Tribunal: TJDFT
Processo: 0736679-20.2022.8.07.0000
Órgão julgador: JAIR SOARES
Órgão colegiado: Conselho Especial
Data de publicação: 2022-11-10

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete Desembargador JAIR SOARES Número do processo: 0736679-20.2022.8.07.0000 Classe judicial: RECLAMAÇÃO (12375) RECLAMANTE: ASSOCIACAO SALGADO DE OLIVEIRA DE EDUCACAO E CULTURA RECLAMADO: 3a TURMA CÍVEL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS A reclamante impugna acórdão da 3a Turma Cível que, segundo alega, afronta o decidido pelo Conselho Especial em ADI (ADI 2003.00.2.006863-3). Foi julgada procedente, em parte, ação popular, e anulado contrato de concessão de direito real de uso e alienação do imóvel, celebrado entre elas, por vício de forma e ilegalidade do objeto (ID 40801032). A 3a Turma Cível negou provimento às apelações da reclamante e da Terracap, mantendo-se a sentença, por outros fundamentos. Destacou a relatora, no voto condutor, que as normas que ampararam o negócio jurídico – Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003, que instituíram incentivos ao Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal (PRÓ/DF-II) – se assemelhavam às Leis Distritais 2.427/1999 e 2.483/1999, relativas ao Programa de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal (PRÓ-DF I), leis as quais tiveram dispositivos declarados inconstitucionais pelo Conselho Especial, no julgamento na ADI antes mencionada, e pelo c. STF, na ADI 2.549/DF. Concluiu-se, no acórdão impugnado, que os benefícios concedidos pelas Leis 3.196/2003 e 3.266/2003 afrontavam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e interesse público, e importavam na concessão de direito real de uso de imóvel integrante do patrimônio do DF com condições extremamente favoráveis a particulares, sem prévio procedimento licitatório (ID 40801033). Ao acórdão a reclamante opôs embargos de declaração, argumentando-se que o julgado “incorreu em grave error in procedendo (...) ao deixar de enviar o tema ao Conselho Especial (...) ou cumprir o que fora determinado pelo plenário do TJDFT quando do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3”, e foi omisso quanto a dispositivos suscitados na apelação (ID 40801034, p. 6). Acrescentou a reclamante que não declarada, pelo Conselho Especial, a inconstitucionalidade das leis que regem o PRÓ-DF II, reconhecer a inconstitucionalidade dessas leis pela Turma afronta os arts. 948 e 949 do CPC e 97 da CF. Além do mais, ainda que se admitisse que os efeitos do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3 alcancem norma posterior, a declaração de inconstitucionalidade não poderia afetar o contrato celebrado entre as partes, em razão da modulação dos efeitos do precedente serem ex nunc. Os embargos de declaração não foram providos (ID 40801034, p. 13/ 20). Alega a reclamante que a 3a Turma Cível, “ao considerar a inconstitucionalidade da lei que instituiu o PRÓDF-II” deixou “de enviar o tema ao órgão especial do TJDFT, ou cumprir o que fora determinado no acórdão paradigma pelo Conselho Especial quando do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3, que teve modulação com efeitos ex nunc, não podendo retroagir para alcançar atos processuais anteriormente convalidado” (ID 40801028, p. 5). Ao julgar os embargos – sustenta --, não obstante tenha confirmado que se aplicava o que se decidiu na ADI 2003.00.2.006863-3, a Turma não se manifestou quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade - ex nunc - nem afetou o tema ao órgão especial do Tribunal, utilizando o precedente para afastar a cláusula de reserva de plenário. E, assim, em razão da modulação dos efeitos ex nunc do julgado paradigma, a declaração de inconstitucionalidade das leis distritais que regem o PRÓ-DF II não pode retroagir para anular o negócio jurídico celebrado entre as partes. Pede, em liminar, a suspensão dos efeitos do acórdão reclamado até o julgamento do mérito da reclamação. E, no mérito, seja julgada improcedente a ação popular (autos n. 0016323-72.2004.8.07.0001), em observância ao efeito ex nunc atribuído à declaração de inconstitucionalidade na ADI 2003.00.2.006863-3. Alternativamente, seja declarada nula a decisão reclamada e atos posteriores, diante da autoridade da decisão da ADI 2003.00.2.006863-3, proferindo-se novo julgamento. A maioria dos dispositivos da L. 2.483/99 foram declarados inconstitucionais pelo c. STF. E no julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3, o Conselho Especial declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Distrital 2.427/99 e, por arrastamento, do art. 3o da Lei 