Tribunal: TJDFT
Processo: 0701976-63.2022.8.07.0000
Órgão julgador: ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS
Órgão colegiado: 4a Turma Cível
Data de publicação: 2022-02-09

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Des. Arnoldo Camanho de Assis Número do processo: 0701976-63.2022.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: JOSE ROBERTO ARRUDA, JOSE GERALDO MACIEL AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS, DISTRITO FEDERAL D E C I S Ã O Por meio do presente recurso, os agravantes pretendem a reforma da respeitável decisão proferida pelo MM. Juízo da 2a Vara da Fazenda Pública, que, em sede de ação de improbidade administrativa, rejeitou a prejudicial de prescrição intercorrente suscitada pelos recorrentes, cuja fundamentação restou lavrada nos seguintes termos, naquilo que mais importa à presente discussão, in verbis: “O princípio da retroatividade benéfica penal determina que os efeitos benéficos e favoráveis de uma lei penal retroagem ilimitadamente e indiscriminadamente para todos os fatos anteriores à sua entrada em vigência. O referido princípio decorre do artigo 5o inciso XL da Constituição Federal que versa: ‘A lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’. O Direito Administrativo Sancionador se mostra destinatário da retroatividade mais benéfica, conforme se verifica na jurisprudência pátria. (...) Em relação à ação de improbidade administrativa, esta possui natureza de direito sancionatório, uma vez que tem a finalidade de aplicação de sanções previstas em lei especial, ou seja, caráter punitivo. Percebe-se que a natureza sancionatória foi trazida expressamente pela alteração legislativa, conforme § 4o, do artigo 1o, da Lei o 14.230/2021. (...) Constata-se que houve, ainda, a expressa previsão de aplicação de princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. Portanto, a aplicação do princípio da retroatividade benéfica não foge à aplicação nas ações de improbidade administrativa. No caso, pretende a parte ré valer-se de tal princípio com o fim de aplicar as novas normas quanto à prescrição da pretensão punitiva ao caso concreto. Tratar-se, por conseguinte, de questão de direito material, uma vez que pretende a extinção da pretensão punitiva pela prescrição. Com efeito, ao contrário do que afirma a parte autora a natureza jurídica da norma que prevê a extinção da pretensão punitiva pelo decurso do prazo é de cunho material e não processual. Veja. A prescrição é instituto de direito material, pois fulmina a pretensão em si. Dessarte, não há como afastar a aplicação do princípio constitucional de retroatividade benéfica ao direito sancionador, haja vista a expressa previsão legal e jurisprudencial, conforme os fundamentos trazidos. Passo à análise da configuração ou não da alegada prescrição intercorrente. No caso, o réu alega a ocorrência de prescrição intercorrente entre o ajuizamento da ação e seu julgamento final. Fundamenta o pedido no art. 23 da Lei 8429/92, com atualização trazida pela Lei no 14.230/2, que versa que a ação para a aplicação das sanções prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Sustenta que o §8o do referido dispositivo legal traduz que o juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo. Por sua vez, o § 4o traz que o prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompese: I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; II - pela publicação da sentença condenatória, entre outros casos. Já o § 5o narra que interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo. Nesse sentido, a sentença teria que ser proferida dentro do prazo de 4 anos contados do ajuizamento da ação. Com fundamento nestes preceitos legais, o réu pretende o reconhecimento da prescrição intercorrente, já que a presente ação foi ajuizada em 19/12/2014 e que o prazo findaria em 19/12/2018 e, portanto, estaria prescrita a pretensão autoral. Não merece acolhimento o pedido do réu fundamentado tão somente no decurso simples do tempo. Explico. A prescrição intercorrente consiste na perda da pretensão do titular de um direito, no curso do processo, pelo decurso de tempo, ou seja, opera-se a extinção de uma pretensão, em virtude da inércia de seu titular durante um certo lapso de tempo e da ausência de causas interruptivas ou suspensivas do prazo prescricional. Em suma, para caracterização da prescrição intercorrente imprescindível a constatação de inércia do titular do direito violado nos prazos previstos em lei e pela ausência de causas obstativas do prazo prescricional. Sobre o tema, a 2a Seção do c. Superior Tribunal de Justiça, no Incidente de Assunção de Competência n. 1, instaurado no julgamento do Recurso Especial n. 1.604.412/SC, da relatoria do e. Ministro Marco Aurélio Bellizze, teve oportunidade de assentar, por maioria de votos, as seguintes diretrizes: ‘1.1. Incide a prescrição intercorrente, nas causas regidas pelo Código de Processo Civil de 1973, quando o exequente permanece inerte por prazo superior ao de prescrição do direito material vindicado, conforme interpretação extraída do artigo 202, parágrafo único, do Código Civil de 2002. 1.2. O termo inicial do prazo prescricional, na vigência do Código de Processo Civil de 1973, conta-se do fim do prazo judicial de suspensão do processo ou, inexistindo prazo fixado, do transcurso de um ano (aplicação analógica do artigo 40, parágrafo 2o, da Lei n. 6.830/1980). 1.3. O termo inicial do artigo 1.056 do Código de Processo Civil de 2015 tem incidência apenas nas hipóteses em que o processo se encontrava suspenso na data da entrada em vigor da novel lei processual, uma vez que não se pode extrair interpretação que viabilize o reinício ou a reabertura de prazo prescricional ocorridos na vigência do revogado Código de Processo Civil de 1973 (aplicação irretroativa da norma processual). 