Tribunal: TJDFT
Processo: 0728480-04.2025.8.07.0000
Órgão julgador: ALFEU MACHADO
Órgão colegiado: 6a Turma Cível
Data de publicação: 2025-07-18

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Desembargador ALFEU MACHADO Número do processo: 0728480-04.2025.8.07.0000 Classe judicial: PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO À APELAÇÃO (12357) REQUERENTE: HELICOPTEROS DO BRASIL S/A REQUERIDO: CONSORCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, RENATA DIAS MARTINS - PREGOEIRA DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, JOSÉ EDUARDO FILHO - SECRETÁRIO EXECUTIVO DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL D E C I S Ã O Trata-se de pedido cautelar antecedente formulado diretamente nessa instância recursal, no ato de interposição de recurso de apelação por HELICOPTEROS DO BRASIL S/A, contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, que denegou a ordem no mandado de segurança impetrado pela apelante contra ato imputado à Presidente da Comissão de Licitação e Pregoeira do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, pelo qual rejeitou impugnação ao edital, pela qual a recorrente questionou a legalidade das exigências de fornecimento de seguro casco (hull insurance) e de ferramentas para manutenção das aeronaves que compõem o objeto da concorrência. Alega a apelante, em síntese, que a presença de fumus boni iuris que justifica a concessão de antecipação de tutela recursal para deferir a liminar vindicada no mandado de segurança, diante das ilegalidades contidas nas referidas exigências editalícias. Alega que o seguro casco é distinto do seguro RETA, de contratação obrigatória, que cobre a aeronave até sua entrega ao comprador, com valor reduzido e finalidade específica, enquanto a garantia exigida no edital não é obrigatória e não guarda relação direta com o objeto da licitação, tendo contratação vinculada ao uso da aeronave e reservada ao transportador, proprietário ou operador da aeronave, nos termos d art. 15 do Decreto no 61.867/1967. Destaca que a contratação depende de informações operacionais que apenas o ente público possui e que as seguradoras consultadas pela apelanter se recusaram a oferecer cotação para cobertura antecipada, sem apresentação de dados técnicos e operacionais, destacando a reposta obtida perante a Mapfre Seguros Gerais S.A. Afirma que o Decreto no 59.417/1966 impõe que a contratação do seguro casco seja realizada diretamente pelo operador, vedando intermediação por parte da fabricante, e que o TCU condena a inclusão de Seguro Casco no edital meio para elevação artificial dos custos para a Administração Pública, ressaltando que a ausência de ausência de informações essenciais à contratação do seguro compromete a estimativa correta de custos, podendo gerar sobrepreço, distorções e risco de inexecução, além de ferir o princípio da isonomia e prejudicar o objetivo da licitação, no que se refere à seleção do menor preço. No que se refere à exigência de ferramentas para manutenção das aeronaves, afirma que embora o edital mencione características básicas das ferramentas, ele não define com precisão o conteúdo mínimo esperado nem os critérios técnicos objetivos para avaliar sua adequação, o que compromete a validade do certame, conforme jurisprudência do TCU. Assevera que a ausência de detalhamento gera insegurança, pois cada fabricante utiliza uma configuração própria de ferramentas, vinculada ao modelo da aeronave e às rotinas de manutenção descritas nos manuais técnicos, e que não há justificativa para exigir ferramentas destinadas a inspeções de 2.000 horas ou 36 meses, já que os operadores públicos não são oficinas certificadas pela ANAC e, portanto, não podem aprovar o retorno da aeronave ao serviço. Aduz que a exigência obriga os licitantes a presumirem todas as hipóteses de manutenção futura, inclusive as mais complexas, sem qualquer parâmetro técnico fornecido pela Administração Pública, e afirma que em certames recentes e semelhantes, os editais especificaram com mais rigor as ferramentas exigidas. Acrescenta que não existe norma técnica que defina um kit básico e obrigatório de ferramentas por modelo de aeronave, e que as ferramentas poderiam ser adquiridas posteriormente, de forma autônoma, após a definição do modelo de aeronave vencedor, concluindo que a exigência questionada viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, compromete a isonomia entre os licitantes e pode prejudicar a obtenção da proposta de menor preço. Sustenta a presença dos pressupostos para concessão de antecipação de tutela recursal, argumentando, quanto ao periculum in mora, que “se configura de forma inequívoca diante da iminência da continuidade do pregão, cujo prosseguimento nas condições atuais tornaria irreversíveis os efeitos das ilegalidades apontadas.” Acrescenta que: “A consumação do certame com as exigências impugnadas acarretaria prejuízos irreparáveis, tanto para a Requerente quanto para a Administração Pública, na medida em que as exigências editalícias impugnadas impõem um risco concreto de majoração artificial de preços, em afronta ao princípio da economicidade. Afinal, diante da impossibilidade de se mensurar os custos do seguro “Casco” e das ferramentas necessárias – pelos fundamentos já expostos –, os licitantes são levados a, como medida de cautela e para garantir que conseguirão cumprir o futuro contrato, majorar seus valores finais, onerando a