Tribunal: TJDFT
Processo: 0700559-07.2023.8.07.9000
Órgão julgador: FERNANDO TAVERNARD
Órgão colegiado: Terceira Turma Recursal
Data de publicação: 2023-04-03

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GAB3TR3 Gabinete do Juiz de Direito Fernando Antônio Tavernard Lima Número do processo: 0700559-07.2023.8.07.9000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: ELIAS BUENO PEIXOTO AGRAVADO: DISTRITO FEDERAL DECISÃO Agravo de instrumento interposto Elias Bueno Peixoto contra a decisão proferida pelo Juízo do 3o Juizado Especial Fazendário do DF (0714547-81.2023.8.07.0016). A decisão ora revista foi prolatada nos seguintes termos: Disciplina o artigo 300 do Código de Processo Civil que quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, sem perigo de irreversibilidade do provimento, o juiz pode deferir tutela de urgência em caráter antecedente ou incidental. Por seu turno, a Lei no 12.153/2009, que dispõe sobre a criação dos Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, prevê a possibilidade de o juiz deferir quaisquer providências cautelares e antecipatórias no curso do processo, para evitar dano de difícil ou de incerta reparação (artigo 3.o). Como se vê, a tutela de urgência é medida de caráter excepcional e tem sua aplicação nos casos que demandem urgente apreciação da matéria, sob iminente possibilidade de falecimento do direito do autor ou dano irreversível. Narra a parte autora que explora um quiosque de 130 m2 em área pública próxima ao Hospital de Apoio de Brasília, com autorização do poder público, há mais de 20 anos. Contudo, foi surpreendido por uma interdição do local, ao fundamento de que não há licença para funcionamento. Pede, em sede de tutela provisória, provimento judicial que suspenda a interdição. A despeito das alegações autorais, não verifico, em princípio, a probabilidade do direito invocado, nem tampouco risco ao resultado útil do processo. Com efeito, a aferição acerca da legalidade e constitucionalidade do ato administrativo contra o qual a parte demandante se insurge deve ser reservada ao mérito da ação, no intuito de se evitar tumulto desnecessário à rotina da administração. É sabido que o demandado é regido pelas regras e princípios da administração pública, assim, até prova em contrário, seus atos possuem relativa presunção de legalidade e legitimidade, a qual somente é infirmada por prova cabal em contrário. No caso dos autos, não existe essa prova. Isso porque o autor afirma que tem autorização do poder público para funcionar no local, todavia, acostou aos autos tão-somente termo de autorização provisório, firmado em 2018 e com validade para 12 meses (152569645 - Outros Documentos (2.3 Termo de Autorização de Uso Provisória)). Além disso, apesar da comprovação de pagamento de taxas supostamente relacionadas à área em questão, de 2013 até 2019, de fato, não há documento nos autos que demonstre a existência de autorização, permissão ou concessão da administração pública para utilização do espaço público por todo o período alegado pelo autor. Desse modo, entendo que a parte autora não se desincumbiu, em juízo de cognição sumária, do ônus de demonstrar que o ato de interdição está eivado de qualquer ilegalidade. Tenho, pois, que o caso concreto demanda o efetivo exercício do contraditório pelo réu para que os autos sejam instruídos com documentação bastante a possibilitar uma decisão segura e adequada às especificidades apresentadas. Neste contexto, sem embargo de melhor análise da questão após o estabelecimento do contraditório, por ora, afastada está a presença dos requisitos autorizadores da medida antecipatória requerida, razão pela qual a INDEFIRO. CITE-SE o requerido para oferecer contestação no prazo de 30 (trinta) dias, conforme parte final do artigo 7o, da Lei no 12.153/2009, devendo esta ser instruída com todos os documentos necessários à demonstração do direito alegado, bem como provas que pretende produzir, atento ao disposto no artigo 9o do mesmo diploma legal. RESSALTO que não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, devendo todos os