Tribunal: TJDFT
Processo: 0108221-74.2001.8.07.0001
Órgão julgador: MARIA IVATÔNIA
Órgão colegiado: 5a Turma Cível
Data de publicação: 2024-01-27

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desa. Maria Ivatônia Número do processo: 0108221-74.2001.8.07.0001 Classe judicial: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: DISTRITO FEDERAL APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS D E S P A C H O O MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS ajuizou, em 20.11.2001, ação civil pública em desfavor do Distrito Federal, objetivando assegurar tratamento adequado às pessoas acometidas de fibrose cística no Distrito Federal, tendo sido formulado o seguinte pedido: “75.3 – seja julgado procedente o pedido para condenar o Distrito Federal, por sua Secretaria de Saúde, na obrigação de fazer, consistente em disponibilizar, de forma permanente, sem interrupção, os medicamentos e demais produtos acima relacionados (item 74) e fornecê-los de forma continuada, após 45 dias da publicação da r. sentença, às pessoas já relacionadas nesta exordial (bem como a todos os demais portadores da ‘Fibrose Cística’ usuários do SUS/DF que se cadastrarem na Secretaria de Saúde, doravante), na quantidade estabelecida em prescrição médica para cada paciente; como também para estabelecer uma central de atendimento aos Fibrocísticos, devidamente aparelhada, constituindo uma equipe profissional multidisciplinar visando à efetivação do tratamento, incluindo a assistência fisioterápica;” (ID 14759609). Em 21.9.2005, foi prolatada a r. sentença de ID 14759741, pela qual foram julgados procedentes os pedidos deduzidos na inicial nos seguintes termos: “Isto posto, julgo procedente o pedido do autor, confirmando a decisão proferida ‘initio litis’, para determinar ao Distrito Federal que disponibilize, de forma permanente e sem interrupção, os medicamentos indicados na inicial aos pacientes de fibrose cística assim como que estabeleça uma central de atendimento aos fibrocísticos, devidamente aparelhada, constituindo uma equipe profissional multidisciplinar visando à efetivação do tratamento, incluindo assistência fisioterápica, tudo na forma como requerida na inicial. Determino a fixação da multa pecuniária no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) por dia, para cada paciente não atendido, em caso de descumprimento.” (ID 14759741). Distrito Federal apelou (ID 14759743). Em 30.1.2008, esta Turma Cível negou provimento ao recurso voluntário interposto pelo Distrito Federal e à remessa necessária, conforme acórdão de ID 14759756 assim ementado: “CONSTITUCIONAL. AÇÃO COMINATÓRIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO PARA PORTADORES DE FIBROSE CÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA. REJEIÇÃO. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. CONFORMAÇÃO COM O MÍNIMO EXISTÊNCIAL. LIMITAÇÃO MATERIAL E ECONÔMICA PARA O ADIMPLEMENTO. PREVALÊNCIA DO DIREITO À VIDA E À SAÚDE. 1 - O conjunto normativo vigente no Brasil não exige que todos os beneficiários da tutela de direitos transindividuais, inclusive dos direitos coletivos em sentido estrito, sejam indicados na inicial, pois a ação coletiva visa justamente afastar a propositura de ações individuais quando diversas vítimas experimentaram danos decorrentes de um mesmo fato ou de uma relação jurídica base. 2 - Os direitos sociais exigem a implementação de políticas públicas para sua concretização, tendo como parâmetros o princípio da reserva do possível, bem como o do mínimo existencial, ambos a exigirem compatibilização casuística. 3 - O direito à saúde integra o núcleo mínimo existencial necessário à concretização do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana (artigo 1o, inciso III, da Constituição Federal), razão pela qual descabe a alegação de impossibilidade de fornecimento de medicamento e tratamento em virtude da cláusula da reserva do possível, não sendo razoável sobrepor questão orçamentária à concessão de medida imprescindível ao pleno exercício do direito à vida e à saúde. 