Tribunal: TJDFT
Processo: 0700020-09.2022.8.07.0001
Órgão julgador: CARLOS PIRES SOARES NETO
Órgão colegiado: 1a Turma Cível
Data de publicação: 2023-06-13

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GABINETE DO DES. CARLOS PIRES SOARES NETO ÓRGÃO : 1a Turma Cível PROCESSO No : 0700020-09.2022.8.07.0001 CLASSE JUDICIAL : APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: CAMPO DA ESPERANCA SERVICOS LTDA APELADO: ORGANIZACAO SOCIAL DE JARDINEIROS DOS CEMITERIOS DO DISTRITO FEDERAL, DISTRITO FEDERAL RELATOR : DESEMBARGADOR CARLOS PIRES SOARES NETO ======================= DESPACHO ======================= Cuida-se de apelação cível interposta pela corré CAMPO DA ESPERANÇA SERVIÇOS LTDA, em face de sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública do DF (ID 44920646), que julgou parcialmente procedente a ação ordinária proposta por ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE JARDINEIROS DOS CEMITÉRIOS DO DISTRITO FEDERAL e improcedente a reconvenção apresentada pela apelante. Suscita a apelante a preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação ao não ter adotado a Súmula 347 do STF e não ter rebatido os precedentes mencionados. Para tanto, alega que a Lei mencionada na r. sentença (Lei Distrital 1.349/1996) foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal (Proc. 1.813/1998) indicando que “a Corte de Contas findou por obrigar as administrações dos cemitérios, então geridos diretamente pelo próprio Distrito Federal, a impedirem o trabalho dos jardineiros autônomos no interior dos cemitérios”. Nesse sentido, entende que restou impedida “a invocação da Lei Distrital no 1.349/1996 como fonte de direitos”. Sustenta que a sentença combatida contraria o teor da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal, que preconiza: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”. Dessa forma, conclui que a sentença descumpriu o que prevê o inciso IV do art. 927 do Código de Processo Civil, incidindo na hipótese de sentença não fundamentada do art. 489, §1o, VI, do diploma processual. Aduz que a Constituição Federal de 1988 recepcionou o entendimento da Súmula mencionada (editada anteriormente), sendo admissível o controle de constitucionalidade pela Corte de Contas, mesmo diante do novo sistema de controle de constitucionalidade, in verbis: Contraria a lógica democrática da Carta de 1988, portanto, reduzir as instâncias em que o controle de constitucionalidade pode ser exercido, assim deixando de poupar os cidadãos da submissão a ordens inconstitucionais, ainda que calcadas em lei formal. Portanto, em que pese o argumento de que a nova ordem constitucional teria reservado exclusivamente ao Poder Judiciário, no exercício de sua atividade jurisdicional, a competência para declarar a inconstitucionalidade de norma jurídica, tem-se que o próprio Supremo Tribunal Federal, em decisões proferidas posteriormente à CF/88, admitiu que órgãos de natureza administrativa, como o CNJ, por exemplo, deixassem de aplicar, nos casos concretos a ele submetidos, normas inconstitucionais, ainda que assim ainda não declarada pelos Tribunais judicantes. Nesse sentido, argumenta que o STF, se achasse pertinente, poderia ter cancelado o enunciado da Súmula. Diz que requereu ao Juízo a quo que “a mesma ratio jurídica aplicada no julgamento dos mandados de segurança ajuizados anteriormente fosse adotada na resolução do mérito da presente ação”, ao apontar o Processo 1999.01.1.024296-8 (ID 117291365) e a sentença e acórdão prolatados no curso do Processo 1999.01.1.034494-7 (IDs 117291379 e 117291380, respectivamente). Mas relata que tal pleito foi ignorado na sentença e não foi indicada a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento, conforme preconiza o artigo 489, §1o, VI, do CPC, já mencionado. Colaciona alguns julgados afirmando que “a exploração dessa modalidade de serviços apenas poderia ocorrer diretamente pelo Estado ou por delegatário escolhido através de licitação, o que não era o caso dos autores daqueles autos nem da entidade requerente neste processo”. Desta feita, requer o reconhecimento da preliminar arguida e a cassação da sentença. Pleiteia, subsidiariamente, a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Distrital 