Tribunal: TJDFT
Processo: 0755964-91.2025.8.07.0000
Órgão julgador: LUCIMEIRE MARIA DA SILVA
Órgão colegiado: 5a Turma Cível
Data de publicação: 2025-12-31

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desembargadora LUCIMEIRE MARIA DA SILVA Número do processo: 0755964-91.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: ACREFI ASSOC NAC DAS INST DE CRED FINANC E INVESTIMENTO AGRAVADO: DISTRITO FEDERAL D E C I S Ã O Cuida-se de agravo de instrumento interposto por ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO, FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO – ACREFI contra r. decisão proferida pelo ilustre Juízo da 4o Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos do mandado de segurança no 0716456-84.2025.8.07.0018 ajuizado pelo agravante em desfavor do DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO DISTRITO FEDERAL, indeferiu o pedido liminar, nos seguintes termos(ID 260130785 do processo originário): “I – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO – ACREFI pede liminar em mandado de segurança para que I) seja vedada exigência de registro exclusivamente em uma credenciada para os contratos celebrados a partir de 19/11/2025; e ii) seja vedada cobrança retroativa dos contratos celebrados entre 1 e 18/11/2025. Segundo o exposto na inicial, o DETRAN/DF divulgou as Instruções 1558/2025 e 1562/2025, que instituíram regime regulatório para o registro de contratos de financiamento no Distrito Federal. A Instrução 1562/2025 determinou que os contratos sejam registrados na registradora credenciada, a qual passou a dispor do monopólio de registros. Diz que o órgão vem condicionando a homologação de registros de contratos anteriores a 19/11 ao pagamento de tarifas da nova credenciada. Ressalta que deve ser feito credenciamento para seleção de entidades registradoras, sendo vedado estabelecimento de monopólio. Aponta violação a competência privativa da União para criar obrigações referentes ao registro do contrato. Assevera que a seleção de uma única empresa interfere na política de crédito e afeta registro público. Assevera que não há obrigatoriedade para registro imediato do registro, mas mesmo assim a instrução fixa o prazo de 30 dias para tanto. Sustenta que as normas ferem a legalidade e extrapolam o poder regulamentar. Ressalta que a medida também restringe a livre iniciativa e prejudica a concorrência. Diz que a previsão de cobrança de registros relativos a contratos celebrados entre 1 a 18/11/2025 fere a irretroatividade das normas e estabelece exigência sem fato gerador definido. II – O art. 22, § 2o, da Lei 12016/2009 estabelecia a necessidade de, antes da apreciação da liminar em mandado de segurança coletivo, colher manifestação do representante legal da pessoa jurídica de direito público envolvida, nos seguintes termos: § 2o No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas. Esse dispositivo, contudo, foi declarado inconstitucional pelo STF no julgamento da ADI 4296, em acórdão assim ementado: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1o, §2o, 7o, III E §2o, 22, §2o, 23 E 25, DA LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI 12.016/2009). ALEGADAS LIMITAÇÕES À UTILIZAÇÃO DESSA AÇÃO CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DE DIREITOS INDIVIDUAIS E COLETIVOS. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 2o E 5o, XXXV E LXIX, DA CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO DO “WRIT” CONTRA ATOS DE GESTÃO COMERCIAL DE ENTES PÚBLICOS, PRATICADOS NA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA, ANTE A SUA NATUREZA ESSENCIALMENTE PRIVADA. EXCEPCIONALIDADE QUE DECORRE DO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE O JUIZ EXIGIR CONTRACAUTELA PARA A CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR. MERA FACULDADE INERENTE AO PODER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRADO. INOCORRÊNCIA, QUANTO A ESSE ASPECTO, DE LIMITAÇÃO AO JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO E DA PREVISÃO DE INVIABILIDADE DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE LIMINAR EM RELAÇÃO A DETERMINADOS OBJETOS. CONDICIONAMENTO DO PROVIMENTO CAUTELAR, NO ÂMBITO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, À PRÉVIA OITIVA DA PARTE CONTRÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE A LEI CRIAR ÓBICES OU VEDAÇÕES ABSOLUTAS AO EXERCÍCIO DO PODER GERAL DE CAUTELA. EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. CAUTELARIDADE ÍNSITA À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RESTRIÇÃO À PRÓPRIA EFICÁCIA DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. PREVISÕES LEGAIS EIVADAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O mandado de segurança é cabível apenas contra atos praticados no desempenho de atribuições do Poder Público, consoante expressamente estabelece o art. 5o, inciso LXIX, da Constituição Federal. Atos de gestão puramente comercial desempenhados por entes públicos na exploração de atividade econômica se destinam à satisfação de seus interesses privados, submetendo-os a regime jurídico próprio das empresas privadas. 2. No exercício do poder geral de cautela, tem o juiz a faculdade de exigir contracautela para o deferimento de medida liminar, quando verificada a real necessidade da garantia em juízo, de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Razoabilidade da medida que não obsta o juízo de cognição sumária do magistrado. 3. Jurisprudência pacífica da CORTE no sentido da constitucionalidade de lei que fixa prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança (Súmula 632/STF) e que estabelece o não cabimento de condenação em honorários de sucumbência (Súmula 512/STF). 4. A cautelaridade do mandado de segurança é ínsita à proteção constitucional ao direito líquido e certo e encontra assento na própria Constituição Federal. Em vista disso, não será possível a edição de lei ou ato normativo que vede a concessão de medida liminar na via mandamental, sob pena de violação à garantia de pleno acesso à jurisdição e à própria defesa do direito líquido e certo protegida pela Constituição. Proibições legais que representam óbices absolutos ao poder geral de cautela. 5. Ação julgada parcialmente procedente, apenas para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 7o, § 2o, e 22o, § 2o, da Lei 12.016/2009, reconhecendo-se a constitucionalidade dos arts. 1o, § 2o; 7o, III; 23 e 25 dessa mesma lei. (ADI 4296, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 08-10-2021 PUBLIC 11-10-2021) Em vista disso, resta dispensada a oitiva prévia do representante legal do IPREV/DF neste caso, passando-se de imediato à apreciação do pedido de tutela de urgência. III – O art. 7o, III, da Lei 12016/2009, prevê a possibilidade de suspensão liminar do ato questionado “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica”. O DIRETOR-GERAL DO DETRAN/DF baixou a Instrução 1562 (DODF 5/12/2025), dispondo o seguinte: Art. 1o Os registros de contratos de financiamento, leasing, alienação fiduciária ou outras modalidades sujeitas a registro obrigatório deverão ser realizados exclusivamente por registradoras credenciadas e habilitadas na data da celebração do contrato. Art. 2o Os contratos celebrados entre 1o e 18 de novembro de 2025, período em que não havia registradoras credenciadas, poderão ser registrados posteriormente em qualquer das registradoras homologadas, não se aplicando vinculação temporal em razão da ausência total de agente habilitado. § 1o O registro posterior desses contratos será admitido sem direcionamento obrigatório. § 2o O DETRAN-DF garantirá o processamento regular desses registros desde que observados os requisitos legais. Art. 3o Os contratos celebrados a partir de 19 de novembro de 2025, data do credenciamento da