Tribunal: TJDFT
Processo: 0007123-09.2012.8.07.0018
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2025-01-09

Ementa:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Órgão 2a Turma Cível Autos no 0007123-09.2012.8.07.0018 Classe judicial: AP – Apelação Cível Apelantes: Paulo Henrique Amorim Veríssimo – ME PH – Comércio Derivados de Petróleo Eireli VR Administração e Empreendimentos Comerciais Ltda Valdir Nunes de Amorim Apelados: Distrito Federal Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal – Ibram Evaldo Fernando de Queiroz Dornelles Soares D e c i s ã o Trata-se de apelação interposta por Paulo Henrique Amorim Veríssimo – ME, PH – Comércio Derivados de Petróleo Eireli, VR Administração e Empreendimentos Comerciais Ltda e Valdir Nunes de Amorim (Id. 54201143) contra a sentença (Id. 54201116), proferida pelo Juízo da 7a Vara de Fazenda Pública do Distrito Federal, por meio do qual o pedido foi julgado procedente. Na origem Evaldo Fernando Dornelles de Queiroz ajuizou ação popular em face dos apelantes, do Distrito Federal, da Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap e do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal – Ibram em decorrência da realização de obras, destinadas à construção de um posto de combustíveis, na BR-040, Km 5, na Região Administrativa de Santa Maria. Alegou que a continuidade das obras e o eventual funcionamento do posto de combustíveis consistiriam em ato lesivo ao patrimônio público, pois o respectivo imóvel está incluído no acervo patrimonial da Terracap e, por tratar-se de bem público, estaria submetido a normas específicas referentes à alienação, locação e uso que, no entanto, não teriam sido observadas. Pretendeu, assim, obstar a construção e o funcionamento do referido posto de gasolina. A Terracap, o Distrito Federal e o Ibram pugnaram pela aplicação da regra prevista no art. 6o, § 3o, da Lei no 4.717/1965, no sentido de não contestarem o pedido formulado, tendo se somado ao autor no polo ativo da demanda, argumentando a natureza pública do bem imóvel aludido. Por ocasião da propositura da demanda, foi requerida a concessão de medida liminar que, após o indeferimento inicial e as informações prestadas pela Terracap, foi concedida por meio da decisão interlocutória referida no Id. 54200095, que determinou a imediata paralisação das obras descritas na causa de pedir. Os apelantes, após a citação, ofereceram contestação (Id. 54200427 e Id. 54200135) e requereram a produção de prova pericial com o objetivo de comprovar a titularidade do imóvel em questão. Argumentaram, ademais, que a via processual eleita para submeter a controvérsia ao Poder Judiciário seria inadequada, pois não haveria dano ou risco de dano ao patrimônio público, mas singelamente o debate a respeito da titularidade do bem imóvel sobre o qual se encontra o posto de combustíveis. Alegaram, nesse sentido, que os alvarás necessários à construção foram devidamente expedidos pelos órgãos públicos respectivos, o que reforçaria o argumento de que as obras e as atividades a serem desenvolvidas no local não devem ser consideradas como prejudiciais ao interesse público. Insiste, ademais, na afirmação segundo a qual a controvérsia estaria limitada à titularidade do imóvel, o que deve ser objeto de deliberação em demanda própria e não por meio de ação popular. Por meio de decisão interlocutória de saneamento (Id. 54200487) o Juízo singular deferiu o requerimento de produção de prova pericial, tendo afastado, ademais, as preliminares articuladas pelos apelantes, como a referente às alegadas impropriedade da via eleita e nulidade da citação. O primeiro experto nomeado pelo Juízo singular para a elaboração do laudo pericial apresentou, após a realização de estudos agrimensores, cartográficos e registrais, as conclusão referidas no Id. 54200666, no sentido de que o imóvel em questão é "particular". Após o oferecimento de impugnações (Id. 54200684 e Id. 54200770) pela Terracap ao aludido laudo pericial e de sua ratificação pelo experto, o Juízo singular determinou (Id. 54200785) a realização de nova perícia, por outro profissional, ao acolher os argumentos articulados pela empresa pública. O segundo experto nomeado pelo Juízo singular para a elaboração do laudo pericial chegou à conclusão (Id. 54200839) distinta do primeiro profissional, pois considerou que parcela do imóvel seria de titularidade da Terracap e que a parcela restante teria natureza privada. Após a manifestação das partes a respeito do laudo pericial, tendo os apelantes (Id. 54201032) impugnado o referido meio probatório, e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios feito ressalvas (Id. 54200973), o perito ofereceu esclarecimentos (Id. 54201015) e o Juízo singular homologou (Id. 54201036) o aludido laudo. Em sua manifestação final o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios oficiou pela procedência do pedido (Id. 54201110). Finalmente, foi proferida a sentença por meio da qual o pedido foi julgado procedente ao considerar que ficou comprovada a natureza pública do bem imóvel onde foi erigido o posto de combustíveis e, por conseguinte, a ilegalidade dos atos administrativos que autorizaram a referida construção e o funcionamento do posto de gasolina. Assim, os apelantes foram condenados à interrupção das atividades comerciais praticadas no imóvel, bem como à sua desobstrução em prazo assinalado, sob pena de multa diária. Foi também declarada a nulidade dos atos administrativos consistentes em alvarás de construção, operação e funcionamento referentes ao posto de combustíveis. Após o proferimento da sentença a sociedade empresária Posto de Combustível PH 040 Ltda requereu (Id. 54201130) sua inclusão no polo passivo da demanda como assistente. Afirmou, nesse sentido, que é locatária do posto de combustíveis objeto da controvérsia e que, portanto, as decisões a serem proferidas no processo têm influência sobre seus interesses jurídicos. Em suas razões recursais os apelantes reiteraram, preliminarmente: a) a impropriedade da via eleita pelo autor ao ajuizar ação popular, pois não haveria ato lesivo ou patrimônio público envolvido a justificá-la; b) a ocorrência de julgamento extra petita, pois não haveria item, no pedido, relativo à invalidade dos atos administrativos que concederam os alvarás de construção e de funcionamento do posto de combustíveis; e c) as questões anteriormente impugnadas por meio de agravos de instrumento não conhecidos: c.1) a impropriedade da imposição de multa aos Senhores Valdir Nunes de Amorim e Paulo Henrique Amorim Veríssimo ME pelo descumprimento da ordem de interrupção das obras, uma vez que a diligência de intimação só teria sido efetivada após a subsequente conclusão; c.2) a desnecessidade de realização da segunda prova pericial, pois no primeiro laudo não houve qualquer irregularidade; c.3) a negativa, pelo Juízo singular, em garantir o que se encontra previto no art. 477, § 3o, do CPC, pois houve requerimento para a realização de audiência com a presença do perito, com a finalidade de obter esclarecimentos a respeito do laudo elaborado; e d) quanto ao mais: d.1) a predominância de questões registrais a envolver a sobreposição de matrículas referentes ao imóvel objeto de controvérsia, que comprovariam tratar-se de bem imóvel particular, d.2) a existência de dois laudos periciais com conclusões e métodos distintos; d.3) as impugnações oferecidas ao laudo pericial elaborado pelo segundo experto nomeado pelo Juízo singular. Os apelantes requereram, ademais, a concessão de efeito suspensivo à interposição do presente recurso. Requereram, assim, a desconstituição da sentença, com a subsequente extinção da relação jurídica processual, sem exame de mérito, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC, ou, subsidiariamente, a reforma do referido ato decisório, com a improcedência do pedido. A guia de recolhimento do valor referente ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram devidamente juntados aos autos (Id. 54201144 e Id. 54201145). A Terracap ofereceu contrarrazões, tendo pugnado pelo desprovimento do recurso (Id. 54201151) ao afirmar a natureza pública do bem imóvel e a correção do laudo pericial homologado pelo Juízo singular. A Terracap e a sociedade empresária PH Posto de Combustível PH 040 - Ltda apresentaram cópia do instrumento da transação celebrada entre ambas (Id. 54495366), com o intuito de obter sua homologação, nos termos da regra prevista no art. 487, inc. III, alínea “b”, do CPC. Os apelantes se opuseram a esse requerimento por meio da petição referida no Id. 55289404, ressaltando que a transação foi celebrada entre a Terracap e a sociedade empresária que formulou o requerimento de intervenção de terceiro na origem, que não seria parte e não poderia legitimamente dispor dos interesses objeto do aludido negócio jurídico. O Distrito Federal e o Ibram também se opuseram (Id. 56175517) ao mencionado requerimento, em razão da discordância manifestada pelas partes do processo, com fundamento na regra