Tribunal: TJDFT
Processo: 0703370-08.2022.8.07.0000
Órgão julgador: SONÍRIA ROCHA CAMPOS D'ASSUNÇÃO
Órgão colegiado: 6a Turma Cível
Data de publicação: 2022-02-20

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GABDSRCA Gabinete da Desa. Soníria Rocha Campos D'Assunção Número do processo: 0703370-08.2022.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS DECISÃO Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão de ID 112975449, proferida em ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS, que deferiu a tutela de urgência para determinar que o agravante se abstenha de editar novos atos administrativos que impliquem, a título de revisão tarifária, o pagamento de subsídio “complementação tarifária”, sem lei específica, sob pena de multa. Afirma, em suma, que devem ser incluídas as concessionárias no polo passivo da ação, por se tratar de litisconsórcio passivo necessário; que a tarifa técnica devida às concessionárias necessita de complementação; que o subsídio tarifário está previsto na Lei n. 12.587/2012; que o pagamento assegura a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços de transporte coletivo; que o complemento tarifário não se confunde com isenção tarifária; que a Lei Orçamentária Anual de 2022 contemplou rubrica específica para pagamento da complementação tarifária; que há perigo de dano reverso, diante da possibilidade de suspensão do serviço público correspondente. Requer, liminarmente, a concessão de efeito suspensivo ao recurso. No mérito, pleiteia a reforma da decisão agravada, com o indeferimento do pedido de tutela de urgência formulado na petição inicial. Parte isenta do recolhimento das custas. Brevemente relatados os autos, decido. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento. Nos termos do artigo 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, a concessão do efeito suspensivo ao recurso condiciona-se à existência de prova de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. De início, quanto ao pedido de inclusão das concessionárias no polo passivo da ação, o artigo 1.015 do Código de Processo Civil, que estabelece hipóteses taxativas de cabimento do agravo de instrumento, disciplina que só se admite essa espécie recursal para impugnar a exclusão de litisconsorte (VII) ou a rejeição do pedido de limitação do litisconsórcio (VIII). Portanto, se adotado como parâmetro exclusivo a legislação processual civil, a ampliação do polo passivo, em decorrência de suposto litisconsórcio passivo necessário, não é matéria impugnável pela via recursal eleita. Não obstante a literalidade do mencionado dispositivo legal, sob a ótica da tese de taxatividade mitigada (acolhida nos Recursos Especiais n. 1.696.396/MT e n. 1.704.520/MT, julgados sob a sistemática dos recursos repetitivos) se admite a interposição do agravo fora do rol do dispositivo legal quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão na apelação. Dessa forma, considerando que postergar a análise da necessidade de formação do litisconsórcio passivo para o julgamento de eventual apelação pode resultar na anulação de atos processuais (artigo 115, I, do Código de Processo Civil),o que viola o princípio da celeridade processual, conheço desse capítulo do recurso. Dispõe o artigo 114 do Código de Processo Civil que o litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes. Na hipótese, a presença das concessionárias no polo passivo não decorre de expressa previsão legal. Ademais, considerando que a causa de pedir envolve exclusivamente a necessidade de lei específica autorizando a prática da complementação tarifária, sem adentrar na discussão sobre valores ou recebimento irregular, a eficácia da sentença não depende da citação das concessionárias. Em análise prefacial, as concessionárias figuram como terceiras juridicamente interessadas, admitindo-se eventual intervenção como assistentes, na hipótese de manifestação de interesse nos autos. Esse ingresso, contudo, não impede a continuidade da marcha processual, na forma prevista no artigo 119, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Ultrapassada essa questão processual, a controvérsia de mérito submetida ao segundo grau de jurisdição consiste, em síntese, na análise da necessidade de edição de lei específica, a autorizar o pagamento da assim denominada “complementação tarifária”. Na petição inicial, o agravado afirma que o edital de licitação da concessão do serviço público previu, nos itens 6.1 e 6.2., que as gratuidades tarifárias exigiriam previsão legal, daí concluindo que os subsídios deveriam ter similar autorização legislativa específica. Todavia, prima facie, assiste razão ao agravante ao distinguir as gratuidades tarifárias da complementação tarifária. Enquanto a primeira contempla grupos específicos de usuários