Tribunal: TJDFT
Processo: 0752745-70.2025.8.07.0000
Órgão julgador: RENATO SCUSSEL
Órgão colegiado: 2a Câmara Cível
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS Órgão : 2a Câmara Cível Classe : MANDADO DE SEGURANÇA Processo n. : 0752745-70.2025.8.07.0000 Impetrante : GUSTAVO GRECO DE MORAIS Impetrados : SECRETÁRIO DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, TRABALHO E RENDA DO DISTRITO FEDERAL – SEDET/DF Relator : Desembargador RENATO RODOVALHO SCUSSEL DECISÃO MONOCRÁTICA Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado por GUSTAVO GRECO DE MORAIS, no qual afirma sofrer ilegalidade decorrente de ato atribuído ao SECRETÁRIO DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, TRABALHO E RENDA DO DISTRITO FEDERAL – SEDET. Narra que requereu acesso ao processo administrativo no 370.000.417/2007, que trata da concessão e acompanhamento de benefício econômico relacionado a imóveis localizados no SIA – Lotes 880 e 920, anteriormente vinculados à empresa ELA Distribuidora Ltda., da qual foi sócio. O pedido foi indeferido com fundamento na Portaria SEDET no 112/2023, sob o argumento de inexistência de vínculo do requerente com o referido processo administrativo, em decisão comunicada pela Unidade de Atenção ao Empresário (UAE). Sustenta possuir legítimo interesse para o acesso, especialmente diante de recentes alterações registrais envolvendo os imóveis. Alega, ainda, que parte do acervo patrimonial vinculado ao benefício econômico encontra-se submetido a processo falimentar, o que agravaria a necessidade de transparência e fiscalização. Formula pedido liminar para que lhe seja franqueado o acesso ao processo administrativo e, ainda, para que sejam suspensos registros, averbações, consolidações e quaisquer atos negociais relacionados aos imóveis relacionados até ulterior deliberação judicial. Preparo regular. É o relato do necessário. DECIDO. Segundo dispõe o art. 5o, LXIX, da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. O exame da liminar em mandado de segurança exige a verificação prévia da presença dos pressupostos próprios de admissibilidade da ação constitucional, inclusive a pertinência subjetiva da autoridade coatora e a competência do órgão julgador. A tutela de urgência prevista no art. 7o, III, da Lei 12.016/2009 somente pode ser apreciada quando presentes condições mínimas que viabilizem o conhecimento da impetração, sob pena de indevida antecipação de mérito ou de afronta às regras de competência funcional. De início, é pertinente destacar que, de acordo com o artigo 6o, § 3o, da Lei no 12.016/2009, “Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”. Hely Lopes Meirelles, renomado jurista, leciona sobre o tema o seguinte: “Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado, e não o superior que o recomenda ou baixa normas para sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material do ato coma autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concretamente e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas consequências administrativas; executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por dever hierárquico, sem se responsabilizar por ela .Exemplificando: numa imposição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, o coator não é nem o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecadação de tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de decisão”.[i] [grifo nosso] Na espécie, a análise dos autos revela que o ato impugnado – indeferimento de vista e cópia do processo administrativo – não foi praticado pelo Secretário de Estado. A negativa decorre de atividade estritamente técnica, vinculada à aplicação da Portaria SEDET no 112/2023, que disciplina os critérios para disponibilização de acesso externo a processos administrativos relacionados a benefícios econômicos geridos pela pasta. Tal análise não integra o âmbito de atuação direta da autoridade máxima da Secretaria, mas é desempenhada por unidades internas incumbidas da gestão e do processamento desses expedientes. A recente reestruturação administrativa promovida pelo Decreto no 47.078/2025, corroborada pelo organograma institucional divulgado no sítio eletrônico oficial do Governo do Distrito Federal, confirma que as atividades de análise de benefícios econômicos, atendimento ao empresário e processamento de solicitações de acesso a processos administrativos encontram-se abrigadas na nova estrutura da SEDET, conforme a seguir explicitado (sítio oficial da Secretaria: https://www.sedet.df.gov.br/organograma): 1.9. Subsecretaria de Programas e Incentivos Econômicos 1.9.1. Coordenação de Programas e Incentivos Econômicos 1.9.1.1. Diretoria De Análise E Acompanhamento De Benefícios 1.9.1.1.1. Gerência De Análise De Projetos 1.9.1.1.2. Gerência De Implantação E Acompanhamentos De Projetos 1.9.1.2.3. Gerência De