primeira registradora, deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na respectiva data da celebração. § 1o É vedado represar contratos, aguardar credenciamentos futuros ou promover redirecionamento artificial para beneficiar agentes específicos. § 2o Tais condutas poderão caracterizar infração administrativa e concorrencial, sujeitando-se às medidas previstas na Lei 12.529 de 2011. Art. 4o Indícios de deslealdade concorrencial, manipulação do fluxo de registros, abuso de posição de mercado ou qualquer tentativa de interferência indevida na dinâmica regulatória serão comunicados de imediato ao Ministério Público ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e ao CADE. Art. 5o O DETRAN-DF não admitirá que consumidores, concessionárias ou revendas sejam prejudicados por práticas econômicas artificiais, devendo qualquer ato atentatório à segurança jurídica e à neutralidade regulatória ser objeto de apuração imediata. Art. 6o Novos credenciamentos de registradoras encontram-se em fase final de análise e deverão ser concluídos no menor prazo possível, ampliando alternativas às instituições financeiras. § 1o A ampliação do rol de credenciadas não mitiga nem legitima retenções deliberadas de contratos ou outras práticas irregulares. § 2o As instituições financeiras deverão ajustar imediatamente seus fluxos internos ao disposto nesta Portaria. Art. 7o O DETRAN-DF não homologará registros efetuados em desacordo com esta Instrução, aplicando-se o princípio da autotutela conforme Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal. Monopólio A impetrante aponta ilegalidade na norma acima transcrita, sustentando que cria monopólio obrigatório para o registro de contratos, pois haveria apenas uma empresa credenciada pelo DETRAN/DF. O argumento não se sustenta. Ao contrário do que afirma, a instrução em destaque não define uma única empresa para a realização do registro dos contratos de financiamento, leasing e alienação fiduciária envolvendo veículos. O art. 2o menciona apenas que a primeira empresa foi credenciada apenas em 19/11/2025, o que não significa que deva ser a única. Tanto que o art. 3o dispõe que os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 “deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na data da respectiva celebração”, ou seja, a própria norma indica a possibilidade de existência de mais de uma credenciada, o que contraria frontalmente a alegação da impetrante sobre a instituição de monopólio obrigatório. Por outro lado, a documentação anexada aos autos não traz qualquer informação sobre o quantitativo de empresas atualmente credenciadas para a realização do registro desses contratos. Cobrança retroativa Outra alegação da impetrante é de que a instrução estabeleceu cobrança retroativa, aplicando tarifas a contratos celebrados antes de sua edição. Nesse ponto, melhor sorte não merece a impetrante. A instrução não cria cobrança de qualquer natureza direcionada aos proprietários de veículos ou instituições financeiras. Como a própria impetrante menciona na inicial, os contratos de alienação fiduciária, leasing e financiamento em geral dependem de registro para sua plena validade. O art. 128-B do CTB determina que esse registro seja realizado nos órgãos ou entidade executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, sendo que seu parágrafo único permite sua realização por empresas especializadas, a serem selecionadas mediante credenciamento pelos órgãos de trânsito. É certo que a realização do registro está sujeita ao custo necessário para sua operacionalização, mas esse tema não é tratado na instrução. Por isso, não é correto afirmar que a instrução instituiu exação em face dos particulares; o ato simplesmente definiu que, a partir do início do credenciamento das empresas especializadas, o registro passaria a ser feito por elas. A referência ao período de 1 a 18/11/2025 se dá apenas pelo fato de que a data para início dos registros por empresas cadastradas foi definida em 1/11/2025, mas a primeira empresa iniciou sua operação somente em 19/11/2025, havendo então hiato de dezoito dias sem empresa credenciada disponível. Daí a inserção de regra que permite o registro dos contratos anteriores a 19/11/2025 pelas empresas cadastradas, sem qualquer prejuízo aos particulares. Cabe destacar que a impetrante não apresenta nenhuma informação sobre o processo de cadastramento, o qual é referido na introdução da instrução, dado relevante e cuja omissão prejudica a análise de plano da matéria, por ora. Competência A impetrante aponta violação a competência privativa da União, pois a instrução regula questões relacionadas a trânsito, política de crédito e registros públicos. Não se verifica nenhuma irregularidade na regulamentação em destaque, sendo certo que o próprio CTB, como já mencionado, conferiu aos Estados e Distrito Federal a prerrogativa de realizar credenciamento de empresas. A instrução trata estritamente desse tema, qual seja, o marco inicial para a realização dos registros por empresa especializada no Distrito Federal, sem ingressar em medidas específicas de registro público ou contratos de crédito. Prazo A entidade também impugna a regra que define prazo de trinta dias para a realização do registro. Contudo, observa-se que esse disposição não consta da Instrução 1562/2025, de modo que o assunto foge ao limite da impetração. Nesses termos, não se vislumbra a relevância do fundamento alegado, o que impede a concessão da liminar. IV – Pelo exposto, INDEFERE-SE a liminar. V – Intime-se e notifique-se a autoridade coatora sobre esta decisão e para que preste as informações tidas como necessárias, no prazo de dez dias, conforme dispõe o art. 7o, I, da Lei 12016/2009. Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito, como prevê o art. 7o, II, da mesma Lei. Em caso de pedido de intervenção da pessoa jurídica interessada no processo, fica desde já deferida sua inclusão como litisconsorte passivo, dispensada conclusão para tal finalidade. Após a vinda das respostas, remetam-se os autos ao Ministério Público.” Em suas razões recursais (ID79680617), afirma que a decisão agravada indeferiu o pedido liminar formulado para suspender os efeitos das Instruções DETRAN/DF no 1.558/2025 e no 1.562/2025. Alega que o mandado de segurança foi impetrado para proteger direito líquido e certo das instituições financeiras associadas contra atos administrativos ilegais e abusivos do DETRAN/DF, consubstanciados nas referidas Instruções, que disciplinam o registro de contratos de financiamento de veículos no Distrito Federal. Sustenta que tais atos extrapolam os limites do poder regulamentar, apresentando os seguintes fundamentos: a) impõem a vinculação do registro à registradora credenciada na data da celebração do contrato, o que resultou, na prática, na determinação de que todos os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 fossem registrados exclusivamente na R30, pois era a única empresa que detinha o credenciamento; b) pretendem atribuir efeito retroativo a contratos celebrados entre 1o e 18/11/2025, período em que não havia registradora habilitada; c) condicionam a validade do registro à circunstância de a registradora estar habilitada na data da celebração do contrato, impondo, assim, restrição de natureza temporal não prevista em lei. Defende que as instruções normativas alteraram abruptamente o regime de registro de contratos de financiamento de veículos, substituindo o modelo anterior por sistema de credenciamento de empresas registradoras privadas, sem transição adequada e com efeitos imediatos sobre contratos já celebrados. Alega que, no período em que não havia registradora privada credenciada, o procedimento ordinário adotado consistia na realização do registro diretamente pelo próprio