documentos necessários ao contraditório ser apresentados no momento processual adequado, ou seja, na contestação. Após, intime-se a parte autora para que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, querendo, manifeste-se sobre a peça de resposta apresentada e eventual necessidade de dilação probatória. Então, venham os autos conclusos. Intimem-se. O agravante sustenta, em síntese, que: a) “o estabelecimento comercial foi indevidamente interditado na data de 14/10/2022”; b) “exerce regularmente atividade de Quiosque há mais de 20 (vinte) anos, que fica localizado no Plano Piloto/DF – SAIN Norte 4, em frente ao Hospital de Apoio de Brasília, com 130 m2 (cento e trinta metros quadrados), para atividades de Lanches em Geral, nos dias de segunda a sexta-feira, das 06h00 às 18h00”; c) “a autorização de funcionamento foi expressamente concedida pelo Termo de Autorização n.o 1/2018, em 21/03/2018”; d) “as Licenças/Alvarás de Funcionamento, que autorizam e exercício da atividade econômica não tem data de término de validade, tendo todas sido regularmente expedidas por prazo indeterminado”; e) “até a presente data, JAMAIS ocorreu certame para ocupação do espaço público bem como o Agravante permaneceu cumprindo com suas obrigações em relação à utilização do espaço público, continuadamente permitida pelos órgãos do Distrito Federal”; f) “a partir do momento em que suas atividades profissionais e comerciais se estabeleceram em um determinado local por um período superior a 20 (vinte) anos é irrefutável a existência de uma relação de confiança entre as partes aqui interessadas: o Agravante e o Distrito Federal”; g) “o ato deve ser estabilizado, ainda que tenha por fundamento lei inconstitucional ou ato normativo ilegal”; h) “não teve conhecimento de procedimento administrativo prévio por parte da Administração Regional do Plano Piloto nem do DF LEGAL”; i) “o deferimento da tutela de urgência em nada afetará a qualidade da prestação do serviço público e a continuidade das atividades administrativas do Distrito Federal”. Postula (liminar e mérito) pela concessão da medida de urgência para “suspender o ato de Interdição de estabelecimento comercial, expedido pelo DF LEGAL, para que o Agravante retorne a exercer suas atividades comerciais e laborais”. Preparo não recolhido, uma vez que pleiteia pela concessão dos benefícios da gratuidade de justiça. É o breve relato. Recurso admissível (RITR, art. 80). Hei por bem seguir o mesmo entendimento jurídico da decisão ora revista e, com isso, indeferir a medida de urgência, nos moldes requeridos. A probabilidade do direito e o perigo de dano não se apresentam satisfatoriamente demonstrados a ponto de autorizar a concessão da medida inaudita altera parte, até porque os documentos carreados no atual estágio processual não se revelam suficientes à demonstração da patente ilegalidade a legitimar a imediata intervenção do Poder Judiciário na conduta administrativa. No caso concreto, não se evidencia, prima facie, qualquer irregularidade do Auto de Interdição lavrado na ação fiscal realizada em 14.10.2022, o qual consigna a seguinte infração: “exercício de atividade econômica sem alvará de funcionamento/certificado de licença ou sem o documento no local”; “quiosque com atividade de restaurante sem autorização para funcionar com aumento do uso da área pública de 15 metros quadrados para 130 metros quadrados. Fica interditado e na continuidade da infração sujeita à multa e demais sanções previstas na legislação vigente”. Legislação infringida: artigo 15 da Lei 4.257/2008. Embasamento legal: artigo 16, III e artigo 21 § 2o da Lei 4.257/08. Nos termos da Lei 4.257/2008 (artigo 15), é permitido o funcionamento da atividade econômica no quiosque ou trailer somente após emissão do respectivo Alvará de Localização e Funcionamento, nos termos da legislação vigente, sendo que, conforme consta do artigo 21, § 2o do mencionado texto legal, dar-se-á interdição sumária por descumprimento ao disposto no artigo 15 desta Lei. Aliado à aparente atuação administrativa à luz da legalidade estrita (presunção