Tribunal: TJDFT
Processo: 0741079-09.2024.8.07.0000
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2024-10-07

Ementa:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0741079-09.2024.8.07.0000 Classe judicial: Agravo de Instrumento Agravante: Distrito Federal Agravado: Conselho Comunitário do Setor Sudoeste D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Distrito Federal contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, nos autos no 0713495-10.2024.8.07.0018, assim redigida: “Há um conjunto de questões de fato nesta lide que exigirão melhor elucidação, mas que apontam para a efetiva necessidade de se proteger o macrobem ambiental envolvido na lide. A autora comprovou a imposição de embargo, pelo IPHAN, ao "novo acesso ao Parque da Cidade", e o réu afirma que o local embargado integra outro local, o “Trecho 4 da obra licenciada mediante a Licença de Instalação – LI 44”. Contudo, apesar dos esforços do réu em focar a discussão apenas sobre um trecho, não se pode escapar do fato de que se trata de um mesmo projeto de expansão rodoviária, sendo óbvio que os impactos causados no “trecho 4” são articulados ao desenvolvimento das obras no “trecho 2”, posto serem, sublinhe-se, trechos do conjunto de um mesmo projeto global. A alegação de que o projeto aparenta malferir o tombamento de Brasília e não fora aprovado pelo IPHAN encontra respaldo na circunstância de que efetivamente o réu não comprovou a aprovação do órgão federal de tutela do patrimônio histórico e cultural nacional, mas apenas a ciência dos projetos iniciais. O embargo comprovado pela parte autora denota que a execução da globalidade do projeto viário parece estar realmente prejudicando a composição urbanística tombada. A alegação do réu de que o embargo atinge outro aspecto do projeto, não incluído nesta lide exige maior investigação e, até que isso seja também devidamente esclarecido, a precaução exige a paralisação das obras também quanto a isso. Em relação especificamente ao Parque da Cidade, tem-se uma certeza inequívoca: o projeto rodoviarista em questão já vem gerando imenso impacto sobre o Parque, que vem sendo, com o perdão do vulgo, comido pelas beiradas ao longo dos últimos anos, na concretização desta expansão de asfalto. Não apenas por ser um espaço de especial afeição de toda a população brasiliense e um patrimônio de todo brasileiro, o maior parque urbano do mundo merece especial cuidado, atenção e sobretudo prudência em qualquer intervenção que represente risco de externalidades negativas à sua função ambiental lato senso (recordando-se aqui que o conceito jurídico de meio ambiente engloba os aspectos do meio ambiente natural, urbano, cultural e laboral). Os impactos sobre o Parque poderão e deverão ser examinados ao longo do processo, mas até a configuração de prova robusta sobre a incolumidade deste importante espaço, o princípio da precaução recomenda a paralisação das obras potencialmente lesivas. O despacho de id 204117632 mencionou a necessidade de exibição dos relatórios de impacto ambiental e de vizinhança relativos à obra questionada, o que não foi atendido pela parte ré. O estudo de impacto de vizinhança é instrumento obrigatório de gestão urbana preconizado no Estatuto das Cidades e regulamentado pela Lei Complementar Distrital 977/20. A Lei Complementar Distrital n. 977/20 exige o estudo de impacto de vizinhança para a “implantação, construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, em área urbana ou rural, que possam colocar em risco a qualidade de vida da população, a ordenação urbanística do solo e o meio ambiente, causar-lhes danos ou exercer impacto sobre eles”, sendo certo que o instrumento é requisito indispensável à “aprovação de grandes intervenções viárias objeto de licenciamento ambiental” (art. 4o, IV). Outro aspecto que merecerá maior investigação ao longo do procedimento é o aparente déficit democrático nas consultas públicas que antecederam o projeto que está sendo desenvolvido mediante elevadíssimo impacto sobretudo nas condições urbanas do Setor Sudoeste. O princípio democrático é fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1o, parágrafo único, da Constituição). É também diretriz geral da política urbana nacional, conforme define o art. 2o, II, da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Daí que consultas e audiências públicas não podem ser vistas como mero requisito formal integrante do processo administrativo, e sim elemento essencial de integração do processo decisório das ações da Administração Pública, devendo ser pautadas pela efetiva transparência, informação, publicidade e respeito à vontade popular que marcam a noção de democracia. A convocação de audiências públicas sem publicidade e informações adequadas e desprovidas de efetiva ciência e participação da comunidade envolvida constitui um mero “ritual vazio”, fenômeno há muito denunciado pela gestora pública norte-americana Sherry R. Arnstein, no seminal artigo “Uma escada da participação cidadã”: “Existe uma diferença fundamental entre passar pelo ritual vazio da participação e dispor de poder real para influenciar os resultados do processo. (...) A participação sem redistribuição de poder permite àqueles que têm poder de decisão argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participação vazia mantém o status quo. (...) TIPOS DE PARTICIPAÇÃO E DE “NÃO-PARTICIPAÇÃO” Uma tipologia de oito níveis de participação pode auxiliar na análise desta temática confusa. Para efeito ilustrativo, os oito tipos de participação estão dispostos em forma de uma escada, onde cada degrau corresponde ao nível de poder do cidadão em decidir sobre os resultados. (...) Os primeiros degraus da escada são (1) Manipulação e (2) Terapia. Esses dois degraus descrevem níveis de “não-participação” que têm sido utilizados por alguns no lugar da genuína participação. Seu objetivo real não é permitir a população a participar nos processos de planejamento ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de decisão possam “educar” ou “curar” os participantes. Os degraus 3 e 4 avançam a níveis de concessão limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos: (3) Informação e (4) Consulta. Quando estes níveis são definidos pelos poderosos como o grau máximo de participação possível, existe a possibilidade dos cidadãos realmente ouvirem e serem ouvidos. Mas nestes níveis, eles não têm o poder para assegurar que suas opiniões serão aceitas por aqueles que detêm o poder. Quando a participação está restrita a esses níveis, não há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do status quo. O degrau (5) Pacificação consiste simplesmente de um nível superior desta concessão limitada de poder, pois permite aos sem-nada aconselhar os poderosos, mas retém na mão destes o direito de tomar a decisão final. Subindo a escada estão níveis de poder cidadão com degraus crescentes de poder de decisão. Os cidadãos podem participar de uma (6) Parceria que lhes permita negociar de igual para igual com aqueles que tradicionalmente detêm o poder. Nos degraus superiores, (7) Delegação de poder e (8) Controle cidadão, o cidadão sem-nada detém a maioria nos fóruns de tomada de decisão, ou mesmo o completo poder gerencial”. A surpresa e perplexidade expressas pela comunidade do Sudoeste não apenas nesta, mas também na outra lide que debateu outra etapa deste mesmo projeto viário, denotam que a participação permitida pelo poder público no processo decisório que resultou na obra questionada qualifica-se, na melhor das hipóteses, na categoria “informação”, assim desenvolvida no texto de Arnstein: “INFORMAÇÃO Informar cidadãos de seus direitos, responsabilidades e opções pode ser o mais importante primeiro passo rumo á legítima participação do cidadão. Porém, muito frequentemente a ênfase está na mão única da informação – dos técnicos para o cidadão -, sem que haja um canal de comunicação que permita o retorno, e menos ainda que haja poder de negociação. Sob estas condições, especialmente quando a informação é divulgada apenas nos estágios finais do planejamento, as pessoas têm pouca possibilidade de influenciar o programa que foi definido para “seu benefício”. Os principais instrumentos desta comunicação de mão única são notícias na imprensa, panfletos, pôsters e pesquisas de opinião. Reuniões também podem ser transformadas em veículo de