adquirente do veículo, que se dirigia ao Detran/DF e promovia o registro da alienação fiduciária. Menciona que, em 19/11/2025, foi credenciada a primeira registradora privada, ocasião em que o Detran-DF passou a exigir que os contratos a partir daquela data fossem registrados exclusivamente na registradora credenciada na data da celebração. Menciona que o Detran-DF passou a condicionar a homologação do registro dos contratos celebrados entre 1o e 18/11/2025 à realização de registro posterior, com os custos inerentes ao serviço, apesar da inexistência de registradora habilitada e da impossibilidade de repasse desse custo ao consumidor no momento da contratação. Argumenta que a decisão agravada incorreu em equívoco ao afastar a configuração de monopólio e cobrança retroativa, limitando-se à análise abstrata da norma, sem considerar seus efeitos concretos. Aduz que a Instrução no 1.562/2025, ao impor registro imediato quando existia apenas uma registradora credenciada, criou monopólio temporário em favor de uma única registradora (R 30), em afronta aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170 da CF). Informa que a propriedade fiduciária somente se constitui com o registro do contrato, sendo, no caso de veículos, obrigatória a sua realização perante o órgão executivo de trânsito, nos termos do art. 1.361, § 1o, do Código Civil, e do art. 129-B do CTB. Aduz que, conforme art. 129-B do CTB, o registro de contratos deve ser efetuado por empresas registradoras especializadas, na modalidade de credenciamento, nos termos do art. 79, inciso III, da Lei 14.133/21. Defende que o registro é ato essencial para eficácia da garantia geral. Argumenta que a legislação permitiu a abertura permanente do mercado, possibilitando o credenciamento das empresas interessadas em prestar o serviço e evitando reserva de mercado. Sustenta que a instrução normativa, ao impor o registro imediato quando existia apenas uma registradora credenciada, constituiu monopólio temporário (de 19/11 a 10/12). Verbera que a exigência de registro imediato suprime o prazo de 30 dias assegurado pela Resolução CONTRAN no 807/2020, violando a hierarquia normativa. Aduz que houve monopólio regulatório artificialmente criado pela administração, sem respaldo legal, em afronta direta aos princípios da livre iniciativa, livre concorrência e neutralidade regulatória. Afirma que foi a própria administração que não concluiu em tempo hábil o credenciamento de outras registradoras. Acrescenta que a norma impôs efeitos econômicos retroativos ao condicionar a homologação dos registros à prática de ato oneroso, sem fato gerador válido, transferindo às instituições financeiras custos decorrentes de falha regulatória da Administração, em violação aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. Salienta que o perigo de dano é concreto e imediato, uma vez que a manutenção da decisão agravada obriga as associadas a arcarem com custos elevados e não previstos, sob pena de invalidação das garantias fiduciárias e aplicação de sanções administrativas. Defende que a Resolução CONTRAN no 807/2020 concede prazo de 30 dias para a efetivação do registro do contrato de alienação fiduciária, conferindo às instituições financeiras um lapso temporal razoável para a prática do ato. Por outro lado, a resolução do Detran impõe o registro na data da celebração do contrato, condicionando sua validade à existência de registradora credenciada exatamente naquele dia, criando restrição material incompatível com o regime jurídico federal, norma hierarquicamente superior. Sustenta que não se trata de matéria estranha ao processo, conforme alega o juízo a quo, mas de núcleo essencial da ilegalidade. Discorre sobre o perigo da demora. Por fim, requer a concessão de antecipação da tutela recursal para: a) suspender, em relação às instituições financeiras associadas à Agravante, a eficácia dos arts. 2o, 3o, §1o, 4o e 7o da Instrução DETRAN/DF no 1.562/2025 e do art. 1o da Instrução DETRAN/DF no 1.558/2025; b) afastar a obrigatoriedade de que os contratos de financiamento de veículos celebrados a partir de 19/11/2025 sejam registrados exclusivamente na registradora credenciada na data da celebração do contrato e; c) Impedir que o DETRAN/DF condicione a homologação ou validação do registro dos contratos celebrados no período de 1o a 18/11/2025 ao pagamento de valores, tarifas ou quaisquer ônus econômicos relativos ao período em que inexistia registradora credenciada, reconhecendo-se a inexistência de fato gerador apto a justificar tal exigência. No mérito, postula que seja provido o recurso, reformando a decisão agravada. O preparo foi recolhido (ID 260119250). É o relatório. Passo a decidir. Preenchidos os pressupostos legais, conheço do agravo de instrumento. Como cediço, recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, III e IV, do CPC, o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso, ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão (art. 932, II, 1.019, I, do CPC). Portanto, no momento, a análise a ser realizada nesta fase incipiente está restrita ao pedido de concessão de tutela recursal, o que se fará à luz dos requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano grave ou risco ao resultado útil do processo. Adverte-se, todavia, que neste momento processual não cabe a análise do mérito, mas somente a verificação dos requisitos legais que balizam o pedido liminar, o que passo a fazer. Com efeito, o remédio constitucional escolhido prevê que será adotado para a defesa do direito líquido e certo contra ato ou omissão praticado por autoridade pública não amparável por habeas corpus ou habeas data. O pedido liminar, possível no procedimento especial do mandado de segurança, exige a demonstração, desde o início, do direito líquido e certo e dos elementos de prova suficientes e necessários a respeito da violação da esfera jurídica da impetrante, bem como que o ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida somente ao final, conforme prevê o art. 7o, III, da Lei n.o 12.016/2009. Transcrevo: Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações; II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito; III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. Desse modo, a concessão da liminar no mandado de segurança é possível desde que presentes cumulativamente a plausibilidade do direito e a possibilidade de ineficácia da medida, caso seja deferida apenas ao fim da demanda (periculum in mora). No caso em comento, trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela liminar, impetrado contra ato atribuído ao Diretor-Geral do DETRAN/DF, consubstanciado na edição da Instrução DETRAN/DF no 1.562/2025 e n.o 1.558/2025, que passou a disciplinar o regime de registro de contratos de financiamento, leasing e alienação fiduciária de veículos no âmbito do Distrito Federal. Alega a agravante, em síntese, que teriam sido criadas restrições ilegais ao registro dos contratos, com efeitos anticoncorrenciais, cobrança retroativa disfarçada e afronta às normas federais hierarquicamente superiores. A impetrante sustenta que as instruções regulatórias teriam instituído, na prática, monopólio obrigatório em favor de uma única empresa registradora (R 30), em razão de haver apenas um agente credenciado no momento inicial de vigência da norma. Em juízo de cognição sumária, própria desta fase processual, entendo que referida alegaçã não se sustenta à luz do conteúdo normativo efetivamente editado. O ato administrativo impugnado não seleciona, indica ou favorece empresa determinada, tampouco restringe o credenciamento de novos agentes. O que estabelece é critério temporal objetivo para a definição da registradora competente, qual seja, aquela ou aquelas que estejam regularmente