prevista no art. 844 do CPC. A douta Procuradoria de Justiça (Id. 58028893) se manifestou pela não homologação da transação e pelo desprovimento do recurso, com a confirmação da sentença proferida pelo Juízo de origem. Em virtude de não haver o Juízo singular proferido decisão interlocutória a respeito do requerimento de intervenção de terceiro, este Relator determinou o retorno dos autos à origem para que as partes fossem intimadas para manifestação a esse respeito e, em seguida, fosse proferida a respectiva decisão interlocutória. É a breve exposição. Decido. Inicialmente, deve ser examinado o requerimento de intervenção de terceiro formulado pela sociedade empresária Posto de Combustível PH 040 Ltda. Observa-se que a requerente é locatária do posto de combustíveis, como afirmou ao formular o aludido requerimento, tendo trazido aos autos o respectivo instrumento do negócio jurídico de locação celebrado com o apelante, Sr. Paulo Henrique Amorim Veríssimo, que confirmou a informação (Id. 63045223, fl. 3). Afigura-se evidente, portanto, que a sociedade empresária tem interesse jurídico na demanda, nos termos da regra prevista no art. 119 do CPC, pois terá suas atividades atingidas pela eventual ordem de desobstrução do imóvel. Convém ressaltar, ademais, que nenhuma das partes se opôs ao aludido requerimento (Id. 63045223, fl. 4, Id. 63045224, Id. 63045225). Assim, admito a intervenção da sociedade empresária requerente como assistente litisconsorcial, nos termos da regra prevista no art. 119, parágrafo único, do CPC. Em relação ao requerimento de homologação da transação celebrada entre o assistente litisconsorcial e a Terracap, assiste razão aos apelantes, ao Distrito Federal e à douta Procuradoria de Justiça, que se opuseram ao aludido requerimento. O Distrito Federal e o Ibram argumentaram que o litígio envolve interesse público (Id. 56175517) e os apelantes sustentaram que são os legítimos proprietários do imóvel, motivo pelo qual não poderia o locatário celebrar a transação nos termos do instrumento referido no Id. 54495366. Com efeito, afigura-se perceptível que os transigentes, sobretudo o terceiro interveniente, que é locatário do posto de combustíveis erigido sobre o imóvel objeto de controvérsia, não são titulares da faculdade de dispor de todos os interesses contemplados pela transação. A regra prevista no art. 844 do Código Civil estabelece que “a transação não aproveita, nem prejudica senão aos que nela intervierem, ainda que diga respeito a coisa indivisível”. Assim, como não participaram do negócio jurídico os titulares de interesses jurídicos que são objeto da transação, não poderá o referido negócio jurídico bilateral surtir os efeitos esperados. Por essas razões, fica indeferido o requerimento de homologação formulado pela Terracap e pelo assistente litisconsorcial. Finalmente, a respeito do requerimento de concessão de efeito suspensivo ao presente recurso, convém ressaltar que, na hipótese de interposição de apelação contra a sentença proferida em ação popular o referido efeito decorre da regra prevista no art. 19 da Lei 4.717/1965 e prescinde de decisão nesse sentido. Na hipótese o autor ajuizou ação popular no ano de 2012, com o intuito de obstar a realização de obras para a construção e o eventual funcionamento do posto de combustíveis localizado na BR-040, Km 5, na Região Administrativa de Santa Maria, na localidade conhecida como “Fazenda Santa Maria” ou “Fazenda Saia Velha”, pois consistiriam em ato lesivo ao patrimônio público, tendo em vista que o respectivo imóvel comporia o patrimônio da Terracap e, por tratar-se de bem público dominical, estaria submetido às normas específicas referentes à alienação, locação e uso que, no entanto, não teriam sido observadas. Pretendeu, assim, obstar a construção e o funcionamento do referido posto de gasolina. Após inicialmente ter o Juízo singular indeferido o requerimento de concessão de medida liminar, foi determinado, por meio de nova decisão interlocutória, proferida em reconsideração à anterior, a interrupção das obras de construção do posto de combustíveis. Posteriormente, os apelantes informaram que as obras já haviam sido concluídas no momento em que a intimação ocorreu e que esse ato teria sido efetivado na pessoa do fiscal de obras. Sobreveio a decisão interlocutória de saneamento (Id. 54200487), por meio da qual o Juízo singular deferiu o requerimento de produção de prova pericial com a finalidade de esclarecer a titularidade do imóvel, tendo afastado, ademais, as preliminares articuladas pelos apelantes, como a referente às alegadas impropriedades do meio eleito e a nulidade da citação. Após a realização da primeira prova pericial, cuja conclusão foi favorável aos interesses dos apelantes, a Terracap impugnou o laudo respectivo, tendo argumentado a existência de inconsistências metodológicas. O Juízo singular acolheu a aludida impugnação e nomeou um novo experto para a elaboração do laudo pericial. A segunda perícia chegou à conclusão diferente à do primeiro experto, no sentido de estar o imóvel localizado em área de natureza mista. A despeito da impugnação oferecida pelos apelantes e do indeferimento da realização da audiência com o perito, requerida pelos recorrentes, o Juízo singular homologou o laudo elaborado. Sobreveio a sentença que, ao fundamentar-se no laudo pericial homologado, julgou o pedido procedente, tendo condenado os apelantes à interrupção das atividades do posto de combustíveis e à remoção da estrutura edificada sobre o imóvel, considerado como bem público pelo Juízo singular. A questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar, preliminarmente: a) a adequação da via eleita pelo autor popular; b) a ocorrência de julgamento extra petita, pois não teria havido item, no pedido, relativo à declaração de nulidade dos atos administrativos consistentes na concessão de alvarás para a realização de obras e de funcionamento do posto de combustíveis; e c) as questões anteriormente impugnadas por meio de agravos de instrumento não conhecidos em razão de ausência das hipóteses estabelecidas na regra prevista no art. 1015, do CPC: c.1) a impropriedade da imposição de multa aos Senhores Valdir Nunes de Amorim e Paulo Henrique Amorim Veríssimo ME; c.2) a necessidade, ou não, de realização de segunda prova pericial; c.3) a negativa, pelo Juízo singular, em designar audiência, com a participação do perito, com a finalidade de obter esclarecimentos a respeito do laudo elaborado. Quanto ao mais, deve haver deliberação a respeito da correção da sentença, por meio da qual o pedido o formulado pelo autor popular foi julgado procedente, fundamentando-se no laudo pericial homologado, tendo condenado os apelantes à interrupção das atividades do posto de combustíveis e à remoção da estrutura edificada sobre o imóvel, por se tratar, de acordo com o Juízo singular, de bem público dominical. Inicialmente, convém examinar a alegação, formulada pelo apelante, de inadequação da via eleita pelo autor popular. A decisão interlocutória referida no Id. 54200487, fl. 3, já havia examinado a questão, mas o agravo de instrumento interposto contra o aludido ato decisório não foi conhecido em razão da ausência de hipótese estabelecida na regra prevista no art. 1015 do CPC. Assim, tendo sido novamente impugnada por meio da presente apelação, deve ser examinada por este Egrégio Sodalício como preliminar recursal, em razão da regra prevista no art. 1009, § 1o, do CPC. A ação popular, prevista no art. 5o, inc. LXXXIII da Constituição Federal, tem por objeto a declaração de nulidade de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A respeito da finalidade da ação popular, convém destacar as lições de Hely Lopes Meirelles[1]: “Em última análise, a finalidade da ação popular é a obtenção da correção nos atos administrativos ou nas atividades delegadas ou subvencionadas pelo Poder Público. Se, antes, só competia aos órgãos estatais superiores controlar a atividade governamental, hoje, pela ação popular, cabe também ao povo intervir na Administração, para invalidar os atos que lesarem o patrimônio econômico, administrativo, artístico, ambiental ou histórico da comunidade. Reconhece-se, assim, que todo cidadão tem direito subjetivo ao governo honesto. Os direitos pleiteáveis na ação popular são de caráter cívico-administrativo, tendentes a repor a Administração nos limites da legalidade e a restaurar o patrimônio público de desfalque sofrido. Por isso mesmo, qualquer eleitor é parte legítima para propô-la como, também, para intervir na qualidade de litisconsorte ou assistente do autor, ou, mesmo, para prosseguir na demanda se dela desinteressar-se o postulante originário (art. 6o, § 5o). Por fim, lembramos que a ação popular é inconfundível com o mandado de segurança e colima fins diversos, razão pela qual tais remédios judiciais não podem ser usados indistintamente (STF, Súmula 101). Cada um tem um objetivo próprio e específico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atos de autoridade ofensivos de