Administração Pública e comprometendo o princípio da obtenção da proposta mais vantajosa.” Destaca que ofertou proposta que atende às exigências editalícias impugnadas viando “preservar sua competitividade”, mas ressalva que ainda não houve decisão final homologando o resultado do certame, evidenciando haver irregularidades na licitação, de modo que subsiste a utilidade da prestação jurisdicional vindicada no mandado de segurança, Busca, em sede de liminar, o deferimento da tutela antecipada recursal, para que seja deferida a liminar de despejo vindicada nos autos de origem, suspendendo o processo licitatório até o julgamento de mérito do recurso de apelação. O preparo do recurso de apelação foi regularmente recolhido, como se verifica no ID 242552841 dos autos de origem. É o relatório. Decido. A pretensão liminar que visa obtenção de provimento cautelar em face de sentença de primeiro grau exige demonstração da presença os pressupostos do art. 995 do CPC, quais sejam, a probabilidade de provimento do recurso e o risco de dano grave de difícil ou impossível reparação na hipótese de manutenção dos efeitos da decisão recorrida. Tratando-se de pretensão liminar volvida à antecipação de tutela em sede recursal, para a concessão da medida, seja ela cautelar ou de antecipatória de mérito, é necessário verificar a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300, caput, do CPC). Cotejando os elementos que instruem os autos, não verifico a presença dos pressupostos necessários à concessão de concessão da liminar vindicada. Conforme já decidido por este Desembargador nos autos do Agravo de Instrumento no 0720011-66.2025.8.07.0000, não se mostra relevante a argumentação apresentada pela recorrente para sustentar a pretensão deduzida no mandado de segurança, por não se verificar aparente ilegalidade nas disposições questionadas do edital do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. À toda evidência as exigências impugnadas pela apelante visam atender o melhor interesse do Concorrido contratante, atendendo-se especialmente à finalidade do contrato, de cordo com critério que envolve a discricionariedade própria da Administração Pública, sem afetar a ampla concorrência ou a obtenção da proposta mais vantajosa. Quanto à exigência de seguro casco (hull insurance), tem por objetivo garantir que as aeronaves licitadas sejam acobertadas com seguro integral pelo prazo de 1 (um) ano, a partir do efetivo fornecimento, tratando-se de exigência disposta no item 9.2 do edital do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC, in verbis: “9.2. A contratada deverá entregar, juntamente com a aeronave, apólice de seguro aeronáutico conforme a legislação vigente, com validade de 1 (um) ano a partir da data da entrega definitiva, tendo como beneficiário o contratante. A apólice deve cobrir os riscos do transporte aéreo, incluindo danos causados à aeronave, reembolsos de despesas e responsabilidades legais decorrentes da utilização da aeronave segurada. A apólice deve garantir a indenização por danos materiais à aeronave, seguro CASCO "Hull", por qualquer causa, incluindo atos de terceiros e despesas com socorro e salvamento. Esta cobertura deve assegurar o pagamento de uma aeronave equivalente ou a indenização no valor do bem segurado.” (ID 233097903). Não se verifica ilegalidade aparente da exigência editalícia, considerando o objeto específico do procedimento licitatório, destinado à aquisição de helicópteros, cumprindo destacar que apesar de os arts. 22, § 1o, III, e 97 da Lei no 14.133/2021 preverem como imprescindíveis à licitação apenas os seguros obrigatórios e o seguro-garantia, não há vedação legal para que os procedimentos licitatórios prevejam o fornecimento de outras modalidades de cobertura securitária. Pelo contrário, o art. 18, § 1o, XI, da Lei no 14.133/2021, prevê a possibilidade de “contratações correlatas e/ou interdependentes”, ao objeto da licitação No caso dos autos, mostra-se não apenas razoável, mas aparentemente necessário que as aeronaves sejam entregues com cobertura integral de seguro, pelo período de um ano, até que seja viável que o Consórcio adquirente ou o órgão integrante que seja destinatário da aeronave possa se organizar para reservar orçamento e realizar procedimento licitatório próprio para proteção securitária do equipamento. Com efeito, considerando se tratar de licitação para compra de aeronaves, o fornecimento sem seguro poderia colocar em risco o patrimônio público durante o procedimento de entrega, além de impedir que fossem testados após o fornecimento sem submeter o patrimônio público a risco, assim como impediria o uso imediato dos equipamentos, o que, por razões lógicas, poderia até mesmo comprometer a integridade das aeronaves em razão de desuso, enquanto se aguarda a viabilidade da contratação do seguro pela própria Administração Pública. E, de fato, é notória a impossibilidade de contratação imediata de seguro das aeronaves pelos entes públicos conveniados ao Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central, no momento do fornecimento das aeronaves, já que a contratação exige a programação específica, com dotação orçamentária e adoção de procedimento licitatório que, usualmente, demanda tempo considerável para ultimação. Assim, a exigência de seguro integral das aeronaves, pelo prazo de um ano, até que seja viável a contratação de seguro apropriado pelos adquirentes, se mostra não apenas