credenciadas na data da celebração do contrato. Com efeito, a eventual circunstância fática de existir, em determinado momento, número reduzido de empresas habilitadas não se confunde com a criação de monopólio. A distinção é relevante, pois o monopólio regulatório pressupõe vedação normativa ao ingresso de concorrentes, o que, ao que tudo indica, não se verifica no caso concreto. Ao contrário, a própria instrução normativa reconhece expressamente a possibilidade de ampliação do rol de credenciadas, inclusive mencionando a tramitação de novos pedidos, com urgência, conforme prevê o art. 6o da Instrução Normativa n.o 1.562 do Detran-DF. Além disso, conforme ponderou o juízo a quo, o art. 2o da resolução “menciona apenas que a primeira empresa foi credenciada em 19/11/2025, o que não significa que deve ser a única. Tanto que art. 3o dispõe que os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 “deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na data da respectiva celebração”, ou seja, a própria norma indica a possibilidade de existência de mais de uma credenciada, o que contraria frontalmente a alegação da impetrante de instituição de monopólio obrigatório. Observa-se, ainda, que a questão de quantidade de empresas cadastradas para a prestação do serviço não restou esclarecida prima facie. Dessa forma, deve-se aguardar as informações a serem fornecidas pela autoridade coatora para melhor esclarecimento da questão. O fato é que, em juízo perfunctório, não restou demonstrada a existência da instituição do monopólio. Sustenta, ainda, a impetrante que a instrução teria imposto custos retroativos a contratos celebrados em período no qual inexistia registradora credenciada, transferindo às instituições financeiras ônus decorrentes de falha administrativa. Em exame preliminar, não se vislumbra a ilegalidade apontada. A Instrução no 1.562/2025 não institui taxa ou tarifa nova. O ato normativo limita-se a disciplinar o procedimento de registro, atividade que já era juridicamente exigível como condição de eficácia da garantia fiduciária, nos termos do art. 129-B do Código de Trânsito Brasileiro, a seguir transcrito: Art. 129-B. O registro de contratos de garantias de alienação fiduciária em operações financeiras, consórcio, arrendamento mercantil, reserva de domínio ou penhor será realizado nos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, em observância ao disposto no § 1o do art. 1.361 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) , e na Lei no 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais) . Parágrafo único. O registro previsto no caput deste artigo será executado por empresas registradoras de contrato especializadas, na modalidade de credenciamento pelos órgãos executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, observado o disposto no inciso III do parágrafo único do art. 79 da Lei no 14.133, de 1o de abril de 2021. (Destaquei) A referência expressa aos contratos celebrados entre 1o e 18 de novembro de 2025 não cria, em juízo sumário, fato gerador retroativo, mas reconhece situação excepcional de transição, permitindo o registro posterior em qualquer das registradoras credenciadas, sem vinculação compulsória. Trata-se, em juízo perfunctório, de regra de acomodação administrativa, e não de imposição retroativa de encargos. Os custos inerentes à operacionalização do registro decorrem do próprio modelo legal adotado pelo legislador federal, que autorizou a delegação do serviço às empresas especializadas. Ressalte-se, ademais, que o custo associado ao registro sempre existiu. Com efeito, antes do credenciamento das empresas registradoras especializadas, o registro dos contratos de garantia fiduciária e similares era realizado diretamente junto aos órgãos executivos de trânsito, mediante o recolhimento das taxas correspondentes ao DETRAN competente. Assim, a obrigação de arcar com os ônus financeiros do registro sempre integrou o regime jurídico da constituição da garantia, não havendo falar em criação ou majoração indevida de encargo pela Instrução emitida pelo Detran. A norma impugnada, ao que tudo indica, não altera o fato gerador, nem transfere ao administrado obrigação inédita, limitando-se a adequar o procedimento registral ao modelo legal vigente, que passou a admitir a execução do serviço por empresas credenciadas. Eventual pagamento efetuado às registradoras decorre da própria sistemática definida em lei federal, a qual substituiu a execução direta pelo órgão público por um modelo de delegação, sem afastar a natureza necessária do registro para a validade e eficácia da garantia. Desse modo, em juízo sumário, entendo que a Instrução no 1.562/2025 apenas operacionaliza comando legal preexistente, sem inovar na ordem jurídica em matéria tributária ou financeira. Em relação à alegação de que houve violação à Resolução no 807/2020 do CONTRAN, também entendo, em juízo perfunctório, que não restou demonstrada a plausibilidade do direito afirmado. A referida resolução disciplina as etapas de apontamento e de registro de contratos de garantias reais sobre veículos, prevendo, em seu art. 6o, o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que o registro seja efetivado após o envio do apontamento, sob pena de baixa deste. Transcrevo, in verbis: “Art. 6o Caso o registro do contrato não seja realizado no prazo de 30 (trinta) dias após o envio do apontamento, este será baixado, com autorização do órgão ou entidade executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, não sendo possível a anotação do gravame no CRV e no CLA”. Referida previsão, contudo, não pode ser interpretada como autorização para a postergação discricionária do registro, tampouco como vedação à adoção de procedimentos administrativos que viabilizem ou estimulem o registro em momento anterior. O referido prazo regulamentar estabelece um limite máximo, e não um direito subjetivo ao não registro durante todo o interregno de 30 dias. Em princípio, a norma federal não assegura às partes a faculdade de manter indefinidamente o contrato sem registro nesse período, mas apenas organiza o fluxo operacional do sistema, prevenindo a perpetuação de apontamentos não consolidados. Assim sendo, em análise perfunctória, não há na Resolução CONTRAN no 807/2020, comando que impeça o registro imediato do contrato, caso as informações estejam completas e aptas à formalização. Além disso, é imprescindível distinguir as etapas de apontamento e de registro sob a ótica de seus efeitos jurídicos. O apontamento possui natureza provisória e meramente informativa, não sendo apto, por si só, a produzir os efeitos jurídicos plenos da garantia fiduciária perante terceiros. A eficácia erga omnes da garantia permanece condicionada ao registro, exigência que decorre diretamente do art. 129-B do Código de Trânsito Brasileiro. Assim, a realização célere do registro não suprime etapa prevista em norma federal, mas atende à finalidade última do sistema, que é conferir segurança jurídica e publicidade adequada às garantias constituídas. Nesse contexto, em juízo perfunctório, entendo que não restou demonstrada a probabilidade do direito afirmado. Além disso, não há o perigo da demora, pois, caso o pedido seja julgado procedente, poderá a agravante adotar medidas visando ser ressarcidas de eventuais prejuízos constatados. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido liminar. Comunique-se ao i. Juízo de origem, dispensadas eventuais informações. Intime-se a parte Agravada para responder no prazo de 15 (quinze) dias, facultando-lhe juntar a documentação que entender necessária ao julgamento do recurso (art. 1019, II, do CPC). Após, os autos deverão ser remetidos à d. Procuradoria de Justiça. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 19 de dezembro de 2025. Desembargadora LUCIMEIRE MARIA DA SILVA Relatora