2.483/99. No que respeita aos contratos de direito real de uso de imóveis públicos celebrados com amparo nessas leis, destaca-se do voto condutor na ADI 2003.00.2.006863-3: “Os artigos 12, 15 e 25 da Lei 2.427/99 dispõem que o benefício de natureza econômica traduz-se pela concessão do terreno, ‘em condições favorecidas’, mediante contrato de direito real de uso, com possibilidade de opção de compra, prazos e descontos indicados nas alíneas impugnadas. Há flagrante violação ao dever de licitar previsto nos artigos 26, 47, caput, §1o e 49 da LODF. Confira: (...) As alienações de imóveis públicos somente podem ocorrer mediante prévia licitação, e, as doações, ‘somente nos casos que lei especificar’. O dever de licitar está previsto no art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal: (...) O artigo 22, inc. XXVII, da CF imputa ao legislador federal a competência para estabelecer normas gerais sobre licitação e contratos da Administração Pública. Para tanto, a Lei 8.666/93 estabelece as regras gerais sobre licitação e deve ser aplicada aos entes da Federação. Ao Distrito Federal é lícito legislar sobre normas específicas, mas não pode ampliar os casos de dispensa de licitação além dos relacionados nos artigos 17 (licitação dispensada), 24 (dispensável) e 25 (inexigível) da referida norma. Sobre o tema, a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: (...). E José dos Santos Carvalho Filho: (...) O art. 22 da CF, no parágrafo único, estipulou a única forma de os Estados abordarem questões específicas das matérias privativas da União relacionadas no artigo: lei complementar. Nem se argumente que a concessão de direito real de uso dispensaria a licitação. O instituto está regulado pelo Decreto-Lei 271, de 28/02/1967. Trata-se de contrato administrativo que concede ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre: (...) Diferentemente da concessão de uso, que instaura relação jurídica de caráter pessoal, outorga-se ao concessionário direito real, transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, com instrumento de formalização (escritura pública ou termo administrativo) inscrito no competente registro de imóveis. Além da lei autorizadora, a licitação prévia também é necessária. Como leciona José dos Santos Carvalho Filho, in obra citada: (...) O procedimento licitatório pode ser dispensado quando o Poder Público concede o direito real de uso de imóveis em favor de outro órgão ou pessoa administrativa, desde que obedecido o limite territorial máximo de 500ha (quinhentos hectares) no âmbito da administração federal (art. 17, §2o, inc. I, da Lei 8.666/93), bem como na hipótese de tratar-se de imóvel residencial ou de uso comercial de âmbito local, com área de até 250m2 (duzentos e cinquenta metros quadrados), destinado a programas habitacionais ou de regulamentação fundiária de interesse social desenvolvidos pela Administração. Fora tais exceções, a licitação é imperativa. Sobre a matéria, confira os arestos: (...) Como asseverou o Ministério Público, a atual redação da Lei 2.427/99, ao conceder descontos de até 95% (noventa e cinco por cento), denota verdadeira doação maquiada, em benefício de poucos particulares, com ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação, transparência, eficiência e interesse público, previstos no art. 19 da LODF. A concessão de benefícios e isenções à margem dos princípios gerais da Administração, da legislação federal e da ordem constitucional costuma trazer danos de difícil reparação aos entes federados, além de vilipendiar os cofres públicos. O colapso financeiro seria inevitável, a exemplo do que hoje ocorre com o Distrito Federal. Por ser incabível a concessão de isenção total ou parcial de IPTU e ITBI fora das hipóteses reguladas em lei complementar específica, o art. 3o da Lei 2.483/99 perde a ratio juris, já que os incentivos remanescentes previstos no art. 2o referem-se justamente a isenção dos citados tributos. Reconhecida a inconstitucionalidade do art. 11, caput, e incisos I, II, e III, da Lei 2.427/99, o art. 3o da Lei 2.483/99 também deve ser declarado inconstitucional, por arrastamento. Julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade material, com efeitos ex nunc e erga omnes, dos artigos 10, caput; 11, caput, incisos I, II e III; 12,caput; 12, §2o, inciso I, alíneas "b", "c" e "d"; 12, §2o, inciso II, alíneas "b", "c" e "d"; 12, §3o, alíneas b", "c" e "d"; 12, §§ 5o e 6o; 15 e 25, todos da Lei 2.427/99, bem como do art. 3o da Lei 2.483/99, por arrastamento.” (ID 40801035, p. 27/33). Devido à semelhança entre as normas que criaram o programa PRÓ-DF – declaradas inconstitucionais, em parte, pelo Conselho Especial - e as do PRÓ-DF II (Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003) – que regem o contrato firmado pelo reclamante -, a 3a Turma Cível entendeu que, a despeito de não ter havido manifestação do Conselho Especial sobre essas últimas leis, era possível o exame da sua constitucionalidade, pelo órgão fracionário, como questão prejudicial. Asseverou a relatora que “nos casos em que já houver manifestação por parte do órgão especial do respectivo tribunal a respeito da constitucionalidade de dispositivos legais, é permitido aos órgãos fracionários declararem a inconstitucionalidade sem a necessidade da observância do princípio da reserva do plenário”. Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão (CPC, art. 949). Sobre o tema, decidiu o c. STF que a decisão de órgão fracionário que nega eficácia a ato normativo por fundamento constitucional, com base em decisão do Plenário do STF sobre matéria de fundo, mesmo que sobre dispositivo diverso, não viola o art. 97 da CF (Rcl 9299 AgR, relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 16/12/2014). Ocorre que o Conselho, ao julgar a ADI 2003.00.2.006863-3, no ano de 2017, modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade e reconheceu efeito não retroativo (ex nunc). A decisão, por certo, buscou resguardar a segurança jurídica. E a Turma, após examinar a constitucionalidade de dispositivos das Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003, nos moldes do decidido pelo Conselho Especial naquela ADI, manteve a sentença que anulou o contrato firmado entre a reclamante e a Terracap no ano de 2004 – treze anos antes do julgamento da ADI. A decisão reclamada – que julgou os embargos de declaração opostos ao acórdão que julgou as apelações -, de fato, não se pronunciou sobre os efeitos reconhecidos pelo Conselho Especial no julgamento da ADI. Há plausibilidade do direito alegado pela reclamante. E, mantida a sentença que julgou procedente, em parte, a ação popular e declarou nulo o contrato de direito real de uso do imóvel, há risco de perecimento do direito. Presentes os requisitos, defiro a liminar e suspendo os efeitos do acórdão reclamado até o julgamento do mérito da reclamação. Requisitem-se informações. A seguir, à d. Procuradoria de Justiça. Intimem-se. Brasília/DF, 3 de novembro de 2022. Desembargador JAIR SOARES

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete Desembargador JAIR SOARES Número do processo: 0736679-20.2022.8.07.0000 Classe judicial: RECLAMAÇÃO (12375) RECLAMANTE: ASSOCIACAO SALGADO DE OLIVEIRA DE EDUCACAO E CULTURA RECLAMADO: 3a TURMA CÍVEL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS A reclamante impugna acórdão da 3a Turma Cível que, segundo alega, afronta o decidido pelo Conselho Especial em ADI (ADI 2003.00.2.006863-3). Foi julgada procedente, em parte, ação popular, e anulado contrato de concessão de direito real de uso e alienação do imóvel, celebrado entre elas, por vício de forma e ilegalidade do objeto (ID 40801032). A 3a Turma Cível negou provimento às apelações da reclamante e da Terracap, mantendo-se a sentença, por outros fundamentos. Destacou a relatora, no voto condutor, que as normas que ampararam o negócio jurídico – Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003, que instituíram incentivos ao Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal (PRÓ/DF-II) – se assemelhavam às Leis Distritais 2.427/1999 e 2.483/1999, relativas ao Programa de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal (PRÓ-DF I), leis as quais tiveram dispositivos declarados inconstitucionais pelo Conselho Especial, no julgamento na ADI antes mencionada, e pelo c. STF, na ADI 2.549/DF. Concluiu-se, no acórdão impugnado, que os benefícios concedidos pelas Leis 3.196/2003 e 3.266/2003 afrontavam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e interesse público, e importavam na concessão de direito real de uso de imóvel integrante do patrimônio do DF com condições extremamente favoráveis a particulares, sem prévio procedimento licitatório (ID 40801033). Ao acórdão a reclamante opôs embargos de declaração, argumentando-se que o julgado “incorreu em grave error in procedendo (...) ao deixar de enviar o tema ao Conselho Especial (...) ou cumprir o que fora determinado pelo plenário do TJDFT quando do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3”, e foi omisso quanto a dispositivos suscitados na apelação (ID 40801034, p. 6). Acrescentou a reclamante que não declarada, pelo Conselho Especial, a inconstitucionalidade das leis que regem o PRÓ-DF