razoável, mas necessária, como estratégia para conclusão adequada do objeto da licitação, mediante mitigação dos riscos, atendendo ao disposto no art. 22 da Lei no 14.133/2021, confira-se: Art. 22. O edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. § 1o A matriz de que trata o caput deste artigo deverá promover a alocação eficiente dos riscos de cada contrato e estabelecer a responsabilidade que caiba a cada parte contratante, bem como os mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro e mitiguem os seus efeitos, caso este ocorra durante a execução contratual. § 2o O contrato deverá refletir a alocação realizada pela matriz de riscos, especialmente quanto: I - às hipóteses de alteração para o restabelecimento da equação econômico-financeira do contrato nos casos em que o sinistro seja considerado na matriz de riscos como causa de desequilíbrio não suportada pela parte que pretenda o restabelecimento; II - à possibilidade de resolução quando o sinistro majorar excessivamente ou impedir a continuidade da execução contratual; III - à contratação de seguros obrigatórios previamente definidos no contrato, integrado o custo de contratação ao preço ofertado. § 3o Quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, o edital obrigatoriamente contemplará matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado. § 4o Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes de fatos supervenientes à contratação associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado deverão ser alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos. Ressalto, ainda, que não se trata de contratação ordinária de seguro através de corretora ou administradora de serviços securitários, vedada pelo no art. 1o do Decreto n. 59.417/66, mas de contratação de seguro provisório necessário à mitigação dos riscos com a contratação, visando a preservação do patrimônio público na fase de entrega e de testes das aeronaves, além de permitir a imediata fruição dos bens, em serviços públicos essenciais, sendo certo que as normas próprias para contratação de seguro deverão ser observadas pelos respectivos ente consorciados, quanto forem realizadas as contratações em nome próprio. A esse respeito, destaco a apuração realizada pelo Juiz de primeiro grau, no sentido de que o Acórdão 1096/2018 do TCU, apontado como paradigma pela recorrente, versa sobre contrato com objeto diverso, pois trata de contratação acessória de seguro em contrato de locação de aeronaves, e não sobre e contrato temporário de seguro para viabilizar a efetividade da contratação de compra e venda, no período inicial subsequente ao fornecimento dos equipamentos. Quanto à alegação de que a apelante obteve informações perante a seguradora MAFRE, no sentido de que haveria impossibilidade de mensuração ou de contratação de seguro de modo prévio, diante da possibilidade de variação de preços durante o prazo de vigência do pregão e de acordo com finalidade e condições de uso da aeronave, cumpre destacar que a previsão editalícia trata justamente da alocação de riscos, no interesse da Administração Pública, nos termos do referido art. 22 da Lei no 14.133/2021. A exigência editalícia impugnada não impõe a contratação de seguro no momento das ofertas, mas que as licitantes considerem nas suas propostas potenciais custos que serão assumidos com a entrega segurada das aeronaves, no momento do fornecimento, assumindo a contratadas o risco de variação de preços, em condições de livre competitividade, de modo a buscar a contratação mais benéfica para a Administração Pública. Ademais, não apesar da comunicação da mencionada seguradora, apresentada como fundamento da pretensão deduzida pela apelante, restou constatado durante a tramitação do mandado de segurança que não é impossível a apresentação de oferta da as aeronaves, agregada com o fornecimento de seguro apela recorrente seguro casco (hull insurance). A esse respeito, é clara a sentença recorrida ao dispor que “a alegação da impetrante sobre a inviabilidade da contratação do seguro, amparada no documento ID 233097907, não deve prevalecer. A terceira FBR AVIATION INC. demonstrou em ID 236445692 que há seguradoras que emitem apólices de seguro nessa modalidade, o que torna possível aos interessados obter a apólice exigida na licitação.” Ressalto, ademais, que dos documentos que retratam a realização do procedimento de licitação revelam que a exigência de fornecimento provisório de seguro casco (hull insurance) não afetou a ampla concorrência, pois houve efetiva participação de várias licitantes, inclusive a empresa apelante, que incluiu o fornecimento do seguro em suas propostas e logrou a arrematação de um dos lotes em disputa. Também não se verifica ilegalidade ou impedimento de livre concorrência em face da exigência de fornecimento de kit de ferramentas para viabilizar as inspeções e manutenções das aeronaves objeto do procedimento licitatório, ou mesmo aparente falta de suficiente individualização necessária do maquinário exido pelo edital do certame. O item do edital impugnado ostenta a seguinte redação. “14. FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais. 15. FERRAMENTAS COMUNS PARA AVIÔNICOS 15.1. Caixa de ferramentas comuns para aviônicos necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o kit DMC1280, ou kit correspondente para a aeronave ofertada. 