1.4. O contraditório é princípio que deve ser respeitado em todas as manifestações do Poder Judiciário, que deve zelar pela sua observância, inclusive nas hipóteses de declaração de ofício da prescrição intercorrente, devendo o credor ser previamente intimado para opor algum fato impeditivo à incidência da prescrição’. Cumpre enfatizar que esse importante julgado, pondo fim a qualquer discussão acerca da extinção do processo, por provocação do executado ou mesmo de ofício, com fundamento na prescrição intercorrente, passou então a ser precedente com eficácia vinculante, a teor do parágrafo 3o do já apontado artigo 947, textual: ‘O acórdão proferido em assunção de competência vinculará todos os juízes e órgãos fracionários, exceto se houver revisão da tese’. Portanto, não resta dúvidas que para aplicação da tese de prescrição intercorrente deve-se apurar inércia do titular do direito e ausência de causas interruptivas ou suspensivas de prazo. São estes os requisitos consolidados na jurisprudência pátria para constatação de prescrição intercorrente. Confira-se: (...) Em relação à inércia do titular do direito, esta somente se configurará quando por sua causa restar paralisado o processo ou quando não for promovido o andamento de forma suficiente para o fim que se pretende. Tal fato, já foi inclusive objeto de enunciado de súmula do c. STJ. Veja: ‘Súmula no 106: Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou decadência.’ Nesse sentido, o acolhimento da prescrição requer não só o decurso do prazo, mas a prova de inércia do titular do direito e de ausência de causas obstativas de curso do processo. No caso, verifica-se que desde o ajuizamento da ação não houve inércia do titular do direito a caracterizar a prescrição pretendida. Constata-se, em contrário, que o titular da ação postulou, constantemente, mantendo o curso do processo. Portanto, não se verifica, no caso, paralisação dos autos do processo por inércia do titular do direito, tampouco se constata ausência de promoção do andamento dos autos pela parte autora. Em relação ao requisito da ausência de causas obstativas do prazo prescricional, é de se notar que o curso do processo, bem como o prazo prescricional, encontra-se sobrestados em face do Mandado de Segurança no 0707896-57.2018.8.07.0000, cuja liminar foi deferida em 27 de julho de 2018 pelo e. TJDFT e reforçada em sede de Reclamação no 0723245-66.2019.8.07.0000. Em verdade, a suspensão processual, conforme deferida pelo e. TJDFT, consiste em fator impeditivo não só do curso do processo, como também do prazo prescricional, tudo, segundo os ditames do art. 199, I do CC. Nesse tom, emprestados os efeitos das decisões judiciais ora descritas a estes autos, em decisão preclusa, não há que se questionar que se encontram suspensos o curso processual e a prescrição. Logo, em vista da ausência de inércia da parte autora, bem como da presença de condição suspensiva do prazo prescricional, qual seja, a ordem judicial de sobrestamento dos autos, não há que se falar em prescrição intercorrente. Conclui-se que, embora a ação tenha sido ajuizada em 19/12/2014, o prazo de quatro anos, que findaria em 19/12/2018, foi suspenso por decisão judicial proferida em segundo grau em 27/07/2018 até o julgamento da ação penal sobre o mesmo tema. Por tais razões, REJEITO a alegação de prescrição da pretensão autoral, mantendo o curso processual atual quanto a todos os réus”. Os agravantes aduzem que a Lei no 14.230/21 promoveu alterações profundas na Lei no 8.429/92, instituindo, entre outras novidades, a prescrição intercorrente da pretensão veiculada em ação de improbidade administrativa. Sustentam que, em face do que dispõe o art. 5o, inciso XL, da CR, postularam a aplicação retroativa da Lei no 14.230/21 para que se reconheça a prescrição intercorrente da pretensão veiculada pelo Ministério Público em seu desfavor. Registram que o ilustre magistrado singular rejeitou a prejudicial de prescrição, por entender que não restou configurada a inércia da parte autora e porque o curso do prazo prescricional teria sido suspenso em virtude da suspensão da marcha processual decorrente de decisão proferida em mandado de segurança. Argumentam que o ilustrado julgador se baseou em normas e princípios cuja aplicação se encontra restrita aos litígios de índole civil e tributária. Asseveram que a relação jurídica objeto de discussão nos autos de origem é disciplinada pelo Direito Sancionador, ramo do Direito Público marcado pela verticalidade das relações jurídicas reguladas, ou seja, entre indivíduo e Estado. Referem que “se o § 8o do art. 23, da LIA, prevê o reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e o seu decreto imediato, até mesmo de ofício, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo, não há que se invocar a aplicabilidade de regras de prescrição intercorrente afetas ao rito executivo, como faz a r. decisão ora combatida”. Sustentam que, “vincular o reconhecimento da prescrição intercorrente, nos termos em que estabelecida na nova lei de improbidade administrativa, à comprovação da suposta inércia do titular do direito, constitui afronta direta ao comentado art. 23, § 8o, da Lei 8.429/1992, o que não pode ser admitido”. Ponderam que, no tocante à prescrição das ações de improbidade, descrita especificamente entre os art. 23 e 23-C, da LIA, não há qualquer menção a causas suspensivas do prazo prescricional, diferentemente do que fez o legislador quanto ao procedimento comum cível, conforme os arts. 197 a 201, do CC. Salientam que, ainda que se admita a aplicação de causas suspensivas ao regime da prescrição regulado na LIA, o intérprete deve se socorrer das normas de direito penal, que muito mais se assemelham ao regime de responsabilidade instituído pela LIA, devendo ser utilizado o art. 116, do CP, para o preenchimento das lacunas quanto ao tema. Conclui