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desembargadora LUCIMEIRE MARIA DA SILVA Número do processo: 0755964-91.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: ACREFI ASSOC NAC DAS INST DE CRED FINANC E INVESTIMENTO AGRAVADO: DISTRITO FEDERAL D E C I S Ã O Cuida-se de agravo de instrumento interposto por ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO, FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO – ACREFI contra r. decisão proferida pelo ilustre Juízo da 4o Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos do mandado de segurança no 0716456-84.2025.8.07.0018 ajuizado pelo agravante em desfavor do DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO DISTRITO FEDERAL, indeferiu o pedido liminar, nos seguintes termos(ID 260130785 do processo originário): “I – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO – ACREFI pede liminar em mandado de segurança para que I) seja vedada exigência de registro exclusivamente em uma credenciada para os contratos celebrados a partir de 19/11/2025; e ii) seja vedada cobrança retroativa dos contratos celebrados entre 1 e 18/11/2025. Segundo o exposto na inicial, o DETRAN/DF divulgou as Instruções 1558/2025 e 1562/2025, que instituíram regime regulatório para o registro de contratos de financiamento no Distrito Federal. A Instrução 1562/2025 determinou que os contratos sejam registrados na registradora credenciada, a qual passou a dispor do monopólio de registros. Diz que o órgão vem condicionando a homologação de registros de contratos anteriores a 19/11 ao pagamento de tarifas da nova credenciada. Ressalta que deve ser feito credenciamento para seleção de entidades registradoras, sendo vedado estabelecimento de monopólio. Aponta violação a competência privativa da União para criar obrigações referentes ao registro do contrato. Assevera que a seleção de uma única empresa interfere na política de crédito e afeta registro público. Assevera que não há obrigatoriedade para registro imediato do registro, mas mesmo assim a instrução fixa o prazo de 30 dias para tanto. Sustenta que as normas ferem a legalidade e extrapolam o poder regulamentar. Ressalta que a medida também restringe a livre iniciativa e prejudica a concorrência. Diz que a previsão de cobrança de registros relativos a contratos celebrados entre 1 a 18/11/2025 fere a irretroatividade das normas e estabelece exigência sem fato gerador definido. II – O art. 22, § 2o, da Lei 12016/2009 estabelecia a necessidade de, antes da apreciação da liminar em mandado de segurança coletivo, colher manifestação do representante legal da pessoa jurídica de direito público envolvida, nos seguintes termos: § 2o No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas. Esse dispositivo, contudo, foi declarado inconstitucional pelo STF no julgamento da ADI 4296, em acórdão assim ementado: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1o, §2o, 7o, III E §2o, 22, §2o, 23 E 25, DA LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI 12.016/2009). ALEGADAS LIMITAÇÕES À UTILIZAÇÃO DESSA AÇÃO CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DE DIREITOS INDIVIDUAIS E COLETIVOS. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 2o E 5o, XXXV E LXIX, DA CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO DO “WRIT” CONTRA ATOS DE GESTÃO COMERCIAL DE ENTES PÚBLICOS, PRATICADOS NA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA, ANTE A SUA NATUREZA ESSENCIALMENTE PRIVADA. EXCEPCIONALIDADE QUE DECORRE DO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE O JUIZ EXIGIR CONTRACAUTELA PARA A CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR. MERA FACULDADE INERENTE AO PODER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRADO. INOCORRÊNCIA, QUANTO A ESSE ASPECTO, DE LIMITAÇÃO AO JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO E DA PREVISÃO DE INVIABILIDADE DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE LIMINAR EM RELAÇÃO A DETERMINADOS OBJETOS. CONDICIONAMENTO DO PROVIMENTO CAUTELAR, NO ÂMBITO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, À PRÉVIA OITIVA DA PARTE CONTRÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE A LEI CRIAR ÓBICES OU VEDAÇÕES ABSOLUTAS AO EXERCÍCIO DO PODER GERAL DE CAUTELA. EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. CAUTELARIDADE ÍNSITA À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RESTRIÇÃO À PRÓPRIA EFICÁCIA DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. PREVISÕES LEGAIS EIVADAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O mandado de segurança é cabível apenas contra atos praticados no desempenho de atribuições do Poder Público, consoante expressamente estabelece o art. 5o, inciso LXIX, da Constituição Federal. Atos de gestão puramente comercial desempenhados por entes públicos na exploração de atividade econômica se destinam à satisfação de seus interesses privados, submetendo-os a regime jurídico próprio das empresas privadas. 2. No exercício do poder geral de cautela, tem o juiz a faculdade de exigir contracautela para o deferimento de medida liminar, quando verificada a real necessidade da garantia em juízo, de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Razoabilidade da medida que não obsta o juízo de cognição sumária do magistrado. 3. Jurisprudência pacífica da CORTE no sentido da constitucionalidade de lei que fixa prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança (Súmula 632/STF) e que estabelece o não cabimento de condenação em honorários de sucumbência (Súmula 512/STF). 4. A cautelaridade do mandado de segurança é ínsita à proteção constitucional ao direito líquido e certo e encontra assento na própria Constituição Federal. Em vista disso, não será possível a edição de lei ou ato normativo que vede a concessão de medida liminar na via mandamental, sob pena de violação à garantia de pleno acesso à jurisdição e à própria defesa do direito líquido e certo protegida pela Constituição. Proibições legais que representam óbices absolutos ao poder geral de cautela. 5. Ação julgada parcialmente procedente, apenas para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 7o, § 2o, e 22o, § 2o, da Lei 12.016/2009, reconhecendo-se a constitucionalidade dos arts. 1o, § 2o; 7o, III; 23 e 25 dessa mesma lei. (ADI 4296, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 08-10-2021 PUBLIC 11-10-2021) Em vista disso, resta dispensada a oitiva prévia do representante legal do IPREV/DF neste caso, passando-se de imediato à apreciação do pedido de tutela de urgência. III – O art. 7o, III, da Lei 12016/2009, prevê a possibilidade de suspensão liminar do ato questionado “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica”. O DIRETOR-GERAL DO DETRAN/DF baixou a Instrução 1562 (DODF 5/12/2025), dispondo o seguinte: Art. 1o Os registros de contratos de financiamento, leasing, alienação fiduciária ou outras modalidades sujeitas a registro obrigatório deverão ser realizados exclusivamente por registradoras credenciadas e habilitadas na data da celebração do contrato. Art. 2o Os contratos celebrados entre 1o e 18 de novembro de 2025, período em que não havia registradoras credenciadas, poderão ser registrados posteriormente em qualquer das registradoras homologadas, não se aplicando vinculação temporal em razão da ausência total de agente habilitado. § 1o O registro posterior desses contratos será admitido sem direcionamento obrigatório. § 2o O DETRAN-DF garantirá o processamento regular desses registros desde que observados os requisitos legais. Art. 3o Os contratos celebrados a partir de 19 de novembro de 2025, data do credenciamento da primeira registradora, deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na respectiva