que, por opção legislativa, estão dispensados de efetuar o pagamento da tarifa, a segunda é destinada a complementar o déficit originário da tarifa técnica. Ademais, o Ministério Público afirma que a Lei Distrital n. 4.011/2007, que instituiu o Sistema de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal, corroborou a exigência de lei específica para criação de subsídio. Por ser essencial à solução do caso, colaciono o dispositivo legal: Art. 19. A legislação que vier a instituir isenções ou reduções tarifárias de qualquer natureza e quaisquer outros custos deverá dispor expressamente sobre as fontes específicas de recursos para seu financiamento, nos termos do art. 35 da Lei Federal no 9.074/1995 e da legislação distrital pertinente. A leitura do mencionado dispositivo legal indica, de igual modo, que a hipótese não versa sobre o subsídio que completa a tarifa técnica, mas da definição dos usuários isentos do pagamento de tarifa (a exemplo dos estudantes e dos portadores de deficiência). O artigo 51 da Lei Distrital n. 4.011/2007 estabelece que o Fundo de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal – FTPC/DF (que provê recursos para manutenção do serviço de transporte) também contempla como fonte de recurso as transferências efetuadas pelo Poder Público. Ademais, há previsão legal distrital específica autorizando os recursos do FTPC/DF a serem aplicados na promoção do equilíbrio econômico-financeiro do sistema (artigo 52, V). Por fim, a Lei n. 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, disciplina que caso o Poder Público concedente opte pela adoção de subsídio tarifário, o déficit originário deverá ser coberto por subsídios orçamentários (artigo 9o, §5o). Ou seja, em análise sumária, não se constata que a complementação tarifária implantada anualmente pelo Poder Executivo esteja desacompanhada de autorização legislativa prévia. É importante ressaltar que o eventual excesso dos valores repassados anualmente ou o equívoco no cálculo da tarifa técnica escapam aos limites objetivos da ação. Por força do princípio da adstrição, a discussão se limita à inexistência de lei autorizadora da concessão do subsídio. Ainda assim, os valores referentes à manutenção do equilíbrio financeiro do sistema de transporte público coletivo foram submetidos ao Poder Legislativo, que os autorizou com a aprovação da Lei Orçamentária Anual. Há outra questão. Na petição inicial, o Ministério Público aponta que: Não se está negando a possibilidade de que o Poder Concedente busque uma solução para atender as necessidades prementes dos usuários do transporte público coletivo por meio de subsídios. Contudo, a forma como isso ocorreu, sem transparência e principalmente, sem a intervenção do Poder Legislativo Distrital, torna a “complementação tarifária” subsídio ilícito, causando grave violação à legalidade, cenário propício à perda de controle das despesas públicas, exigindo a devida correção. (grifo nosso) Em princípio, a melhor solução para a correção da hipotética ilicitude destacada não é a imediata suspensão dos pagamentos dos subsídios – até porque o pedido formulado não contempla a devolução de qualquer valor repassado na última década – mas, se configurada a inércia, a instigação do Poder Público na elaboração da lei específica, por meio dos instrumentos processuais idôneos. Por outro lado, no pedido da tutela de urgência, requereu-se a proibição da edição de novos atos administrativos pelo Poder Executivo, que resultassem no pagamento da complementação tarifária. Essa circunstância, por resultar no fato da concessionária arcar integralmente com a tarifa técnica (atualmente, segundo informações prestadas pelo agravante, a tarifa usuário cobre somente 36% dos custos do serviço), tem manifesta aptidão para causar prejuízos aos usuários do sistema de transporte público, diante da possibilidade de paralisação do serviço. Destacou-se, em elucidativo precedente, que “os efeitos nefastos decorrentes das ilegalidades que sustenta na inicial vêm ocorrendo há mais de um ano, o que também indica a necessidade de maior cautela para a modificação da situação fática e jurídica dos autos, sob pena de caracterizar dano inverso aos usuários (...)” (Acórdão 379106, 20090020078278AGI, Relator: ROMEU GONZAGA NEIVA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 16/9/2009, publicado no DJE: 1/10/2009. p.: 53). Portanto, além de não verificada a probabilidade do direito (um dos requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência), constata-se o potencial risco de dano inverso na imediata eficácia da decisão impugnada. Diante do exposto, DEFIRO o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso. Ao agravado, para contrarrazões. Comunique-se ao i. juízo a quo. Após, retornem os autos conclusos. Int. Brasília/DF, 11 de fevereiro de 2022. Soníria Rocha Campos D'Assunção Relatora