II, reconhecer a inconstitucionalidade dessas leis pela Turma afronta os arts. 948 e 949 do CPC e 97 da CF. Além do mais, ainda que se admitisse que os efeitos do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3 alcancem norma posterior, a declaração de inconstitucionalidade não poderia afetar o contrato celebrado entre as partes, em razão da modulação dos efeitos do precedente serem ex nunc. Os embargos de declaração não foram providos (ID 40801034, p. 13/ 20). Alega a reclamante que a 3a Turma Cível, “ao considerar a inconstitucionalidade da lei que instituiu o PRÓDF-II” deixou “de enviar o tema ao órgão especial do TJDFT, ou cumprir o que fora determinado no acórdão paradigma pelo Conselho Especial quando do julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3, que teve modulação com efeitos ex nunc, não podendo retroagir para alcançar atos processuais anteriormente convalidado” (ID 40801028, p. 5). Ao julgar os embargos – sustenta --, não obstante tenha confirmado que se aplicava o que se decidiu na ADI 2003.00.2.006863-3, a Turma não se manifestou quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade - ex nunc - nem afetou o tema ao órgão especial do Tribunal, utilizando o precedente para afastar a cláusula de reserva de plenário. E, assim, em razão da modulação dos efeitos ex nunc do julgado paradigma, a declaração de inconstitucionalidade das leis distritais que regem o PRÓ-DF II não pode retroagir para anular o negócio jurídico celebrado entre as partes. Pede, em liminar, a suspensão dos efeitos do acórdão reclamado até o julgamento do mérito da reclamação. E, no mérito, seja julgada improcedente a ação popular (autos n. 0016323-72.2004.8.07.0001), em observância ao efeito ex nunc atribuído à declaração de inconstitucionalidade na ADI 2003.00.2.006863-3. Alternativamente, seja declarada nula a decisão reclamada e atos posteriores, diante da autoridade da decisão da ADI 2003.00.2.006863-3, proferindo-se novo julgamento. A maioria dos dispositivos da L. 2.483/99 foram declarados inconstitucionais pelo c. STF. E no julgamento da ADI 2003.00.2.006863-3, o Conselho Especial declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Distrital 2.427/99 e, por arrastamento, do art. 3o da Lei 2.483/99. No que respeita aos contratos de direito real de uso de imóveis públicos celebrados com amparo nessas leis, destaca-se do voto condutor na ADI 2003.00.2.006863-3: “Os artigos 12, 15 e 25 da Lei 2.427/99 dispõem que o benefício de natureza econômica traduz-se pela concessão do terreno, ‘em condições favorecidas’, mediante contrato de direito real de uso, com possibilidade de opção de compra, prazos e descontos indicados nas alíneas impugnadas. Há flagrante violação ao dever de licitar previsto nos artigos 26, 47, caput, §1o e 49 da LODF. Confira: (...) As alienações de imóveis públicos somente podem ocorrer mediante prévia licitação, e, as doações, ‘somente nos casos que lei especificar’. O dever de licitar está previsto no art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal: (...) O artigo 22, inc. XXVII, da CF imputa ao legislador federal a competência para estabelecer normas gerais sobre licitação e contratos da Administração Pública. Para tanto, a Lei 8.666/93 estabelece as regras gerais sobre licitação e deve ser aplicada aos entes da Federação. Ao Distrito Federal é lícito legislar sobre normas específicas, mas não pode ampliar os casos de dispensa de licitação além dos relacionados nos artigos 17 (licitação dispensada), 24 (dispensável) e 25 (inexigível) da referida norma. Sobre o tema, a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: (...). E José dos Santos Carvalho Filho: (...) O art. 22 da CF, no parágrafo único, estipulou a única forma de os Estados abordarem questões específicas das matérias privativas da União relacionadas no artigo: lei complementar. Nem se argumente que a concessão de direito real de uso dispensaria a licitação. O instituto está regulado pelo Decreto-Lei 271, de 28/02/1967. Trata-se de contrato administrativo que concede ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre: (...) Diferentemente da concessão de uso, que instaura relação jurídica de caráter pessoal, outorga-se ao concessionário direito real, transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, com instrumento de formalização (escritura pública ou termo administrativo) inscrito no competente registro de imóveis. Além da lei autorizadora, a licitação prévia também é necessária. Como leciona José dos Santos Carvalho Filho, in obra citada: (...) O procedimento licitatório pode ser dispensado quando o Poder Público