comunicação de mão única simplesmente pelo fato de se divulgar apenas informações superficiais, desencorajando perguntas ou dando respostas evasivas”. Sublinhe-se: não se trata aqui de mera abordagem acadêmica sobre o fenômeno político, mas de se compreender a extensão da legitimidade democrática do procedimento administrativo aqui submetido ao controle de legalidade, pela recordação de que o princípio democrático não é mera aspiração abstrata, mas norma jurídica constitucional, de observância cogente pelo administrador e exigível pela via judicial. Neste descortino, é visível que as audiências públicas convocadas pelo GDF para o projeto de expansão viária questionada não atendem plenamente as condições para que sejam consideradas efetiva participação popular no modelo exigido pelo estado democrático de direito instituído na Constituição Federal. A tendência de desconsideração das ponderações da comunidade é visível inclusive na fase preliminar deste feito, onde as sugestões apresentadas pelos autores restaram sumariamente rejeitadas por razões bem semelhantes às apresentadas pelos mesmos autores no libelo. A diretriz constitucional fundamental para a política urbana no Brasil exige do poder público o enfoque privilegiado na garantia de bem-estar dos habitantes da cidade: "art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. A irresignação denotada pelo Conselho Comunitário, que é respeitadíssima organização de representação cidadã local, indica claramente que o bem-estar da população afetada não está a ser devidamente sopesado na execução do projeto criticado nesta lide. A propósito, a alternativa apresentada pela comunidade parece indicar solução plausível e até mesmo menos dispendiosa para a obra de ampliação do sistema viário, sendo razoável que seja no mínimo melhor sopesada pela Administração. Em termos processuais, reconheço a ocorrência de plausibilidade jurídica suficiente à configuração dos requisitos para a tutela provisória, consistente nos indícios de ausência de estudos de impacto de vizinhança, de produção de graves danos ao Parque da Cidade, de déficit democrático no processo decisório relativo, de impacto negativo sobre o projeto urbanístico tombado, de produção de externalidades negativas ao bem-estar da população afetada, tudo a indiciar o vício de legalidade na obra questionada na lide. Há também periculum in mora nas mesmas circunstâncias, ou seja, o risco de danos ao bem-estar da comunidade, ao tombamento e às funções urbanas e naturais do Parque, bem como à integridade da composição bucólica da região (que já vem sendo danificada pelas obras em curso) caso se permita o prosseguimento da obra impugnada, ao menos até que se obtenha segurança sobre o afastamento de todos esses aspectos. Em face do exposto, defiro a liminar, para cominar ao réu a obrigação de paralisar imediatamente as obras de implantação do viaduto na Estrada Parque Indústrias Gráficas – EPIG, na intersecção entre os Setores Sudoeste e Octogonal, sob pena de multa no valor de R$ 100.000,00 por dia de descumprimento. Intime-se a parte ré, por publicação e por oficial de justiça, para ciência e cumprimento à presente decisão. Fixo o prazo de trinta dias para a complementação da inicial. Publique-se; ciência ao Ministério Público.” O agravante alega em suas razões recursais (Id. 64571384), em breve síntese, que o Juízo singular incorreu em equívoco ao deferir o requerimento de tutela cautelar antecedente formulado pelo agravado, no processo de origem, inaugurado pelo ajuizamento de ação civil pública, que tem por objetivo a paralisação das obras alusivas à implantação do segundo viaduto na Estrada Parque Indústrias Gráficas – EPIG, nos limites das Regiões Administrativas do Plano Piloto (RA I) e do Sudoeste/Octogonal (RA XXII). O ente público inicialmente tece considerações gerais a respeito dos benefícios e da importância, em sua dimensão maior, da implementação do projeto chamado de “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público” para a política pública de mobilidade urbana do Distrito Federal, em sintonia com as finalidades e regras previstas na Lei no 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) e na Lei local no 4.566/2011 (Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal). Em relação ao trecho 2 da mencionada obra, que compreende a ligação entre os setores Sudoeste e Octogonal, e consiste no objeto da ação civil pública ajuizada na origem, argumenta que houve a devida aprovação do projeto pelo IPHAN-DF por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. Destaca que eventuais irregularidades constatadas pela instituição de proteção do patrimônio histórico e artístico em relação ao trecho 4 da obra (acesso ao Parque da Cidade) não foram abordadas pelo autor na petição inicial e não integram o objeto da demanda, razão pela qual não poderiam ter sido utilizadas como fundamento, pelo Juízo singular, na decisão interlocutória agravada, para o deferimento da medida cautelar. Também argumenta, nesse sentido, que não foi afirmada, na causa de pedir, a irregularidade da obra em razão da ausência de estudos de impacto de vizinhança e de efetiva participação popular em momento anterior à implementação do projeto. Afirma, portanto, que o Juízo singular desrespeitou o princípio da congruência e as regras previstas nos artigos 2o, 141, 322 e 492, caput, todos do Código de Processo Civil. Acrescenta que na decisão interlocutória agravada não foram avaliados, de modo apropriado, os elementos de prova angariados aos autos do processo de origem, que comprovam a regularidade da obra impugnada, bem como a expedição da devida autorização prévia por todas as entidades e órgãos envolvidos. Verbera que nos autos de outro processo, também originado pelo ajuizamento de ação civil pública (no 0706092-92.2021.8.07.0018), foi analisada e rejeitada, pelo Juízo singular, a alegação de irregularidade do projeto chamado “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público” em virtude da ausência de participação popular na tomada de decisão. Afirma que foram anexados aos autos do processo de origem os estudos ambientais produzidos pelo IBRAM antes da implementação das obras alusivas ao trecho impugnado e da expedição da respectiva Licença de Instalação, bem como que a execução da obra em referência prescinde da aprovação de Estudo de Impacto de Vizinhança, por não se enquadrar nas hipóteses elencadas, em tese, no art. 2o do Decreto local no 43.807/2022. Sustenta ainda a existência de autorização específica, manifestada pelo IPHAN, em relação ao trecho ora debatido, inclusive no que diz respeito à escala bucólica, emitida por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. Aponta para a ausência de critérios técnicos e científicos mínimos a respeito da sugestão viária alternativa apresentada pelo autor em sua petição inicial, considerada inviável pelo Setor Técnico da Secretaria de Estado de Obras e Infraestrutura do Distrito Federal. Conclui, portanto, que não se encontram preenchidos os requisitos necessários para a concessão da medida urgente postulada pelo autor, além de inexistir risco de danos administrativos, econômicos, logísticos e ambientais, decorrentes da paralisação das obras aludidas. Requer, assim, a concessão de efeito suspensivo, bem como o subsequente provimento do recurso para que a decisão interlocutória agravada seja reformada, com a revogação da medida cautelar deferida na origem. O recorrente está dispensado do recolhimento do valor referente ao preparo recursal, de acordo com a regra prevista no art. 1007, § 1o, do CPC. É a breve exposição. Decido. O recurso é tempestivo, sendo aplicável ao presente caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com a norma estabelecida no art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juízo singular o teor da decisão. A concessão do efeito suspensivo, por configurar exceção à regra da cognição exauriente e ao contraditório, condiciona-se à existência de prova de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que fique demonstrada a verossimilhança dos fatos articulados nas razões recursais (art. 995, parágrafo único, do CPC). Na hipótese em exame a questão urgente submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em avaliar o acerto da decisão interlocutória proferida pelo Juízo singular, que deferiu o requerimento