4 - Havendo a delimitação dos direitos a serem implementados por políticas públicas, o Poder Judiciário poderá e deverá exercer controle, pois não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados constitucionalmente, não havendo que se falar em interferência indevida na esfera da Administração Pública.” (Acórdão 308260, 20010111082216APC, Relator: ANGELO CANDUCCI PASSARELI, , Relator Designado: HECTOR VALVERDE SANTANNA, Revisor: HECTOR VALVERDE SANTANNA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 30/1/2008, publicado no DJE: 19/6/2008. Pág.: 178) Distrito Federal interpôs recurso especial e recurso extraordinário (IDs 14759758 e 14759761, respectivamente). Em 14.10.2008, a Presidência deste Tribunal determinou o sobrestamento do recurso especial e do recurso extraordinário interpostos pelo Distrito Federal, conforme decisão de ID 14759769. Em 13.6.2014, a Presidência deste Tribunal indeferiu o processamento tanto do recurso especial, como do recurso extraordinário interposto pelo Distrito Federal, conforme decisão de ID 14759779. Distrito Federal interpôs recursos de agravo contra a decisão pela qual indeferido o processamento do recurso especial e do recurso extraordinário, conforme IDs 14759783 e 14759785, respectivamente. No Superior Tribunal de Justiça, o recurso de agravo no recurso especial distribuído sob o n. AREsp 638962 não foi conhecido, conforme decisão de ID 14759793, prolatada em 2.2.2015. O Agravo em Recurso Extraordinário interposto por Distrito Federal foi distribuído no Supremo Tribunal Federal sob o número 870707, tendo a Min. Rosa Weber, em 6.3.2015, proferido a seguinte decisão: “A matéria restou submetida ao Plenário Virtual para análise quanto à existência de repercussão geral no RE 684612-RG/RJ. O art. 328 do RISTF autoriza a devolução dos recursos extraordinários e dos agravos de instrumento aos Tribunais ou Turmas Recursais de origem para os fins previstos no art. 543-B do CPC. Devolvam-se os autos à Corte de Origem.” (ID 14759793). Em 3.9.2023, em virtude da conclusão do julgamento do Tema 698 pelo Supremo Tribunal Federal, a Presidência deste Tribunal devolveu os autos a esta Turma Cível para rejulgamento da apelação cível anteriormente interposta e da remessa necessária nos termos do que dispõe o artigo 1030 do Código de Processo Civil: “O tema que ensejou o sobrestamento do recurso extraordinário diz respeito aos “limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (RE 684.612- Tema 698). A ementa do referido paradigma é a seguinte: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (RE 684612, Relator p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, DJe 7/8/2023). Por outro lado, o acórdão vergastado concluiu que (ID 14759756) CONSTITUCIONAL. AÇÃO COMINATÓRIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO PARA PORTADORES DE FIBROSE CÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA. REJEIÇÃO. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. CONFORMAÇÃO COM O MÍNIMO EXISTÊNCIAL. LIMITAÇÃO MATERIAL E ECONÔMICA PARA O ADIMPLEMENTO. PREVALÊNCIA DO DIREITO À VIDA E À SAÚDE. 1 - O conjunto normativo vigente no Brasil não exige que todos os beneficiários da tutela de direitos transindividuais, inclusive dos direitos coletivos em sentido estrito, sejam indicados na inicial, pois a ação coletiva visa justamente afastar a propositura de ações individuais quando diversas vítimas experimentaram danos decorrentes de um mesmo fato ou de uma relação jurídica base. 2 - Os direitos sociais exigem a implementação de políticas públicas para sua concretização, tendo como parâmetros o princípio da reserva do possível, bem como o do mínimo existencial, ambos a exigirem compatibilização casuística. 3 - O direito à saúde integra o núcleo mínimo existencial necessário à concretização do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana (artigo 1o, inciso III, da Constituição Federal), razão pela qual descabe a alegação de impossibilidade de fornecimento de medicamento e tratamento em virtude da cláusula da reserva do possível, não sendo razoável sobrepor questão orçamentária à concessão de medida imprescindível ao pleno exercício do direito à vida e à saúde. 