16. FERRAMENTAS ESPECIAIS 2000/36 PARA MOTOR E CÉLULA 16.1. Conjunto de ferramentas especiais (ferramentas que possuam part number) necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, considerando os cartões de trabalho até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses.” Lotes: 2 (Item 3), 3 (Item 5), Itens 10, 11, 12, 15, 16, 18, 19, 24 “14. FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais. 15. FERRAMENTAS COMUNS PARA AVIÔNICOS 15.1. Caixa de ferramentas comuns para aviônicos necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o kit DMC1280, ou kit correspondente para a aeronave ofertada. (...) (...) 17. FERRAMENTAS ESPECIAIS 300/12 PARA MOTOR E CÉLULA 17.1. Se aplicável ao modelo ofertado, um conjunto de ferramentas especiais (ferramentas que possuam part number) necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, considerando os cartões de trabalho até 300 (trezentas) horas e 12 (doze) meses . Item 14 “FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais.” (ID 233097903) A argumentação sustentada pela recorrente, desde a peça de impetração do mandado de segurança, reside na reclamação de que “tais itens não indicam com precisão o conteúdo mínimo esperado dessas ferramentas, tampouco os critérios técnicos objetivos para aferição de sua suficiência, gerando evidente insegurança jurídica quanto à extensão e à natureza da obrigação imposta aos licitantes”. Ao contrário do sustentado pela apelante, não se verifica ausência de informações precisas sobre as ferramentas exigidas para a inspeção e manutenção das aeronaves, pois o edital é claro ao dispor que compete às licitantes expor seu plano de manutenção para as aeronaves, de modo a alcançar até 2.000 (duas mil) horas de aeronavegabilidade e 36 (trinta e seis) meses, incluindo nas respetivas proposta as ferramentas necessárias à realização dessas atividades, tendo sido indicado inclusive parâmetros de referência para as a apresentação das ofertas. Nesse ponto, é necessário reconhecer que é inviável que a comissão licitante ou os responsáveis pelo planejamento da licitação, com âmnio internacional, delimitassem de antemão individualmente todas as peças necessárias à inspeção e manutenção de todas as aeronaves passíveis de atender aos requisitos edital, sendo evidente que não se pode sequer exigir que tivessem conhecimento específicos sobre os todos os produtos no mercado mundial, ou mesmo acesso aos planos de inspeção e manutenção programada por cada fabricante. Assim, cabe às empresas licitantes informarem o plano de inspeção e manutenção, pelo período exigido pelo edital, justificando a pertinência e suficiência da ferramentaria que integram suas propostas, de acordo com suas próprias definições técnicas e com o modelo da aeronave que pretende fornecer à Administração Pública, demonstrando, assim, a viabilidade da proposta. E, como já destacado, diversas empresas interessadas participaram do certame, que teve garantida a livre concorrência e competitividade, inclusive por parte da recorrente, que teve suas propostas habilitadas e se sagrou vencedora de um dos lotes em disputa. O que seria prejudicial ao interesse pública é a exclusão dessa exigência do edital, como pretendido pela apelante, pois poderia evidentemente prejudicar a inspeção e manutenção regular das aeronaves, colocando-as em risco de desuso, além de deixar à administração à mercê do fornecimento de fermentantes que são exclusivas de cada fabricante, para contratação posterior, sem concorrência pública efetiva. Ademais, a previsão editalícia em apreço encontra amparo expresso no art. 11, I, da Lei no 14.133/2021, in verbis: Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto; Assim, não se verifica relevância nas argumentações sustentadas pela apelante, de modo a justificar a suspensão do curso do procedimento licitatório, à luz das disposições contidas no art. 7o, III da Lei no 12.016/2009 e da regulação dada pela Lei no 14.133/2021, considerando as especificidades próprias do objeto do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. Quanto ao periculum in mora, afere-se, como já destacado por este Desembargador Relator no Agravo de Instrumento no 0720011-66.2025.8.07.0000, que o perigo de dano ocorreria as houvesse o acolhimento da pretensão liminar deduzida pela recorrente. Mostra-se evidente que o sobrestamento da licitação, no interesse exclusivo da recorrente, aparentemente para se eximir de obrigações previstas no edital, além de desarrazoada, pode acarretar prejuízos à Administração Pública, impondo atraso na implementação de serviços essenciais de saúde e segurança, além de poder comprometer a viabilidade de prosseguimento do certame, considerando que já houve a apresentação de propostas pelas licitantes, cujas condições para cumprimento, notadamente o preço, podem ser afetadas pelo decurso do tempo. Diante do exposto, não estando presentes os requisitos exigidos pelo art. 300 do CPC, indefiro a antecipação de tutela recursal. Comunique-se ao Juízo de origem a prolação da presente decisão. Cumpra-se. Intimem-se. Nada sendo requerido, aguarde-se o processamento e a distribuição do recurso de apelação. Brasília, 16 de julho de 2025. Desembargador ALFEU MACHADO Relator