urgente formulado pelo autor no processo de origem, destinado à paralisação das obras referentes ao trecho 2 do projeto chamado de “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público”. Inicialmente é preciso destacar que embora o autor tenha formulado o requerimento urgente à luz das regras próprias da tutela cautelar antecedente, percebe-se que a postulação se ajusta à hipótese de tutela cautelar disposta no art. 4o, da Lei no 7.347/1985, com o objetivo de evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente e à ordem urbanística. Essa circunstância, no entanto, não acarreta prejuízos processuais, diante da possibilidade de aplicação dos critérios da fungibilidade e da instrumentalidade das formas. Com efeito, no presente caso não pode haver dúvidas a respeito dos requisitos objetivos específicos orientadores da eventual concessão da tutela de urgência. A aplicação da regra prevista no art. 300 do CPC fica repelida, em tese, em virtude da aplicação do brocardo latino lex specialis derogat generalis. Não é demasiada a lembrança a respeito da aplicabilidade, para o caso, da norma estampada no art. 12, caput, da Lei no 7.347/1985, ao dispor que “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”. Diante da ausência de indicação dos requisitos objetivos específicos que autorizam o deferimento dessa tutela emergencial em especial, convém buscá-los nos diplomas normativos constitutivos do microssistema formado pelos remédios jurídicos constitucionais, dentre os quais se encontra a clara previsão existente no art. 7o, inc. III, da Lei no 12.016/2009, quais sejam a relevância dos fundamentos que sustentaram a causa de pedir e o perigo da demora. O dispositivo indicado precedentemente, no entanto, não faz acepções a respeito da natureza jurídica da tutela pretendida pela parte, sendo perfeitamente factível que o substrato normativo que o encerra justifique tanto a tutela inibitória, com seu efeito preventivo, quanto a antecipada, com a subsequente eficácia repressiva, ou mesmo, por aproximação, a tutela de evidência, muito embora nesse último caso o requisito autorizador necessário circunscreva-se apenas à relevância dos fundamentos que lastreiam a causa de pedir. Assim, permite-se a concessão da medida repressiva própria para impor a devida ordem de abstenção, com o objetivo de fazer cessar a indevida interferência, mesmo que potencial (ameaça de interferência indevida), à esfera jurídica metaindividual afetada com as obras ora impugnadas. Em sede preliminar é preciso destacar que o princípio da congruência impõe que seja observada a existência de limitação objetiva na cognição judicial, de modo que o ato decisório não pode extrapolar a dimensão ou o conteúdo do pedido. Nesse sentido, a regra prevista no art. 492 do CPC veda que o Juízo singular profira decisão de natureza diversa do pedido, ou que condene a parte em prestação superior ou diversa à que foi estabelecida na demanda. No caso em deslinde percebe-se que a decisão agravada deferiu a medida urgente nos exatos termos em que foi requerida pelo autor, mediante a necessária intepretação dos fatos articulados na causa de pedir, de modo que não é possível constatar a ocorrência do afirmado desrespeito aos limites objetivos da demanda. Aliás, os fundamentos expostos na decisão agravada e considerados impertinentes pelo recorrente são subjacentes e correlacionados à questão principal. A propósito dessa relação de dependência convém notar que ao mencionar a imposição de embargo, pelo IPHAN, em relação ao trecho 4 da obra, o Juízo singular destacou que “não se pode escapar do fato de que se trata de um mesmo projeto de expansão rodoviária, sendo óbvio que os impactos causados no ‘trecho 4’ são articulados ao desenvolvimento das obras no ‘trecho 2’, posto serem, sublinhe-se, trechos do conjunto de um mesmo projeto global”. Também afasta a configuração do pretenso error in procedendo a peculiaridade de que o exame dos fatos deve ser procedido com o intuito de investigar-se as normas jurídicas aplicáveis à hipótese. À luz dos brocardos latinos da mihi factum, dabo tibi ius e iura novit curia, se o demandante afirmar os fatos que consubstanciam a causa de pedir, deve haver a subsequente atuação da norma jurídica, pelo Poder Judiciário, a partir da aludida exposição fática. Ademais, por meio das máximas de experiência comum é possível concluir, sem maiores dificuldades, que as obras referentes aos trechos 2 e 4, por integrarem um mesmo projeto de expansão rodoviária, produzem reflexos e consequências de escala global, bem como que há interferência das obras aludidas na área contígua concernente ao Parque da Cidade, raciocínio que encontra respaldo normativo na regra prevista no art. 375 do CPC. Quanto ao mais convém ressaltar que o presente recurso não tem por objeto o exame, de modo aprofundado, da legitimidade da pretensão deduzida pelo autor, o que somente será decidido pelo Juízo singular mediante cognição exauriente. Ao contrário, como anteriormente referido, o tema ora em evidência diz respeito, singelamente, ao preenchimento dos requisitos necessários para o deferimento da medida urgente requerida pelo demandante. Nesse contexto, estão preenchidos os requisitos alusivos à relevância dos fundamentos que sustentaram a causa de pedir e o perigo da demora. É necessário destacar a peculiaridade de que a Lei no 7.347/1985 consiste em diploma legal que tem por objetivo a tutela de interesses metaindividuais. As aludidas normas jurídicas devem ser igualmente aplicadas em conjunto, eventualmente, com outros preceitos que objetivam a defesa desses interesses, como é o caso, por exemplo, da Lei no 8.078/1990. É necessário anotar também que o artigo 81 da Lei no 8.078/1990 tratou de conceituar os interesses difusos como os “transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (inc. I), como ocorre no caso em debate. As regras previstas nos incisos I e VI do art. 1o da Lei no 7.347/1985 expressamente estabelecem a ação civil pública como o instrumento processualmente apropriado para a proteção do meio ambiente e da ordem urbanística. Ainda a respeito dos interesses difusos, notadamente o meio ambiente equilibrado, é necessário destacar as lições doutrinárias de Andreas J. Krell[1]: “De acordo com a teoria (de origem italiana) que presume uma “escala crescente de coletivização dos interesses, os difusos ocupam o último lugar nessa ordem escalonada, suplantando o interesse público ou geral – baseado em “valores pacificamente aceitos” – em virtude de seu conteúdo fluido, sua conflitualidade, seu alto índice de desagregação e disseminação, pois eles se referem “a um contingente indefinido de indivíduos e a cada qual deles, ao mesmo tempo”. A importância jurídica dos interesses difusos não teria mais por base a sua titularidade, mas a sua relevância social, isto é, o fato de que eles concernem a toda a coletividade ou a “segmentos sociais mais ou menos extensos”, cujos integrantes não podem ser definidos a priori, o que faz com que eles careçam ainda mais de tutela. Ganhando concretude conceitual e axiológica, os interesses difusos poder-se-iam tornar direitos subjetivos públicos ou interesses coletivos, quando “aglutinados junto a um grupo social definido”. Mazzilli, apesar de enfatizar que os interesses difusos, em geral, não representariam “mera subespécie de interesse público”, afirma que há casos em que eles podem ser “tão abrangentes que chegam a coincidir com o interesse do Estado ou o interesse da sociedade como um todo”, o que seria justamente o caso do interesse ao meio ambiente sadio. O autor entende, portanto, que na área da proteção ambiental, o interesse difuso integra o próprio interesse público.” (Ressalvam-se os grifos) Ressalte-se que a manutenção do meio ambiente sadio atende, do mesmo modo, diretamente ao interesse primário da Administração Pública. Ao discorrer a respeito da diferença entre os interesses públicos primário e secundário, Andreas Krell assim leciona[2]: “Segundo a lição do autor italiano Renato Alessi, o Estado, embora encarregado pela ordem jurídica de realizar os interesses públicos “primários”, como pessoa jurídica pode ter, “tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais”, os chamados interesses “secundários”. (omissis) Este interesse próprio do aparelho estatal pode entrar em choque com o interesse da coletividade, razão