de legitimidade não abalada por qualquer elemento probatório), a cláusula quarta do Termo de Autorização de Uso Provisória no 01/2018 estabelece vigência de doze meses, facultada a prorrogação mediante manifestação escrita, com antecedência mínima de trinta dias, “observado o interesse da Administração e legislação pertinente, ou até a realização do certame para a ocupação do espaço público do quiosque ou trailer, o que ocorrer primeiro”. No ponto, a expiração do prazo de vigência do aludido termo e a ausência de comprovação de manifestação expressa de prorrogação do prazo, formalizado perante a Administração Pública, obstam, por ora, a interferência do Poder Judiciário para fins de autorização (contra legem) de atividade que não se enquadraria nas exigências legais. Além disso, conforme bem pontuado na decisão ora revista: apesar da comprovação de pagamento de taxas supostamente relacionadas à área em questão, de 2013 até 2019, de fato, não há documento nos autos que demonstre a existência de autorização, permissão ou concessão da administração pública para utilização do espaço público por todo o período alegado pelo autor. Sendo assim, no atual estágio processual, norteado por uma limitada cognição (sumária, superficial e não exauriente), não se evidencia a alegada nulidade, a ponto de se determinar a imediata suspensão dos efeitos do Auto de interdição e consequente retomada de funcionamento do estabelecimento comercial. E eventual ilegalidade do procedimento administrativo deve ser precedida de robusta instrução processual, sob o crivo do contraditório. Desse modo, tenho que, por ora, prevalece a presunção da legalidade dos atos administrativos. Nesse sentido, trago à baila o precedente da Egrégia 8a Turma Cível do TJDFT (acórdão 1065899 – nosso realce): AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. QUIOSQUE EM ÁREA PÚBLICA. OCUPANTE SEM TERMO DE PERMISSÃO DE USO E SEM LICENÇA DE FUNCIONAMENTO. SUSPENSÃO DE DESOCUPAÇÃO E DE DEMOLIÇÃO DO QUIOSQUE. IMPOSSIBILIDADE. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA REGULAR. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO. DECISÃO REFORMADA. TUTELA DE URGÊNCIA INDEFERIDA. 1. A concessão de tutela de urgência depende de elementos que evidenciem, simultaneamente, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do artigo 300 do CPC. 2. A irregular ocupação de área pública sem qualquer autorização do Poder Público está sujeita ao poder de polícia da AGEFIS, a quem cabe a fiscalização da atividade urbanística e ambiental sobre toda a extensão geográfica do Distrito Federal. 3. A ocupação de área pública por meio de quiosques e de trailer é instrumentalizada por meio de termo de permissão de uso, estando, ainda, condicionada à obtenção de licença de funcionamento. 4. A Lei Distrital no 4.257/2008, ao dispor sobre a utilização de áreas públicas por quiosque para o exercício de atividade econômica, estabeleceu, em seus artigos 15, 21, 23 e 27, que a) a falta de Termo de Permissão de Uso autoriza a determinação de retirada do quiosque; b) o funcionamento da atividade econômica no quiosque antes da emissão do respectivo Alvará de Localização e Funcionamento implica em interdição sumária do estabelecimento; e c) haverá a demolição do quiosque quando houver sua instalação irregular e não for possível a retirada ou apreensão. 5. Verificando-se, no exame perfunctório, que o Poder Público agiu conforme a Lei, deve o interesse público preponderar em detrimento do interesse meramente particular, prevalecendo a legalidade, o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, carecendo de plausibilidade a pretensão de suspensão da ação fiscal. 6. Recurso conhecido e provido. Forçoso reconhecer que esses fatores comprometem, a princípio, a probabilidade do direito para fins de imediata concessão da tutela recursal, de sorte que a questão deve ser exaurida na fase instrutória (Código de Processo Civil, artigo 300, caput). Indefiro, pois, o pedido liminar. Comunique-se. Intime-se a parte agravada para se manifestar. Após, conclusos para inclusão em pauta. Brasília/DF, 29 de março de 2023. Fernando Antônio Tavernard Lima Juiz de Direito