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Desembargador ALFEU MACHADO Número do processo: 0728480-04.2025.8.07.0000 Classe judicial: PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO À APELAÇÃO (12357) REQUERENTE: HELICOPTEROS DO BRASIL S/A REQUERIDO: CONSORCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, RENATA DIAS MARTINS - PREGOEIRA DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, JOSÉ EDUARDO FILHO - SECRETÁRIO EXECUTIVO DO CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL D E C I S Ã O Trata-se de pedido cautelar antecedente formulado diretamente nessa instância recursal, no ato de interposição de recurso de apelação por HELICOPTEROS DO BRASIL S/A, contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, que denegou a ordem no mandado de segurança impetrado pela apelante contra ato imputado à Presidente da Comissão de Licitação e Pregoeira do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do CONSÓRCIO INTERESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO DO BRASIL CENTRAL, pelo qual rejeitou impugnação ao edital, pela qual a recorrente questionou a legalidade das exigências de fornecimento de seguro casco (hull insurance) e de ferramentas para manutenção das aeronaves que compõem o objeto da concorrência. Alega a apelante, em síntese, que a presença de fumus boni iuris que justifica a concessão de antecipação de tutela recursal para deferir a liminar vindicada no mandado de segurança, diante das ilegalidades contidas nas referidas exigências editalícias. Alega que o seguro casco é distinto do seguro RETA, de contratação obrigatória, que cobre a aeronave até sua entrega ao comprador, com valor reduzido e finalidade específica, enquanto a garantia exigida no edital não é obrigatória e não guarda relação direta com o objeto da licitação, tendo contratação vinculada ao uso da aeronave e reservada ao transportador, proprietário ou operador da aeronave, nos termos d art. 15 do Decreto no 61.867/1967. Destaca que a contratação depende de informações operacionais que apenas o ente público possui e que as seguradoras consultadas pela apelanter se recusaram a oferecer cotação para cobertura antecipada, sem apresentação de dados técnicos e operacionais, destacando a reposta obtida perante a Mapfre Seguros Gerais S.A. Afirma que o Decreto no 59.417/1966 impõe que a contratação do seguro casco seja realizada diretamente pelo operador, vedando intermediação por parte da fabricante, e que o TCU condena a inclusão de Seguro Casco no edital meio para elevação artificial dos custos para a Administração Pública, ressaltando que a ausência de ausência de informações essenciais à contratação do seguro compromete a estimativa correta de custos, podendo gerar sobrepreço, distorções e risco de inexecução, além de ferir o princípio da isonomia e prejudicar o objetivo da licitação, no que se refere à seleção do menor preço. No que se refere à exigência de ferramentas para manutenção das aeronaves, afirma que embora o edital mencione características básicas das ferramentas, ele não define com precisão o conteúdo mínimo esperado nem os critérios técnicos objetivos para avaliar sua adequação, o que compromete a validade do certame, conforme jurisprudência do TCU. Assevera que a ausência de detalhamento gera insegurança, pois cada fabricante utiliza uma configuração própria de ferramentas, vinculada ao modelo da aeronave e às rotinas de manutenção descritas nos manuais técnicos, e que não há justificativa para exigir ferramentas destinadas a inspeções de 2.000 horas ou 36 meses, já que os operadores públicos não são oficinas certificadas pela ANAC e, portanto, não podem aprovar o retorno da aeronave ao serviço. Aduz que a exigência obriga os licitantes a presumirem todas as hipóteses de manutenção futura, inclusive as mais complexas, sem qualquer parâmetro técnico fornecido pela Administração Pública, e afirma que em certames recentes e semelhantes, os editais especificaram com mais rigor as ferramentas exigidas. Acrescenta que não existe norma técnica que defina um kit básico e obrigatório de ferramentas por modelo de aeronave, e que as ferramentas poderiam ser adquiridas posteriormente, de forma autônoma, após a definição do modelo de aeronave vencedor, concluindo que a exigência questionada viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, compromete a isonomia entre os licitantes e pode prejudicar a obtenção da proposta de menor preço. Sustenta a presença dos pressupostos para concessão de antecipação de tutela recursal, argumentando, quanto ao periculum in mora, que “se configura de forma inequívoca diante da iminência da continuidade do pregão, cujo prosseguimento nas condições atuais tornaria irreversíveis os efeitos das ilegalidades apontadas.” Acrescenta que: “A consumação do certame com as exigências impugnadas acarretaria prejuízos irreparáveis, tanto para a Requerente quanto para a Administração Pública, na medida em que as exigências editalícias impugnadas impõem um risco concreto de majoração artificial de preços, em afronta ao princípio da economicidade. Afinal, diante da impossibilidade de se mensurar os custos do seguro “Casco” e das ferramentas necessárias – pelos fundamentos já expostos –, os licitantes são levados a, como medida de cautela e para garantir que conseguirão cumprir o futuro contrato, majorar seus valores finais, onerando a Administração Pública e comprometendo o princípio da obtenção da proposta mais vantajosa.” Destaca que ofertou proposta que atende às exigências editalícias impugnadas viando “preservar sua competitividade”, mas ressalva que ainda não houve decisão final homologando o resultado do certame, evidenciando haver irregularidades na licitação, de