pela qual deve haver instrumentos para garantir que os órgãos de governo e da Administração Pública fiquem vinculados ao interesse público primário, a fim de evitar que estes realizem de maneira ilegítima o seu próprio interesse ou até os interesses pessoais dos agentes públicos. Essa teoria tem sido acolhida, com algumas modificações, por parte dos tribunais superiores do Brasil. Em recentes decisões do Supremo Tribunal Federal (STF), o Ministro Marco Aurélio insistiu, repetidamente, na diferença entre o interesse público primário, “que se irradia a ponto de se colocar no patrimônio dos cidadãos em geral”, e o secundário, ligado “aos interesses da administração propriamente dita, considerada o governo reinante”. (Ressalvam-se os grifos) Ademais, a regra prevista no art. 225 da Constituição Federal, ao conferir ao meio ambiente densidade normativa de direito fundamental, dispõe que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”, bem como que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, e, finalmente, que é dever do Poder Público e da coletividade zelar pela preservação ambiental “para as presentes e futuras gerações”. A respeito desse tema em particular, assim leciona José Afonso da Silva[3]: “A Declaração de Estocolmo abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do Homem, com características de direitos a serem realizados e direitos a não serem perturbados. O que é importante – escrevemos de outra feita – é que se tenha a consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do Homem, é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. (...) É que a tutela da qualidade do meio ambiente é instrumental no sentido de que, através dela, o que se protege é um valor maior: a qualidade de vida.” (Ressalvam-se os grifos) Nesse mesmo sentido já se manifestou o Excelso Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança n° 22.164-0-SP, por meio do voto do eminente Ministro Celso de Mello: “O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, a própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.” (Ressalvam-se os grifos) O demandante argumentou em sua petição inicial que o projeto rodoviário atualmente em execução não foi apreciado pelo IPHAN. O recorrente, a seu turno, afirma que houve a devida análise e aprovação por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. A leitura do aludido documento (Id. 204659569 dos autos do processo de origem) revela que houve a análise, pela aludida autarquia, singelamente, da proposta conceitual apresentada no ano em curso, tendo sido destacado, especificamente em relação ao trecho 2 da obra em referência, que “por se tratar de proposta ainda conceitual, carecem detalhamentos quanto ao paisagismo e de travessias de pedestres”. Também foi ressaltado, no mesmo documento, que “as passagens subterrâneas de pedestres devem ser implementadas antes das obras do sistema viário, possibilitando a travessia dos pedestres durante a execução da obra e evitando o efeito barreira em todas as etapas de execução”, o que não foi comprovado pelo Distrito Federal. Diante dessas pendências foi autorizado pelo IPHAN apenas “o desenvolvimento do Anteprojeto”, tendo sido expressamente ressaltado que “a presente autorização não autoriza a realização de obras e não isenta o proponente de providenciar as demais autorizações necessárias junto aos órgãos competentes do Governo do Distrito Federal”. É possível concluir que o documento invocado pelo recorrente não é suficiente para respaldar a licitude e regularidade das obras agora em análise, pois não houve a efetiva aprovação do projeto final do aludido empreendimento. Ao contrário, o documento técnico referido confere plausibilidade à alegação articulada pelo autor, na petição inicial, no sentido de que “há indícios de que o projeto executado não foi apreciado pelo IPHAN” (Id. 204007596, fl. 4). Como corretamente destacado pelo Juízo singular, na decisão interlocutória agravada, portanto, “o réu não comprovou a aprovação do órgão federal de tutela do patrimônio histórico e cultural nacional, mas apenas a ciência dos projetos iniciais” (Ressalvam-se os grifos). Além disso, a autorização de exploração (corte de árvore) juntada aos autos do processo de origem pelo recorrente (Id. 207272878) diz respeito a área que não abrange o local das obras ora impugnadas. Quanto ao mais é necessário observar que, a despeito das alegações articuladas pelo recorrente em suas razões recursais, não se afigura evidente a inexigibilidade do Estudo de Impacto de Vizinhança na hipótese em análise. A esse respeito as regras previstas no art. 2o, caput e § 2o, da Lei local no 6.744/2020 enunciam o seguinte: “Art. 2o O EIV constitui instrumento de planejamento, controle urbano e subsídio à decisão do poder público para habilitação de projeto, emissão de autorização ou licença para implantação, construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, em área urbana ou rural, que possam colocar em risco a qualidade de vida da população, a ordenação urbanística do solo e o meio ambiente, causar-lhes dano ou exercer impacto sobre eles. (...) § 2o O certificado de viabilidade de vizinhança é o documento que autoriza e orienta a habilitação de projetos e a emissão de autorização ou licença para implantação, construção, ampliação ou funcionamento para os casos previstos nesta Lei.” (Ressalvam-se os grifos) A norma antevista no art. 4o, inc. IV, do mesmo diploma legal, estabelece que a apresentação do EIV e a emissão do certificado de viabilidade de vizinhança são pré-requisitos para a aprovação de grandes intervenções viárias objeto de licenciamento ambiental. A propósito, antes de examinar o requerimento urgente, o Juízo singular já havia determinado (Id. 204117632) a apresentação, pelo demandado, dos “estudos e relatórios de impacto ambiental e de vizinhança”, documentos cuja imprescindibilidade não foi impugnada pelo ente público recorrente em suas doutas manifestações subsequentes. Por fim, verifica-se que, de fato, o autor sugeriu a opção por obra viária alternativa em sua petição inicial (Id. 204007596, fls. 11-12). Ocorre que não há necessidade de exame a respeito da afirmada ausência de critérios técnicos e científicos que subsidiaram a sugestão mencionada, pois o Juízo singular, embora tenha recomendado uma avaliação mais detalhada a respeito da aludida sugestão pela Administração Pública, limitou-se a determinar a paralisação cautelar das obras. Em síntese, sem que seja preciso adentrar, no presente momento, no exame a respeito da procedência dos argumentos articulados na petição inicial, deve ser levada em consideração a possibilidade de ocorrência de prejuízo aos interesses metaindividuais subjacentes à questão ora controvertida, motivo pelo qual se afigura prudente e justificável a paralisação das obras impugnadas até que seja possível a avaliação mais detalhada, no curso da marcha processual, a respeito do efetivo preenchimento dos requisitos legais exigidos para a execução do projeto viário em exame. Por essas razões a verossimilhança dos fatos articulados pelo recorrente não está demonstrada. Assim, fica dispensado o exame do requisito concernente ao risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação. Feitas essas considerações, indefiro o requerimento de concessão de efeito suspensivo. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes da regra prevista no art. 1019, inc. I, do CPC. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Após, à douta Procuradoria de Justiça, de acordo com a norma enunciada no art. 5o, § 1o, da Lei no 7.347/1985. Publique-se. Brasília-DF, 2 de outubro de 2024. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] Krell, Andreas J. A relação entre o interesse público e os interesses difusos na área da proteção ambiental: conflitos, interpretações e decisões. In. MONTEIRO, Roberta Corrêa de Araujo; ROSA, André Vicente Pires (coord.) Direito Constitucional – os desafios contemporâneos: uma homenagem ao professor Ivo Dantas. Curitiba: Juruá, 2012, p. 78. [2] Krell, Andreas J. A relação entre o interesse público e os interesses difusos na área da proteção ambiental: conflitos, interpretações e decisões. In. MONTEIRO, Roberta Corrêa de Araujo; ROSA, André Vicente Pires (coord.) Direito Constitucional – os desafios contemporâneos: uma homenagem ao professor Ivo Dantas. Curitiba: Juruá, 2012, p. 89. [3] SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 73.