que “não há qualquer razão que justifique a heterotópica aplicação de normas do Direito Civil atinentes ao cômputo da prescrição às demandas relativas a supostos atos de improbidade administrativa, nem mesmo os que se referem à necessidade de inércia da parte autora ou à ausência de causas suspensivas para o reconhecimento da prescrição intercorrente”. Ao final, pugnam pela reforma da decisão agravada, com imediata antecipação da pretensão recursal. É o relato do necessário. Seguem os fundamentos e a decisão. Inicialmente, há que se reconhecer o cabimento do presente agravo de instrumento. A discussão em torno da ocorrência ou não de prescrição é matéria relacionada ao mérito, razão pela qual o presente agravo de instrumento se enquadra à hipótese descrita no art. 1.015, inciso II, do CPC. Feitas essas considerações, passa-se ao exame do pedido de liminar. Nesta fase do procedimento do agravo, a atividade do Relator há de limitar-se à apreciação dos requisitos necessários à antecipação de tutela recursal postulada, quais sejam: a) a probabilidade do direito alegado nas razões do recurso; b) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Não se cuida, agora, de tecer quaisquer considerações sobre o mérito do recurso em si – isto é, sobre o acerto ou o erro da decisão resistida – nem, muito menos, sobre o mérito da causa. Fixados, pois, os limites possíveis de apreciação judicial nesta fase de summaria cognitio, é dizer que não estão presentes os requisitos para provimento jurisdicional imediato em sede recursal. O receio de dano irreparável emerge do prejuízo que o trâmite de ação de improbidade administrativa produz à integridade moral e psíquica dos réus. Cada dia de transcurso de ação dessa natureza, é um dia de tormento para a pessoa que a ela se submete. Todavia, não se vislumbra a indispensável probabilidade do direito alegado nas razões recursais. Como se sabe, normas de direito material não podem ser aplicadas retroativamente, salvo a retroatividade, prevista no art. 5o, XL, da CR, para as normas materiais penais benéficas ao réu. Por outro lado, normas processuais não podem retroagir e são de aplicabilidade imediata, não podendo afetar atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada, consoante a dicção do art. 14, do CPC, que adotou a teoria do isolamento dos atos processuais. A decisão agravada partiu de premissas aceitas pela doutrina e pela jurisprudência majoritária, aparentemente acolhidas pelo art. 1o, § 4o, da LIA, com redação introduzida pela Lei no 14.230/21, no sentido de que normas materiais de caráter administrativo-sancionador, que se assemelham às normas penais, devem ser aplicadas retroativamente para beneficiar o réu. Normas que versam sobre a prescrição (inclusive a prescrição intercorrente), em primeira análise, possuem caráter material e, em princípio, não podem ser aplicadas retroativamente, salvo se penais e benéficas ao réu ou se, adotado o entendimento exposto no parágrafo acima, administrativo-sancionatórias e benéficas ao réu. Assim, em primeira análise, parece possível, como admitido pela decisão agravada, a aplicação retroativa do preceito do art. 23, § 8o, da LIA. Todavia, essa aplicação retroativa, em linha de princípio, só pode ocorrer em relação às penas administrativo-sancionatórias, não podendo ser reconhecida a retroatividade da pena de ressarcimento dos danos ao erário. A doutrina majoritária e a jurisprudência do colendo STJ (REsp 1899407/DF, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2021, DJe 13/10/2021) há tempos asseveram que a sanção de ressarcimento integral do dano provocado não tem natureza administrativo-sancionatória, tratando-se de penalidade que decorre da responsabilidade de reparar os danos causados aos entes administrativos, decorrente do disposto nos arts. 927, caput, do CC, cuja existência independe de previsão na Lei no 8.429/92. A reparação dos danos pode ser postulada pelo ente administrativo prejudicado até mesmo em ação de responsabilidade civil sujeita ao rito comum do CPC. Assim, o preceito legal que institui a prescrição intercorrente, no que diz respeito à pretensão de exigir reparação de danos ao erário, não pode retroagir, nem mesmo para beneficiar o réu. No julgamento no AgInt nos EDcl no REsp 1717379, cujas razões parecem se aplicar ao caso dos autos, a colenda 3a Turma do STJ assentou que a regra que institui a prescrição intercorrente nas execuções fiscais é de aplicação prospectiva. Por outro lado, as outras sanções previstas na LIA, de perda da função pública, de multa, de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público são, em primeira análise, administrativo-sancionatórias e guardam proximidade com o direito penal, razão pela qual parece possível a aplicação retroativa do preceito que institui a prescrição intercorrente para alcançar essas espécies de sanção. Assim, em juízo prelibatório, ainda que se admita a aplicação retroativa do art. 23, da LIA, e se acolham os argumentos dos agravantes, não é possível, de plano, o reconhecimento da prescrição intercorrente da pena de reparação integral dos danos ao erário, porque, na data do ajuizamento da ação, não havia previsão legal a esse respeito e, no tocante a essa espécie de sanção legal, a norma superveniente tem aplicação apenas prospectiva, por apresentar caráter, em princípio, exclusivamente processual. Ademais, a reparação de danos ao erário causados por ato doloso de improbidade administrativa é imprescritível, consoante assentado pelo excelso STF, no julgamento de Recurso Extraordinário no 852.475/SP, com repercussão geral reconhecida (Tema 897). Fixadas essas premissas — em juízo preliminar, ressalte-se —, passa-se a analisar se ocorreu ou não a prescrição intercorrente da pretensão veiculada na ação de improbidade administrativa em relação às penas de perda da função