modo que subsiste a utilidade da prestação jurisdicional vindicada no mandado de segurança, Busca, em sede de liminar, o deferimento da tutela antecipada recursal, para que seja deferida a liminar de despejo vindicada nos autos de origem, suspendendo o processo licitatório até o julgamento de mérito do recurso de apelação. O preparo do recurso de apelação foi regularmente recolhido, como se verifica no ID 242552841 dos autos de origem. É o relatório. Decido. A pretensão liminar que visa obtenção de provimento cautelar em face de sentença de primeiro grau exige demonstração da presença os pressupostos do art. 995 do CPC, quais sejam, a probabilidade de provimento do recurso e o risco de dano grave de difícil ou impossível reparação na hipótese de manutenção dos efeitos da decisão recorrida. Tratando-se de pretensão liminar volvida à antecipação de tutela em sede recursal, para a concessão da medida, seja ela cautelar ou de antecipatória de mérito, é necessário verificar a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300, caput, do CPC). Cotejando os elementos que instruem os autos, não verifico a presença dos pressupostos necessários à concessão de concessão da liminar vindicada. Conforme já decidido por este Desembargador nos autos do Agravo de Instrumento no 0720011-66.2025.8.07.0000, não se mostra relevante a argumentação apresentada pela recorrente para sustentar a pretensão deduzida no mandado de segurança, por não se verificar aparente ilegalidade nas disposições questionadas do edital do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. À toda evidência as exigências impugnadas pela apelante visam atender o melhor interesse do Concorrido contratante, atendendo-se especialmente à finalidade do contrato, de cordo com critério que envolve a discricionariedade própria da Administração Pública, sem afetar a ampla concorrência ou a obtenção da proposta mais vantajosa. Quanto à exigência de seguro casco (hull insurance), tem por objetivo garantir que as aeronaves licitadas sejam acobertadas com seguro integral pelo prazo de 1 (um) ano, a partir do efetivo fornecimento, tratando-se de exigência disposta no item 9.2 do edital do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC, in verbis: “9.2. A contratada deverá entregar, juntamente com a aeronave, apólice de seguro aeronáutico conforme a legislação vigente, com validade de 1 (um) ano a partir da data da entrega definitiva, tendo como beneficiário o contratante. A apólice deve cobrir os riscos do transporte aéreo, incluindo danos causados à aeronave, reembolsos de despesas e responsabilidades legais decorrentes da utilização da aeronave segurada. A apólice deve garantir a indenização por danos materiais à aeronave, seguro CASCO "Hull", por qualquer causa, incluindo atos de terceiros e despesas com socorro e salvamento. Esta cobertura deve assegurar o pagamento de uma aeronave equivalente ou a indenização no valor do bem segurado.” (ID 233097903). Não se verifica ilegalidade aparente da exigência editalícia, considerando o objeto específico do procedimento licitatório, destinado à aquisição de helicópteros, cumprindo destacar que apesar de os arts. 22, § 1o, III, e 97 da Lei no 14.133/2021 preverem como imprescindíveis à licitação apenas os seguros obrigatórios e o seguro-garantia, não há vedação legal para que os procedimentos licitatórios prevejam o fornecimento de outras modalidades de cobertura securitária. Pelo contrário, o art. 18, § 1o, XI, da Lei no 14.133/2021, prevê a possibilidade de “contratações correlatas e/ou interdependentes”, ao objeto da licitação No caso dos autos, mostra-se não apenas razoável, mas aparentemente necessário que as aeronaves sejam entregues com cobertura integral de seguro, pelo período de um ano, até que seja viável que o Consórcio adquirente ou o órgão integrante que seja destinatário da aeronave possa se organizar para reservar orçamento e realizar procedimento licitatório próprio para proteção securitária do equipamento. Com efeito, considerando se tratar de licitação para compra de aeronaves, o fornecimento sem seguro poderia colocar em risco o patrimônio público durante o procedimento de entrega, além de impedir que fossem testados após o fornecimento sem submeter o patrimônio público a risco, assim como impediria o uso imediato dos equipamentos, o que, por razões lógicas, poderia até mesmo comprometer a integridade das aeronaves em razão de desuso, enquanto se aguarda a viabilidade da contratação do seguro pela própria Administração Pública. E, de fato, é notória a impossibilidade de contratação imediata de seguro das aeronaves pelos entes públicos conveniados ao Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central, no momento do fornecimento das aeronaves, já que a contratação exige a programação específica, com dotação orçamentária e adoção de procedimento licitatório que, usualmente, demanda tempo considerável para ultimação. Assim, a exigência de seguro integral das aeronaves, pelo prazo de um ano, até que seja viável a contratação de seguro apropriado pelos adquirentes, se mostra não apenas razoável, mas necessária, como estratégia para conclusão adequada do objeto da licitação, mediante mitigação dos riscos, atendendo ao disposto no art. 22 da Lei no 14.133/2021, confira-se: Art. 22. O edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. § 1o A matriz de que trata o caput deste artigo deverá promover a alocação eficiente