direito individual ou coletivo, líquido e certo; a ação popular destina-se à anulação de atos ilegítimos e lesivos do patrimônio público. Por aquele se defende direito próprio; por esta se protege o interesse da comunidade, ou, como modernamente se diz, os interesses difusos da sociedade.” Embora o objetivo da ação popular seja a alegada defesa do interesse público primário, por meio da tutela a bem público dominical, para o ajuizamento da ação popular deve haver o devido atendimento às respectivas condições da ação, dentre as quais o interesse de agir. A respeito do tema convém destacar que a regra prevista no art. 17 do Código de Processo Civil dispõe que para postular em juízo é necessário ter interesse. O interesse de agir está diretamente conectado com o proveito que a atividade jurisdicional pode ensejar, em tese, ao demandante. Nesse sentido deve ser evidenciada a ocorrência de interferência indevida, efetiva ou potencial, a um dado bem jurídico protegido. O interesse de agir na ação popular deve estar relacionado à tutela do interesse público, de acordo com a regra prevista no art. 1o, § 1o, da Lei 4.717/1965. O autor popular narra, em sua causa de pedir remota, a prática de ato lesivo ao patrimônio público, pois o empreendimento teria sido erigido em bem público dominical. No entanto, como quer parecer elementar, deveria haver, primeiro, a demonstração, indene de dúvidas, no sentido de que o aludido bem seria, de fato, público, nos termos da regra prevista no art. 98 do Código Civil, ao determinar a presunção de que além dos bens públicos, ou seja, daqueles pertencentes às pessoas de direito público interno, “todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Ao contrário, se o objeto da controvérsia é a própria titularidade do imóvel, mesmo que envolva bem alegadamente público, o meio próprio para submeter a questão ao exame do Poder Judiciário não é a ação popular, que é o remédio jurídico previsto na Constituição Federal (art. 5o, inc. LXXIII) para a tutela da validade dos atos praticados pela Administração Pública, por meio de iniciativa popular. Nesse caso, a legitimidade dos atos administrativos consistentes na concessão de alvarás para a construção e o funcionamento do posto de combustíveis foi analisada como consequência do entendimento a respeito dos limites dos bens imóveis e da demarcação das áreas correspondentes que, por sua vez, fundamentou-se na prova pericial produzida. A Lei no 4.717/1965, no entanto, estabelece que a ação popular é instrumento processual que tem como objeto os atos que sejam alegadamente contrários ao interesse público, devendo ser articulado pedido da declaração da nulidade (artigos 1o, caput e 2o) dos aludidos atos. Ocorre que na causa de pedir ora examinada o objeto da controvérsia ficou restrito aos limites da área do imóvel particular e do imóvel público. Nesse sentido, convém observar que a decisão interlocutória de saneamento, referida no Id. 54200487, fl. 4, determinou, como principal providência relativa à instrução probatória, a realização de perícia para a determinação dos limites dos bens imóveis, pois “a prova pericial requerida pelas partes guarda relação de pertinência com o ponto controvertido dos autos – aferir a propriedade da área em que o posto de combustível foi edificado -, circunstância que é imprescindível ao deslinde da causa” (Ressalvam-se os grifos). Ademais, o Ibram e o Distrito Federal, que também figuram como partes na presente relação jurídica processual, e o Ministério Público, que atua na defesa dos interesses da sociedade, em suas diversas manifestações, já anteriormente referidas, não contestaram a titularidade do bem alegada pelo Sr. Valdir Nunes de Amorim, como indica a petição referida no Id. 54200832. A complexa decisão definitiva a respeito da titularidade do imóvel localizado na área descrita não deve ser objeto de deliberação por meio do ajuizamento de ação popular. Aliás, o principal objeto em debate por meio da presente demanda consistiu em definir os limites e a titularidade do aludido bem imóvel e não o exame da ocorrência, mesmo que indiciária, de ato lesivo ao patrimônio público. A esse respeito, deve haver a justificada e ponderada análise, na instância de origem, a respeito da propriedade de ajuizamento da ação popular, para que seu objeto não seja desnaturado para o exame de temas não previstos, em tese, no art. 1o da LAP, ou no art. 5o, inc. LXXIII da Constituição. Convém observar, ademais, que até mesmo o convencimento a respeito dos limites do imóvel, com a devida licença, carece de solidez, pois há evidências de que os imóveis pertencentes à Terracap e ao Sr. Valdir Nunes de Amorim são, com efeito, vizinhos e não têm limites claros na área em que se encontra localizado o posto de combustíveis. Com efeito, os peritos e assistentes técnicos chegaram a conclusões distintas a esse respeito, a demonstrar que a controvérsia somente pode ser adequadamente solucionada por meio do ajuizamento da respectiva ação demarcatória, ou por intermédio de ação reivindicatória. Em relação à alegação, formulada pela douta Procuradoria de Justiça (Id. 58028893, fl. 19), no sentido de que o julgamento, pela Egrégia 2a Turma Cível, da apelação interposta no processo no 0707617-12.2021.8.07.0018 já teria solucionado a controvérsia referente à titularidade do imóvel, peço vênia para discordar. Em verdade, os apelantes propuseram a aludida demanda com a finalidade de obter o reconhecimento de que teria ocorrido a sobreposição de matrículas entre os imóveis e que, portanto, haveria um equívoco registral que, no caso, não teria sido comprovado. Observe-se, nesse sentido, a ementa do referido julgado: “APELAÇÃO CÍVEL. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. VARA DE REGISTROS PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. AMPLA DEFESA. CONTRADITÓRIO. NÃO VERIFICADO. INTIMAÇÃO. RESPOSTA À CONTESTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. ACESSO INTEGRAL AOS AUTOS. CIÊNCIA INEQUÍVOCA. PRECLUSÃO. COMPETÊNCIA ABSOLUTA. FUNCIONAL EM RAZÃO DA MATÉRIA. IMÓVEL. DUPLICIDADE DE MATRÍCULA. NÃO VERIFICADA. IMÓVEIS DISTINTOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Na presente hipótese as questões submetidas ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consistem em examinar: a) se ocorreu cerceamento de defesa por suposta violação ao princípio da não surpresa; e b) se o Juízo singular apreciou de modo adequado as conclusões exaradas no laudo pericial a respeito da alegada duplicidade de matrícula, ou não, em virtude de suposta sobreposição da área objeto da matrícula n° 83575, pelo Cartório do 5o Ofício do Registro de Imóveis do Distrito Federal. (Omissis) 6. Convém observar que de acordo com o laudo elaborado pelo perito (Id. 47963749 e Id. 47963752), homologado judicialmente nos autos da Ação Popular no 0007123-09.2012.8.07.0018 (2012.01.1.134034-4), e coligido aos presentes autos, houve a demonstração de que os imóveis, objetos da controvérsia, são distintos. 6.1. Com efeito, o acervo probatório coligido aos autos indica a inexistência de desapropriação da parcela remanescente. Em verdade, foi individualizada como “Quinhão 01” na matrícula no 1142, pelo 5° Cartório do Ofício do Registro de Imóveis do Distrito Federal, sendo que 26.6572 hectares pertencem ao Espólio de Rachel Pimentel Barbosa e 2.109,0032 hectares à TERRACAP. 6.2. Verifica-se, portanto, que a área indicada como “Gleba do Lote no 27.300 EPCT na matrícula no 83575” corresponde à matrícula no 1143. 7. Não existe sobreposição de áreas nas matrículas no 1142 e no 83575. 8. Apelação conhecida e desprovida.” (Acórdão no 1790045, Relator: Alvaro Ciarlini, 2a Turma Cível, data do julgamento: 29/11/2023) (Ressalvam-se os grifos) Afigura-se claro, portanto, que embora o aludido processo tivesse as mesmas partes e se refira ao mesmo litígio, não teve por objeto a demarcação dos limites de cada um dos imóveis, o que foi inclusive consignado pelo Juízo da Vara de Registros Públicos ao proferir a sentença (Id. 47964539 dos autos de origem), senão vejamos: “Deduz-se, pois, que os limites da competência deste juízo registral são adstritos às demandas eminentemente notariais. Eventuais questões acerca da divisão das terras no processo 39.901/97, bem como aquelas relativas ao tamanho da área registrada, ou não, pela TERRACAP, deverão ser objeto de discussão nas vias ordinárias. Inclusive, o processamento da presente demanda neste juízo somente foi possível porque já havia laudo pericial homologado judicialmente na ação popular. O Ministério Público, no ID 116055024, bem pontuou a questão: “Ainda que esse Juízo entenda insuficientes as provas periciais produzidas na ação popular no0007123-09.2012.8.07.0018, a existência da duplicidade de registros e, portanto, de condomínio indiviso, reclama ação cabível, na via ordinária, para dissolvê-lo ou demarcar a área de cada condômino, não se afigurando seu cancelamento como medida adequada. Ademais, a simples existência de sobreposição de áreas não induz necessariamente