pública, de multa, de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público. Os agravantes alegam que a prescrição intercorrente disciplinada na LIA possui natureza material, estando situada no campo do Direito Sancionador, mais assemelhado ao Direito Penal. Aduzem que o magistrado a quo se socorreu indevidamente de normas civis e processuais civis para preencher lacuna inexistente na Lei no 8.429/92 e que, mesmo que se pudesse reconhecer a existência de lacuna quanto ao tema e admitir o recurso à analogia para supri-la, o julgador deveria ter se socorrido de normas contidas no Código Penal, em especial o art. 116, desse Códex, e não de normas civilistas. A tese que os agravantes pretendem ver acolhida parece contrariar o princípio da proporcionalidade, sob a ótica do princípio da vedação à proteção deficiente dos bens jurídicos albergados pela Constituição da República, entre os quais a moralidade e a probidade administrativa, pois permite o reconhecimento da prescrição se passados mais de quatro anos entre a data do ajuizamento da ação de improbidade e a sentença condenatória — prazo demasiadamente curto para muitos dos casos em tramitação no Poder Judiciário —, sem que se admita a existência de qualquer causa suspensiva de seu curso e independentemente da inércia do autor da ação, o que inviabilizaria a responsabilização de inúmeros atos de improbidade administrativa e implicaria o reconhecimento retroativo da prescrição em inúmeros processos já em curso no país. Em outras palavras, a prevalência da exegese defendida pelos recorrentes implicaria verdadeira anistia de inúmeros atos de improbidade administrativa, sobretudo os mais graves e mais complexos, reprovados de forma veemente pela sociedade, que não se compatibiliza com os ditames da Constituição da República, que instituiu regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa e elevou a moralidade e a probidade administrativa ao status de bens jurídicos constitucionais. Essa não parece ter sido a intenção do legislador ao trazer o instituto da prescrição intercorrente para o bojo da lei de improbidade administrativa, sendo possível concluir que a falta de regulamentação mais detalhada da prescrição intercorrente decorreu de lacuna de formulação e não de silêncio eloquente do legislador. Assim, possível afirmar, em primeira análise, que se mostra cabível o recurso à analogia para suprir as lacunas existentes em relação à disciplina da prescrição intercorrente. Além disso, ainda que a LIA determine, em seu art. 1o, § 4o, a aplicação dos princípios do Direito Administrativo Sancionador previstos na Constituição da República, isso não parece impor que o recurso à analogia para a colmatação de lacunas da LIA, no tocante à prescrição intercorrente, fique restrito às normas penais ou administrativo-sancionatórias. Ora, a Lei no 8.429/92 institui sistema de responsabilização que se aproxima do Direito Penal, mas não trata de Direito Penal. Analisando a nova redação do art. 23, da LIA, introduzida pela Lei no 14.230/2021, é possível concluir, em juízo prefacial, que o legislador adotou, no tocante à prescrição e à prescrição intercorrente, disciplina que ora se assemelha à contida no Código Penal, ora se assemelha à contida no Decreto no 20.910/1932, que regula a prescrição das dívidas da Fazenda Pública. Quando trata das causas interruptivas do prazo prescricional, no § 4o do CPC, regula o tema de maneira bastante próxima à preceituada no art. 117, caput, do CP. Por outro lado, assevera, no § 5o do art. 23 da LIA, que, interrompido, o prazo tem sua contagem reiniciada, restando a metade do prazo prescricional de 8 (oito) anos previsto no caput. Tal dicção legal mais se assemelha à redação do art. 9o, do Decreto no 20.910/1932, pois o § 1o do art. 117 do Código Penal não determina que se reduza o prazo prescricional após a incidência de alguma causa interruptiva. A analogia “consiste em um método de interpretação jurídica utilizado quando, diante da ausência de previsão específica em lei, aplica-se uma disposição legal que regula casos idênticos, semelhantes, ao da controvérsia” (https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/1131/Analogia-Novo-CPC-Lei-no-13105-2015). Assim, especificamente no que diz respeito à prescrição intercorrente, a disciplina trazida pela Lei no 14.230/2021 mais se aproxima da regulamentação anteriormente existente em relação à prescrição dos débitos fazendários, já constante de legislação civilista pretérita, razão pela qual a analogia às normas previstas na legislação civil, em primeira análise, não parece contrariar a principiologia instituída pela Lei no 14.230/2021. Diante dessas considerações preliminares, há que se dar prevalência, por ora, à exegese adotada pelo ilustre magistrado singular, no sentido de que o reconhecimento da prescrição intercorrente depende da inércia do autor da ação ou da inocorrência de causa obstativa ou suspensiva do curso do prazo prescricional, quando já iniciado o processo e após a ocorrência de causa suspensiva. E, no caso dos autos, em primeira análise, não se vislumbra desídia ou inércia do Ministério Público, tampouco do Estado-Juiz, na condução do processo, que se mostra sobremodo complexo e que sofre constantes paralisações em sua marcha em virtude de inúmeros incidentes aventados pelos réus. Ademais, como consignado na decisão agravada, o curso do processo foi sobrestado, e assim ainda se encontra, antes do transcurso de quatro anos da data do ajuizamento da ação, em virtude de decisão liminar proferida no Mandado de Segurança no 0707896-57.2018.8.07.0000. Dessa forma, à conta da ausência da probabilidade do direito alegado nas razões recursais, indefiro a antecipação de tutela recursal postulada. Comunique-se ao ilustrado juízo singular. Intime-se o agravado para contrarrazões. Publique-se. Brasília, DF, em 4 de fevereiro de 2022 16:15:42. Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS Relator