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0741079-09.2024.8.07.0000 Classe judicial: Agravo de Instrumento Agravante: Distrito Federal Agravado: Conselho Comunitário do Setor Sudoeste D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Distrito Federal contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, nos autos no 0713495-10.2024.8.07.0018, assim redigida: “Há um conjunto de questões de fato nesta lide que exigirão melhor elucidação, mas que apontam para a efetiva necessidade de se proteger o macrobem ambiental envolvido na lide. A autora comprovou a imposição de embargo, pelo IPHAN, ao "novo acesso ao Parque da Cidade", e o réu afirma que o local embargado integra outro local, o “Trecho 4 da obra licenciada mediante a Licença de Instalação – LI 44”. Contudo, apesar dos esforços do réu em focar a discussão apenas sobre um trecho, não se pode escapar do fato de que se trata de um mesmo projeto de expansão rodoviária, sendo óbvio que os impactos causados no “trecho 4” são articulados ao desenvolvimento das obras no “trecho 2”, posto serem, sublinhe-se, trechos do conjunto de um mesmo projeto global. A alegação de que o projeto aparenta malferir o tombamento de Brasília e não fora aprovado pelo IPHAN encontra respaldo na circunstância de que efetivamente o réu não comprovou a aprovação do órgão federal de tutela do patrimônio histórico e cultural nacional, mas apenas a ciência dos projetos iniciais. O embargo comprovado pela parte autora denota que a execução da globalidade do projeto viário parece estar realmente prejudicando a composição urbanística tombada. A alegação do réu de que o embargo atinge outro aspecto do projeto, não incluído nesta lide exige maior investigação e, até que isso seja também devidamente esclarecido, a precaução exige a paralisação das obras também quanto a isso. Em relação especificamente ao Parque da Cidade, tem-se uma certeza inequívoca: o projeto rodoviarista em questão já vem gerando imenso impacto sobre o Parque, que vem sendo, com o perdão do vulgo, comido pelas beiradas ao longo dos últimos anos, na concretização desta expansão de asfalto. Não apenas por ser um espaço de especial afeição de toda a população brasiliense e um patrimônio de todo brasileiro, o maior parque urbano do mundo merece especial cuidado, atenção e sobretudo prudência em qualquer intervenção que represente risco de externalidades negativas à sua função ambiental lato senso (recordando-se aqui que o conceito jurídico de meio ambiente engloba os aspectos do meio ambiente natural, urbano, cultural e laboral). Os impactos sobre o Parque poderão e deverão ser examinados ao longo do processo, mas até a configuração de prova robusta sobre a incolumidade deste importante espaço, o princípio da precaução recomenda a paralisação das obras potencialmente lesivas. O despacho de id 204117632 mencionou a necessidade de exibição dos relatórios de impacto ambiental e de vizinhança relativos à obra questionada, o que não foi atendido pela parte ré. O estudo de impacto de vizinhança é instrumento obrigatório de gestão urbana preconizado no Estatuto das Cidades e regulamentado pela Lei Complementar Distrital 977/20. A Lei Complementar Distrital n. 977/20 exige o estudo de impacto de vizinhança para a “implantação, construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, em área urbana ou rural, que possam colocar em risco a qualidade de vida da população, a ordenação urbanística do solo e o meio ambiente, causar-lhes danos ou exercer impacto sobre eles”, sendo certo que o instrumento é requisito indispensável à “aprovação de grandes intervenções viárias objeto de licenciamento ambiental” (art. 4o, IV). Outro aspecto que merecerá maior investigação ao longo do procedimento é o aparente déficit democrático nas consultas públicas que antecederam o projeto que está sendo desenvolvido mediante elevadíssimo impacto sobretudo nas condições urbanas do Setor Sudoeste. O princípio democrático é fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1o, parágrafo único, da Constituição). É também diretriz geral da política urbana nacional, conforme define o art. 2o, II, da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Daí que consultas e audiências públicas não podem ser vistas como mero requisito formal integrante do processo administrativo, e sim elemento essencial de integração do processo decisório das ações da Administração Pública, devendo ser pautadas pela efetiva transparência, informação, publicidade e respeito à vontade popular que marcam a noção de democracia. A convocação de audiências públicas sem publicidade e informações adequadas e desprovidas de efetiva ciência e participação da comunidade envolvida constitui um mero “ritual vazio”, fenômeno há muito denunciado pela gestora pública norte-americana Sherry R. Arnstein, no seminal artigo “Uma escada da participação cidadã”: “Existe uma diferença fundamental entre passar pelo ritual vazio da participação e dispor de poder real para influenciar os resultados do processo. (...) A participação sem redistribuição de poder permite àqueles que têm poder de decisão argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participação vazia mantém o status quo. (...) TIPOS DE PARTICIPAÇÃO E DE “NÃO-PARTICIPAÇÃO” Uma tipologia de oito níveis de participação pode auxiliar na análise desta temática confusa. Para efeito ilustrativo, os oito tipos de participação estão dispostos em forma de uma escada, onde cada degrau corresponde ao nível de poder do cidadão em decidir sobre os resultados. (...) Os primeiros degraus da escada são (1) Manipulação e (2) Terapia. Esses dois degraus descrevem níveis de “não-participação” que têm sido utilizados por alguns no lugar da genuína participação. Seu objetivo real não é permitir a população a participar nos processos de planejamento ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de decisão possam “educar” ou “curar” os participantes. Os degraus 3 e 4 avançam a níveis de concessão limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos: (3) Informação e (4) Consulta. Quando estes níveis são definidos pelos poderosos como o grau máximo de participação possível, existe a possibilidade dos cidadãos realmente ouvirem e serem ouvidos. Mas nestes níveis, eles não têm o poder para assegurar que suas opiniões serão aceitas por aqueles que detêm o poder. Quando a participação está restrita a esses níveis, não há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do status quo. O degrau (5) Pacificação consiste simplesmente de um nível superior desta concessão limitada de poder, pois permite aos sem-nada aconselhar os poderosos, mas retém na mão destes o direito de tomar a decisão final. Subindo a escada estão níveis de poder cidadão com degraus crescentes de poder de decisão. Os cidadãos podem participar de uma (6) Parceria que lhes permita negociar de igual para igual com aqueles que tradicionalmente detêm o poder. Nos degraus superiores, (7) Delegação de poder e (8) Controle cidadão, o cidadão sem-nada detém a maioria nos fóruns de tomada de decisão, ou mesmo o completo poder gerencial”. A surpresa e perplexidade expressas pela comunidade do Sudoeste não apenas nesta, mas também na outra lide que debateu outra etapa deste mesmo projeto viário, denotam que a participação permitida pelo poder público no processo decisório que resultou na obra questionada qualifica-se, na melhor das hipóteses, na categoria “informação”, assim desenvolvida no texto de Arnstein: “INFORMAÇÃO Informar cidadãos de seus direitos, responsabilidades e opções pode ser o mais importante primeiro passo rumo á legítima participação do cidadão. Porém, muito frequentemente a ênfase está na mão única da informação – dos técnicos para o cidadão -, sem que haja um canal de comunicação que permita o retorno, e menos ainda que haja poder de negociação. Sob estas condições, especialmente quando a informação é divulgada apenas nos estágios finais do planejamento, as pessoas têm pouca possibilidade de influenciar o programa que foi definido para “seu benefício”. Os principais instrumentos desta comunicação de mão única são notícias na imprensa, panfletos, pôsters e pesquisas de opinião. Reuniões também podem ser transformadas em veículo de comunicação de mão única simplesmente pelo fato