanda uma análise mais detida da questão e recomenda a instauração do prévio contraditório, incompatível com esta fase processual. Ante o exposto, indefiro a antecipação da tutela recursal, sem prejuízo de sua reapreciação pelo Relator natural. Encaminhem-se os autos ao e. Relator, Desembargador Carlos Alberto Martins Filho. SÉRGIO ROCHA Desembargador Plantonista