Controle De Áreas E Vistorias 1.9.2. Unidade De Atendimento Empresarial [grifo nosso] Assim, a responsabilidade pelo indeferimento do acesso é da Subsecretaria de Programas e Incentivos Econômicos – SUBPIE, abrangendo a COPIEC (Coordenação de Programas e Incentivos Econômicos), a DAABE (Diretoria de Análise e Acompanhamento de Benefícios) e, especialmente, a Gerência de Atendimento ao Empresário – GAE (antiga Unidade de Atendimento ao Empresário), unidade especificamente responsável pelo exame e resposta às solicitações de acesso externo (SEDET/COPIEC/DAABE/GAE). A prática do ato impugnado emerge, portanto, da esfera de competência dessa cadeia técnica interna, e não da autoridade política indicada pelo impetrante. No caso concreto, o Secretário de Estado não participou do ato, não o ordenou, não lhe deu causa e não possui competência funcional direta para deferir ou indeferir pedidos de acesso administrativo dessa natureza. A autoridade responsável pelo órgão executor do ato tido como lesivo a direito líquido e certo alegado pelo impetrante é o Subsecretário de Programas e Incentivos Econômicos. A indicação equivocada da autoridade coatora configura vício que impede o conhecimento da impetração, por manifesta ilegitimidade passiva, não se podendo admitir a continuidade do feito sob pena de violação às regras de competência da jurisdição de primeiro grau. Nessas hipóteses, poderia, em tese, cogitar-se da aplicação da teoria da encampação. Contudo, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça estabelece que tal teoria somente é admitida quando a autoridade hierarquicamente superior manifesta-se nos autos defendendo o ato, desde que a absorção do ato pelo superior não implique modificação da competência jurisdicional. No presente caso, nenhuma dessas circunstâncias está presente. Confira-se precedente da Corte Cidadã – STJ – sobre o tema: [...] O erro na indicação da autoridade coatora implica na extinção do mandado de segurança sem exame do mérito por ilegitimidade passiva ad causam. 2. Inaplicável a Teoria da Encampação quando a retificação da autoridade coatora importa em alteração quanto ao órgão julgador do mandado de segurança. 3. Recurso ordinário em mandado de segurança não provido[...]. (STJ, RO em MS 31.915/MT, 2.a T., j. 10.08.2010, rel. Min. Eliana Calmon, DJe 20.08.2010 – grifo nosso). Pois bem. O Secretário de Estado de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Renda do Distrito Federal não praticou o ato, não encaminhou a resposta ao requerimento administrativo, e a eventual encampação acarretaria deslocamento artificial da competência das Varas de Fazenda Pública do Distrito Federal para esta instância revisora, o que é expressamente vedado pela Súmula 628 do STJ[ii]. A teoria da encampação, portanto, é inaplicável e não possui aptidão para convalidar a indicação incorreta da autoridade coatora. A impropriedade do polo passivo revela-se ainda mais evidente quando se observa que parte dos pedidos formulados pelo impetrante envolve a suspensão de registros, averbações e atos negociais relacionados a imóveis submetidos a processo falimentar. Tal processo atrai a competência do juízo universal para deliberar sobre quaisquer medidas que afetem a administração, preservação ou disposição do patrimônio da massa, não competindo à Administração Pública – e muito menos a uma unidade técnica da SEDET – ou ainda, a esta Câmara Cível, prima facie, determinar ou impedir atos registrais vinculados a bens sujeitos à jurisdição falimentar, regidos por Juízo com competência absoluta. Nessas circunstâncias, o mandado de segurança, além de inadequado quanto à autoridade indicada, mostra-se inapto a alcançar o efeito prático pretendido. Diante desse conjunto de circunstâncias, constata-se a ausência de pressupostos elementares para o conhecimento do mandamus. A ilegitimidade da autoridade apontada como coatora é manifesta e não pode ser contornada pela teoria da encampação. A competência para apreciar eventual mandado de segurança contra ato praticado por subsecretário, diretor, coordenador ou gerente da Administração Pública distrital é das Varas de Fazenda Pública, e não deste Tribunal. A inadequação manifesta do polo passivo e a impossibilidade jurídica dos pedidos acessoriamente formulados tornam inviável o prosseguimento do feito. Ante o exposto, INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL e, por consequência, denego a ordem, extinguindo o mandado de segurança sem resolução de mérito, nos termos do art. 6o, § 5o, da Lei 12.016/2009, combinado com o art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil. Publique-se. Intimem-se. Custas, se houver, pelo impetrante. Transitado em julgado, arquivem-se. Brasília, 27 de novembro de 2025. RENATO RODOVALHO SCUSSEL Desembargador Relator [i] (Mandado de Segurança, 29a edição, São Paulo: Malheiros, 