1.349/1996, porque malfere as disposições contidas no art. 30, inciso V[1] c/c art. 32, §1o[2]; no art. 37, XXI[3]; e no art. 175[4], todos da Constituição Federal de 1988. Quanto ao mérito, tece comentários sobre o alcance do termo “serviços funerários” (p. 21), alegando que todos eles, de forma genérica, são considerados serviço público: “seja pela caracterização dos cemitérios como “parques públicos”, seja pela forma reservada para sua exploração (diretamente pelo Distrito Federal ou por concessionário selecionado mediante licitação), inescapável concluir que a Lei Distrital no 2.424/1999 considera os serviços de cemitério como serviço público”. Relembra que a “vinculação entre os integrantes do polo passivo da demanda decorre da assinatura de um Contrato de Concessão de Serviço Público Precedido de Obra Pública” e que isso “torna inafastável o entendimento de que as atividades que pretende a entidade apelada explorar constituem serviço de cemitério (art. 5o, VIII e X, da Lei Distrital no 2.424/99), o qual possui a natureza de serviço público”. Acrescenta que “a exploração de serviço público por particular é medida que a Constituição Federal restringiu aos concessionários ou permissionários escolhidos através de licitação.” No mais, afirma que o art. 6o do Decreto Distrital 40.569/2020 não permite conclusão diversa. Pontua que a cláusula 9.2, do Contrato de Concessão firmado entre os corréus, ao reconhecer o direito dos usuários à liberdade de escolha entre os fornecedores de serviços, não corresponde à liberdade para agentes externos ofertarem serviços cemiteriais, in litteris: (...) a licitação foi realizada em dois lotes, de modo que, havendo vencedores distintos, caberia ao usuário decidir a respeito de qual concessionária contratar. Tal disposição, adiante-se, emergia necessária não apenas por fazer repetir o teor do art. 7o, III, da Lei das Concessões, mas para impedir que os concessionários exigissem que os falecidos fossem sepultados necessariamente no cemitério mais próximo às respectivas residências. Repisa o argumento de ser inconstitucional a Lei Distrital 1.349/1996 por incompatibilidade com as Leis 8.666/1993 e 8.987/1995, a Lei Orgânica do Distrito Federal e Lei Distrital 2.424/1999, a qual teria revogado tacitamente a Lei Distrital 1.349/1996. A apelante faz um relato dos fatos e processos abertos desde 1998 e que retratam o imbróglio envolvendo a autora e outras associações de jardineiros e as concessionárias dos serviços relacionados aos cemitérios do DF. Requer, ao final, preliminarmente, a anulação da sentença pela alegada falta de fundamentação, com a remessa ao primeiro grau para nova sentença ou prolação de decisão pela Turma com fulcro na teoria da causa madura; ou a instauração de incidente de arguição de inconstitucionalidade relativo à Lei Distrital 1.349/1996, em especial quanto a seu art. 1o. No mérito, requer o provimento do apelo, para que seja julgada improcedente a demanda principal, e procedente a do pedido reconvencional; ou, subsidiariamente, que “seja reduzida a extensão do julgamento parcialmente procedente proferido, de modo que seja reconhecido que o direito da entidade autora/apelada à exploração econômica das atividades de limpeza e conservação de túmulos é restrito às áreas sobre as quais já prestava serviços anteriormente à concessão da administração dos cemitérios à apelante”. Assim, no que diz respeito ao pedido para instauração de arguição de inconstitucionalidade, remeta-se ao Ministério Público, nos termos do artigo 948 do Código de Processo Civil[5]. Por ora, retire-se o processo da pauta do dia 07/06/2023. Após, tornem conclusos. Brasília/DF, 30 de maio de 2023. Desembargador CARLOS PIRES SOARES NETO Relator [1] Art. 30 – compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; [2] Art. 32. § 1o Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios [3] Art. 37. XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. [4] Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. [5] Art. 948. Arguida, em controle difuso, a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, após ouvir o Ministério Público e as partes, submeterá a questão à turma ou à câmara à qual competir o conhecimento do processo.