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Des. Arnoldo Camanho de Assis Número do processo: 0701976-63.2022.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: JOSE ROBERTO ARRUDA, JOSE GERALDO MACIEL AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS, DISTRITO FEDERAL D E C I S Ã O Por meio do presente recurso, os agravantes pretendem a reforma da respeitável decisão proferida pelo MM. Juízo da 2a Vara da Fazenda Pública, que, em sede de ação de improbidade administrativa, rejeitou a prejudicial de prescrição intercorrente suscitada pelos recorrentes, cuja fundamentação restou lavrada nos seguintes termos, naquilo que mais importa à presente discussão, in verbis: “O princípio da retroatividade benéfica penal determina que os efeitos benéficos e favoráveis de uma lei penal retroagem ilimitadamente e indiscriminadamente para todos os fatos anteriores à sua entrada em vigência. O referido princípio decorre do artigo 5o inciso XL da Constituição Federal que versa: ‘A lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’. O Direito Administrativo Sancionador se mostra destinatário da retroatividade mais benéfica, conforme se verifica na jurisprudência pátria. (...) Em relação à ação de improbidade administrativa, esta possui natureza de direito sancionatório, uma vez que tem a finalidade de aplicação de sanções previstas em lei especial, ou seja, caráter punitivo. Percebe-se que a natureza sancionatória foi trazida expressamente pela alteração legislativa, conforme § 4o, do artigo 1o, da Lei o 14.230/2021. (...) Constata-se que houve, ainda, a expressa previsão de aplicação de princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. Portanto, a aplicação do princípio da retroatividade benéfica não foge à aplicação nas ações de improbidade administrativa. No caso, pretende a parte ré valer-se de tal princípio com o fim de aplicar as novas normas quanto à prescrição da pretensão punitiva ao caso concreto. Tratar-se, por conseguinte, de questão de direito material, uma vez que pretende a extinção da pretensão punitiva pela prescrição. Com efeito, ao contrário do que afirma a parte autora a natureza jurídica da norma que prevê a extinção da pretensão punitiva pelo decurso do prazo é de cunho material e não processual. Veja. A prescrição é instituto de direito material, pois fulmina a pretensão em si. Dessarte, não há como afastar a aplicação do princípio constitucional de retroatividade benéfica ao direito sancionador, haja vista a expressa previsão legal e jurisprudencial, conforme os fundamentos trazidos. Passo à análise da configuração ou não da alegada prescrição intercorrente. No caso, o réu alega a ocorrência de prescrição intercorrente entre o ajuizamento da ação e seu julgamento final. Fundamenta o pedido no art. 23 da Lei 8429/92, com atualização trazida pela Lei no 14.230/2, que versa que a ação para a aplicação das sanções prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Sustenta que o §8o do referido dispositivo legal traduz que o juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo. Por sua vez, o § 4o traz que o prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompese: I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; II - pela publicação da sentença condenatória, entre outros casos. Já o § 5o narra que interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo. Nesse sentido, a sentença teria que ser proferida dentro do prazo de 4 anos contados do ajuizamento da ação. Com fundamento nestes preceitos legais, o réu pretende o reconhecimento da prescrição intercorrente, já que a presente ação foi ajuizada em 19/12/2014 e que o prazo findaria em 19/12/2018 e, portanto, estaria prescrita a pretensão autoral. Não merece acolhimento o pedido do réu fundamentado tão somente no decurso simples do tempo. Explico. A prescrição intercorrente consiste na perda da pretensão do titular de um direito, no curso do processo, pelo decurso de tempo, ou seja, opera-se a extinção de uma pretensão, em virtude da inércia de seu titular durante um certo lapso de tempo e da ausência de causas interruptivas ou suspensivas do prazo prescricional. Em suma, para caracterização da prescrição intercorrente imprescindível a constatação de inércia do titular do direito violado nos prazos previstos em lei e pela ausência de causas obstativas do prazo prescricional. Sobre o tema, a 2a Seção do c. Superior Tribunal de Justiça, no Incidente de Assunção de Competência n. 1, instaurado no julgamento do Recurso Especial n. 1.604.412/SC, da relatoria do e. Ministro Marco Aurélio Bellizze, teve oportunidade de assentar, por maioria de votos, as seguintes diretrizes: ‘1.1. Incide a prescrição intercorrente, nas causas regidas pelo Código de Processo Civil de 1973, quando o exequente permanece inerte por prazo superior ao de prescrição do direito material vindicado, conforme interpretação extraída do artigo 202, parágrafo único, do Código Civil de 2002. 1.2. O termo inicial do prazo prescricional, na vigência do Código de Processo Civil de 1973, conta-se do fim do prazo judicial de suspensão do processo ou, inexistindo prazo fixado, do transcurso de um ano (aplicação analógica do artigo 40, parágrafo 2o, da Lei n. 6.830/1980). 1.3. O termo inicial do artigo 1.056 do Código de Processo Civil de 2015 tem incidência apenas nas hipóteses em que o processo se encontrava suspenso na data da entrada em vigor da novel lei processual, uma vez que não se pode extrair interpretação que viabilize o reinício ou a reabertura de prazo prescricional ocorridos na vigência do revogado Código de Processo Civil de 1973 (aplicação irretroativa da norma processual). 