4 - Havendo a delimitação dos direitos a serem implementados por políticas públicas, o Poder Judiciário poderá e deverá exercer controle, pois não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados constitucionalmente, não havendo que se falar em interferência indevida na esfera da Administração Pública. Logo, nos termos do artigo 1.030, inciso II, do Código de Processo Civil, devem os autos retornar ao Órgão julgador para que sejam apreciados mais uma vez, considerando a suposta divergência entre o acórdão combatido e o decidido no mencionado paradigma. Após, retornem-me conclusos para análise do recurso extraordinário à luz do regime dos repetitivos (artigo 1.041 do CPC).” (ID 50041209). Foi aberta vista às partes (ID 51749552); Distrito Federal, sob o argumento de que o acórdão hostilizado está em desacordo com o que definido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698, requereu seja levado a efeito juízo de retratação por esta Turma Cível para o fim de julgar procedente o recurso de apelação anteriormente interposto, reformando-se a r. sentença para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial (ID 54243427). Já o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, em manifestação de ID 54409126, postulou a manutenção do que definido por este colegiado por ocasião do julgamento do recurso de apelação e do reexame necessário. Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, ao concluir o julgamento do RE 684612, Tema 698, definiu ser possível ao Judiciário intervir, de maneira excepcional, em políticas públicas, observadas as diretrizes estabelecidas no acórdão, tendo sido fixadas as seguintes teses jurídicas, constantes da ementa do acórdão: “Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). O Min. Roberto Barroso, relator para o acórdão, em seu voto, norteou a ação do Judiciário no controle de políticas públicas em cinco elementos, quais sejam: “29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. [...] 32. Em segundo lugar, no atendimento dos pedidos formulados pelo autor da demanda, deve-se observar a possibilidade de universalização da providência a ser determinada, considerados os recursos efetivamente existentes 1 . De fato, os recursos públicos são finitos e insuficientes ao atendimento de todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a tomada de decisões difíceis. Nesse contexto, decisões judiciais casuísticas, que determinam a adoção de diversas melhorias em hospital específico e se distanciam de uma visão sistêmica sobre a matéria acabam por contribuir para a desorganização da Administração Pública, comprometendo a eficiência administrativa no atendimento ao cidadão e impedindo a otimização das possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública. [...] 34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo “fraco” de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. [...] 38. Em quarto lugar, anoto que uma das principais críticas à atuação judicial na implementação de política pública diz respeito à ausência de expertise e capacidade institucional. Essa ideia se apoia na percepção de que o Judiciário não domina o conhecimento específico necessário para instituir políticas de saúde. Para atenuar esse problema, a decisão judicial deverá estar apoiada em documentos ou manifestações de órgãos técnicos, que podem acompanhar a petição inicial ou compor a instrução processual. No caso em análise, por exemplo, a inicial da ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro fundamenta-se em relatórios das inspeções realizadas pelo Sindicato dos Médicos do Rio de Janeiro – SINDMED e pelo CREMERJ. [...] 39. Em quinto lugar, sempre que possível, o órgão julgador deverá abrir o processo à participação de terceiros, com a admissão de amici curiae e designação de audiências públicas, permitindo a oitiva não apenas dos destinatários da ordem, mas também de outras instituições e entidades da sociedade civil. Tais providências contribuem não apenas para a legitimidade democrática da ordem judicial como auxiliam a tomada de decisões, pois permitem que o órgão julgador seja informado por diferentes pontos de vista sobre determinada matéria, contribuindo para uma visão global do problema. Além disso, uma construção dialógica da decisão favorece a sua própria efetividade, uma vez que são