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS GABDSRCA Gabinete da Desa. Soníria Rocha Campos D'Assunção Número do processo: 0703370-08.2022.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS DECISÃO Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão de ID 112975449, proferida em ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS, que deferiu a tutela de urgência para determinar que o agravante se abstenha de editar novos atos administrativos que impliquem, a título de revisão tarifária, o pagamento de subsídio “complementação tarifária”, sem lei específica, sob pena de multa. Afirma, em suma, que devem ser incluídas as concessionárias no polo passivo da ação, por se tratar de litisconsórcio passivo necessário; que a tarifa técnica devida às concessionárias necessita de complementação; que o subsídio tarifário está previsto na Lei n. 12.587/2012; que o pagamento assegura a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços de transporte coletivo; que o complemento tarifário não se confunde com isenção tarifária; que a Lei Orçamentária Anual de 2022 contemplou rubrica específica para pagamento da complementação tarifária; que há perigo de dano reverso, diante da possibilidade de suspensão do serviço público correspondente. Requer, liminarmente, a concessão de efeito suspensivo ao recurso. No mérito, pleiteia a reforma da decisão agravada, com o indeferimento do pedido de tutela de urgência formulado na petição inicial. Parte isenta do recolhimento das custas. Brevemente relatados os autos, decido. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento. Nos termos do artigo 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, a concessão do efeito suspensivo ao recurso condiciona-se à existência de prova de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. De início, quanto ao pedido de inclusão das concessionárias no polo passivo da ação, o artigo 1.015 do Código de Processo Civil, que estabelece hipóteses taxativas de cabimento do agravo de instrumento, disciplina que só se admite essa espécie recursal para impugnar a exclusão de litisconsorte (VII) ou a rejeição do pedido de limitação do litisconsórcio (VIII). Portanto, se adotado como parâmetro exclusivo a legislação processual civil, a ampliação do polo passivo, em decorrência de suposto litisconsórcio passivo necessário, não é matéria impugnável pela via recursal eleita. Não obstante a literalidade do mencionado dispositivo legal, sob a ótica da tese de taxatividade mitigada (acolhida nos Recursos Especiais n. 1.696.396/MT e n. 1.704.520/MT, julgados sob a sistemática dos recursos repetitivos) se admite a interposição do agravo fora do rol do dispositivo legal quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão na apelação. Dessa forma, considerando que postergar a análise da necessidade de formação do litisconsórcio passivo para o julgamento de eventual apelação pode resultar na anulação de atos processuais (artigo 115, I, do Código de Processo Civil),o que viola o princípio da celeridade processual, conheço desse capítulo do recurso. Dispõe o artigo 114 do Código de Processo Civil que o litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes. Na hipótese, a presença das concessionárias no polo passivo não decorre de expressa previsão legal. Ademais, considerando que a causa de pedir envolve exclusivamente a necessidade de lei específica autorizando a prática da complementação tarifária, sem adentrar na discussão sobre valores ou recebimento irregular, a eficácia da sentença não depende da citação das concessionárias. Em análise prefacial, as concessionárias figuram como terceiras juridicamente interessadas, admitindo-se eventual intervenção como assistentes, na hipótese de manifestação de interesse nos autos. Esse ingresso, contudo, não impede a continuidade da marcha processual, na forma prevista no artigo 119, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Ultrapassada essa questão processual, a controvérsia de mérito submetida ao segundo grau de jurisdição consiste, em síntese, na análise da necessidade de edição de lei específica, a autorizar o pagamento da assim denominada “complementação tarifária”. Na petição inicial, o agravado afirma que o edital de licitação da concessão do serviço público previu, nos itens 6.1 e 6.2., que as gratuidades tarifárias exigiriam previsão legal, daí concluindo que os subsídios deveriam ter similar autorização legislativa específica. Todavia, prima facie, assiste razão ao agravante ao distinguir as gratuidades tarifárias da complementação tarifária. Enquanto a primeira contempla grupos específicos de usuários que, por opção legislativa, estão dispensados de efetuar o pagamento da