1.4. O contraditório é princípio que deve ser respeitado em todas as manifestações do Poder Judiciário, que deve zelar pela sua observância, inclusive nas hipóteses de declaração de ofício da prescrição intercorrente, devendo o credor ser previamente intimado para opor algum fato impeditivo à incidência da prescrição’. Cumpre enfatizar que esse importante julgado, pondo fim a qualquer discussão acerca da extinção do processo, por provocação do executado ou mesmo de ofício, com fundamento na prescrição intercorrente, passou então a ser precedente com eficácia vinculante, a teor do parágrafo 3o do já apontado artigo 947, textual: ‘O acórdão proferido em assunção de competência vinculará todos os juízes e órgãos fracionários, exceto se houver revisão da tese’. Portanto, não resta dúvidas que para aplicação da tese de prescrição intercorrente deve-se apurar inércia do titular do direito e ausência de causas interruptivas ou suspensivas de prazo. São estes os requisitos consolidados na jurisprudência pátria para constatação de prescrição intercorrente. Confira-se: (...) Em relação à inércia do titular do direito, esta somente se configurará quando por sua causa restar paralisado o processo ou quando não for promovido o andamento de forma suficiente para o fim que se pretende. Tal fato, já foi inclusive objeto de enunciado de súmula do c. STJ. Veja: ‘Súmula no 106: Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou decadência.’ Nesse sentido, o acolhimento da prescrição requer não só o decurso do prazo, mas a prova de inércia do titular do direito e de ausência de causas obstativas de curso do processo. No caso, verifica-se que desde o ajuizamento da ação não houve inércia do titular do direito a caracterizar a prescrição pretendida. Constata-se, em contrário, que o titular da ação postulou, constantemente, mantendo o curso do processo. Portanto, não se verifica, no caso, paralisação dos autos do processo por inércia do titular do direito, tampouco se constata ausência de promoção do andamento dos autos pela parte autora. Em relação ao requisito da ausência de causas obstativas do prazo prescricional, é de se notar que o curso do processo, bem como o prazo prescricional, encontra-se sobrestados em face do Mandado de Segurança no 0707896-57.2018.8.07.0000, cuja liminar foi deferida em 27 de julho de 2018 pelo e. TJDFT e reforçada em sede de Reclamação no 0723245-66.2019.8.07.0000. Em verdade, a suspensão processual, conforme deferida pelo e. TJDFT, consiste em fator impeditivo não só do curso do processo, como também do prazo prescricional, tudo, segundo os ditames do art. 199, I do CC. Nesse tom, emprestados os efeitos das decisões judiciais ora descritas a estes autos, em decisão preclusa, não há que se questionar que se encontram suspensos o curso processual e a prescrição. Logo, em vista da ausência de inércia da parte autora, bem como da presença de condição suspensiva do prazo prescricional, qual seja, a ordem judicial de sobrestamento dos autos, não há que se falar em prescrição intercorrente. Conclui-se que, embora a ação tenha sido ajuizada em 19/12/2014, o prazo de quatro anos, que findaria em 19/12/2018, foi suspenso por decisão judicial proferida em segundo grau em 27/07/2018 até o julgamento da ação penal sobre o mesmo tema. Por tais razões, REJEITO a alegação de prescrição da pretensão autoral, mantendo o curso processual atual quanto a todos os réus”. Os agravantes aduzem que a Lei no 14.230/21 promoveu alterações profundas na Lei no 8.429/92, instituindo, entre outras novidades, a prescrição intercorrente da pretensão veiculada em ação de improbidade administrativa. Sustentam que, em face do que dispõe o art. 5o, inciso XL, da CR, postularam a aplicação retroativa da Lei no 14.230/21 para que se reconheça a prescrição intercorrente da pretensão veiculada pelo Ministério Público em seu desfavor. Registram que o ilustre magistrado singular rejeitou a prejudicial de prescrição, por entender que não restou configurada a inércia da parte autora e porque o curso do prazo prescricional teria sido suspenso em virtude da suspensão da marcha processual decorrente de decisão proferida em mandado de segurança. Argumentam que o ilustrado julgador se baseou em normas e princípios cuja aplicação se encontra restrita aos litígios de índole civil e tributária. Asseveram que a relação jurídica objeto de discussão nos autos de origem é disciplinada pelo Direito Sancionador, ramo do Direito Público marcado pela verticalidade das relações jurídicas reguladas, ou seja, entre indivíduo e Estado. Referem que “se o § 8o do art. 23, da LIA, prevê o reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e o seu decreto imediato, até mesmo de ofício, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo, não há que se invocar a aplicabilidade de regras de prescrição intercorrente afetas ao rito executivo, como faz a r. decisão ora combatida”. Sustentam que, “vincular o reconhecimento da prescrição intercorrente, nos termos em que estabelecida na nova lei de improbidade administrativa, à comprovação da suposta inércia do titular do direito, constitui afronta direta ao comentado art. 23, § 8o, da Lei 8.429/1992, o que não pode ser admitido”. Ponderam que, no tocante à prescrição das ações de improbidade, descrita especificamente entre os art. 23 e 23-C, da LIA, não há qualquer menção a causas suspensivas do prazo prescricional, diferentemente do que fez o legislador quanto ao procedimento comum cível, conforme os arts. 197 a 201, do CC. Salientam que, ainda que se admita a aplicação de causas suspensivas ao regime da prescrição regulado na LIA, o intérprete deve se socorrer das normas de direito penal, que muito mais se assemelham ao regime de responsabilidade instituído pela LIA, devendo ser utilizado o art. 116, do CP, para o preenchimento das lacunas quanto ao tema. Conclui que “não há qualquer razão que justifique a heterotópica aplicação de normas do Direito