maiores as chances de cumprimento, pelo Poder Público, de determinações que ele próprio ajudou a construir.” (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). No julgamento do caso concreto, o Supremo Tribunal Federal, ante o vastíssimo transcurso de tempo entre o ajuizamento daquela demanda, o acórdão recorrido e a solução da questão por aquela Corte, decidiu anular o julgamento da apelação e determinar o retorno dos autos à origem com vistas a efetivação de novo julgamento, observadas as balizas definidas no Tema 698 e a realidade atual do hospital público do Estado do Rio de Janeiro: “40. No caso em análise, o acórdão recorrido reconheceu a omissão específica do Município do Rio de Janeiro no cumprimento de seu dever constitucional de garantir o direito à saúde, em razão das precárias condições do Hospital Municipal Salgado Filho. Esses elementos probatórios não podem ser revistos neste momento processual, em razão do óbice da Súmula 279. Nesse cenário, a intervenção do Poder Judiciário visa a garantir o mínimo existencial relativo ao direito à saúde, intimamente vinculado ao direito à vida e ao princípio da dignidade humana. 41. No entanto, as providências determinadas pelo Tribunal local não se alinham aos parâmetros de atuação aqui propostos, uma vez que não se limitam a indicar a finalidade a ser atingida. Em lugar disso, interferem fortemente no mérito administrativo ao determinar, por exemplo, a contratação de pessoal via concurso público e a sua lotação em determinado hospital da rede municipal de saúde. 42. Além disso, vale lembrar que a ação foi proposta em abril de 2003 e o acórdão recorrido proferido em maio de 2006. Portanto, é necessário examinar se, quase 20 (vinte) anos depois, as irregularidades indicadas na inicial e as medidas determinadas pelo acórdão recorrido ainda atendem à atual realidade do Hospital Salgado Filho. 43. Diante do exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao recurso extraordinário para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados.” (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). No caso dos autos, assim como do leading case decidido pelo Supremo Tribunal Federal, longo tempo decorreu a partir do ajuizamento da demanda, 20.11.2001, da prolação da sentença de procedência dos pedidos formulados na inicial da ação civil pública, 21.9.2005, do julgamento do recurso de apelação e do reexame necessário, ambos desprovidos, 30.1.2008, e a presente data, janeiro de 2024. Igualmente não se sabe a situação atual do tratamento dos portadores de fibrose cística no Distrito Federal, tanto sob o aspecto da assistência farmacológica, como da assistência terapêutica multidisciplinar. Assim e para o fim de observar o que definido pelo Supremo Tribunal Federal, é necessário que se tenha um pormenorizado panorama do estado atual da assistência aos acometidos com fibrose cística no Distrito Federal, razão por que determino: a) ao Distrito Federal, no prazo improrrogável de 90 (noventa) dias, apresentar relatório circunstanciado e pormenorizado acerca do atual cenário de assistência à saúde dos portadores de fibrose cística na rede pública de saúde no Distrito Federal, no qual deverá constar: i) indicação do número de pacientes atualmente atendidos; ii) protocolo atual do Ministério da Saúde para o tratamento dos pacientes com fibrose cística, incluindo medicamentos, exames periódicos e terapias complementares; iii) apresentação de planilha referente aos últimos 18 (dezoito) meses com relação ao abastecimento/estoque dos medicamentos constantes das políticas públicas para essa enfermidade na farmácia pública do Distrito Federal e a distribuição individualizada deles no mesmo período de tempo aos pacientes cadastrados; iv) local(is) de assistência especializada e multidisciplinar na rede pública de saúde do Distrito Federal aos acometidos com fibrose cística. b) à Promotoria de Justiça autora: indicar, caso entenda conveniente, entidade da sociedade civil ou de outra natureza para o fim de auxiliar a Corte como amicus curiae na solução do problema jurídico posto a exame a partir do que definido pelo Supremo Tribunal Federal. Intimem-se. Brasília, 18 de janeiro de 2024. Desembargadora MARIA IVATONIA BARBOSA DOS SANTOS Relatora