o cancelamento obrigatório de uma das matrículas.” Por fim, destaca-se o seguinte trecho do laudo pericial (ID 104812574, página 8): “De outra forma, como explicado no item 7.5 do Laudo Pericial, a Matrícula 83.575 não se presta à análise dessa questão e, ainda, por padecer de vícios, tais como registrar duas glebas de terras procedentes de registros diferentes e informar equivocadamente o registro anterior 11.406, e não 21.406 (Como devia ser), sendo que os lotes registrados na mesma procedem das transcrições 11.514 e 11.395, cujos adquirentes – ora transmitentes - são distintos.” É importante salientar que o presente processo se limita a responder uma única questão: houve sobreposição no registro das áreas das matrículas 1.142 e 87.375? Diante do conjunto probatório apresentado, especialmente do laudo pericial de 104812563 e o respectivo complemento, ID 104812574, ficou comprovado que se tratam de imóveis distintos.” (Ressalvam-se os grifos) Convém observar, ademais, que o aludido processo havia sido inicialmente distribuído, por dependência em relação ao presente processo, à 7a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal. A decisão interlocutória referida no Id. 47964429 dos autos de origem do processo no 0707617-12.2021.8.07.0018 promoveu a declinação de competência exatamente em razão de se tratar de “ação anulatória de matrícula ajuizada em desfavor da Terracap e do Distrito Federal visa a anulação/cancelamento concernente à matrícula no 1.142 e todas as matrículas que dela originaram (Matrículas no 42.886, 42.887, 42.888, 42.889, 42.890, 42.891, 42.892, 42.893, 42.894, 42.895, 42.896, 42.97, 42.898, 42.899 e outras que porventura dela surjam no decorrer dos autos)”. Assim, não é correta a afirmação, renovem-se as vênias, no sentido de que a controvérsia já teria sido solucionada, pois o processo anteriormente mencionado tratou singelamente de questões registrais, ignorando as demais divergências relativas à agrimensura e limites dos imóveis. A questão em controvérsia nos presentes autos deve ser submetida ao Poder Judiciário por intermédio de demanda própria, como já mencionado anteriormente. Não pode ser concebida, no entanto, a utilização da ação popular para essa finalidade, por tratar-se de meio inadequado ao aprofundamento dessa análise, com o perdão da insistência. Por essa razão as duas perícias realizadas obtiveram resultados dissonantes e, no entanto, apenas uma delas foi homologada e prevaleceu diante do entendimento exposto pelo Juízo singular. Convém observar, ademais, que o assistente técnico dos apelantes e o do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios também chegaram a conclusões igualmente distintas entre si. Nesse ponto é necessário ressaltar, por oportuno, que o requerimento formulado pelos apelantes, no sentido da realização de audiência com o perito, nos termos da regra prevista no art. 477 do CPC, também foi indeferido. A garantia processual em destaque tem como finalidade o aprofundamento do contraditório nas hipóteses em que há divergência entre as conclusões periciais. A extensão do debate a esse respeito, diante da complexidade da discussão técnica envolvida, tenderia a oferecer mais fundamentos à decisão final, o que não ocorreu, com razão, precisamente por se tratar de ação popular cuja fase de conhecimento já vinha se estendendo demasiadamente. A legítima preocupação com o oferecimento de resposta célere ao jurisdicionado, no entanto, não deve conduzir à redução das garantias probatórias das partes. Embora por razão legítima tenha sido encerrada a instrução probatória, com o proferimento de sentença, a resposta correta não deveria ter passado pelo exame do mérito da demanda que, não custa repetir, somente poderá ser solucionado adequadamente por meio de demanda própria, cujo objeto seja a definição dos limites dos imóveis. Por essa razão, não é possível afirmar, com a devida convicção, de quem é a titularidade dos bens imóveis, nem mesmo, em sede de demanda originada por ação popular, qual seria a linha divisória entre os imóveis. É perceptível, portanto, a clara ausência de interesse de agir no presente caso. Essa conclusão decorre igualmente da constatação de que o autor popular, Sr. Evaldo Soares, abandonou o processo, não tendo se manifestado em nenhuma oportunidade desde que foi condenado ao pagamento de multa por litigância de má-fé, aos 24 de abril de 2018, por meio da decisão interlocutória referida no Id. 54200623. A regra prevista no art. 9o da Lei de Ação Popular, no entanto, estabelece que, nessas hipóteses, fica “assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação”. Ocorre que o aludido procedimento não foi observado no presente processo, pois não foram publicados editais, não tendo sido o autor foi sucedido por qualquer cidadão ou pelo Ministério Público. Ao contrário, a posição de demandante passou a ser exercida ora pelo Distrito Federal, ou mesmo pela Terracap, e até pelo Ministério Público. Esse equívoco procedimental revela, novamente, que a presente demanda passou a ter por objeto interesse exercido pelo ente público na defesa de questão não pertencente ao escopo da ação popular. É relevante afirmar-se, finalmente, que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade. Logo, revela-se necessária a produção de provas em sentido contrário para que possam ser aferidas eventuais irregularidades ou ilegalidades. No caso em deslinde, o alvará de construção no 64/2010 (Id. 54200056, fl. 4 a fl. 9), expedido pela Administração Regional de Santa Maria baseou-se na apresentação do registro de propriedade e é ato administrativo vinculado, motivo pelo qual não deve ser declarado nulo fora das hipóteses previstas no art. 2o da LAP. Assim, a declaração de nulidade de atos administrativos, como os alvarás para a realização das obras e para o funcionamento do posto de combustíveis, deve ter como premissa a existência de elementos de convicção que infirmem a licitude e, portanto, a validade do ato impugnado que, no caso em deslinde, fundamentou-se, dentre outros fatores, na apresentação de registro do ato translativo da titularidade do imóvel. Por essa razão, não foram evidenciados os prejuízos ao patrimônio público, pois os argumentos a esse respeito estão fundados na alegação de que o imóvel estaria localizado em área pública, fato não cabalmente comprovado. Ademais, não foram alegadas ofensas a outros interesses, sejam ambientais, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, que poderiam caracterizar a alegada ofensa ao patrimônio público, mesmo porque a Terracap afirmou, no termo de transação não homologado, que “diante de a região estar em processo de regularização fundiária e o fato de que o funcionamento do posto permite atendimento da população, o desenvolvimento da região, a geração de empregos e recolhimento de impostos” (Id. 56907161, fl. 4). Esses argumentos reforçam o entendimento segundo o qual não há urgência ou evidente lesão ao interesse público envolvido, de modo que o ajuizamento da ação pertinente e a espera pela resposta definitiva não trarão prejuízos imediatos ou irremediáveis, seja porque a situação já perdura há mais de uma década ou porque eventuais prejuízos, caso comprovada a titularidade exclusiva do bem pela Terracap, poderão ser objeto de ressarcimento. Não demonstrada a existência de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou patrimônio histórico e cultural, não deve ser mantida a sentença por meio da qual o pedido foi julgado procedente. Reputo prejudicado o exame dos demais itens do recurso, pois a preliminar de impropriedade da via eleita deve ser agora acolhida. Assim, a relação jurídica processual deve ser extinta, sem exame de mérito, por ausência de interesse de agir. Convém ressaltar ainda que a ausência do exame de mérito se deve ao fato de adotar, o ordenamento pátrio, a “teoria eclética da ação”, editada por Enrico Tullio Liebman. O interesse de agir, portanto, deve ser examinado diante dos elementos que compõem a relação jurídica de direito substancial e deverá ser objeto de deliberação como questão meramente formal em sede de sentença terminativa, pois não existe previsão no CPC a respeito da possibilidade de proferimento de sentença, com o julgamento do mérito, nas hipóteses em que for verificada a ausência de interesse de agir, seja com base singelamente nas afirmações feitas pelo demandante ou após o aprofundamento da respectiva análise judicial, como na hipótese. Feitas essas considerações, conheço e dou provimento ao recurso para, ao desconstituir a respeitável sentença apelada, extinguir a relação jurídica processual, sem exame de mérito, diante da aplicação, ao caso, da regra prevista no art. 485, inc. VI, do CPC, tornando sem efeito os demais atos decisórios proferidos no decorrer da marcha processual. Deixo de condenar o autor popular aos ônus da sucumbência, pois não ficou demonstrada sua eventual má-fé. Publique-se. Brasília-DF, 8 de janeiro de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, “Habeas Data”, 15. ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 92-93.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Órgão 2a Turma Cível Autos no 0007123-09.2012.8.07.0018 Classe judicial: AP – Apelação Cível Apelantes: Paulo Henrique Amorim Veríssimo – ME PH – Comércio Derivados de Petróleo Eireli VR Administração e Empreendimentos Comerciais Ltda Valdir Nunes de Amorim Apelados: Distrito Federal Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal – Ibram Evaldo Fernando de Queiroz Dornelles Soares D e c i s ã o Trata-se de apelação interposta por Paulo Henrique Amorim Veríssimo – ME, PH – Comércio Derivados de Petróleo Eireli, VR Administração e Empreendimentos Comerciais Ltda e Valdir Nunes de Amorim (Id. 54201143) contra a sentença (Id. 54201116), proferida pelo Juízo da 7a Vara de Fazenda Pública do Distrito Federal, por meio do qual o pedido foi julgado procedente. Na origem Evaldo Fernando Dornelles de Queiroz ajuizou ação popular em face dos apelantes, do Distrito Federal, da Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap e do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal – Ibram em decorrência da realização de obras, destinadas à construção de um posto de combustíveis, na BR-040, Km 5, na Região Administrativa de Santa Maria. Alegou que a continuidade das obras e o eventual funcionamento do posto de combustíveis consistiriam em ato lesivo ao patrimônio público, pois o respectivo imóvel está incluído no acervo patrimonial da Terracap e, por tratar-se de bem público, estaria submetido a normas específicas referentes à alienação, locação e uso que, no entanto, não teriam sido observadas. Pretendeu, assim, obstar a construção e o funcionamento do referido posto de gasolina. A Terracap, o Distrito Federal e o Ibram pugnaram pela aplicação da regra prevista no art. 6o, § 3o, da Lei no 4.717/1965, no sentido de não contestarem o pedido formulado, tendo se somado ao autor no polo ativo da demanda, argumentando a natureza pública do bem imóvel aludido. Por ocasião da propositura da demanda, foi requerida a concessão de medida liminar que, após o indeferimento inicial e as informações prestadas pela Terracap, foi concedida por meio da decisão interlocutória referida no Id. 54200095, que determinou a imediata paralisação das obras descritas na causa de pedir. Os apelantes, após a citação, ofereceram contestação (Id. 54200427 e Id. 54200135) e requereram a produção de prova pericial com o objetivo de comprovar a titularidade do imóvel em questão. Argumentaram, ademais, que a via processual eleita para submeter a controvérsia ao Poder Judiciário seria inadequada, pois não haveria dano ou risco de dano ao patrimônio público, mas singelamente o debate a respeito da titularidade do bem imóvel sobre o qual se encontra o posto de combustíveis. Alegaram, nesse sentido, que os alvarás necessários à construção foram devidamente expedidos pelos órgãos públicos respectivos, o que reforçaria o argumento de que as obras e as atividades a serem desenvolvidas no local não devem ser consideradas como prejudiciais ao interesse público. Insiste, ademais, na afirmação segundo a qual a controvérsia estaria limitada à titularidade do imóvel, o que deve ser objeto de deliberação em demanda própria e não por meio de ação popular. Por meio de decisão interlocutória de saneamento (Id. 54200487) o Juízo singular deferiu o requerimento de produção de prova pericial, tendo afastado, ademais, as preliminares articuladas pelos apelantes, como a referente às alegadas impropriedade da via eleita e nulidade da citação. O primeiro experto nomeado pelo Juízo singular para a elaboração do laudo pericial apresentou, após a realização de estudos agrimensores, cartográficos e registrais, as conclusão referidas no Id. 54200666, no sentido de que o imóvel em questão é "particular". Após o oferecimento de impugnações (Id. 54200684 e Id. 54200770) pela Terracap ao aludido laudo pericial e de sua ratificação pelo experto, o Juízo singular determinou (Id. 54200785) a realização de nova perícia, por outro profissional, ao acolher os argumentos articulados pela empresa pública. O segundo experto nomeado pelo Juízo singular para a elaboração do laudo pericial chegou à conclusão (Id. 54200839) distinta do primeiro profissional, pois considerou que parcela do imóvel seria de titularidade da Terracap e que a parcela restante teria natureza privada. Após a manifestação das partes a respeito do laudo pericial, tendo os apelantes (Id. 54201032) impugnado o referido meio probatório, e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios feito ressalvas (Id. 54200973), o perito ofereceu esclarecimentos (Id. 54201015) e o Juízo singular homologou (Id. 54201036) o aludido laudo. Em sua manifestação final o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios oficiou pela procedência do pedido (Id. 54201110). Finalmente, foi proferida a sentença por meio da qual o pedido foi julgado procedente ao considerar que ficou comprovada a natureza pública do bem imóvel onde foi erigido o posto de combustíveis e, por conseguinte, a ilegalidade dos atos administrativos que autorizaram a referida construção e o funcionamento do posto de gasolina. Assim, os apelantes foram condenados à interrupção das atividades comerciais praticadas no imóvel, bem como à sua desobstrução em prazo assinalado, sob pena de multa diária. Foi também declarada a nulidade dos atos administrativos consistentes em alvarás de construção, operação e funcionamento referentes ao posto de combustíveis. Após o proferimento da sentença a sociedade empresária Posto de Combustível PH 040 Ltda requereu (Id. 54201130) sua inclusão no polo passivo da demanda como assistente. Afirmou, nesse sentido, que é locatária do posto de combustíveis objeto da controvérsia e que, portanto, as decisões a serem proferidas no processo têm influência sobre seus interesses jurídicos. Em suas razões recursais os apelantes reiteraram, preliminarmente: a) a impropriedade da via eleita pelo autor ao ajuizar ação popular, pois não haveria ato lesivo ou patrimônio público envolvido a justificá-la; b) a ocorrência de julgamento extra petita, pois não haveria item, no pedido, relativo à invalidade dos atos administrativos que concederam os alvarás de construção e de funcionamento do posto de combustíveis; e c) as questões anteriormente impugnadas por meio de agravos de instrumento não conhecidos: c.1) a impropriedade da imposição de multa aos Senhores Valdir Nunes de Amorim e Paulo Henrique Amorim Veríssimo ME pelo descumprimento da ordem de interrupção das obras, uma vez que a diligência de intimação só teria sido efetivada após a subsequente conclusão; c.2) a desnecessidade de realização da segunda prova pericial, pois no primeiro laudo não houve qualquer irregularidade; c.3) a negativa, pelo Juízo singular, em garantir o que se encontra previto no art. 477, § 3o, do CPC, pois houve requerimento para a realização de audiência com a presença do perito, com a finalidade de obter esclarecimentos a respeito do laudo elaborado; e d) quanto ao mais: d.1) a predominância de questões registrais a envolver a sobreposição de matrículas referentes ao imóvel objeto de controvérsia, que comprovariam tratar-se de bem imóvel particular, d.2) a existência de dois laudos periciais com conclusões e métodos distintos; d.3) as impugnações oferecidas ao laudo pericial elaborado pelo segundo experto nomeado pelo Juízo singular. Os apelantes requereram, ademais, a concessão de efeito suspensivo à interposição do presente recurso. Requereram, assim, a desconstituição da sentença, com a subsequente extinção da relação jurídica processual, sem exame de mérito, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC, ou, subsidiariamente, a reforma do referido ato decisório, com a improcedência do pedido. A guia de recolhimento do valor referente ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram devidamente juntados aos autos (Id. 54201144 e Id. 54201145). A Terracap ofereceu contrarrazões, tendo pugnado pelo desprovimento do recurso (Id. 54201151) ao afirmar a natureza pública do bem imóvel e a correção do laudo pericial homologado pelo Juízo singular. A Terracap e a sociedade empresária PH Posto de Combustível PH 040 - Ltda apresentaram cópia do instrumento da transação celebrada entre ambas (Id. 54495366), com o intuito de obter sua homologação, nos termos da regra prevista no art. 487, inc. III, alínea “b”, do CPC. Os apelantes se opuseram a esse requerimento por meio da petição referida no Id. 55289404, ressaltando que a transação foi celebrada entre a Terracap e a sociedade empresária que formulou o requerimento de intervenção de terceiro na origem, que não seria parte e não poderia legitimamente dispor dos interesses objeto do aludido negócio jurídico. O Distrito Federal e o Ibram também se opuseram (Id. 56175517) ao mencionado requerimento, em razão da discordância manifestada pelas partes do processo, com fundamento na regra prevista no art. 844 do CPC. A douta Procuradoria de Justiça (Id. 