2006, p. 63) [ii] Súmula 628/STJ: A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS Órgão : 2a Câmara Cível Classe : MANDADO DE SEGURANÇA Processo n. : 0752745-70.2025.8.07.0000 Impetrante : GUSTAVO GRECO DE MORAIS Impetrados : SECRETÁRIO DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, TRABALHO E RENDA DO DISTRITO FEDERAL – SEDET/DF Relator : Desembargador RENATO RODOVALHO SCUSSEL DECISÃO MONOCRÁTICA Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado por GUSTAVO GRECO DE MORAIS, no qual afirma sofrer ilegalidade decorrente de ato atribuído ao SECRETÁRIO DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, TRABALHO E RENDA DO DISTRITO FEDERAL – SEDET. Narra que requereu acesso ao processo administrativo no 370.000.417/2007, que trata da concessão e acompanhamento de benefício econômico relacionado a imóveis localizados no SIA – Lotes 880 e 920, anteriormente vinculados à empresa ELA Distribuidora Ltda., da qual foi sócio. O pedido foi indeferido com fundamento na Portaria SEDET no 112/2023, sob o argumento de inexistência de vínculo do requerente com o referido processo administrativo, em decisão comunicada pela Unidade de Atenção ao Empresário (UAE). Sustenta possuir legítimo interesse para o acesso, especialmente diante de recentes alterações registrais envolvendo os imóveis. Alega, ainda, que parte do acervo patrimonial vinculado ao benefício econômico encontra-se submetido a processo falimentar, o que agravaria a necessidade de transparência e fiscalização. Formula pedido liminar para que lhe seja franqueado o acesso ao processo administrativo e, ainda, para que sejam suspensos registros, averbações, consolidações e quaisquer atos negociais relacionados aos imóveis relacionados até ulterior deliberação judicial. Preparo regular. É o relato do necessário. DECIDO. Segundo dispõe o art. 5o, LXIX, da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. O exame da liminar em mandado de segurança exige a verificação prévia da presença dos pressupostos próprios de admissibilidade da ação constitucional, inclusive a pertinência subjetiva da autoridade coatora e a competência do órgão julgador. A tutela de urgência prevista no art. 7o, III, da Lei 12.016/2009 somente pode ser apreciada quando presentes condições mínimas que viabilizem o conhecimento da impetração, sob pena de indevida antecipação de mérito ou de afronta às regras de competência funcional. De início, é pertinente destacar que, de acordo com o artigo 6o, § 3o, da Lei no 12.016/2009, “Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”. Hely Lopes Meirelles, renomado jurista, leciona sobre o tema o seguinte: “Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado, e não o superior que o recomenda ou baixa normas para sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material do ato coma autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concretamente e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas consequências administrativas; executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por dever hierárquico, sem se responsabilizar por ela .Exemplificando: numa imposição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, o coator não é nem o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecadação de tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de decisão”.[i] [grifo nosso] Na espécie, a análise dos autos revela que o ato impugnado – indeferimento de vista e cópia do processo administrativo – não foi praticado pelo Secretário de Estado. A negativa decorre de atividade estritamente técnica, vinculada à aplicação da Portaria SEDET no 112/2023, que disciplina os critérios para disponibilização de acesso externo a processos administrativos relacionados a benefícios econômicos geridos pela pasta. Tal análise não integra o âmbito de atuação direta da autoridade máxima da Secretaria, mas é desempenhada por unidades internas incumbidas da gestão e do processamento desses expedientes. A recente reestruturação administrativa promovida pelo Decreto no 47.078/2025, corroborada pelo organograma institucional divulgado no sítio eletrônico oficial do Governo do Distrito Federal, confirma que as atividades de análise de benefícios econômicos, atendimento ao empresário e processamento de solicitações de acesso a processos administrativos encontram-se abrigadas na nova estrutura da SEDET, conforme a seguir explicitado (sítio oficial da Secretaria: https://www.sedet.df.gov.br/organograma): 1.9. Subsecretaria de Programas e Incentivos Econômicos 1.9.1. Coordenação de Programas e Incentivos Econômicos 1.9.1.1. Diretoria De Análise E Acompanhamento De Benefícios 1.9.1.1.1. Gerência De Análise De Projetos 1.9.1.1.2. Gerência De Implantação E Acompanhamentos De Projetos 1.9.1.2.3. Gerência De Controle De Áreas E Vistorias 1.9.2. Unidade De Atendimento Empresarial [grifo nosso] Assim, a