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GAB3TR3 Gabinete do Juiz de Direito Fernando Antônio Tavernard Lima Número do processo: 0700559-07.2023.8.07.9000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: ELIAS BUENO PEIXOTO AGRAVADO: DISTRITO FEDERAL DECISÃO Agravo de instrumento interposto Elias Bueno Peixoto contra a decisão proferida pelo Juízo do 3o Juizado Especial Fazendário do DF (0714547-81.2023.8.07.0016). A decisão ora revista foi prolatada nos seguintes termos: Disciplina o artigo 300 do Código de Processo Civil que quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, sem perigo de irreversibilidade do provimento, o juiz pode deferir tutela de urgência em caráter antecedente ou incidental. Por seu turno, a Lei no 12.153/2009, que dispõe sobre a criação dos Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, prevê a possibilidade de o juiz deferir quaisquer providências cautelares e antecipatórias no curso do processo, para evitar dano de difícil ou de incerta reparação (artigo 3.o). Como se vê, a tutela de urgência é medida de caráter excepcional e tem sua aplicação nos casos que demandem urgente apreciação da matéria, sob iminente possibilidade de falecimento do direito do autor ou dano irreversível. Narra a parte autora que explora um quiosque de 130 m2 em área pública próxima ao Hospital de Apoio de Brasília, com autorização do poder público, há mais de 20 anos. Contudo, foi surpreendido por uma interdição do local, ao fundamento de que não há licença para funcionamento. Pede, em sede de tutela provisória, provimento judicial que suspenda a interdição. A despeito das alegações autorais, não verifico, em princípio, a probabilidade do direito invocado, nem tampouco risco ao resultado útil do processo. Com efeito, a aferição acerca da legalidade e constitucionalidade do ato administrativo contra o qual a parte demandante se insurge deve ser reservada ao mérito da ação, no intuito de se evitar tumulto desnecessário à rotina da administração. É sabido que o demandado é regido pelas regras e princípios da administração pública, assim, até prova em contrário, seus atos possuem relativa presunção de legalidade e legitimidade, a qual somente é infirmada por prova cabal em contrário. No caso dos autos, não existe essa prova. Isso porque o autor afirma que tem autorização do poder público para funcionar no local, todavia, acostou aos autos tão-somente termo de autorização provisório, firmado em 2018 e com validade para 12 meses (152569645 - Outros Documentos (2.3 Termo de Autorização de Uso Provisória)). Além disso, apesar da comprovação de pagamento de taxas supostamente relacionadas à área em questão, de 2013 até 2019, de fato, não há documento nos autos que demonstre a existência de autorização, permissão ou concessão da administração pública para utilização do espaço público por todo o período alegado pelo autor. Desse modo, entendo que a parte autora não se desincumbiu, em juízo de cognição sumária, do ônus de demonstrar que o ato de interdição está eivado de qualquer ilegalidade. Tenho, pois, que o caso concreto demanda o efetivo exercício do contraditório pelo réu para que os autos sejam instruídos com documentação bastante a possibilitar uma decisão segura e adequada às especificidades apresentadas. Neste contexto, sem embargo de melhor análise da questão após o estabelecimento do contraditório, por ora, afastada está a presença dos requisitos autorizadores da medida antecipatória requerida, razão pela qual a INDEFIRO. CITE-SE o requerido para oferecer contestação no prazo de 30 (trinta) dias, conforme parte final do artigo 7o, da Lei no 12.153/2009, devendo esta ser instruída com todos os documentos necessários à demonstração do direito alegado, bem como provas que pretende produzir, atento ao disposto no artigo 9o do mesmo diploma legal. RESSALTO que não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, devendo todos os documentos necessários ao contraditório ser apresentados no momento processual