58028893) se manifestou pela não homologação da transação e pelo desprovimento do recurso, com a confirmação da sentença proferida pelo Juízo de origem. Em virtude de não haver o Juízo singular proferido decisão interlocutória a respeito do requerimento de intervenção de terceiro, este Relator determinou o retorno dos autos à origem para que as partes fossem intimadas para manifestação a esse respeito e, em seguida, fosse proferida a respectiva decisão interlocutória. É a breve exposição. Decido. Inicialmente, deve ser examinado o requerimento de intervenção de terceiro formulado pela sociedade empresária Posto de Combustível PH 040 Ltda. Observa-se que a requerente é locatária do posto de combustíveis, como afirmou ao formular o aludido requerimento, tendo trazido aos autos o respectivo instrumento do negócio jurídico de locação celebrado com o apelante, Sr. Paulo Henrique Amorim Veríssimo, que confirmou a informação (Id. 63045223, fl. 3). Afigura-se evidente, portanto, que a sociedade empresária tem interesse jurídico na demanda, nos termos da regra prevista no art. 119 do CPC, pois terá suas atividades atingidas pela eventual ordem de desobstrução do imóvel. Convém ressaltar, ademais, que nenhuma das partes se opôs ao aludido requerimento (Id. 63045223, fl. 4, Id. 63045224, Id. 63045225). Assim, admito a intervenção da sociedade empresária requerente como assistente litisconsorcial, nos termos da regra prevista no art. 119, parágrafo único, do CPC. Em relação ao requerimento de homologação da transação celebrada entre o assistente litisconsorcial e a Terracap, assiste razão aos apelantes, ao Distrito Federal e à douta Procuradoria de Justiça, que se opuseram ao aludido requerimento. O Distrito Federal e o Ibram argumentaram que o litígio envolve interesse público (Id. 56175517) e os apelantes sustentaram que são os legítimos proprietários do imóvel, motivo pelo qual não poderia o locatário celebrar a transação nos termos do instrumento referido no Id. 54495366. Com efeito, afigura-se perceptível que os transigentes, sobretudo o terceiro interveniente, que é locatário do posto de combustíveis erigido sobre o imóvel objeto de controvérsia, não são titulares da faculdade de dispor de todos os interesses contemplados pela transação. A regra prevista no art. 844 do Código Civil estabelece que “a transação não aproveita, nem prejudica senão aos que nela intervierem, ainda que diga respeito a coisa indivisível”. Assim, como não participaram do negócio jurídico os titulares de interesses jurídicos que são objeto da transação, não poderá o referido negócio jurídico bilateral surtir os efeitos esperados. Por essas razões, fica indeferido o requerimento de homologação formulado pela Terracap e pelo assistente litisconsorcial. Finalmente, a respeito do requerimento de concessão de efeito suspensivo ao presente recurso, convém ressaltar que, na hipótese de interposição de apelação contra a sentença proferida em ação popular o referido efeito decorre da regra prevista no art. 19 da Lei 4.717/1965 e prescinde de decisão nesse sentido. Na hipótese o autor ajuizou ação popular no ano de 2012, com o intuito de obstar a realização de obras para a construção e o eventual funcionamento do posto de combustíveis localizado na BR-040, Km 5, na Região Administrativa de Santa Maria, na localidade conhecida como “Fazenda Santa Maria” ou “Fazenda Saia Velha”, pois consistiriam em ato lesivo ao patrimônio público, tendo em vista que o respectivo imóvel comporia o patrimônio da Terracap e, por tratar-se de bem público dominical, estaria submetido às normas específicas referentes à alienação, locação e uso que, no entanto, não teriam sido observadas. Pretendeu, assim, obstar a construção e o funcionamento do referido posto de gasolina. Após inicialmente ter o Juízo singular indeferido o requerimento de concessão de medida liminar, foi determinado, por meio de nova decisão interlocutória, proferida em reconsideração à anterior, a interrupção das obras de construção do posto de combustíveis. Posteriormente, os apelantes informaram que as obras já haviam sido concluídas no momento em que a intimação ocorreu e que esse ato teria sido efetivado na pessoa do fiscal de obras. Sobreveio a decisão interlocutória de saneamento (Id. 54200487), por meio da qual o Juízo singular deferiu o requerimento de produção de prova pericial com a finalidade de esclarecer a titularidade do imóvel, tendo afastado, ademais, as preliminares articuladas pelos apelantes, como a referente às alegadas impropriedades do meio eleito e a nulidade da citação. Após a realização da primeira prova pericial, cuja conclusão foi favorável aos interesses dos apelantes, a Terracap impugnou o laudo respectivo, tendo argumentado a existência de inconsistências metodológicas. O Juízo singular acolheu a aludida impugnação e nomeou um novo experto para a elaboração do laudo pericial. A segunda perícia chegou à conclusão diferente à do primeiro experto, no sentido de estar o imóvel localizado em área de natureza mista. A despeito da impugnação oferecida pelos apelantes e do indeferimento da realização da audiência com o perito, requerida pelos recorrentes, o Juízo singular homologou o laudo elaborado. Sobreveio a sentença que, ao fundamentar-se no laudo pericial homologado, julgou o pedido procedente, tendo condenado os apelantes à interrupção das atividades do posto de combustíveis e à remoção da estrutura edificada sobre o imóvel, considerado como bem público pelo Juízo singular. A questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar, preliminarmente: a) a adequação da via eleita pelo autor popular; b) a ocorrência de julgamento extra petita, pois não teria havido item, no pedido, relativo à declaração de nulidade dos atos administrativos consistentes na concessão de alvarás para a realização de obras e de funcionamento do posto de combustíveis; e c) as questões anteriormente impugnadas por meio de agravos de instrumento não conhecidos em razão de ausência das hipóteses estabelecidas na regra prevista no art. 1015, do CPC: c.1) a impropriedade da imposição de multa aos Senhores Valdir Nunes de Amorim e Paulo Henrique Amorim Veríssimo ME; c.2) a necessidade, ou não, de realização de segunda prova pericial; c.3) a negativa, pelo Juízo singular, em designar audiência, com a participação do perito, com a finalidade de obter esclarecimentos a respeito do laudo elaborado. Quanto ao mais, deve haver deliberação a respeito da correção da sentença, por meio da qual o pedido o formulado pelo autor popular foi julgado procedente, fundamentando-se no laudo pericial homologado, tendo condenado os apelantes à interrupção das atividades do posto de combustíveis e à remoção da estrutura edificada sobre o imóvel, por se tratar, de acordo com o Juízo singular, de bem público dominical. Inicialmente, convém examinar a alegação, formulada pelo apelante, de inadequação da via eleita pelo autor popular. A decisão interlocutória referida no Id. 54200487, fl. 3, já havia examinado a questão, mas o agravo de instrumento interposto contra o aludido ato decisório não foi conhecido em razão da ausência de hipótese estabelecida na regra prevista no art. 1015 do CPC. Assim, tendo sido novamente impugnada por meio da presente apelação, deve ser examinada por este Egrégio Sodalício como preliminar recursal, em razão da regra prevista no art. 1009, § 1o, do CPC. A ação popular, prevista no art. 5o, inc. LXXXIII da Constituição Federal, tem por objeto a declaração de nulidade de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A respeito da finalidade da ação popular, convém destacar as lições de Hely Lopes Meirelles[1]: “Em última análise, a finalidade da ação popular é a obtenção da correção nos atos administrativos ou nas atividades delegadas ou subvencionadas pelo Poder Público. Se, antes, só competia aos órgãos estatais superiores controlar a atividade governamental, hoje, pela ação popular, cabe também ao povo intervir na Administração, para invalidar os atos que lesarem o patrimônio econômico, administrativo, artístico, ambiental ou histórico da comunidade. Reconhece-se, assim, que todo cidadão tem direito subjetivo ao governo honesto. Os direitos pleiteáveis na ação popular são de caráter cívico-administrativo, tendentes a repor a Administração nos limites da legalidade e a restaurar o patrimônio público de desfalque sofrido. Por isso mesmo, qualquer eleitor é parte legítima para propô-la como, também, para intervir na qualidade de litisconsorte ou assistente do autor, ou, mesmo, para prosseguir na demanda se dela desinteressar-se o postulante originário (art. 6o, § 5o). Por fim, lembramos que a ação popular é inconfundível com o mandado de segurança e colima fins diversos, razão pela qual tais remédios judiciais não podem ser usados indistintamente (STF, Súmula 101). Cada um tem um objetivo próprio e específico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atos de autoridade ofensivos de direito individual ou coletivo, líquido e certo; a ação popular