Tribunal: TJDFT
Processo: 0720928-90.2022.8.07.0000
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no: 0720928-90.2022.8.07.0000 Classe judicial: AI - Agravo de Instrumento (202) Agravante: Ecopar Investimentos e Participações Ltda Agravados: Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela sociedade empresária Ecopar Investimentos e Participações Ltda contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara 8a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, nos autos do processo no 0707245-29.2022.8.07.0018, assim redigida: “O pedido de tutela de urgência foi indeferido (ID 128103179 - Pág. 2), mas a autora apresentou pedido de reconsideração (ID 128270786). Alega a autora que o pedido de preferência foi feito de má-fé, pois a segunda ré alegou que teria a posse do imóvel, mas de fato nunca a exerceu. A autora não observou corretamente a decisão que indeferiu a tutela de urgência, pois foi mencionado que a decisão administrativa reconheceu a posse da empresa que cedeu os direitos à segunda ré, por isso, não se identifica nesta fase indícios de fraude. Aparentemente há uma confusão na compreensão do instituto da posse, já que há distinção entre posse jurídica e fática, posse direta e indireta. Os argumentos utilizados no pedido de reconsideração não interferem na decisão proferida. Assim, indefiro o pedido de reconsideração.” A agravante alega em suas razões recursais (Id. 36680333), em síntese, que a Terracap promoveu procedimento licitatório destinado à alienação do imóvel situado no SCIA, Conjunto 13, Quadra 13, Lote 7, Zona Industrial, Brasília-DF, tendo a agravante oferecido o melhor lance e cumprido todos os requisitos do respectivo edital para adquirir o bem. Esclarece que a sociedade empresária agravada YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda foi classificada em segundo lugar no referido certame, ocasião em que formulou requerimento destinado ao exercício do “direito de preferência” para adjudicação do objeto da licitação. Assevera que o exercício da preferência aludida exige a comprovação da ocupação prévia do imóvel e a observância do prazo para o oferecimento do respectivo requerimento. Sustenta que a Comissão Permanente de Licitação e Venda de Imóveis indeferiu inicialmente o requerimento de preferência formulado pela agravada, ao argumento de intempestividade, mas a Diretoria de Comercialização reformou o aludido ato, tendo garantido a possiblidade de efetivo exercício da preferência pretendida. Nesse contexto, aduz que o requerimento de preferência não foi oferecido no prazo estipulado e que a sociedade empresária recorrida não comprovou a ocupação prévia do imóvel em questão. Requer, portanto, a concessão de efeito suspensivo para que seja obstada a imediata produção de efeitos pela decisão impugnada, bem como pelo ato administrativo que deferiu o requerimento de preferência formulado pela agravada, além do subsequente provimento do recurso para que a decisão recorrida seja reformada, com a consequente confirmação da tutela antecipada. A guia de recolhimento do valor referente ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram trazidas aos presentes autos (Id. 36680345 e Id. 36680334). É a breve exposição. Decido. A interposição do presente agravo de instrumento está prevista no art. 1015, inc. I, do CPC. Quanto ao mais o recurso é tempestivo, mostrando-se aplicável ao caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com o art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. No presente caso a recorrente formulou requerimento de concessão de efeito suspensivo. No entanto, a providência que se ajusta melhor à hipótese é a antecipação da tutela recursal. Para que seja concedida a tutela antecipada pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na presente hipótese a questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a possibilidade de obstar a imediata produção de efeitos de ato administrativo que deferiu requerimento de preferência para adjudicação de objeto de licitação promovida com a finalidade de alienar bem imóvel dominical. A análise do teor do Relatório SEI-GDF no 239/2021-TERRACAP/PRESI/DICOM/ADCOM (Id. 36680341) permite verificar que a sociedade empresária agravante Ecopar Investimentos e Participações Ltda teve sua proposta de aquisição do imóvel objeto da demanda acolhida no âmbito de procedimento licitatório regulamentado por meio do Edital Terracap no 3/2021, tendo atendido “todos os critérios formais de preenchimento e participação estabelecidos na norma