de se divulgar apenas informações superficiais, desencorajando perguntas ou dando respostas evasivas”. Sublinhe-se: não se trata aqui de mera abordagem acadêmica sobre o fenômeno político, mas de se compreender a extensão da legitimidade democrática do procedimento administrativo aqui submetido ao controle de legalidade, pela recordação de que o princípio democrático não é mera aspiração abstrata, mas norma jurídica constitucional, de observância cogente pelo administrador e exigível pela via judicial. Neste descortino, é visível que as audiências públicas convocadas pelo GDF para o projeto de expansão viária questionada não atendem plenamente as condições para que sejam consideradas efetiva participação popular no modelo exigido pelo estado democrático de direito instituído na Constituição Federal. A tendência de desconsideração das ponderações da comunidade é visível inclusive na fase preliminar deste feito, onde as sugestões apresentadas pelos autores restaram sumariamente rejeitadas por razões bem semelhantes às apresentadas pelos mesmos autores no libelo. A diretriz constitucional fundamental para a política urbana no Brasil exige do poder público o enfoque privilegiado na garantia de bem-estar dos habitantes da cidade: "art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. A irresignação denotada pelo Conselho Comunitário, que é respeitadíssima organização de representação cidadã local, indica claramente que o bem-estar da população afetada não está a ser devidamente sopesado na execução do projeto criticado nesta lide. A propósito, a alternativa apresentada pela comunidade parece indicar solução plausível e até mesmo menos dispendiosa para a obra de ampliação do sistema viário, sendo razoável que seja no mínimo melhor sopesada pela Administração. Em termos processuais, reconheço a ocorrência de plausibilidade jurídica suficiente à configuração dos requisitos para a tutela provisória, consistente nos indícios de ausência de estudos de impacto de vizinhança, de produção de graves danos ao Parque da Cidade, de déficit democrático no processo decisório relativo, de impacto negativo sobre o projeto urbanístico tombado, de produção de externalidades negativas ao bem-estar da população afetada, tudo a indiciar o vício de legalidade na obra questionada na lide. Há também periculum in mora nas mesmas circunstâncias, ou seja, o risco de danos ao bem-estar da comunidade, ao tombamento e às funções urbanas e naturais do Parque, bem como à integridade da composição bucólica da região (que já vem sendo danificada pelas obras em curso) caso se permita o prosseguimento da obra impugnada, ao menos até que se obtenha segurança sobre o afastamento de todos esses aspectos. Em face do exposto, defiro a liminar, para cominar ao réu a obrigação de paralisar imediatamente as obras de implantação do viaduto na Estrada Parque Indústrias Gráficas – EPIG, na intersecção entre os Setores Sudoeste e Octogonal, sob pena de multa no valor de R$ 100.000,00 por dia de descumprimento. Intime-se a parte ré, por publicação e por oficial de justiça, para ciência e cumprimento à presente decisão. Fixo o prazo de trinta dias para a complementação da inicial. Publique-se; ciência ao Ministério Público.” O agravante alega em suas razões recursais (Id. 64571384), em breve síntese, que o Juízo singular incorreu em equívoco ao deferir o requerimento de tutela cautelar antecedente formulado pelo agravado, no processo de origem, inaugurado pelo ajuizamento de ação civil pública, que tem por objetivo a paralisação das obras alusivas à implantação do segundo viaduto na Estrada Parque Indústrias Gráficas – EPIG, nos limites das Regiões Administrativas do Plano Piloto (RA I) e do Sudoeste/Octogonal (RA XXII). O ente público inicialmente tece considerações gerais a respeito dos benefícios e da importância, em sua dimensão maior, da implementação do projeto chamado de “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público” para a política pública de mobilidade urbana do Distrito Federal, em sintonia com as finalidades e regras previstas na Lei no 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) e na Lei local no 4.566/2011 (Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal). Em relação ao trecho 2 da mencionada obra, que compreende a ligação entre os setores Sudoeste e Octogonal, e consiste no objeto da ação civil pública ajuizada na origem, argumenta que houve a devida aprovação do projeto pelo IPHAN-DF por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. Destaca que eventuais irregularidades constatadas pela instituição de proteção do patrimônio histórico e artístico em relação ao trecho 4 da obra (acesso ao Parque da Cidade) não foram abordadas pelo autor na petição inicial e não integram o objeto da demanda, razão pela qual não poderiam ter sido utilizadas como fundamento, pelo Juízo singular, na decisão interlocutória agravada, para o deferimento da medida cautelar. Também argumenta, nesse sentido, que não foi afirmada, na causa de pedir, a irregularidade da obra em razão da ausência de estudos de impacto de vizinhança e de efetiva participação popular em momento anterior à implementação do projeto. Afirma, portanto, que o Juízo singular desrespeitou o princípio da congruência e as regras previstas nos artigos 2o, 141, 322 e 492, caput, todos do Código de Processo Civil. Acrescenta que na decisão interlocutória agravada não foram avaliados, de modo apropriado, os elementos de prova angariados aos autos do processo de origem, que comprovam a regularidade da obra impugnada, bem como a expedição da devida autorização prévia por todas as entidades e órgãos envolvidos. Verbera que nos autos de outro processo, também originado pelo ajuizamento de ação civil pública (no 0706092-92.2021.8.07.0018), foi analisada e rejeitada, pelo Juízo singular, a alegação de irregularidade do projeto chamado “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público” em virtude da ausência de participação popular na tomada de decisão. Afirma que foram anexados aos autos do processo de origem os estudos ambientais produzidos pelo IBRAM antes da implementação das obras alusivas ao trecho impugnado e da expedição da respectiva Licença de Instalação, bem como que a execução da obra em referência prescinde da aprovação de Estudo de Impacto de Vizinhança, por não se enquadrar nas hipóteses elencadas, em tese, no art. 2o do Decreto local no 43.807/2022. Sustenta ainda a existência de autorização específica, manifestada pelo IPHAN, em relação ao trecho ora debatido, inclusive no que diz respeito à escala bucólica, emitida por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. Aponta para a ausência de critérios técnicos e científicos mínimos a respeito da sugestão viária alternativa apresentada pelo autor em sua petição inicial, considerada inviável pelo Setor Técnico da Secretaria de Estado de Obras e Infraestrutura do Distrito Federal. Conclui, portanto, que não se encontram preenchidos os requisitos necessários para a concessão da medida urgente postulada pelo autor, além de inexistir risco de danos administrativos, econômicos, logísticos e ambientais, decorrentes da paralisação das obras aludidas. Requer, assim, a concessão de efeito suspensivo, bem como o subsequente provimento do recurso para que a decisão interlocutória agravada seja reformada, com a revogação da medida cautelar deferida na origem. O recorrente está dispensado do recolhimento do valor referente ao preparo recursal, de acordo com a regra prevista no art. 1007, § 1o, do CPC. É a breve exposição. Decido. O recurso é tempestivo, sendo aplicável ao presente caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com a norma estabelecida no art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juízo singular o teor da decisão. A concessão do efeito suspensivo, por configurar exceção à regra da cognição exauriente e ao contraditório, condiciona-se à existência de prova de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que fique demonstrada a verossimilhança dos fatos articulados nas razões recursais (art. 995, parágrafo único, do CPC). Na hipótese em exame a questão urgente submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em avaliar o acerto da decisão interlocutória proferida pelo Juízo singular, que deferiu o requerimento urgente formulado pelo autor no processo de