Civil atinentes ao cômputo da prescrição às demandas relativas a supostos atos de improbidade administrativa, nem mesmo os que se referem à necessidade de inércia da parte autora ou à ausência de causas suspensivas para o reconhecimento da prescrição intercorrente”. Ao final, pugnam pela reforma da decisão agravada, com imediata antecipação da pretensão recursal. É o relato do necessário. Seguem os fundamentos e a decisão. Inicialmente, há que se reconhecer o cabimento do presente agravo de instrumento. A discussão em torno da ocorrência ou não de prescrição é matéria relacionada ao mérito, razão pela qual o presente agravo de instrumento se enquadra à hipótese descrita no art. 1.015, inciso II, do CPC. Feitas essas considerações, passa-se ao exame do pedido de liminar. Nesta fase do procedimento do agravo, a atividade do Relator há de limitar-se à apreciação dos requisitos necessários à antecipação de tutela recursal postulada, quais sejam: a) a probabilidade do direito alegado nas razões do recurso; b) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Não se cuida, agora, de tecer quaisquer considerações sobre o mérito do recurso em si – isto é, sobre o acerto ou o erro da decisão resistida – nem, muito menos, sobre o mérito da causa. Fixados, pois, os limites possíveis de apreciação judicial nesta fase de summaria cognitio, é dizer que não estão presentes os requisitos para provimento jurisdicional imediato em sede recursal. O receio de dano irreparável emerge do prejuízo que o trâmite de ação de improbidade administrativa produz à integridade moral e psíquica dos réus. Cada dia de transcurso de ação dessa natureza, é um dia de tormento para a pessoa que a ela se submete. Todavia, não se vislumbra a indispensável probabilidade do direito alegado nas razões recursais. Como se sabe, normas de direito material não podem ser aplicadas retroativamente, salvo a retroatividade, prevista no art. 5o, XL, da CR, para as normas materiais penais benéficas ao réu. Por outro lado, normas processuais não podem retroagir e são de aplicabilidade imediata, não podendo afetar atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada, consoante a dicção do art. 14, do CPC, que adotou a teoria do isolamento dos atos processuais. A decisão agravada partiu de premissas aceitas pela doutrina e pela jurisprudência majoritária, aparentemente acolhidas pelo art. 1o, § 4o, da LIA, com redação introduzida pela Lei no 14.230/21, no sentido de que normas materiais de caráter administrativo-sancionador, que se assemelham às normas penais, devem ser aplicadas retroativamente para beneficiar o réu. Normas que versam sobre a prescrição (inclusive a prescrição intercorrente), em primeira análise, possuem caráter material e, em princípio, não podem ser aplicadas retroativamente, salvo se penais e benéficas ao réu ou se, adotado o entendimento exposto no parágrafo acima, administrativo-sancionatórias e benéficas ao réu. Assim, em primeira análise, parece possível, como admitido pela decisão agravada, a aplicação retroativa do preceito do art. 23, § 8o, da LIA. Todavia, essa aplicação retroativa, em linha de princípio, só pode ocorrer em relação às penas administrativo-sancionatórias, não podendo ser reconhecida a retroatividade da pena de ressarcimento dos danos ao erário. A doutrina majoritária e a jurisprudência do colendo STJ (REsp 1899407/DF, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2021, DJe 13/10/2021) há tempos asseveram que a sanção de ressarcimento integral do dano provocado não tem natureza administrativo-sancionatória, tratando-se de penalidade que decorre da responsabilidade de reparar os danos causados aos entes administrativos, decorrente do disposto nos arts. 927, caput, do CC, cuja existência independe de previsão na Lei no 8.429/92. A reparação dos danos pode ser postulada pelo ente administrativo prejudicado até mesmo em ação de responsabilidade civil sujeita ao rito comum do CPC. Assim, o preceito legal que institui a prescrição intercorrente, no que diz respeito à pretensão de exigir reparação de danos ao erário, não pode retroagir, nem mesmo para beneficiar o réu. No julgamento no AgInt nos EDcl no REsp 1717379, cujas razões parecem se aplicar ao caso dos autos, a colenda 3a Turma do STJ assentou que a regra que institui a prescrição intercorrente nas execuções fiscais é de aplicação prospectiva. Por outro lado, as outras sanções previstas na LIA, de perda da função pública, de multa, de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público são, em primeira análise, administrativo-sancionatórias e guardam proximidade com o direito penal, razão pela qual parece possível a aplicação retroativa do preceito que institui a prescrição intercorrente para alcançar essas espécies de sanção. Assim, em juízo prelibatório, ainda que se admita a aplicação retroativa do art. 23, da LIA, e se acolham os argumentos dos agravantes, não é possível, de plano, o reconhecimento da prescrição intercorrente da pena de reparação integral dos danos ao erário, porque, na data do ajuizamento da ação, não havia previsão legal a esse respeito e, no tocante a essa espécie de sanção legal, a norma superveniente tem aplicação apenas prospectiva, por apresentar caráter, em princípio, exclusivamente processual. Ademais, a reparação de danos ao erário causados por ato doloso de improbidade administrativa é imprescritível, consoante assentado pelo excelso STF, no julgamento de Recurso Extraordinário no 852.475/SP, com repercussão geral reconhecida (Tema 897). Fixadas essas premissas — em juízo preliminar, ressalte-se —, passa-se a analisar se ocorreu ou não a prescrição intercorrente da pretensão veiculada na ação de improbidade administrativa em relação às penas de perda da função pública, de multa, de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público. Os agravantes