tarifa, a segunda é destinada a complementar o déficit originário da tarifa técnica. Ademais, o Ministério Público afirma que a Lei Distrital n. 4.011/2007, que instituiu o Sistema de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal, corroborou a exigência de lei específica para criação de subsídio. Por ser essencial à solução do caso, colaciono o dispositivo legal: Art. 19. A legislação que vier a instituir isenções ou reduções tarifárias de qualquer natureza e quaisquer outros custos deverá dispor expressamente sobre as fontes específicas de recursos para seu financiamento, nos termos do art. 35 da Lei Federal no 9.074/1995 e da legislação distrital pertinente. A leitura do mencionado dispositivo legal indica, de igual modo, que a hipótese não versa sobre o subsídio que completa a tarifa técnica, mas da definição dos usuários isentos do pagamento de tarifa (a exemplo dos estudantes e dos portadores de deficiência). O artigo 51 da Lei Distrital n. 4.011/2007 estabelece que o Fundo de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal – FTPC/DF (que provê recursos para manutenção do serviço de transporte) também contempla como fonte de recurso as transferências efetuadas pelo Poder Público. Ademais, há previsão legal distrital específica autorizando os recursos do FTPC/DF a serem aplicados na promoção do equilíbrio econômico-financeiro do sistema (artigo 52, V). Por fim, a Lei n. 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, disciplina que caso o Poder Público concedente opte pela adoção de subsídio tarifário, o déficit originário deverá ser coberto por subsídios orçamentários (artigo 9o, §5o). Ou seja, em análise sumária, não se constata que a complementação tarifária implantada anualmente pelo Poder Executivo esteja desacompanhada de autorização legislativa prévia. É importante ressaltar que o eventual excesso dos valores repassados anualmente ou o equívoco no cálculo da tarifa técnica escapam aos limites objetivos da ação. Por força do princípio da adstrição, a discussão se limita à inexistência de lei autorizadora da concessão do subsídio. Ainda assim, os valores referentes à manutenção do equilíbrio financeiro do sistema de transporte público coletivo foram submetidos ao Poder Legislativo, que os autorizou com a aprovação da Lei Orçamentária Anual. Há outra questão. Na petição inicial, o Ministério Público aponta que: Não se está negando a possibilidade de que o Poder Concedente busque uma solução para atender as necessidades prementes dos usuários do transporte público coletivo por meio de subsídios. Contudo, a forma como isso ocorreu, sem transparência e principalmente, sem a intervenção do Poder Legislativo Distrital, torna a “complementação tarifária” subsídio ilícito, causando grave violação à legalidade, cenário propício à perda de controle das despesas públicas, exigindo a devida correção. (grifo nosso) Em princípio, a melhor solução para a correção da hipotética ilicitude destacada não é a imediata suspensão dos pagamentos dos subsídios – até porque o pedido formulado não contempla a devolução de qualquer valor repassado na última década – mas, se configurada a inércia, a instigação do Poder Público na elaboração da lei específica, por meio dos instrumentos processuais idôneos. Por outro lado, no pedido da tutela de urgência, requereu-se a proibição da edição de novos atos administrativos pelo Poder Executivo, que resultassem no pagamento da complementação tarifária. Essa circunstância, por resultar no fato da concessionária arcar integralmente com a tarifa técnica (atualmente, segundo informações prestadas pelo agravante, a tarifa usuário cobre somente 36% dos custos do serviço), tem manifesta aptidão para causar prejuízos aos usuários do sistema de transporte público, diante da possibilidade de paralisação do serviço. Destacou-se, em elucidativo precedente, que “os efeitos nefastos decorrentes das ilegalidades que sustenta na inicial vêm ocorrendo há mais de um ano, o que também indica a necessidade de maior cautela para a modificação da situação fática e jurídica dos autos, sob pena de caracterizar dano inverso aos usuários (...)” (Acórdão 379106, 20090020078278AGI, Relator: ROMEU GONZAGA NEIVA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 16/9/2009, publicado no DJE: 1/10/2009. p.: 53). Portanto, além de não verificada a probabilidade do direito (um dos requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência), constata-se o potencial risco de dano inverso na imediata eficácia da decisão impugnada. Diante do exposto, DEFIRO o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso. Ao agravado, para contrarrazões. Comunique-se ao i. juízo a quo. Após, retornem os autos conclusos. Int. Brasília/DF, 11 de fevereiro de 2022. Soníria Rocha Campos D'Assunção Relatora