adequado, ou seja, na contestação. Após, intime-se a parte autora para que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, querendo, manifeste-se sobre a peça de resposta apresentada e eventual necessidade de dilação probatória. Então, venham os autos conclusos. Intimem-se. O agravante sustenta, em síntese, que: a) “o estabelecimento comercial foi indevidamente interditado na data de 14/10/2022”; b) “exerce regularmente atividade de Quiosque há mais de 20 (vinte) anos, que fica localizado no Plano Piloto/DF – SAIN Norte 4, em frente ao Hospital de Apoio de Brasília, com 130 m2 (cento e trinta metros quadrados), para atividades de Lanches em Geral, nos dias de segunda a sexta-feira, das 06h00 às 18h00”; c) “a autorização de funcionamento foi expressamente concedida pelo Termo de Autorização n.o 1/2018, em 21/03/2018”; d) “as Licenças/Alvarás de Funcionamento, que autorizam e exercício da atividade econômica não tem data de término de validade, tendo todas sido regularmente expedidas por prazo indeterminado”; e) “até a presente data, JAMAIS ocorreu certame para ocupação do espaço público bem como o Agravante permaneceu cumprindo com suas obrigações em relação à utilização do espaço público, continuadamente permitida pelos órgãos do Distrito Federal”; f) “a partir do momento em que suas atividades profissionais e comerciais se estabeleceram em um determinado local por um período superior a 20 (vinte) anos é irrefutável a existência de uma relação de confiança entre as partes aqui interessadas: o Agravante e o Distrito Federal”; g) “o ato deve ser estabilizado, ainda que tenha por fundamento lei inconstitucional ou ato normativo ilegal”; h) “não teve conhecimento de procedimento administrativo prévio por parte da Administração Regional do Plano Piloto nem do DF LEGAL”; i) “o deferimento da tutela de urgência em nada afetará a qualidade da prestação do serviço público e a continuidade das atividades administrativas do Distrito Federal”. Postula (liminar e mérito) pela concessão da medida de urgência para “suspender o ato de Interdição de estabelecimento comercial, expedido pelo DF LEGAL, para que o Agravante retorne a exercer suas atividades comerciais e laborais”. Preparo não recolhido, uma vez que pleiteia pela concessão dos benefícios da gratuidade de justiça. É o breve relato. Recurso admissível (RITR, art. 80). Hei por bem seguir o mesmo entendimento jurídico da decisão ora revista e, com isso, indeferir a medida de urgência, nos moldes requeridos. A probabilidade do direito e o perigo de dano não se apresentam satisfatoriamente demonstrados a ponto de autorizar a concessão da medida inaudita altera parte, até porque os documentos carreados no atual estágio processual não se revelam suficientes à demonstração da patente ilegalidade a legitimar a imediata intervenção do Poder Judiciário na conduta administrativa. No caso concreto, não se evidencia, prima facie, qualquer irregularidade do Auto de Interdição lavrado na ação fiscal realizada em 14.10.2022, o qual consigna a seguinte infração: “exercício de atividade econômica sem alvará de funcionamento/certificado de licença ou sem o documento no local”; “quiosque com atividade de restaurante sem autorização para funcionar com aumento do uso da área pública de 15 metros quadrados para 130 metros quadrados. Fica interditado e na continuidade da infração sujeita à multa e demais sanções previstas na legislação vigente”. Legislação infringida: artigo 15 da Lei 4.257/2008. Embasamento legal: artigo 16, III e artigo 21 § 2o da Lei 4.257/08. Nos termos da Lei 4.257/2008 (artigo 15), é permitido o funcionamento da atividade econômica no quiosque ou trailer somente após emissão do respectivo Alvará de Localização e Funcionamento, nos termos da legislação vigente, sendo que, conforme consta do artigo 21, § 2o do mencionado texto legal, dar-se-á interdição sumária por descumprimento ao disposto no artigo 15 desta Lei. Aliado à aparente atuação administrativa à luz da legalidade estrita (presunção de legitimidade não abalada por qualquer elemento probatório), a cláusula