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desa. Maria Ivatônia Número do processo: 0108221-74.2001.8.07.0001 Classe judicial: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: DISTRITO FEDERAL APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS D E S P A C H O O MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS ajuizou, em 20.11.2001, ação civil pública em desfavor do Distrito Federal, objetivando assegurar tratamento adequado às pessoas acometidas de fibrose cística no Distrito Federal, tendo sido formulado o seguinte pedido: “75.3 – seja julgado procedente o pedido para condenar o Distrito Federal, por sua Secretaria de Saúde, na obrigação de fazer, consistente em disponibilizar, de forma permanente, sem interrupção, os medicamentos e demais produtos acima relacionados (item 74) e fornecê-los de forma continuada, após 45 dias da publicação da r. sentença, às pessoas já relacionadas nesta exordial (bem como a todos os demais portadores da ‘Fibrose Cística’ usuários do SUS/DF que se cadastrarem na Secretaria de Saúde, doravante), na quantidade estabelecida em prescrição médica para cada paciente; como também para estabelecer uma central de atendimento aos Fibrocísticos, devidamente aparelhada, constituindo uma equipe profissional multidisciplinar visando à efetivação do tratamento, incluindo a assistência fisioterápica;” (ID 14759609). Em 21.9.2005, foi prolatada a r. sentença de ID 14759741, pela qual foram julgados procedentes os pedidos deduzidos na inicial nos seguintes termos: “Isto posto, julgo procedente o pedido do autor, confirmando a decisão proferida ‘initio litis’, para determinar ao Distrito Federal que disponibilize, de forma permanente e sem interrupção, os medicamentos indicados na inicial aos pacientes de fibrose cística assim como que estabeleça uma central de atendimento aos fibrocísticos, devidamente aparelhada, constituindo uma equipe profissional multidisciplinar visando à efetivação do tratamento, incluindo assistência fisioterápica, tudo na forma como requerida na inicial. Determino a fixação da multa pecuniária no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) por dia, para cada paciente não atendido, em caso de descumprimento.” (ID 14759741). Distrito Federal apelou (ID 14759743). Em 30.1.2008, esta Turma Cível negou provimento ao recurso voluntário interposto pelo Distrito Federal e à remessa necessária, conforme acórdão de ID 14759756 assim ementado: “CONSTITUCIONAL. AÇÃO COMINATÓRIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO PARA PORTADORES DE FIBROSE CÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA. REJEIÇÃO. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. CONFORMAÇÃO COM O MÍNIMO EXISTÊNCIAL. LIMITAÇÃO MATERIAL E ECONÔMICA PARA O ADIMPLEMENTO. PREVALÊNCIA DO DIREITO À VIDA E À SAÚDE. 1 - O conjunto normativo vigente no Brasil não exige que todos os beneficiários da tutela de direitos transindividuais, inclusive dos direitos coletivos em sentido estrito, sejam indicados na inicial, pois a ação coletiva visa justamente afastar a propositura de ações individuais quando diversas vítimas experimentaram danos decorrentes de um mesmo fato ou de uma relação jurídica base. 2 - Os direitos sociais exigem a implementação de políticas públicas para sua concretização, tendo como parâmetros o princípio da reserva do possível, bem como o do mínimo existencial, ambos a exigirem compatibilização casuística. 3 - O direito à saúde integra o núcleo mínimo existencial necessário à concretização do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana (artigo 1o, inciso III, da Constituição Federal), razão pela qual descabe a alegação de impossibilidade de fornecimento de medicamento e tratamento em virtude da cláusula da reserva do possível, não sendo razoável sobrepor questão orçamentária à concessão de medida imprescindível ao pleno exercício do direito à vida e à saúde. 