data da celebração. § 1o É vedado represar contratos, aguardar credenciamentos futuros ou promover redirecionamento artificial para beneficiar agentes específicos. § 2o Tais condutas poderão caracterizar infração administrativa e concorrencial, sujeitando-se às medidas previstas na Lei 12.529 de 2011. Art. 4o Indícios de deslealdade concorrencial, manipulação do fluxo de registros, abuso de posição de mercado ou qualquer tentativa de interferência indevida na dinâmica regulatória serão comunicados de imediato ao Ministério Público ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e ao CADE. Art. 5o O DETRAN-DF não admitirá que consumidores, concessionárias ou revendas sejam prejudicados por práticas econômicas artificiais, devendo qualquer ato atentatório à segurança jurídica e à neutralidade regulatória ser objeto de apuração imediata. Art. 6o Novos credenciamentos de registradoras encontram-se em fase final de análise e deverão ser concluídos no menor prazo possível, ampliando alternativas às instituições financeiras. § 1o A ampliação do rol de credenciadas não mitiga nem legitima retenções deliberadas de contratos ou outras práticas irregulares. § 2o As instituições financeiras deverão ajustar imediatamente seus fluxos internos ao disposto nesta Portaria. Art. 7o O DETRAN-DF não homologará registros efetuados em desacordo com esta Instrução, aplicando-se o princípio da autotutela conforme Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal. Monopólio A impetrante aponta ilegalidade na norma acima transcrita, sustentando que cria monopólio obrigatório para o registro de contratos, pois haveria apenas uma empresa credenciada pelo DETRAN/DF. O argumento não se sustenta. Ao contrário do que afirma, a instrução em destaque não define uma única empresa para a realização do registro dos contratos de financiamento, leasing e alienação fiduciária envolvendo veículos. O art. 2o menciona apenas que a primeira empresa foi credenciada apenas em 19/11/2025, o que não significa que deva ser a única. Tanto que o art. 3o dispõe que os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 “deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na data da respectiva celebração”, ou seja, a própria norma indica a possibilidade de existência de mais de uma credenciada, o que contraria frontalmente a alegação da impetrante sobre a instituição de monopólio obrigatório. Por outro lado, a documentação anexada aos autos não traz qualquer informação sobre o quantitativo de empresas atualmente credenciadas para a realização do registro desses contratos. Cobrança retroativa Outra alegação da impetrante é de que a instrução estabeleceu cobrança retroativa, aplicando tarifas a contratos celebrados antes de sua edição. Nesse ponto, melhor sorte não merece a impetrante. A instrução não cria cobrança de qualquer natureza direcionada aos proprietários de veículos ou instituições financeiras. Como a própria impetrante menciona na inicial, os contratos de alienação fiduciária, leasing e financiamento em geral dependem de registro para sua plena validade. O art. 128-B do CTB determina que esse registro seja realizado nos órgãos ou entidade executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, sendo que seu parágrafo único permite sua realização por empresas especializadas, a serem selecionadas mediante credenciamento pelos órgãos de trânsito. É certo que a realização do registro está sujeita ao custo necessário para sua operacionalização, mas esse tema não é tratado na instrução. Por isso, não é correto afirmar que a instrução instituiu exação em face dos particulares; o ato simplesmente definiu que, a partir do início do credenciamento das empresas especializadas, o registro passaria a ser feito por elas. A referência ao período de 1 a 18/11/2025 se dá apenas pelo fato de que a data para início dos registros por empresas cadastradas foi definida em 1/11/2025, mas a primeira empresa iniciou sua operação somente em 19/11/2025, havendo então hiato de dezoito dias sem empresa credenciada disponível. Daí a inserção de regra que permite o registro dos contratos anteriores a 19/11/2025 pelas empresas cadastradas, sem qualquer prejuízo aos particulares. Cabe destacar que a impetrante não apresenta nenhuma informação sobre o processo de cadastramento, o qual é referido na introdução da instrução, dado relevante e cuja omissão prejudica a análise de plano da matéria, por ora. Competência A impetrante aponta violação a competência privativa da União, pois a instrução regula questões relacionadas a trânsito, política de crédito e registros públicos. Não se verifica nenhuma irregularidade na regulamentação em destaque, sendo certo que o próprio CTB, como já mencionado, conferiu aos Estados e Distrito Federal a prerrogativa de realizar credenciamento de empresas. A instrução trata estritamente desse tema, qual seja, o marco inicial para a realização dos registros por empresa especializada no Distrito Federal, sem ingressar em medidas específicas de registro público ou contratos de crédito. Prazo A entidade também impugna a regra que define prazo de trinta dias para a realização do registro. Contudo, observa-se que esse disposição não consta da Instrução 1562/2025, de modo que o assunto foge ao limite da impetração. Nesses termos, não se vislumbra a relevância do fundamento alegado, o que impede a concessão da liminar. IV – Pelo exposto, INDEFERE-SE a liminar. V – Intime-se e notifique-se a autoridade coatora sobre esta decisão e para que preste as informações tidas como necessárias, no prazo de dez dias, conforme dispõe o art. 7o, I, da Lei 12016/2009. Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito, como prevê o art. 7o, II, da mesma Lei. Em caso de pedido de intervenção da pessoa jurídica interessada no processo, fica desde já deferida sua inclusão como litisconsorte passivo, dispensada conclusão para tal finalidade. Após a vinda das respostas, remetam-se os autos ao Ministério Público.” Em suas razões recursais (ID79680617), afirma que a decisão agravada indeferiu o pedido liminar formulado para suspender os efeitos das Instruções DETRAN/DF no 1.558/2025 e no 1.562/2025. Alega que o mandado de segurança foi impetrado para proteger direito líquido e certo das instituições financeiras associadas contra atos administrativos ilegais e abusivos do DETRAN/DF, consubstanciados nas referidas Instruções, que disciplinam o registro de contratos de financiamento de veículos no Distrito Federal. Sustenta que tais atos extrapolam os limites do poder regulamentar, apresentando os seguintes fundamentos: a) impõem a vinculação do registro à registradora credenciada na data da celebração do contrato, o que resultou, na prática, na determinação de que todos os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 fossem registrados exclusivamente na R30, pois era a única empresa que detinha o credenciamento; b) pretendem atribuir efeito retroativo a contratos celebrados entre 1o e 18/11/2025, período em que não havia registradora habilitada; c) condicionam a validade do registro à circunstância de a registradora estar habilitada na data da celebração do contrato, impondo, assim, restrição de natureza temporal não prevista em lei. Defende que as instruções normativas alteraram abruptamente o regime de registro de contratos de financiamento de veículos, substituindo o modelo anterior por sistema de credenciamento de empresas registradoras privadas, sem transição adequada e com efeitos imediatos sobre contratos já celebrados. Alega que, no período em que não havia registradora privada credenciada, o procedimento ordinário adotado consistia na realização do registro diretamente pelo próprio adquirente do veículo, que se dirigia ao Detran/DF e promovia o registro da alienação