dos riscos de cada contrato e estabelecer a responsabilidade que caiba a cada parte contratante, bem como os mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro e mitiguem os seus efeitos, caso este ocorra durante a execução contratual. § 2o O contrato deverá refletir a alocação realizada pela matriz de riscos, especialmente quanto: I - às hipóteses de alteração para o restabelecimento da equação econômico-financeira do contrato nos casos em que o sinistro seja considerado na matriz de riscos como causa de desequilíbrio não suportada pela parte que pretenda o restabelecimento; II - à possibilidade de resolução quando o sinistro majorar excessivamente ou impedir a continuidade da execução contratual; III - à contratação de seguros obrigatórios previamente definidos no contrato, integrado o custo de contratação ao preço ofertado. § 3o Quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, o edital obrigatoriamente contemplará matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado. § 4o Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes de fatos supervenientes à contratação associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado deverão ser alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos. Ressalto, ainda, que não se trata de contratação ordinária de seguro através de corretora ou administradora de serviços securitários, vedada pelo no art. 1o do Decreto n. 59.417/66, mas de contratação de seguro provisório necessário à mitigação dos riscos com a contratação, visando a preservação do patrimônio público na fase de entrega e de testes das aeronaves, além de permitir a imediata fruição dos bens, em serviços públicos essenciais, sendo certo que as normas próprias para contratação de seguro deverão ser observadas pelos respectivos ente consorciados, quanto forem realizadas as contratações em nome próprio. A esse respeito, destaco a apuração realizada pelo Juiz de primeiro grau, no sentido de que o Acórdão 1096/2018 do TCU, apontado como paradigma pela recorrente, versa sobre contrato com objeto diverso, pois trata de contratação acessória de seguro em contrato de locação de aeronaves, e não sobre e contrato temporário de seguro para viabilizar a efetividade da contratação de compra e venda, no período inicial subsequente ao fornecimento dos equipamentos. Quanto à alegação de que a apelante obteve informações perante a seguradora MAFRE, no sentido de que haveria impossibilidade de mensuração ou de contratação de seguro de modo prévio, diante da possibilidade de variação de preços durante o prazo de vigência do pregão e de acordo com finalidade e condições de uso da aeronave, cumpre destacar que a previsão editalícia trata justamente da alocação de riscos, no interesse da Administração Pública, nos termos do referido art. 22 da Lei no 14.133/2021. A exigência editalícia impugnada não impõe a contratação de seguro no momento das ofertas, mas que as licitantes considerem nas suas propostas potenciais custos que serão assumidos com a entrega segurada das aeronaves, no momento do fornecimento, assumindo a contratadas o risco de variação de preços, em condições de livre competitividade, de modo a buscar a contratação mais benéfica para a Administração Pública. Ademais, não apesar da comunicação da mencionada seguradora, apresentada como fundamento da pretensão deduzida pela apelante, restou constatado durante a tramitação do mandado de segurança que não é impossível a apresentação de oferta da as aeronaves, agregada com o fornecimento de seguro apela recorrente seguro casco (hull insurance). A esse respeito, é clara a sentença recorrida ao dispor que “a alegação da impetrante sobre a inviabilidade da contratação do seguro, amparada no documento ID 233097907, não deve prevalecer. A terceira FBR AVIATION INC. demonstrou em ID 236445692 que há seguradoras que emitem apólices de seguro nessa modalidade, o que torna possível aos interessados obter a apólice exigida na licitação.” Ressalto, ademais, que dos documentos que retratam a realização do procedimento de licitação revelam que a exigência de fornecimento provisório de seguro casco (hull insurance) não afetou a ampla concorrência, pois houve efetiva participação de várias licitantes, inclusive a empresa apelante, que incluiu o fornecimento do seguro em suas propostas e logrou a arrematação de um dos lotes em disputa. Também não se verifica ilegalidade ou impedimento de livre concorrência em face da exigência de fornecimento de kit de ferramentas para viabilizar as inspeções e manutenções das aeronaves objeto do procedimento licitatório, ou mesmo aparente falta de suficiente individualização necessária do maquinário exido pelo edital do certame. O item do edital impugnado ostenta a seguinte redação. “14. FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais. 15. FERRAMENTAS COMUNS PARA AVIÔNICOS 15.1. Caixa de ferramentas comuns para aviônicos necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o kit DMC1280, ou kit correspondente para a aeronave ofertada. 16. FERRAMENTAS ESPECIAIS 2000/36 PARA MOTOR E CÉLULA 16.1. Conjunto de ferramentas especiais (ferramentas que possuam part number) necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, considerando os cartões de trabalho até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses.” Lotes: 2 (Item 3), 3 (Item 5), Itens 10, 11, 12, 15, 16, 18, 19, 24 “14. FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais. 15. FERRAMENTAS COMUNS PARA AVIÔNICOS 15.1. Caixa de ferramentas comuns para aviônicos necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o kit DMC1280, ou kit correspondente para a aeronave ofertada. (...) (...) 