alegam que a prescrição intercorrente disciplinada na LIA possui natureza material, estando situada no campo do Direito Sancionador, mais assemelhado ao Direito Penal. Aduzem que o magistrado a quo se socorreu indevidamente de normas civis e processuais civis para preencher lacuna inexistente na Lei no 8.429/92 e que, mesmo que se pudesse reconhecer a existência de lacuna quanto ao tema e admitir o recurso à analogia para supri-la, o julgador deveria ter se socorrido de normas contidas no Código Penal, em especial o art. 116, desse Códex, e não de normas civilistas. A tese que os agravantes pretendem ver acolhida parece contrariar o princípio da proporcionalidade, sob a ótica do princípio da vedação à proteção deficiente dos bens jurídicos albergados pela Constituição da República, entre os quais a moralidade e a probidade administrativa, pois permite o reconhecimento da prescrição se passados mais de quatro anos entre a data do ajuizamento da ação de improbidade e a sentença condenatória — prazo demasiadamente curto para muitos dos casos em tramitação no Poder Judiciário —, sem que se admita a existência de qualquer causa suspensiva de seu curso e independentemente da inércia do autor da ação, o que inviabilizaria a responsabilização de inúmeros atos de improbidade administrativa e implicaria o reconhecimento retroativo da prescrição em inúmeros processos já em curso no país. Em outras palavras, a prevalência da exegese defendida pelos recorrentes implicaria verdadeira anistia de inúmeros atos de improbidade administrativa, sobretudo os mais graves e mais complexos, reprovados de forma veemente pela sociedade, que não se compatibiliza com os ditames da Constituição da República, que instituiu regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa e elevou a moralidade e a probidade administrativa ao status de bens jurídicos constitucionais. Essa não parece ter sido a intenção do legislador ao trazer o instituto da prescrição intercorrente para o bojo da lei de improbidade administrativa, sendo possível concluir que a falta de regulamentação mais detalhada da prescrição intercorrente decorreu de lacuna de formulação e não de silêncio eloquente do legislador. Assim, possível afirmar, em primeira análise, que se mostra cabível o recurso à analogia para suprir as lacunas existentes em relação à disciplina da prescrição intercorrente. Além disso, ainda que a LIA determine, em seu art. 1o, § 4o, a aplicação dos princípios do Direito Administrativo Sancionador previstos na Constituição da República, isso não parece impor que o recurso à analogia para a colmatação de lacunas da LIA, no tocante à prescrição intercorrente, fique restrito às normas penais ou administrativo-sancionatórias. Ora, a Lei no 8.429/92 institui sistema de responsabilização que se aproxima do Direito Penal, mas não trata de Direito Penal. Analisando a nova redação do art. 23, da LIA, introduzida pela Lei no 14.230/2021, é possível concluir, em juízo prefacial, que o legislador adotou, no tocante à prescrição e à prescrição intercorrente, disciplina que ora se assemelha à contida no Código Penal, ora se assemelha à contida no Decreto no 20.910/1932, que regula a prescrição das dívidas da Fazenda Pública. Quando trata das causas interruptivas do prazo prescricional, no § 4o do CPC, regula o tema de maneira bastante próxima à preceituada no art. 117, caput, do CP. Por outro lado, assevera, no § 5o do art. 23 da LIA, que, interrompido, o prazo tem sua contagem reiniciada, restando a metade do prazo prescricional de 8 (oito) anos previsto no caput. Tal dicção legal mais se assemelha à redação do art. 9o, do Decreto no 20.910/1932, pois o § 1o do art. 117 do Código Penal não determina que se reduza o prazo prescricional após a incidência de alguma causa interruptiva. A analogia “consiste em um método de interpretação jurídica utilizado quando, diante da ausência de previsão específica em lei, aplica-se uma disposição legal que regula casos idênticos, semelhantes, ao da controvérsia” (https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/1131/Analogia-Novo-CPC-Lei-no-13105-2015). Assim, especificamente no que diz respeito à prescrição intercorrente, a disciplina trazida pela Lei no 14.230/2021 mais se aproxima da regulamentação anteriormente existente em relação à prescrição dos débitos fazendários, já constante de legislação civilista pretérita, razão pela qual a analogia às normas previstas na legislação civil, em primeira análise, não parece contrariar a principiologia instituída pela Lei no 14.230/2021. Diante dessas considerações preliminares, há que se dar prevalência, por ora, à exegese adotada pelo ilustre magistrado singular, no sentido de que o reconhecimento da prescrição intercorrente depende da inércia do autor da ação ou da inocorrência de causa obstativa ou suspensiva do curso do prazo prescricional, quando já iniciado o processo e após a ocorrência de causa suspensiva. E, no caso dos autos, em primeira análise, não se vislumbra desídia ou inércia do Ministério Público, tampouco do Estado-Juiz, na condução do processo, que se mostra sobremodo complexo e que sofre constantes paralisações em sua marcha em virtude de inúmeros incidentes aventados pelos réus. Ademais, como consignado na decisão agravada, o curso do processo foi sobrestado, e assim ainda se encontra, antes do transcurso de quatro anos da data do ajuizamento da ação, em virtude de decisão liminar proferida no Mandado de Segurança no 0707896-57.2018.8.07.0000. Dessa forma, à conta da ausência da probabilidade do direito alegado nas razões recursais, indefiro a antecipação de tutela recursal postulada. Comunique-se ao ilustrado juízo singular. Intime-se o agravado para contrarrazões. Publique-se. Brasília, DF, em 4 de fevereiro de 2022 16:15:42. Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS Relator