origem, destinado à paralisação das obras referentes ao trecho 2 do projeto chamado de “Corredor Eixo Oeste de Transporte Público”. Inicialmente é preciso destacar que embora o autor tenha formulado o requerimento urgente à luz das regras próprias da tutela cautelar antecedente, percebe-se que a postulação se ajusta à hipótese de tutela cautelar disposta no art. 4o, da Lei no 7.347/1985, com o objetivo de evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente e à ordem urbanística. Essa circunstância, no entanto, não acarreta prejuízos processuais, diante da possibilidade de aplicação dos critérios da fungibilidade e da instrumentalidade das formas. Com efeito, no presente caso não pode haver dúvidas a respeito dos requisitos objetivos específicos orientadores da eventual concessão da tutela de urgência. A aplicação da regra prevista no art. 300 do CPC fica repelida, em tese, em virtude da aplicação do brocardo latino lex specialis derogat generalis. Não é demasiada a lembrança a respeito da aplicabilidade, para o caso, da norma estampada no art. 12, caput, da Lei no 7.347/1985, ao dispor que “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”. Diante da ausência de indicação dos requisitos objetivos específicos que autorizam o deferimento dessa tutela emergencial em especial, convém buscá-los nos diplomas normativos constitutivos do microssistema formado pelos remédios jurídicos constitucionais, dentre os quais se encontra a clara previsão existente no art. 7o, inc. III, da Lei no 12.016/2009, quais sejam a relevância dos fundamentos que sustentaram a causa de pedir e o perigo da demora. O dispositivo indicado precedentemente, no entanto, não faz acepções a respeito da natureza jurídica da tutela pretendida pela parte, sendo perfeitamente factível que o substrato normativo que o encerra justifique tanto a tutela inibitória, com seu efeito preventivo, quanto a antecipada, com a subsequente eficácia repressiva, ou mesmo, por aproximação, a tutela de evidência, muito embora nesse último caso o requisito autorizador necessário circunscreva-se apenas à relevância dos fundamentos que lastreiam a causa de pedir. Assim, permite-se a concessão da medida repressiva própria para impor a devida ordem de abstenção, com o objetivo de fazer cessar a indevida interferência, mesmo que potencial (ameaça de interferência indevida), à esfera jurídica metaindividual afetada com as obras ora impugnadas. Em sede preliminar é preciso destacar que o princípio da congruência impõe que seja observada a existência de limitação objetiva na cognição judicial, de modo que o ato decisório não pode extrapolar a dimensão ou o conteúdo do pedido. Nesse sentido, a regra prevista no art. 492 do CPC veda que o Juízo singular profira decisão de natureza diversa do pedido, ou que condene a parte em prestação superior ou diversa à que foi estabelecida na demanda. No caso em deslinde percebe-se que a decisão agravada deferiu a medida urgente nos exatos termos em que foi requerida pelo autor, mediante a necessária intepretação dos fatos articulados na causa de pedir, de modo que não é possível constatar a ocorrência do afirmado desrespeito aos limites objetivos da demanda. Aliás, os fundamentos expostos na decisão agravada e considerados impertinentes pelo recorrente são subjacentes e correlacionados à questão principal. A propósito dessa relação de dependência convém notar que ao mencionar a imposição de embargo, pelo IPHAN, em relação ao trecho 4 da obra, o Juízo singular destacou que “não se pode escapar do fato de que se trata de um mesmo projeto de expansão rodoviária, sendo óbvio que os impactos causados no ‘trecho 4’ são articulados ao desenvolvimento das obras no ‘trecho 2’, posto serem, sublinhe-se, trechos do conjunto de um mesmo projeto global”. Também afasta a configuração do pretenso error in procedendo a peculiaridade de que o exame dos fatos deve ser procedido com o intuito de investigar-se as normas jurídicas aplicáveis à hipótese. À luz dos brocardos latinos da mihi factum, dabo tibi ius e iura novit curia, se o demandante afirmar os fatos que consubstanciam a causa de pedir, deve haver a subsequente atuação da norma jurídica, pelo Poder Judiciário, a partir da aludida exposição fática. Ademais, por meio das máximas de experiência comum é possível concluir, sem maiores dificuldades, que as obras referentes aos trechos 2 e 4, por integrarem um mesmo projeto de expansão rodoviária, produzem reflexos e consequências de escala global, bem como que há interferência das obras aludidas na área contígua concernente ao Parque da Cidade, raciocínio que encontra respaldo normativo na regra prevista no art. 375 do CPC. Quanto ao mais convém ressaltar que o presente recurso não tem por objeto o exame, de modo aprofundado, da legitimidade da pretensão deduzida pelo autor, o que somente será decidido pelo Juízo singular mediante cognição exauriente. Ao contrário, como anteriormente referido, o tema ora em evidência diz respeito, singelamente, ao preenchimento dos requisitos necessários para o deferimento da medida urgente requerida pelo demandante. Nesse contexto, estão preenchidos os requisitos alusivos à relevância dos fundamentos que sustentaram a causa de pedir e o perigo da demora. É necessário destacar a peculiaridade de que a Lei no 7.347/1985 consiste em diploma legal que tem por objetivo a tutela de interesses metaindividuais. As aludidas normas jurídicas devem ser igualmente aplicadas em conjunto, eventualmente, com outros preceitos que objetivam a defesa desses interesses, como é o caso, por exemplo, da Lei no 8.078/1990. É necessário anotar também que o artigo 81 da Lei no 8.078/1990 tratou de conceituar os interesses difusos como os “transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (inc. I), como ocorre no caso em debate. As regras previstas nos incisos I e VI do art. 1o da Lei no 7.347/1985 expressamente estabelecem a ação civil pública como o instrumento processualmente apropriado para a proteção do meio ambiente e da ordem urbanística. Ainda a respeito dos interesses difusos, notadamente o meio ambiente equilibrado, é necessário destacar as lições doutrinárias de Andreas J. Krell[1]: “De acordo com a teoria (de origem italiana) que presume uma “escala crescente de coletivização dos interesses, os difusos ocupam o último lugar nessa ordem escalonada, suplantando o interesse público ou geral – baseado em “valores pacificamente aceitos” – em virtude de seu conteúdo fluido, sua conflitualidade, seu alto índice de desagregação e disseminação, pois eles se referem “a um contingente indefinido de indivíduos e a cada qual deles, ao mesmo tempo”. A importância jurídica dos interesses difusos não teria mais por base a sua titularidade, mas a sua relevância social, isto é, o fato de que eles concernem a toda a coletividade ou a “segmentos sociais mais ou menos extensos”, cujos integrantes não podem ser definidos a priori, o que faz com que eles careçam ainda mais de tutela. Ganhando concretude conceitual e axiológica, os interesses difusos poder-se-iam tornar direitos subjetivos públicos ou interesses coletivos, quando “aglutinados junto a um grupo social definido”. Mazzilli, apesar de enfatizar que os interesses difusos, em geral, não representariam “mera subespécie de interesse público”, afirma que há casos em que eles podem ser “tão abrangentes que chegam a coincidir com o interesse do Estado ou o interesse da sociedade como um todo”, o que seria justamente o caso do interesse ao meio ambiente sadio. O autor entende, portanto, que na área da proteção ambiental, o interesse difuso integra o próprio interesse público.” (Ressalvam-se os grifos) Ressalte-se que a manutenção do meio ambiente sadio atende, do mesmo modo, diretamente ao interesse primário da Administração Pública. Ao discorrer a respeito da diferença entre os interesses públicos primário e secundário, Andreas Krell assim leciona[2]: “Segundo a lição do autor italiano Renato Alessi, o Estado, embora encarregado pela ordem jurídica de realizar os interesses públicos “primários”, como pessoa jurídica pode ter, “tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais”, os chamados interesses “secundários”. (omissis) Este interesse próprio do aparelho estatal pode entrar em choque com o interesse da coletividade, razão pela qual deve haver instrumentos para garantir que os órgãos