4 - Havendo a delimitação dos direitos a serem implementados por políticas públicas, o Poder Judiciário poderá e deverá exercer controle, pois não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados constitucionalmente, não havendo que se falar em interferência indevida na esfera da Administração Pública.” (Acórdão 308260, 20010111082216APC, Relator: ANGELO CANDUCCI PASSARELI, , Relator Designado: HECTOR VALVERDE SANTANNA, Revisor: HECTOR VALVERDE SANTANNA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 30/1/2008, publicado no DJE: 19/6/2008. Pág.: 178) Distrito Federal interpôs recurso especial e recurso extraordinário (IDs 14759758 e 14759761, respectivamente). Em 14.10.2008, a Presidência deste Tribunal determinou o sobrestamento do recurso especial e do recurso extraordinário interpostos pelo Distrito Federal, conforme decisão de ID 14759769. Em 13.6.2014, a Presidência deste Tribunal indeferiu o processamento tanto do recurso especial, como do recurso extraordinário interposto pelo Distrito Federal, conforme decisão de ID 14759779. Distrito Federal interpôs recursos de agravo contra a decisão pela qual indeferido o processamento do recurso especial e do recurso extraordinário, conforme IDs 14759783 e 14759785, respectivamente. No Superior Tribunal de Justiça, o recurso de agravo no recurso especial distribuído sob o n. AREsp 638962 não foi conhecido, conforme decisão de ID 14759793, prolatada em 2.2.2015. O Agravo em Recurso Extraordinário interposto por Distrito Federal foi distribuído no Supremo Tribunal Federal sob o número 870707, tendo a Min. Rosa Weber, em 6.3.2015, proferido a seguinte decisão: “A matéria restou submetida ao Plenário Virtual para análise quanto à existência de repercussão geral no RE 684612-RG/RJ. O art. 328 do RISTF autoriza a devolução dos recursos extraordinários e dos agravos de instrumento aos Tribunais ou Turmas Recursais de origem para os fins previstos no art. 543-B do CPC. Devolvam-se os autos à Corte de Origem.” (ID 14759793). Em 3.9.2023, em virtude da conclusão do julgamento do Tema 698 pelo Supremo Tribunal Federal, a Presidência deste Tribunal devolveu os autos a esta Turma Cível para rejulgamento da apelação cível anteriormente interposta e da remessa necessária nos termos do que dispõe o artigo 1030 do Código de Processo Civil: “O tema que ensejou o sobrestamento do recurso extraordinário diz respeito aos “limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (RE 684.612- Tema 698). A ementa do referido paradigma é a seguinte: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (RE 684612, Relator p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, DJe 7/8/2023). Por outro lado, o acórdão vergastado concluiu que (ID 14759756) CONSTITUCIONAL. AÇÃO COMINATÓRIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO PARA PORTADORES DE FIBROSE CÍSTICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA. REJEIÇÃO. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. CONFORMAÇÃO COM O MÍNIMO EXISTÊNCIAL. LIMITAÇÃO MATERIAL E ECONÔMICA PARA O ADIMPLEMENTO. PREVALÊNCIA DO DIREITO À VIDA E À SAÚDE. 1 - O conjunto normativo vigente no Brasil não exige que todos os beneficiários da tutela de direitos transindividuais, inclusive dos direitos coletivos em sentido estrito, sejam indicados na inicial, pois a ação coletiva visa justamente afastar a propositura de ações individuais quando diversas vítimas experimentaram danos decorrentes de um mesmo fato ou de uma relação jurídica base. 2 - Os direitos sociais exigem a implementação de políticas públicas para sua concretização, tendo como parâmetros o princípio da reserva do possível, bem como o do mínimo existencial, ambos a exigirem compatibilização casuística. 3 - O direito à saúde integra o núcleo mínimo existencial necessário à concretização do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana (artigo 1o, inciso III, da Constituição Federal), razão pela qual descabe a alegação de impossibilidade de fornecimento de medicamento e tratamento em virtude da cláusula da reserva do possível, não sendo razoável sobrepor questão orçamentária à concessão de medida imprescindível ao pleno exercício do direito à vida e à saúde. 