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GABINETE DO DES. CARLOS PIRES SOARES NETO ÓRGÃO : 1a Turma Cível PROCESSO No : 0700020-09.2022.8.07.0001 CLASSE JUDICIAL : APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: CAMPO DA ESPERANCA SERVICOS LTDA APELADO: ORGANIZACAO SOCIAL DE JARDINEIROS DOS CEMITERIOS DO DISTRITO FEDERAL, DISTRITO FEDERAL RELATOR : DESEMBARGADOR CARLOS PIRES SOARES NETO ======================= DESPACHO ======================= Cuida-se de apelação cível interposta pela corré CAMPO DA ESPERANÇA SERVIÇOS LTDA, em face de sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública do DF (ID 44920646), que julgou parcialmente procedente a ação ordinária proposta por ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE JARDINEIROS DOS CEMITÉRIOS DO DISTRITO FEDERAL e improcedente a reconvenção apresentada pela apelante. Suscita a apelante a preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação ao não ter adotado a Súmula 347 do STF e não ter rebatido os precedentes mencionados. Para tanto, alega que a Lei mencionada na r. sentença (Lei Distrital 1.349/1996) foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal (Proc. 1.813/1998) indicando que “a Corte de Contas findou por obrigar as administrações dos cemitérios, então geridos diretamente pelo próprio Distrito Federal, a impedirem o trabalho dos jardineiros autônomos no interior dos cemitérios”. Nesse sentido, entende que restou impedida “a invocação da Lei Distrital no 1.349/1996 como fonte de direitos”. Sustenta que a sentença combatida contraria o teor da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal, que preconiza: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”. Dessa forma, conclui que a sentença descumpriu o que prevê o inciso IV do art. 927 do Código de Processo Civil, incidindo na hipótese de sentença não fundamentada do art. 489, §1o, VI, do diploma processual. Aduz que a Constituição Federal de 1988 recepcionou o entendimento da Súmula mencionada (editada anteriormente), sendo admissível o controle de constitucionalidade pela Corte de Contas, mesmo diante do novo sistema de controle de constitucionalidade, in verbis: Contraria a lógica democrática da Carta de 1988, portanto, reduzir as instâncias em que o controle de constitucionalidade pode ser exercido, assim deixando de poupar os cidadãos da submissão a ordens inconstitucionais, ainda que calcadas em lei formal. Portanto, em que pese o argumento de que a nova ordem constitucional teria reservado exclusivamente ao Poder Judiciário, no exercício de sua atividade jurisdicional, a competência para declarar a inconstitucionalidade de norma jurídica, tem-se que o próprio Supremo Tribunal Federal, em decisões proferidas posteriormente à CF/88, admitiu que órgãos de natureza administrativa, como o CNJ, por exemplo, deixassem de aplicar, nos casos concretos a ele submetidos, normas inconstitucionais, ainda que assim ainda não declarada pelos Tribunais judicantes. Nesse sentido, argumenta que o STF, se achasse pertinente, poderia ter cancelado o enunciado da Súmula. Diz que requereu ao Juízo a quo que “a mesma ratio jurídica aplicada no julgamento dos mandados de segurança ajuizados anteriormente fosse adotada na resolução do mérito da presente ação”, ao apontar o Processo 1999.01.1.024296-8 (ID 117291365) e a sentença e acórdão prolatados no curso do Processo 1999.01.1.034494-7 (IDs 117291379 e 117291380, respectivamente). Mas relata que tal pleito foi ignorado na sentença e não foi indicada a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento, conforme preconiza o artigo 489, §1o, VI, do CPC, já mencionado. Colaciona alguns julgados afirmando que “a exploração dessa modalidade de serviços apenas poderia ocorrer diretamente pelo Estado ou por delegatário escolhido através de licitação, o que não era o caso dos autores daqueles autos nem da entidade requerente neste processo”. Desta feita, requer o reconhecimento da preliminar arguida e a cassação da sentença. Pleiteia, subsidiariamente, a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Distrital 1.349/1996, porque malfere