destina-se à anulação de atos ilegítimos e lesivos do patrimônio público. Por aquele se defende direito próprio; por esta se protege o interesse da comunidade, ou, como modernamente se diz, os interesses difusos da sociedade.” Embora o objetivo da ação popular seja a alegada defesa do interesse público primário, por meio da tutela a bem público dominical, para o ajuizamento da ação popular deve haver o devido atendimento às respectivas condições da ação, dentre as quais o interesse de agir. A respeito do tema convém destacar que a regra prevista no art. 17 do Código de Processo Civil dispõe que para postular em juízo é necessário ter interesse. O interesse de agir está diretamente conectado com o proveito que a atividade jurisdicional pode ensejar, em tese, ao demandante. Nesse sentido deve ser evidenciada a ocorrência de interferência indevida, efetiva ou potencial, a um dado bem jurídico protegido. O interesse de agir na ação popular deve estar relacionado à tutela do interesse público, de acordo com a regra prevista no art. 1o, § 1o, da Lei 4.717/1965. O autor popular narra, em sua causa de pedir remota, a prática de ato lesivo ao patrimônio público, pois o empreendimento teria sido erigido em bem público dominical. No entanto, como quer parecer elementar, deveria haver, primeiro, a demonstração, indene de dúvidas, no sentido de que o aludido bem seria, de fato, público, nos termos da regra prevista no art. 98 do Código Civil, ao determinar a presunção de que além dos bens públicos, ou seja, daqueles pertencentes às pessoas de direito público interno, “todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Ao contrário, se o objeto da controvérsia é a própria titularidade do imóvel, mesmo que envolva bem alegadamente público, o meio próprio para submeter a questão ao exame do Poder Judiciário não é a ação popular, que é o remédio jurídico previsto na Constituição Federal (art. 5o, inc. LXXIII) para a tutela da validade dos atos praticados pela Administração Pública, por meio de iniciativa popular. Nesse caso, a legitimidade dos atos administrativos consistentes na concessão de alvarás para a construção e o funcionamento do posto de combustíveis foi analisada como consequência do entendimento a respeito dos limites dos bens imóveis e da demarcação das áreas correspondentes que, por sua vez, fundamentou-se na prova pericial produzida. A Lei no 4.717/1965, no entanto, estabelece que a ação popular é instrumento processual que tem como objeto os atos que sejam alegadamente contrários ao interesse público, devendo ser articulado pedido da declaração da nulidade (artigos 1o, caput e 2o) dos aludidos atos. Ocorre que na causa de pedir ora examinada o objeto da controvérsia ficou restrito aos limites da área do imóvel particular e do imóvel público. Nesse sentido, convém observar que a decisão interlocutória de saneamento, referida no Id. 54200487, fl. 4, determinou, como principal providência relativa à instrução probatória, a realização de perícia para a determinação dos limites dos bens imóveis, pois “a prova pericial requerida pelas partes guarda relação de pertinência com o ponto controvertido dos autos – aferir a propriedade da área em que o posto de combustível foi edificado -, circunstância que é imprescindível ao deslinde da causa” (Ressalvam-se os grifos). Ademais, o Ibram e o Distrito Federal, que também figuram como partes na presente relação jurídica processual, e o Ministério Público, que atua na defesa dos interesses da sociedade, em suas diversas manifestações, já anteriormente referidas, não contestaram a titularidade do bem alegada pelo Sr. Valdir Nunes de Amorim, como indica a petição referida no Id. 54200832. A complexa decisão definitiva a respeito da titularidade do imóvel localizado na área descrita não deve ser objeto de deliberação por meio do ajuizamento de ação popular. Aliás, o principal objeto em debate por meio da presente demanda consistiu em definir os limites e a titularidade do aludido bem imóvel e não o exame da ocorrência, mesmo que indiciária, de ato lesivo ao patrimônio público. A esse respeito, deve haver a justificada e ponderada análise, na instância de origem, a respeito da propriedade de ajuizamento da ação popular, para que seu objeto não seja desnaturado para o exame de temas não previstos, em tese, no art. 1o da LAP, ou no art. 5o, inc. LXXIII da Constituição. Convém observar, ademais, que até mesmo o convencimento a respeito dos limites do imóvel, com a devida licença, carece de solidez, pois há evidências de que os imóveis pertencentes à Terracap e ao Sr. Valdir Nunes de Amorim são, com efeito, vizinhos e não têm limites claros na área em que se encontra localizado o posto de combustíveis. Com efeito, os peritos e assistentes técnicos chegaram a conclusões distintas a esse respeito, a demonstrar que a controvérsia somente pode ser adequadamente solucionada por meio do ajuizamento da respectiva ação demarcatória, ou por intermédio de ação reivindicatória. Em relação à alegação, formulada pela douta Procuradoria de Justiça (Id. 58028893, fl. 19), no sentido de que o julgamento, pela Egrégia 2a Turma Cível, da apelação interposta no processo no 0707617-12.2021.8.07.0018 já teria solucionado a controvérsia referente à titularidade do imóvel, peço vênia para discordar. Em verdade, os apelantes propuseram a aludida demanda com a finalidade de obter o reconhecimento de que teria ocorrido a sobreposição de matrículas entre os imóveis e que, portanto, haveria um equívoco registral que, no caso, não teria sido comprovado. Observe-se, nesse sentido, a ementa do referido julgado: “APELAÇÃO CÍVEL. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. VARA DE REGISTROS PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. AMPLA DEFESA. CONTRADITÓRIO. NÃO VERIFICADO. INTIMAÇÃO. RESPOSTA À CONTESTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. ACESSO INTEGRAL AOS AUTOS. CIÊNCIA INEQUÍVOCA. PRECLUSÃO. COMPETÊNCIA ABSOLUTA. FUNCIONAL EM RAZÃO DA MATÉRIA. IMÓVEL. DUPLICIDADE DE MATRÍCULA. NÃO VERIFICADA. IMÓVEIS DISTINTOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Na presente hipótese as questões submetidas ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consistem em examinar: a) se ocorreu cerceamento de defesa por suposta violação ao princípio da não surpresa; e b) se o Juízo singular apreciou de modo adequado as conclusões exaradas no laudo pericial a respeito da alegada duplicidade de matrícula, ou não, em virtude de suposta sobreposição da área objeto da matrícula n° 83575, pelo Cartório do 5o Ofício do Registro de Imóveis do Distrito Federal. (Omissis) 6. Convém observar que de acordo com o laudo elaborado pelo perito (Id. 47963749 e Id. 47963752), homologado judicialmente nos autos da Ação Popular no 0007123-09.2012.8.07.0018 (2012.01.1.134034-4), e coligido aos presentes autos, houve a demonstração de que os imóveis, objetos da controvérsia, são distintos. 6.1. Com efeito, o acervo probatório coligido aos autos indica a inexistência de desapropriação da parcela remanescente. Em verdade, foi individualizada como “Quinhão 01” na matrícula no 1142, pelo 5° Cartório do Ofício do Registro de Imóveis do Distrito Federal, sendo que 26.6572 hectares pertencem ao Espólio de Rachel Pimentel Barbosa e 2.109,0032 hectares à TERRACAP. 6.2. Verifica-se, portanto, que a área indicada como “Gleba do Lote no 27.300 EPCT na matrícula no 83575” corresponde à matrícula no 1143. 7. Não existe sobreposição de áreas nas matrículas no 1142 e no 83575. 8. Apelação conhecida e desprovida.” (Acórdão no 1790045, Relator: Alvaro Ciarlini, 2a Turma Cível, data do julgamento: 29/11/2023) (Ressalvam-se os grifos) Afigura-se claro, portanto, que embora o aludido processo tivesse as mesmas partes e se refira ao mesmo litígio, não teve por objeto a demarcação dos limites de cada um dos imóveis, o que foi inclusive consignado pelo Juízo da Vara de Registros Públicos ao proferir a sentença (Id. 47964539 dos autos de origem), senão vejamos: “Deduz-se, pois, que os limites da competência deste juízo registral são adstritos às demandas eminentemente notariais. Eventuais questões acerca da divisão das terras no processo 39.901/97, bem como aquelas relativas ao tamanho da área registrada, ou não, pela TERRACAP, deverão ser objeto de discussão nas vias ordinárias. Inclusive, o processamento da presente demanda neste juízo somente foi possível porque já havia laudo pericial homologado judicialmente na ação popular. O Ministério Público, no ID 116055024, bem pontuou a questão: “Ainda que esse Juízo entenda insuficientes as provas periciais produzidas na ação popular no0007123-09.2012.8.07.0018, a existência da duplicidade de registros e, portanto, de condomínio indiviso, reclama ação cabível, na via ordinária, para dissolvê-lo ou demarcar a área de cada condômino, não se afigurando seu cancelamento como medida adequada. Ademais, a simples existência de sobreposição de áreas não induz necessariamente o cancelamento obrigatório de uma das matrículas.” Por