4 - Havendo a delimitação dos direitos a serem implementados por políticas públicas, o Poder Judiciário poderá e deverá exercer controle, pois não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados constitucionalmente, não havendo que se falar em interferência indevida na esfera da Administração Pública. Logo, nos termos do artigo 1.030, inciso II, do Código de Processo Civil, devem os autos retornar ao Órgão julgador para que sejam apreciados mais uma vez, considerando a suposta divergência entre o acórdão combatido e o decidido no mencionado paradigma. Após, retornem-me conclusos para análise do recurso extraordinário à luz do regime dos repetitivos (artigo 1.041 do CPC).” (ID 50041209). Foi aberta vista às partes (ID 51749552); Distrito Federal, sob o argumento de que o acórdão hostilizado está em desacordo com o que definido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698, requereu seja levado a efeito juízo de retratação por esta Turma Cível para o fim de julgar procedente o recurso de apelação anteriormente interposto, reformando-se a r. sentença para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial (ID 54243427). Já o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, em manifestação de ID 54409126, postulou a manutenção do que definido por este colegiado por ocasião do julgamento do recurso de apelação e do reexame necessário. Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, ao concluir o julgamento do RE 684612, Tema 698, definiu ser possível ao Judiciário intervir, de maneira excepcional, em políticas públicas, observadas as diretrizes estabelecidas no acórdão, tendo sido fixadas as seguintes teses jurídicas, constantes da ementa do acórdão: “Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). O Min. Roberto Barroso, relator para o acórdão, em seu voto, norteou a ação do Judiciário no controle de políticas públicas em cinco elementos, quais sejam: “29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. [...] 32. Em segundo lugar, no atendimento dos pedidos formulados pelo autor da demanda, deve-se observar a possibilidade de universalização da providência a ser determinada, considerados os recursos efetivamente existentes 1 . De fato, os recursos públicos são finitos e insuficientes ao atendimento de todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a tomada de decisões difíceis. Nesse contexto, decisões judiciais casuísticas, que determinam a adoção de diversas melhorias em hospital específico e se distanciam de uma visão sistêmica sobre a matéria acabam por contribuir para a desorganização da Administração Pública, comprometendo a eficiência administrativa no atendimento ao cidadão e impedindo a otimização das possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública. [...] 34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo “fraco” de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. [...] 38. Em quarto lugar, anoto que uma das principais críticas à atuação judicial na implementação de política pública diz respeito à ausência de expertise e capacidade institucional. Essa ideia se apoia na percepção de que o Judiciário não domina o conhecimento específico necessário para instituir políticas de saúde. Para atenuar esse problema, a decisão judicial deverá estar apoiada em documentos ou manifestações de órgãos técnicos, que podem acompanhar a petição inicial ou compor a instrução processual. No caso em análise, por exemplo, a inicial da ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro fundamenta-se em relatórios das inspeções realizadas pelo Sindicato dos Médicos do Rio de Janeiro – SINDMED e pelo CREMERJ. [...] 39. Em quinto lugar, sempre que possível, o órgão julgador deverá abrir o processo à participação de terceiros, com a admissão de amici curiae e designação de audiências públicas, permitindo a oitiva não apenas dos destinatários da ordem, mas também de outras instituições e entidades da sociedade civil. Tais providências contribuem não apenas para a legitimidade democrática da ordem judicial como auxiliam a tomada de decisões, pois permitem que o órgão julgador seja informado por diferentes pontos de vista sobre determinada matéria, contribuindo para uma visão global do problema. Além disso, uma construção dialógica da decisão favorece a sua própria efetividade, uma vez que são maiores as chances de cumprimento, pelo Poder Público, de determinações que ele próprio