quarta do Termo de Autorização de Uso Provisória no 01/2018 estabelece vigência de doze meses, facultada a prorrogação mediante manifestação escrita, com antecedência mínima de trinta dias, “observado o interesse da Administração e legislação pertinente, ou até a realização do certame para a ocupação do espaço público do quiosque ou trailer, o que ocorrer primeiro”. No ponto, a expiração do prazo de vigência do aludido termo e a ausência de comprovação de manifestação expressa de prorrogação do prazo, formalizado perante a Administração Pública, obstam, por ora, a interferência do Poder Judiciário para fins de autorização (contra legem) de atividade que não se enquadraria nas exigências legais. Além disso, conforme bem pontuado na decisão ora revista: apesar da comprovação de pagamento de taxas supostamente relacionadas à área em questão, de 2013 até 2019, de fato, não há documento nos autos que demonstre a existência de autorização, permissão ou concessão da administração pública para utilização do espaço público por todo o período alegado pelo autor. Sendo assim, no atual estágio processual, norteado por uma limitada cognição (sumária, superficial e não exauriente), não se evidencia a alegada nulidade, a ponto de se determinar a imediata suspensão dos efeitos do Auto de interdição e consequente retomada de funcionamento do estabelecimento comercial. E eventual ilegalidade do procedimento administrativo deve ser precedida de robusta instrução processual, sob o crivo do contraditório. Desse modo, tenho que, por ora, prevalece a presunção da legalidade dos atos administrativos. Nesse sentido, trago à baila o precedente da Egrégia 8a Turma Cível do TJDFT (acórdão 1065899 – nosso realce): AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. QUIOSQUE EM ÁREA PÚBLICA. OCUPANTE SEM TERMO DE PERMISSÃO DE USO E SEM LICENÇA DE FUNCIONAMENTO. SUSPENSÃO DE DESOCUPAÇÃO E DE DEMOLIÇÃO DO QUIOSQUE. IMPOSSIBILIDADE. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA REGULAR. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO. DECISÃO REFORMADA. TUTELA DE URGÊNCIA INDEFERIDA. 1. A concessão de tutela de urgência depende de elementos que evidenciem, simultaneamente, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do artigo 300 do CPC. 2. A irregular ocupação de área pública sem qualquer autorização do Poder Público está sujeita ao poder de polícia da AGEFIS, a quem cabe a fiscalização da atividade urbanística e ambiental sobre toda a extensão geográfica do Distrito Federal. 3. A ocupação de área pública por meio de quiosques e de trailer é instrumentalizada por meio de termo de permissão de uso, estando, ainda, condicionada à obtenção de licença de funcionamento. 4. A Lei Distrital no 4.257/2008, ao dispor sobre a utilização de áreas públicas por quiosque para o exercício de atividade econômica, estabeleceu, em seus artigos 15, 21, 23 e 27, que a) a falta de Termo de Permissão de Uso autoriza a determinação de retirada do quiosque; b) o funcionamento da atividade econômica no quiosque antes da emissão do respectivo Alvará de Localização e Funcionamento implica em interdição sumária do estabelecimento; e c) haverá a demolição do quiosque quando houver sua instalação irregular e não for possível a retirada ou apreensão. 5. Verificando-se, no exame perfunctório, que o Poder Público agiu conforme a Lei, deve o interesse público preponderar em detrimento do interesse meramente particular, prevalecendo a legalidade, o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, carecendo de plausibilidade a pretensão de suspensão da ação fiscal. 6. Recurso conhecido e provido. Forçoso reconhecer que esses fatores comprometem, a princípio, a probabilidade do direito para fins de imediata concessão da tutela recursal, de sorte que a questão deve ser exaurida na fase instrutória (Código de Processo Civil, artigo 300, caput). Indefiro, pois, o pedido liminar. Comunique-se. Intime-se a parte agravada para se manifestar. Após, conclusos para inclusão em pauta. Brasília/DF, 29 de março de 2023. Fernando Antônio Tavernard Lima Juiz de Direito