editalícia, sagrando-se preliminarmente classificada” (Id. 36680341, fl. 3). Ocorre que a sociedade empresária recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda formulou requerimento de preferência para a aquisição do imóvel, que foi inicialmente indeferido pela Comissão Permanente de Licitação, mas posteriormente deferido por meio de decisão proferida pela Diretoria de Comercialização da Companhia Imobiliária de Brasília (Id. 36680341). Por essa razão a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda obteve o acolhimento de seu requerimento de preferência, tendo providenciado a posterior adjudicação do objeto da licitação. Nesse contexto a recorrente Ecopar Investimentos e Participações Ltda pretende que seja determinada a suspensão dos efeitos do ato que deferiu o aludido requerimento de preferência. A respeito do exercício do “direito de preferência” o Edital Terracap no 3/2021 assim previu: “11. O Direito de Preferência será regulado em conformidade com as regras estabelecidas na Resolução no 231/2012 CONAD, que pode ser consultada no site terracap.df.gov.br, órgãos colegiados/resolução. 11.1. Os ocupantes desses imóveis, que participarem do processo licitatório, e não forem vencedores, poderão requerer o exercício do direito de preferência à aquisição do(s) mesmo(s) no valor da melhor oferta, desde que apresentem requerimento por escrito, com a documentação comprobatória de sua ocupação, nos termos da citada resolução, protocolado no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados a partir da realização da licitação pública, sob pena de perda do direito. 11.2. Os imóveis cujo direito de preferência à aquisição tenha sido reconhecido ao ocupante pela Terracap em Processo Administrativo específico, de acordo com normas internas desta Companhia, serão discriminados no Edital de Licitação.” Note-se que o teor da regra infralegal aludida prevê que a preferência pode ser requerida pelos “ocupantes desses imóveis, que participarem do processo licitatório, e não forem vencedores”. A exigência de que o licitante que requereu a preferência comprove a ocupação prévia do imóvel é também evidenciada pelo teor da seguinte regra prevista na Resolução no 231/2012-CONAD, indicada no Edital: “Art. 1o. Esta Resolução estabelece normas e critérios para uniformização dos procedimentos relativos ao reconhecimento do direito de preferência a ser exercido pelos ocupantes de imóveis de propriedade desta Empresa, quando estes forem alienados por meio de licitação pública. Art. 2o. Todo e qualquer pedido de Concessão de Direito de Preferência estará vinculado à efetiva participação do ocupante requerente no respectivo Certame licitatório cujo imóvel estiver incluso para alienação, devendo este submeter-se a todas as demais regras do Edital que reger o certame. Art. 3o. Os procedimentos relacionados ao reconhecimento de eventual direito de preferência terão início com a constatação da ocupação dos imóveis elencados em Pré-Edital no ato da vistoria realizada pelo corpo técnico da Terracap. Art. 4o. Constatada a ocupação, o ocupante do imóvel, após a licitação e caso participe do certame, poderá requerer, no prazo máximo de cinco dias úteis após a data da realização do certame, o reconhecimento do direito de preferência mediante apresentação de documentos pessoais e comprobatórios da ocupação. Art. 5o. Os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato, ainda que vencido, emitido em nome do ocupante primitivo ou em nome de terceiros, desde que respeitada a sua cadeia sucessória.” (Ressalvam-se os grifos). De acordo com a análise empreendida pela Diretoria de Comercialização da Terracap a sociedade empresária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda deve ter sua preferência acolhida ao argumento de que teria comprovado a cadeia sucessória do imóvel por meio de instrumento particular de cessão de direitos, que havia sido celebrada com sociedade empresária beneficiária do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, como pode ser observado no item “d” do Relatório SEI-GDF no 239/2021-TERRACAP/PRESI/DICOM/ADCOM (Id. 36680341, fls. 10-11). Examine-se nesse sentido o seguinte trecho do referido relatório: “Reiterando termos do presente relatório, informa-se que em seu pedido de direito de preferência, dentre a documentação apresentada pela licitante, foram ajuntados os seguintes documento: Contrato Nutra/Proju no 263/2006, celebrado entre a TERRACAP e ENGTEC - ENGENHEIROS ASSOCIADOS LTDA, datado de 20/11/2006; Instrumento