de governo e da Administração Pública fiquem vinculados ao interesse público primário, a fim de evitar que estes realizem de maneira ilegítima o seu próprio interesse ou até os interesses pessoais dos agentes públicos. Essa teoria tem sido acolhida, com algumas modificações, por parte dos tribunais superiores do Brasil. Em recentes decisões do Supremo Tribunal Federal (STF), o Ministro Marco Aurélio insistiu, repetidamente, na diferença entre o interesse público primário, “que se irradia a ponto de se colocar no patrimônio dos cidadãos em geral”, e o secundário, ligado “aos interesses da administração propriamente dita, considerada o governo reinante”. (Ressalvam-se os grifos) Ademais, a regra prevista no art. 225 da Constituição Federal, ao conferir ao meio ambiente densidade normativa de direito fundamental, dispõe que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”, bem como que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, e, finalmente, que é dever do Poder Público e da coletividade zelar pela preservação ambiental “para as presentes e futuras gerações”. A respeito desse tema em particular, assim leciona José Afonso da Silva[3]: “A Declaração de Estocolmo abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do Homem, com características de direitos a serem realizados e direitos a não serem perturbados. O que é importante – escrevemos de outra feita – é que se tenha a consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do Homem, é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. (...) É que a tutela da qualidade do meio ambiente é instrumental no sentido de que, através dela, o que se protege é um valor maior: a qualidade de vida.” (Ressalvam-se os grifos) Nesse mesmo sentido já se manifestou o Excelso Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança n° 22.164-0-SP, por meio do voto do eminente Ministro Celso de Mello: “O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, a própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.” (Ressalvam-se os grifos) O demandante argumentou em sua petição inicial que o projeto rodoviário atualmente em execução não foi apreciado pelo IPHAN. O recorrente, a seu turno, afirma que houve a devida análise e aprovação por meio do Parecer Técnico no 95/2024/COTEC. A leitura do aludido documento (Id. 204659569 dos autos do processo de origem) revela que houve a análise, pela aludida autarquia, singelamente, da proposta conceitual apresentada no ano em curso, tendo sido destacado, especificamente em relação ao trecho 2 da obra em referência, que “por se tratar de proposta ainda conceitual, carecem detalhamentos quanto ao paisagismo e de travessias de pedestres”. Também foi ressaltado, no mesmo documento, que “as passagens subterrâneas de pedestres devem ser implementadas antes das obras do sistema viário, possibilitando a travessia dos pedestres durante a execução da obra e evitando o efeito barreira em todas as etapas de execução”, o que não foi comprovado pelo Distrito Federal. Diante dessas pendências foi autorizado pelo IPHAN apenas “o desenvolvimento do Anteprojeto”, tendo sido expressamente ressaltado que “a presente autorização não autoriza a realização de obras e não isenta o proponente de providenciar as demais autorizações necessárias junto aos órgãos competentes do Governo do Distrito Federal”. É possível concluir que o documento invocado pelo recorrente não é suficiente para respaldar a licitude e regularidade das obras agora em análise, pois não houve a efetiva aprovação do projeto final do aludido empreendimento. Ao contrário, o documento técnico referido confere plausibilidade à alegação articulada pelo autor, na petição inicial, no sentido de que “há indícios de que o projeto executado não foi apreciado pelo IPHAN” (Id. 204007596, fl. 4). Como corretamente destacado pelo Juízo singular, na decisão interlocutória agravada, portanto, “o réu não comprovou a aprovação do órgão federal de tutela do patrimônio histórico e cultural nacional, mas apenas a ciência dos projetos iniciais” (Ressalvam-se os grifos). Além disso, a autorização de exploração (corte de árvore) juntada aos autos do processo de origem pelo recorrente (Id. 207272878) diz respeito a área que não abrange o local das obras ora impugnadas. Quanto ao mais é necessário observar que, a despeito das alegações articuladas pelo recorrente em suas razões recursais, não se afigura evidente a inexigibilidade do Estudo de Impacto de Vizinhança na hipótese em análise. A esse respeito as regras previstas no art. 2o, caput e § 2o, da Lei local no 6.744/2020 enunciam o seguinte: “Art. 2o O EIV constitui instrumento de planejamento, controle urbano e subsídio à decisão do poder público para habilitação de projeto, emissão de autorização ou licença para implantação, construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, em área urbana ou rural, que possam colocar em risco a qualidade de vida da população, a ordenação urbanística do solo e o meio ambiente, causar-lhes dano ou exercer impacto sobre eles. (...) § 2o O certificado de viabilidade de vizinhança é o documento que autoriza e orienta a habilitação de projetos e a emissão de autorização ou licença para implantação, construção, ampliação ou funcionamento para os casos previstos nesta Lei.” (Ressalvam-se os grifos) A norma antevista no art. 4o, inc. IV, do mesmo diploma legal, estabelece que a apresentação do EIV e a emissão do certificado de viabilidade de vizinhança são pré-requisitos para a aprovação de grandes intervenções viárias objeto de licenciamento ambiental. A propósito, antes de examinar o requerimento urgente, o Juízo singular já havia determinado (Id. 204117632) a apresentação, pelo demandado, dos “estudos e relatórios de impacto ambiental e de vizinhança”, documentos cuja imprescindibilidade não foi impugnada pelo ente público recorrente em suas doutas manifestações subsequentes. Por fim, verifica-se que, de fato, o autor sugeriu a opção por obra viária alternativa em sua petição inicial (Id. 204007596, fls. 11-12). Ocorre que não há necessidade de exame a respeito da afirmada ausência de critérios técnicos e científicos que subsidiaram a sugestão mencionada, pois o Juízo singular, embora tenha recomendado uma avaliação mais detalhada a respeito da aludida sugestão pela Administração Pública, limitou-se a determinar a paralisação cautelar das obras. Em síntese, sem que seja preciso adentrar, no presente momento, no exame a respeito da procedência dos argumentos articulados na petição inicial, deve ser levada em consideração a possibilidade de ocorrência de prejuízo aos interesses metaindividuais subjacentes à questão ora controvertida, motivo pelo qual se afigura prudente e justificável a paralisação das obras impugnadas até que seja possível a avaliação mais detalhada, no curso da marcha processual, a respeito do efetivo preenchimento dos requisitos legais exigidos para a execução do projeto viário em exame. Por essas razões a verossimilhança dos fatos articulados pelo recorrente não está demonstrada. Assim, fica dispensado o exame do requisito concernente ao risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação. Feitas essas considerações, indefiro o requerimento de concessão de efeito suspensivo. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes da regra prevista no art. 1019, inc. I, do CPC. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Após, à douta Procuradoria de Justiça, de acordo com a norma enunciada no art. 5o, § 1o, da Lei no 7.347/1985. Publique-se. Brasília-DF, 2 de outubro de 2024. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] Krell, Andreas J. A relação entre o interesse público e os interesses difusos na área da proteção ambiental: conflitos, interpretações e decisões. In. MONTEIRO, Roberta Corrêa de Araujo; ROSA, André Vicente Pires (coord.) Direito Constitucional – os desafios contemporâneos: uma homenagem ao professor Ivo Dantas. Curitiba: Juruá, 2012, p. 78. [2] Krell, Andreas J. A relação entre o interesse público e os interesses difusos na área da proteção ambiental: conflitos, interpretações e decisões. In. MONTEIRO, Roberta Corrêa de Araujo; ROSA, André Vicente Pires (coord.) Direito Constitucional – os desafios contemporâneos: uma homenagem ao professor Ivo Dantas. Curitiba: Juruá, 2012, p. 89. [3] SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 73.