responsabilidade pelo indeferimento do acesso é da Subsecretaria de Programas e Incentivos Econômicos – SUBPIE, abrangendo a COPIEC (Coordenação de Programas e Incentivos Econômicos), a DAABE (Diretoria de Análise e Acompanhamento de Benefícios) e, especialmente, a Gerência de Atendimento ao Empresário – GAE (antiga Unidade de Atendimento ao Empresário), unidade especificamente responsável pelo exame e resposta às solicitações de acesso externo (SEDET/COPIEC/DAABE/GAE). A prática do ato impugnado emerge, portanto, da esfera de competência dessa cadeia técnica interna, e não da autoridade política indicada pelo impetrante. No caso concreto, o Secretário de Estado não participou do ato, não o ordenou, não lhe deu causa e não possui competência funcional direta para deferir ou indeferir pedidos de acesso administrativo dessa natureza. A autoridade responsável pelo órgão executor do ato tido como lesivo a direito líquido e certo alegado pelo impetrante é o Subsecretário de Programas e Incentivos Econômicos. A indicação equivocada da autoridade coatora configura vício que impede o conhecimento da impetração, por manifesta ilegitimidade passiva, não se podendo admitir a continuidade do feito sob pena de violação às regras de competência da jurisdição de primeiro grau. Nessas hipóteses, poderia, em tese, cogitar-se da aplicação da teoria da encampação. Contudo, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça estabelece que tal teoria somente é admitida quando a autoridade hierarquicamente superior manifesta-se nos autos defendendo o ato, desde que a absorção do ato pelo superior não implique modificação da competência jurisdicional. No presente caso, nenhuma dessas circunstâncias está presente. Confira-se precedente da Corte Cidadã – STJ – sobre o tema: [...] O erro na indicação da autoridade coatora implica na extinção do mandado de segurança sem exame do mérito por ilegitimidade passiva ad causam. 2. Inaplicável a Teoria da Encampação quando a retificação da autoridade coatora importa em alteração quanto ao órgão julgador do mandado de segurança. 3. Recurso ordinário em mandado de segurança não provido[...]. (STJ, RO em MS 31.915/MT, 2.a T., j. 10.08.2010, rel. Min. Eliana Calmon, DJe 20.08.2010 – grifo nosso). Pois bem. O Secretário de Estado de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Renda do Distrito Federal não praticou o ato, não encaminhou a resposta ao requerimento administrativo, e a eventual encampação acarretaria deslocamento artificial da competência das Varas de Fazenda Pública do Distrito Federal para esta instância revisora, o que é expressamente vedado pela Súmula 628 do STJ[ii]. A teoria da encampação, portanto, é inaplicável e não possui aptidão para convalidar a indicação incorreta da autoridade coatora. A impropriedade do polo passivo revela-se ainda mais evidente quando se observa que parte dos pedidos formulados pelo impetrante envolve a suspensão de registros, averbações e atos negociais relacionados a imóveis submetidos a processo falimentar. Tal processo atrai a competência do juízo universal para deliberar sobre quaisquer medidas que afetem a administração, preservação ou disposição do patrimônio da massa, não competindo à Administração Pública – e muito menos a uma unidade técnica da SEDET – ou ainda, a esta Câmara Cível, prima facie, determinar ou impedir atos registrais vinculados a bens sujeitos à jurisdição falimentar, regidos por Juízo com competência absoluta. Nessas circunstâncias, o mandado de segurança, além de inadequado quanto à autoridade indicada, mostra-se inapto a alcançar o efeito prático pretendido. Diante desse conjunto de circunstâncias, constata-se a ausência de pressupostos elementares para o conhecimento do mandamus. A ilegitimidade da autoridade apontada como coatora é manifesta e não pode ser contornada pela teoria da encampação. A competência para apreciar eventual mandado de segurança contra ato praticado por subsecretário, diretor, coordenador ou gerente da Administração Pública distrital é das Varas de Fazenda Pública, e não deste Tribunal. A inadequação manifesta do polo passivo e a impossibilidade jurídica dos pedidos acessoriamente formulados tornam inviável o prosseguimento do feito. Ante o exposto, INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL e, por consequência, denego a ordem, extinguindo o mandado de segurança sem resolução de mérito, nos termos do art. 6o, § 5o, da Lei 12.016/2009, combinado com o art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil. Publique-se. Intimem-se. Custas, se houver, pelo impetrante. Transitado em julgado, arquivem-se. Brasília, 27 de novembro de 2025. RENATO RODOVALHO SCUSSEL Desembargador Relator [i] (Mandado de Segurança, 29a edição, São Paulo: Malheiros, 2006, p. 63) [ii] Súmula 628/STJ: A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.