fim, destaca-se o seguinte trecho do laudo pericial (ID 104812574, página 8): “De outra forma, como explicado no item 7.5 do Laudo Pericial, a Matrícula 83.575 não se presta à análise dessa questão e, ainda, por padecer de vícios, tais como registrar duas glebas de terras procedentes de registros diferentes e informar equivocadamente o registro anterior 11.406, e não 21.406 (Como devia ser), sendo que os lotes registrados na mesma procedem das transcrições 11.514 e 11.395, cujos adquirentes – ora transmitentes - são distintos.” É importante salientar que o presente processo se limita a responder uma única questão: houve sobreposição no registro das áreas das matrículas 1.142 e 87.375? Diante do conjunto probatório apresentado, especialmente do laudo pericial de 104812563 e o respectivo complemento, ID 104812574, ficou comprovado que se tratam de imóveis distintos.” (Ressalvam-se os grifos) Convém observar, ademais, que o aludido processo havia sido inicialmente distribuído, por dependência em relação ao presente processo, à 7a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal. A decisão interlocutória referida no Id. 47964429 dos autos de origem do processo no 0707617-12.2021.8.07.0018 promoveu a declinação de competência exatamente em razão de se tratar de “ação anulatória de matrícula ajuizada em desfavor da Terracap e do Distrito Federal visa a anulação/cancelamento concernente à matrícula no 1.142 e todas as matrículas que dela originaram (Matrículas no 42.886, 42.887, 42.888, 42.889, 42.890, 42.891, 42.892, 42.893, 42.894, 42.895, 42.896, 42.97, 42.898, 42.899 e outras que porventura dela surjam no decorrer dos autos)”. Assim, não é correta a afirmação, renovem-se as vênias, no sentido de que a controvérsia já teria sido solucionada, pois o processo anteriormente mencionado tratou singelamente de questões registrais, ignorando as demais divergências relativas à agrimensura e limites dos imóveis. A questão em controvérsia nos presentes autos deve ser submetida ao Poder Judiciário por intermédio de demanda própria, como já mencionado anteriormente. Não pode ser concebida, no entanto, a utilização da ação popular para essa finalidade, por tratar-se de meio inadequado ao aprofundamento dessa análise, com o perdão da insistência. Por essa razão as duas perícias realizadas obtiveram resultados dissonantes e, no entanto, apenas uma delas foi homologada e prevaleceu diante do entendimento exposto pelo Juízo singular. Convém observar, ademais, que o assistente técnico dos apelantes e o do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios também chegaram a conclusões igualmente distintas entre si. Nesse ponto é necessário ressaltar, por oportuno, que o requerimento formulado pelos apelantes, no sentido da realização de audiência com o perito, nos termos da regra prevista no art. 477 do CPC, também foi indeferido. A garantia processual em destaque tem como finalidade o aprofundamento do contraditório nas hipóteses em que há divergência entre as conclusões periciais. A extensão do debate a esse respeito, diante da complexidade da discussão técnica envolvida, tenderia a oferecer mais fundamentos à decisão final, o que não ocorreu, com razão, precisamente por se tratar de ação popular cuja fase de conhecimento já vinha se estendendo demasiadamente. A legítima preocupação com o oferecimento de resposta célere ao jurisdicionado, no entanto, não deve conduzir à redução das garantias probatórias das partes. Embora por razão legítima tenha sido encerrada a instrução probatória, com o proferimento de sentença, a resposta correta não deveria ter passado pelo exame do mérito da demanda que, não custa repetir, somente poderá ser solucionado adequadamente por meio de demanda própria, cujo objeto seja a definição dos limites dos imóveis. Por essa razão, não é possível afirmar, com a devida convicção, de quem é a titularidade dos bens imóveis, nem mesmo, em sede de demanda originada por ação popular, qual seria a linha divisória entre os imóveis. É perceptível, portanto, a clara ausência de interesse de agir no presente caso. Essa conclusão decorre igualmente da constatação de que o autor popular, Sr. Evaldo Soares, abandonou o processo, não tendo se manifestado em nenhuma oportunidade desde que foi condenado ao pagamento de multa por litigância de má-fé, aos 24 de abril de 2018, por meio da decisão interlocutória referida no Id. 54200623. A regra prevista no art. 9o da Lei de Ação Popular, no entanto, estabelece que, nessas hipóteses, fica “assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação”. Ocorre que o aludido procedimento não foi observado no presente processo, pois não foram publicados editais, não tendo sido o autor foi sucedido por qualquer cidadão ou pelo Ministério Público. Ao contrário, a posição de demandante passou a ser exercida ora pelo Distrito Federal, ou mesmo pela Terracap, e até pelo Ministério Público. Esse equívoco procedimental revela, novamente, que a presente demanda passou a ter por objeto interesse exercido pelo ente público na defesa de questão não pertencente ao escopo da ação popular. É relevante afirmar-se, finalmente, que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade. Logo, revela-se necessária a produção de provas em sentido contrário para que possam ser aferidas eventuais irregularidades ou ilegalidades. No caso em deslinde, o alvará de construção no 64/2010 (Id. 54200056, fl. 4 a fl. 9), expedido pela Administração Regional de Santa Maria baseou-se na apresentação do registro de propriedade e é ato administrativo vinculado, motivo pelo qual não deve ser declarado nulo fora das hipóteses previstas no art. 2o da LAP. Assim, a declaração de nulidade de atos administrativos, como os alvarás para a realização das obras e para o funcionamento do posto de combustíveis, deve ter como premissa a existência de elementos de convicção que infirmem a licitude e, portanto, a validade do ato impugnado que, no caso em deslinde, fundamentou-se, dentre outros fatores, na apresentação de registro do ato translativo da titularidade do imóvel. Por essa razão, não foram evidenciados os prejuízos ao patrimônio público, pois os argumentos a esse respeito estão fundados na alegação de que o imóvel estaria localizado em área pública, fato não cabalmente comprovado. Ademais, não foram alegadas ofensas a outros interesses, sejam ambientais, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, que poderiam caracterizar a alegada ofensa ao patrimônio público, mesmo porque a Terracap afirmou, no termo de transação não homologado, que “diante de a região estar em processo de regularização fundiária e o fato de que o funcionamento do posto permite atendimento da população, o desenvolvimento da região, a geração de empregos e recolhimento de impostos” (Id. 56907161, fl. 4). Esses argumentos reforçam o entendimento segundo o qual não há urgência ou evidente lesão ao interesse público envolvido, de modo que o ajuizamento da ação pertinente e a espera pela resposta definitiva não trarão prejuízos imediatos ou irremediáveis, seja porque a situação já perdura há mais de uma década ou porque eventuais prejuízos, caso comprovada a titularidade exclusiva do bem pela Terracap, poderão ser objeto de ressarcimento. Não demonstrada a existência de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou patrimônio histórico e cultural, não deve ser mantida a sentença por meio da qual o pedido foi julgado procedente. Reputo prejudicado o exame dos demais itens do recurso, pois a preliminar de impropriedade da via eleita deve ser agora acolhida. Assim, a relação jurídica processual deve ser extinta, sem exame de mérito, por ausência de interesse de agir. Convém ressaltar ainda que a ausência do exame de mérito se deve ao fato de adotar, o ordenamento pátrio, a “teoria eclética da ação”, editada por Enrico Tullio Liebman. O interesse de agir, portanto, deve ser examinado diante dos elementos que compõem a relação jurídica de direito substancial e deverá ser objeto de deliberação como questão meramente formal em sede de sentença terminativa, pois não existe previsão no CPC a respeito da possibilidade de proferimento de sentença, com o julgamento do mérito, nas hipóteses em que for verificada a ausência de interesse de agir, seja com base singelamente nas afirmações feitas pelo demandante ou após o aprofundamento da respectiva análise judicial, como na hipótese. Feitas essas considerações, conheço e dou provimento ao recurso para, ao desconstituir a respeitável sentença apelada, extinguir a relação jurídica processual, sem exame de mérito, diante da aplicação, ao caso, da regra prevista no art. 485, inc. VI, do CPC, tornando sem efeito os demais atos decisórios proferidos no decorrer da marcha processual. Deixo de condenar o autor popular aos ônus da sucumbência, pois não ficou demonstrada sua eventual má-fé. Publique-se. Brasília-DF, 8 de janeiro de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, “Habeas Data”, 15. ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 92-93.