concede o direito real de uso de imóveis em favor de outro órgão ou pessoa administrativa, desde que obedecido o limite territorial máximo de 500ha (quinhentos hectares) no âmbito da administração federal (art. 17, §2o, inc. I, da Lei 8.666/93), bem como na hipótese de tratar-se de imóvel residencial ou de uso comercial de âmbito local, com área de até 250m2 (duzentos e cinquenta metros quadrados), destinado a programas habitacionais ou de regulamentação fundiária de interesse social desenvolvidos pela Administração. Fora tais exceções, a licitação é imperativa. Sobre a matéria, confira os arestos: (...) Como asseverou o Ministério Público, a atual redação da Lei 2.427/99, ao conceder descontos de até 95% (noventa e cinco por cento), denota verdadeira doação maquiada, em benefício de poucos particulares, com ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação, transparência, eficiência e interesse público, previstos no art. 19 da LODF. A concessão de benefícios e isenções à margem dos princípios gerais da Administração, da legislação federal e da ordem constitucional costuma trazer danos de difícil reparação aos entes federados, além de vilipendiar os cofres públicos. O colapso financeiro seria inevitável, a exemplo do que hoje ocorre com o Distrito Federal. Por ser incabível a concessão de isenção total ou parcial de IPTU e ITBI fora das hipóteses reguladas em lei complementar específica, o art. 3o da Lei 2.483/99 perde a ratio juris, já que os incentivos remanescentes previstos no art. 2o referem-se justamente a isenção dos citados tributos. Reconhecida a inconstitucionalidade do art. 11, caput, e incisos I, II, e III, da Lei 2.427/99, o art. 3o da Lei 2.483/99 também deve ser declarado inconstitucional, por arrastamento. Julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade material, com efeitos ex nunc e erga omnes, dos artigos 10, caput; 11, caput, incisos I, II e III; 12,caput; 12, §2o, inciso I, alíneas "b", "c" e "d"; 12, §2o, inciso II, alíneas "b", "c" e "d"; 12, §3o, alíneas b", "c" e "d"; 12, §§ 5o e 6o; 15 e 25, todos da Lei 2.427/99, bem como do art. 3o da Lei 2.483/99, por arrastamento.” (ID 40801035, p. 27/33). Devido à semelhança entre as normas que criaram o programa PRÓ-DF – declaradas inconstitucionais, em parte, pelo Conselho Especial - e as do PRÓ-DF II (Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003) – que regem o contrato firmado pelo reclamante -, a 3a Turma Cível entendeu que, a despeito de não ter havido manifestação do Conselho Especial sobre essas últimas leis, era possível o exame da sua constitucionalidade, pelo órgão fracionário, como questão prejudicial. Asseverou a relatora que “nos casos em que já houver manifestação por parte do órgão especial do respectivo tribunal a respeito da constitucionalidade de dispositivos legais, é permitido aos órgãos fracionários declararem a inconstitucionalidade sem a necessidade da observância do princípio da reserva do plenário”. Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão (CPC, art. 949). Sobre o tema, decidiu o c. STF que a decisão de órgão fracionário que nega eficácia a ato normativo por fundamento constitucional, com base em decisão do Plenário do STF sobre matéria de fundo, mesmo que sobre dispositivo diverso, não viola o art. 97 da CF (Rcl 9299 AgR, relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 16/12/2014). Ocorre que o Conselho, ao julgar a ADI 2003.00.2.006863-3, no ano de 2017, modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade e reconheceu efeito não retroativo (ex nunc). A decisão, por certo, buscou resguardar a segurança jurídica. E a Turma, após examinar a constitucionalidade de dispositivos das Leis Distritais 3.196/2003 e 3.266/2003, nos moldes do decidido pelo Conselho Especial naquela ADI, manteve a sentença que anulou o contrato firmado entre a reclamante e a Terracap no ano de 2004 – treze anos antes do julgamento da ADI. A decisão reclamada – que julgou os embargos de declaração opostos ao acórdão que julgou as apelações -, de fato, não se pronunciou sobre os efeitos reconhecidos pelo Conselho Especial no julgamento da ADI. Há plausibilidade do direito alegado pela reclamante. E, mantida a sentença que julgou procedente, em parte, a ação popular e declarou nulo o contrato de direito real de uso do imóvel, há risco de perecimento do direito. Presentes os requisitos, defiro a liminar e suspendo os efeitos do acórdão reclamado até o julgamento do mérito da reclamação. Requisitem-se informações. A seguir, à d. Procuradoria de Justiça. Intimem-se. Brasília/DF, 3 de novembro de 2022. Desembargador JAIR SOARES