fiduciária. Menciona que, em 19/11/2025, foi credenciada a primeira registradora privada, ocasião em que o Detran-DF passou a exigir que os contratos a partir daquela data fossem registrados exclusivamente na registradora credenciada na data da celebração. Menciona que o Detran-DF passou a condicionar a homologação do registro dos contratos celebrados entre 1o e 18/11/2025 à realização de registro posterior, com os custos inerentes ao serviço, apesar da inexistência de registradora habilitada e da impossibilidade de repasse desse custo ao consumidor no momento da contratação. Argumenta que a decisão agravada incorreu em equívoco ao afastar a configuração de monopólio e cobrança retroativa, limitando-se à análise abstrata da norma, sem considerar seus efeitos concretos. Aduz que a Instrução no 1.562/2025, ao impor registro imediato quando existia apenas uma registradora credenciada, criou monopólio temporário em favor de uma única registradora (R 30), em afronta aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170 da CF). Informa que a propriedade fiduciária somente se constitui com o registro do contrato, sendo, no caso de veículos, obrigatória a sua realização perante o órgão executivo de trânsito, nos termos do art. 1.361, § 1o, do Código Civil, e do art. 129-B do CTB. Aduz que, conforme art. 129-B do CTB, o registro de contratos deve ser efetuado por empresas registradoras especializadas, na modalidade de credenciamento, nos termos do art. 79, inciso III, da Lei 14.133/21. Defende que o registro é ato essencial para eficácia da garantia geral. Argumenta que a legislação permitiu a abertura permanente do mercado, possibilitando o credenciamento das empresas interessadas em prestar o serviço e evitando reserva de mercado. Sustenta que a instrução normativa, ao impor o registro imediato quando existia apenas uma registradora credenciada, constituiu monopólio temporário (de 19/11 a 10/12). Verbera que a exigência de registro imediato suprime o prazo de 30 dias assegurado pela Resolução CONTRAN no 807/2020, violando a hierarquia normativa. Aduz que houve monopólio regulatório artificialmente criado pela administração, sem respaldo legal, em afronta direta aos princípios da livre iniciativa, livre concorrência e neutralidade regulatória. Afirma que foi a própria administração que não concluiu em tempo hábil o credenciamento de outras registradoras. Acrescenta que a norma impôs efeitos econômicos retroativos ao condicionar a homologação dos registros à prática de ato oneroso, sem fato gerador válido, transferindo às instituições financeiras custos decorrentes de falha regulatória da Administração, em violação aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. Salienta que o perigo de dano é concreto e imediato, uma vez que a manutenção da decisão agravada obriga as associadas a arcarem com custos elevados e não previstos, sob pena de invalidação das garantias fiduciárias e aplicação de sanções administrativas. Defende que a Resolução CONTRAN no 807/2020 concede prazo de 30 dias para a efetivação do registro do contrato de alienação fiduciária, conferindo às instituições financeiras um lapso temporal razoável para a prática do ato. Por outro lado, a resolução do Detran impõe o registro na data da celebração do contrato, condicionando sua validade à existência de registradora credenciada exatamente naquele dia, criando restrição material incompatível com o regime jurídico federal, norma hierarquicamente superior. Sustenta que não se trata de matéria estranha ao processo, conforme alega o juízo a quo, mas de núcleo essencial da ilegalidade. Discorre sobre o perigo da demora. Por fim, requer a concessão de antecipação da tutela recursal para: a) suspender, em relação às instituições financeiras associadas à Agravante, a eficácia dos arts. 2o, 3o, §1o, 4o e 7o da Instrução DETRAN/DF no 1.562/2025 e do art. 1o da Instrução DETRAN/DF no 1.558/2025; b) afastar a obrigatoriedade de que os contratos de financiamento de veículos celebrados a partir de 19/11/2025 sejam registrados exclusivamente na registradora credenciada na data da celebração do contrato e; c) Impedir que o DETRAN/DF condicione a homologação ou validação do registro dos contratos celebrados no período de 1o a 18/11/2025 ao pagamento de valores, tarifas ou quaisquer ônus econômicos relativos ao período em que inexistia registradora credenciada, reconhecendo-se a inexistência de fato gerador apto a justificar tal exigência. No mérito, postula que seja provido o recurso, reformando a decisão agravada. O preparo foi recolhido (ID 260119250). É o relatório. Passo a decidir. Preenchidos os pressupostos legais, conheço do agravo de instrumento. Como cediço, recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, III e IV, do CPC, o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso, ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão (art. 932, II, 1.019, I, do CPC). Portanto, no momento, a análise a ser realizada nesta fase incipiente está restrita ao pedido de concessão de tutela recursal, o que se fará à luz dos requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano grave ou risco ao resultado útil do processo. Adverte-se, todavia, que neste momento processual não cabe a análise do mérito, mas somente a verificação dos requisitos legais que balizam o pedido liminar, o que passo a fazer. Com efeito, o remédio constitucional escolhido prevê que será adotado para a defesa do direito líquido e certo contra ato ou omissão praticado por autoridade pública não amparável por habeas corpus ou habeas data. O pedido liminar, possível no procedimento especial do mandado de segurança, exige a demonstração, desde o início, do direito líquido e certo e dos elementos de prova suficientes e necessários a respeito da violação da esfera jurídica da impetrante, bem como que o ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida somente ao final, conforme prevê o art. 7o, III, da Lei n.o 12.016/2009. Transcrevo: Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações; II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito; III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. Desse modo, a concessão da liminar no mandado de segurança é possível desde que presentes cumulativamente a plausibilidade do direito e a possibilidade de ineficácia da medida, caso seja deferida apenas ao fim da demanda (periculum in mora). No caso em comento, trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela liminar, impetrado contra ato atribuído ao Diretor-Geral do DETRAN/DF, consubstanciado na edição da Instrução DETRAN/DF no 1.562/2025 e n.o 1.558/2025, que passou a disciplinar o regime de registro de contratos de financiamento, leasing e alienação fiduciária de veículos no âmbito do Distrito Federal. Alega a agravante, em síntese, que teriam sido criadas restrições ilegais ao registro dos contratos, com efeitos anticoncorrenciais, cobrança retroativa disfarçada e afronta às normas federais hierarquicamente superiores. A impetrante sustenta que as instruções regulatórias teriam instituído, na prática, monopólio obrigatório em favor de uma única empresa registradora (R 30), em razão de haver apenas um agente credenciado no momento inicial de vigência da norma. Em juízo de cognição sumária, própria desta fase processual, entendo que referida alegaçã não se sustenta à luz do conteúdo normativo efetivamente editado. O ato administrativo impugnado não seleciona, indica ou favorece empresa determinada, tampouco restringe o credenciamento de novos agentes. O que estabelece é critério temporal objetivo para a definição da registradora competente, qual seja, aquela ou aquelas que estejam regularmente credenciadas na data da celebração do contrato. Com efeito, a eventual circunstância fática de