as disposições contidas no art. 30, inciso V[1] c/c art. 32, §1o[2]; no art. 37, XXI[3]; e no art. 175[4], todos da Constituição Federal de 1988. Quanto ao mérito, tece comentários sobre o alcance do termo “serviços funerários” (p. 21), alegando que todos eles, de forma genérica, são considerados serviço público: “seja pela caracterização dos cemitérios como “parques públicos”, seja pela forma reservada para sua exploração (diretamente pelo Distrito Federal ou por concessionário selecionado mediante licitação), inescapável concluir que a Lei Distrital no 2.424/1999 considera os serviços de cemitério como serviço público”. Relembra que a “vinculação entre os integrantes do polo passivo da demanda decorre da assinatura de um Contrato de Concessão de Serviço Público Precedido de Obra Pública” e que isso “torna inafastável o entendimento de que as atividades que pretende a entidade apelada explorar constituem serviço de cemitério (art. 5o, VIII e X, da Lei Distrital no 2.424/99), o qual possui a natureza de serviço público”. Acrescenta que “a exploração de serviço público por particular é medida que a Constituição Federal restringiu aos concessionários ou permissionários escolhidos através de licitação.” No mais, afirma que o art. 6o do Decreto Distrital 40.569/2020 não permite conclusão diversa. Pontua que a cláusula 9.2, do Contrato de Concessão firmado entre os corréus, ao reconhecer o direito dos usuários à liberdade de escolha entre os fornecedores de serviços, não corresponde à liberdade para agentes externos ofertarem serviços cemiteriais, in litteris: (...) a licitação foi realizada em dois lotes, de modo que, havendo vencedores distintos, caberia ao usuário decidir a respeito de qual concessionária contratar. Tal disposição, adiante-se, emergia necessária não apenas por fazer repetir o teor do art. 7o, III, da Lei das Concessões, mas para impedir que os concessionários exigissem que os falecidos fossem sepultados necessariamente no cemitério mais próximo às respectivas residências. Repisa o argumento de ser inconstitucional a Lei Distrital 1.349/1996 por incompatibilidade com as Leis 8.666/1993 e 8.987/1995, a Lei Orgânica do Distrito Federal e Lei Distrital 2.424/1999, a qual teria revogado tacitamente a Lei Distrital 1.349/1996. A apelante faz um relato dos fatos e processos abertos desde 1998 e que retratam o imbróglio envolvendo a autora e outras associações de jardineiros e as concessionárias dos serviços relacionados aos cemitérios do DF. Requer, ao final, preliminarmente, a anulação da sentença pela alegada falta de fundamentação, com a remessa ao primeiro grau para nova sentença ou prolação de decisão pela Turma com fulcro na teoria da causa madura; ou a instauração de incidente de arguição de inconstitucionalidade relativo à Lei Distrital 1.349/1996, em especial quanto a seu art. 1o. No mérito, requer o provimento do apelo, para que seja julgada improcedente a demanda principal, e procedente a do pedido reconvencional; ou, subsidiariamente, que “seja reduzida a extensão do julgamento parcialmente procedente proferido, de modo que seja reconhecido que o direito da entidade autora/apelada à exploração econômica das atividades de limpeza e conservação de túmulos é restrito às áreas sobre as quais já prestava serviços anteriormente à concessão da administração dos cemitérios à apelante”. Assim, no que diz respeito ao pedido para instauração de arguição de inconstitucionalidade, remeta-se ao Ministério Público, nos termos do artigo 948 do Código de Processo Civil[5]. Por ora, retire-se o processo da pauta do dia 07/06/2023. Após, tornem conclusos. Brasília/DF, 30 de maio de 2023. Desembargador CARLOS PIRES SOARES NETO Relator [1] Art. 30 – compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; [2] Art. 32. § 1o Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios [3] Art. 37. XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. [4] Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. [5] Art. 948. Arguida, em controle difuso, a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, após ouvir o Ministério Público e as partes, submeterá a questão à turma ou à câmara à qual competir o conhecimento do processo.