17. FERRAMENTAS ESPECIAIS 300/12 PARA MOTOR E CÉLULA 17.1. Se aplicável ao modelo ofertado, um conjunto de ferramentas especiais (ferramentas que possuam part number) necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, considerando os cartões de trabalho até 300 (trezentas) horas e 12 (doze) meses . Item 14 “FERRAMENTAS COMUNS PARA MOTOR E CÉLULA 14.1. Caixa de ferramentas comuns para motor e célula necessárias para executar todas as inspeções e manutenções preventivas previstas no Programa de Manutenção do Fabricante do modelo ofertado, inclusive o atendimento às diretrizes de aeronavegabilidade vigentes por ocasião da entrega definitiva, até 2.000 (duas mil) horas e 36 (trinta e seis) meses. Utilizar como referência o helix trolley case RBI8000T ou o kit correspondente para a aeronave ofertada. E deverão constar nesse kit uma ou mais ferramentas necessárias para aplicar os torques previstos nos manuais.” (ID 233097903) A argumentação sustentada pela recorrente, desde a peça de impetração do mandado de segurança, reside na reclamação de que “tais itens não indicam com precisão o conteúdo mínimo esperado dessas ferramentas, tampouco os critérios técnicos objetivos para aferição de sua suficiência, gerando evidente insegurança jurídica quanto à extensão e à natureza da obrigação imposta aos licitantes”. Ao contrário do sustentado pela apelante, não se verifica ausência de informações precisas sobre as ferramentas exigidas para a inspeção e manutenção das aeronaves, pois o edital é claro ao dispor que compete às licitantes expor seu plano de manutenção para as aeronaves, de modo a alcançar até 2.000 (duas mil) horas de aeronavegabilidade e 36 (trinta e seis) meses, incluindo nas respetivas proposta as ferramentas necessárias à realização dessas atividades, tendo sido indicado inclusive parâmetros de referência para as a apresentação das ofertas. Nesse ponto, é necessário reconhecer que é inviável que a comissão licitante ou os responsáveis pelo planejamento da licitação, com âmnio internacional, delimitassem de antemão individualmente todas as peças necessárias à inspeção e manutenção de todas as aeronaves passíveis de atender aos requisitos edital, sendo evidente que não se pode sequer exigir que tivessem conhecimento específicos sobre os todos os produtos no mercado mundial, ou mesmo acesso aos planos de inspeção e manutenção programada por cada fabricante. Assim, cabe às empresas licitantes informarem o plano de inspeção e manutenção, pelo período exigido pelo edital, justificando a pertinência e suficiência da ferramentaria que integram suas propostas, de acordo com suas próprias definições técnicas e com o modelo da aeronave que pretende fornecer à Administração Pública, demonstrando, assim, a viabilidade da proposta. E, como já destacado, diversas empresas interessadas participaram do certame, que teve garantida a livre concorrência e competitividade, inclusive por parte da recorrente, que teve suas propostas habilitadas e se sagrou vencedora de um dos lotes em disputa. O que seria prejudicial ao interesse pública é a exclusão dessa exigência do edital, como pretendido pela apelante, pois poderia evidentemente prejudicar a inspeção e manutenção regular das aeronaves, colocando-as em risco de desuso, além de deixar à administração à mercê do fornecimento de fermentantes que são exclusivas de cada fabricante, para contratação posterior, sem concorrência pública efetiva. Ademais, a previsão editalícia em apreço encontra amparo expresso no art. 11, I, da Lei no 14.133/2021, in verbis: Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto; Assim, não se verifica relevância nas argumentações sustentadas pela apelante, de modo a justificar a suspensão do curso do procedimento licitatório, à luz das disposições contidas no art. 7o, III da Lei no 12.016/2009 e da regulação dada pela Lei no 14.133/2021, considerando as especificidades próprias do objeto do Pregão Eletrônico Internacional SRP no Compras 90002/2025 no 02-2025-BrC do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. Quanto ao periculum in mora, afere-se, como já destacado por este Desembargador Relator no Agravo de Instrumento no 0720011-66.2025.8.07.0000, que o perigo de dano ocorreria as houvesse o acolhimento da pretensão liminar deduzida pela recorrente. Mostra-se evidente que o sobrestamento da licitação, no interesse exclusivo da recorrente, aparentemente para se eximir de obrigações previstas no edital, além de desarrazoada, pode acarretar prejuízos à Administração Pública, impondo atraso na implementação de serviços essenciais de saúde e segurança, além de poder comprometer a viabilidade de prosseguimento do certame, considerando que já houve a apresentação de propostas pelas licitantes, cujas condições para cumprimento, notadamente o preço, podem ser afetadas pelo decurso do tempo. Diante do exposto, não estando presentes os requisitos exigidos pelo art. 300 do CPC, indefiro a antecipação de tutela recursal. Comunique-se ao Juízo de origem a prolação da presente decisão. Cumpra-se. Intimem-se. Nada sendo requerido, aguarde-se o processamento e a distribuição do recurso de apelação. Brasília, 16 de julho de 2025. Desembargador ALFEU MACHADO Relator