ajudou a construir.” (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). No julgamento do caso concreto, o Supremo Tribunal Federal, ante o vastíssimo transcurso de tempo entre o ajuizamento daquela demanda, o acórdão recorrido e a solução da questão por aquela Corte, decidiu anular o julgamento da apelação e determinar o retorno dos autos à origem com vistas a efetivação de novo julgamento, observadas as balizas definidas no Tema 698 e a realidade atual do hospital público do Estado do Rio de Janeiro: “40. No caso em análise, o acórdão recorrido reconheceu a omissão específica do Município do Rio de Janeiro no cumprimento de seu dever constitucional de garantir o direito à saúde, em razão das precárias condições do Hospital Municipal Salgado Filho. Esses elementos probatórios não podem ser revistos neste momento processual, em razão do óbice da Súmula 279. Nesse cenário, a intervenção do Poder Judiciário visa a garantir o mínimo existencial relativo ao direito à saúde, intimamente vinculado ao direito à vida e ao princípio da dignidade humana. 41. No entanto, as providências determinadas pelo Tribunal local não se alinham aos parâmetros de atuação aqui propostos, uma vez que não se limitam a indicar a finalidade a ser atingida. Em lugar disso, interferem fortemente no mérito administrativo ao determinar, por exemplo, a contratação de pessoal via concurso público e a sua lotação em determinado hospital da rede municipal de saúde. 42. Além disso, vale lembrar que a ação foi proposta em abril de 2003 e o acórdão recorrido proferido em maio de 2006. Portanto, é necessário examinar se, quase 20 (vinte) anos depois, as irregularidades indicadas na inicial e as medidas determinadas pelo acórdão recorrido ainda atendem à atual realidade do Hospital Salgado Filho. 43. Diante do exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao recurso extraordinário para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados.” (RE 684612, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023, grifei). No caso dos autos, assim como do leading case decidido pelo Supremo Tribunal Federal, longo tempo decorreu a partir do ajuizamento da demanda, 20.11.2001, da prolação da sentença de procedência dos pedidos formulados na inicial da ação civil pública, 21.9.2005, do julgamento do recurso de apelação e do reexame necessário, ambos desprovidos, 30.1.2008, e a presente data, janeiro de 2024. Igualmente não se sabe a situação atual do tratamento dos portadores de fibrose cística no Distrito Federal, tanto sob o aspecto da assistência farmacológica, como da assistência terapêutica multidisciplinar. Assim e para o fim de observar o que definido pelo Supremo Tribunal Federal, é necessário que se tenha um pormenorizado panorama do estado atual da assistência aos acometidos com fibrose cística no Distrito Federal, razão por que determino: a) ao Distrito Federal, no prazo improrrogável de 90 (noventa) dias, apresentar relatório circunstanciado e pormenorizado acerca do atual cenário de assistência à saúde dos portadores de fibrose cística na rede pública de saúde no Distrito Federal, no qual deverá constar: i) indicação do número de pacientes atualmente atendidos; ii) protocolo atual do Ministério da Saúde para o tratamento dos pacientes com fibrose cística, incluindo medicamentos, exames periódicos e terapias complementares; iii) apresentação de planilha referente aos últimos 18 (dezoito) meses com relação ao abastecimento/estoque dos medicamentos constantes das políticas públicas para essa enfermidade na farmácia pública do Distrito Federal e a distribuição individualizada deles no mesmo período de tempo aos pacientes cadastrados; iv) local(is) de assistência especializada e multidisciplinar na rede pública de saúde do Distrito Federal aos acometidos com fibrose cística. b) à Promotoria de Justiça autora: indicar, caso entenda conveniente, entidade da sociedade civil ou de outra natureza para o fim de auxiliar a Corte como amicus curiae na solução do problema jurídico posto a exame a partir do que definido pelo Supremo Tribunal Federal. Intimem-se. Brasília, 18 de janeiro de 2024. Desembargadora MARIA IVATONIA BARBOSA DOS SANTOS Relatora