existir, em determinado momento, número reduzido de empresas habilitadas não se confunde com a criação de monopólio. A distinção é relevante, pois o monopólio regulatório pressupõe vedação normativa ao ingresso de concorrentes, o que, ao que tudo indica, não se verifica no caso concreto. Ao contrário, a própria instrução normativa reconhece expressamente a possibilidade de ampliação do rol de credenciadas, inclusive mencionando a tramitação de novos pedidos, com urgência, conforme prevê o art. 6o da Instrução Normativa n.o 1.562 do Detran-DF. Além disso, conforme ponderou o juízo a quo, o art. 2o da resolução “menciona apenas que a primeira empresa foi credenciada em 19/11/2025, o que não significa que deve ser a única. Tanto que art. 3o dispõe que os contratos celebrados a partir de 19/11/2025 “deverão ser registrados exclusivamente na registradora ou conjunto de registradoras credenciadas na data da respectiva celebração”, ou seja, a própria norma indica a possibilidade de existência de mais de uma credenciada, o que contraria frontalmente a alegação da impetrante de instituição de monopólio obrigatório. Observa-se, ainda, que a questão de quantidade de empresas cadastradas para a prestação do serviço não restou esclarecida prima facie. Dessa forma, deve-se aguardar as informações a serem fornecidas pela autoridade coatora para melhor esclarecimento da questão. O fato é que, em juízo perfunctório, não restou demonstrada a existência da instituição do monopólio. Sustenta, ainda, a impetrante que a instrução teria imposto custos retroativos a contratos celebrados em período no qual inexistia registradora credenciada, transferindo às instituições financeiras ônus decorrentes de falha administrativa. Em exame preliminar, não se vislumbra a ilegalidade apontada. A Instrução no 1.562/2025 não institui taxa ou tarifa nova. O ato normativo limita-se a disciplinar o procedimento de registro, atividade que já era juridicamente exigível como condição de eficácia da garantia fiduciária, nos termos do art. 129-B do Código de Trânsito Brasileiro, a seguir transcrito: Art. 129-B. O registro de contratos de garantias de alienação fiduciária em operações financeiras, consórcio, arrendamento mercantil, reserva de domínio ou penhor será realizado nos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, em observância ao disposto no § 1o do art. 1.361 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) , e na Lei no 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais) . Parágrafo único. O registro previsto no caput deste artigo será executado por empresas registradoras de contrato especializadas, na modalidade de credenciamento pelos órgãos executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, observado o disposto no inciso III do parágrafo único do art. 79 da Lei no 14.133, de 1o de abril de 2021. (Destaquei) A referência expressa aos contratos celebrados entre 1o e 18 de novembro de 2025 não cria, em juízo sumário, fato gerador retroativo, mas reconhece situação excepcional de transição, permitindo o registro posterior em qualquer das registradoras credenciadas, sem vinculação compulsória. Trata-se, em juízo perfunctório, de regra de acomodação administrativa, e não de imposição retroativa de encargos. Os custos inerentes à operacionalização do registro decorrem do próprio modelo legal adotado pelo legislador federal, que autorizou a delegação do serviço às empresas especializadas. Ressalte-se, ademais, que o custo associado ao registro sempre existiu. Com efeito, antes do credenciamento das empresas registradoras especializadas, o registro dos contratos de garantia fiduciária e similares era realizado diretamente junto aos órgãos executivos de trânsito, mediante o recolhimento das taxas correspondentes ao DETRAN competente. Assim, a obrigação de arcar com os ônus financeiros do registro sempre integrou o regime jurídico da constituição da garantia, não havendo falar em criação ou majoração indevida de encargo pela Instrução emitida pelo Detran. A norma impugnada, ao que tudo indica, não altera o fato gerador, nem transfere ao administrado obrigação inédita, limitando-se a adequar o procedimento registral ao modelo legal vigente, que passou a admitir a execução do serviço por empresas credenciadas. Eventual pagamento efetuado às registradoras decorre da própria sistemática definida em lei federal, a qual substituiu a execução direta pelo órgão público por um modelo de delegação, sem afastar a natureza necessária do registro para a validade e eficácia da garantia. Desse modo, em juízo sumário, entendo que a Instrução no 1.562/2025 apenas operacionaliza comando legal preexistente, sem inovar na ordem jurídica em matéria tributária ou financeira. Em relação à alegação de que houve violação à Resolução no 807/2020 do CONTRAN, também entendo, em juízo perfunctório, que não restou demonstrada a plausibilidade do direito afirmado. A referida resolução disciplina as etapas de apontamento e de registro de contratos de garantias reais sobre veículos, prevendo, em seu art. 6o, o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que o registro seja efetivado após o envio do apontamento, sob pena de baixa deste. Transcrevo, in verbis: “Art. 6o Caso o registro do contrato não seja realizado no prazo de 30 (trinta) dias após o envio do apontamento, este será baixado, com autorização do órgão ou entidade executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, não sendo possível a anotação do gravame no CRV e no CLA”. Referida previsão, contudo, não pode ser interpretada como autorização para a postergação discricionária do registro, tampouco como vedação à adoção de procedimentos administrativos que viabilizem ou estimulem o registro em momento anterior. O referido prazo regulamentar estabelece um limite máximo, e não um direito subjetivo ao não registro durante todo o interregno de 30 dias. Em princípio, a norma federal não assegura às partes a faculdade de manter indefinidamente o contrato sem registro nesse período, mas apenas organiza o fluxo operacional do sistema, prevenindo a perpetuação de apontamentos não consolidados. Assim sendo, em análise perfunctória, não há na Resolução CONTRAN no 807/2020, comando que impeça o registro imediato do contrato, caso as informações estejam completas e aptas à formalização. Além disso, é imprescindível distinguir as etapas de apontamento e de registro sob a ótica de seus efeitos jurídicos. O apontamento possui natureza provisória e meramente informativa, não sendo apto, por si só, a produzir os efeitos jurídicos plenos da garantia fiduciária perante terceiros. A eficácia erga omnes da garantia permanece condicionada ao registro, exigência que decorre diretamente do art. 129-B do Código de Trânsito Brasileiro. Assim, a realização célere do registro não suprime etapa prevista em norma federal, mas atende à finalidade última do sistema, que é conferir segurança jurídica e publicidade adequada às garantias constituídas. Nesse contexto, em juízo perfunctório, entendo que não restou demonstrada a probabilidade do direito afirmado. Além disso, não há o perigo da demora, pois, caso o pedido seja julgado procedente, poderá a agravante adotar medidas visando ser ressarcidas de eventuais prejuízos constatados. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido liminar. Comunique-se ao i. Juízo de origem, dispensadas eventuais informações. Intime-se a parte Agravada para responder no prazo de 15 (quinze) dias, facultando-lhe juntar a documentação que entender necessária ao julgamento do recurso (art. 1019, II, do CPC). Após, os autos deverão ser remetidos à d. Procuradoria de Justiça. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 19 de dezembro de 2025. Desembargadora LUCIMEIRE MARIA DA SILVA Relatora