Particular de Cessão de Direito, Vantagens, Acessões, Benfeitorias, Obrigações, Responsabilidades e demais Avenças, celebrado entre ENGTEC - ENGENHEIROS ASSOCIADOS LTDA e YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, datado de 01/03/2021. De fato, verificou-se como legítima a ocupação primária em favor da empresa ENGTEC porquanto ter sido autorizada mediante a celebração do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso com a Terracap, na qualidade de legítima proprietária do imóvel, demonstrando a anuência e o consentimento da Administração Pública. Diante desse cenário, tem-se, portanto, como ponto nodal da análise verificar se o aludido instrumento particular se reveste da legitimidade necessária para comprovar a cadeia sucessória pretendida pela empresa ENGTEC e a licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA. [...] Realizadas essas observações, com espeque na fundamentação encimada, vem este Diretoria de Comercialização propor o deferimento do pleito de preferência à licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA (Proposta de Compra no 5009735) e, consequentemente a HOMOLOGAÇÃO do Item 16 em seu nome considerando que a requerente solicitou a inclusão do imóvel em licitação, conforme previsão na Lei 6468/2019, demonstrou por meio de documentação apropriada ter adquirido da titular de forma onerosa todos os direitos, vantagens, acessões e benfeitorias erigidas no imóvel, comprovou ainda a cadeia sucessória em relação à ex-concessionária original e exdetentora da posse, Engtec Engenharia e Logística, por meio de Cessão de Direitos devidamente assinada por Marcos FELIPE VEVERKA representante legal e sócio com poderes para pactuar o contrato. Diante disso, deverão ser adotados os procedimentos para a operacionalização da desclassificação da licitante ECOPAR INVESTIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA (Proposta de Compra no 10047794), devendo-se operar igualmente a devolução dos valores por ela pago a título de caução.” A análise atenta do teor do aludido instrumento particular de cessão de direitos (Id. 36680342), no entanto, permite perceber que a Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, alusiva ao imóvel em questão, anteriormente concedida à sociedade empresária Engtec - Engenheiros Associados Ltda no âmbito do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II havia sido cancelada por meio da Resolução no 43/2018-COPEP/DF, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal no 88, aos 9 de maio de 2018. A cláusula primeira do instrumento negocial aludido faz expressa referência a esse fato (Id. 36680342). Aliás, pelo teor da cláusula quarta (Id. 36680342, fl. 2) a cessionária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda declara ter plena ciência de que a Resolução no 43/2018-COPEP/DF promoveu o cancelamento da Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, “bem como demais avenças pactuadas pelo CEDENTE em relação ao bem objeto deste instrumento”. É evidente, portanto, que na ocasião da celebração do negócio jurídico de cessão dos "direitos" alusivos ao bem imóvel em questão a sociedade empresária cedente Engtec - Engenheiros Associados Ltda já não constava como beneficiária do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, tendo em vista o cancelamento da Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, por intermédio da Resolução no 43/2018-COPEP/DF. É certo que a Lei local no 6.468/2019, que promoveu a reformulação do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, garante a possibilidade do exercício do direito de preferência à aquisição do imóvel, mesmo nos casos em que houve o cancelamento do incentivo econômico concedido à sociedade empresária beneficiária. Senão vejamos: “Art. 5o-A. A empresa com incentivo econômico cancelado que tenha edificado e continue ocupando o imóvel tem direito de preferência sobre o imóvel em licitação pública.” Nesse sentido a Lei no 6.468/2019 também estabelece os requisitos necessários à caracterização do ocupante para fins de exercício do “direito de preferência”: “Art. 35. Para os fins desta Lei, considera-se ocupante do imóvel, mesmo sem edificação realizada, a empresa detentora de, cumulativamente: I - documento emitido por órgão ou entidade estatal competente, que tenha autorizado ou reconhecido a ocupação, admitida a sucessão comprovada; II - poder de fato atual sobre o imóvel, inclusive com pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa, se incidentes.” Ao regulamentar, dentre outras, a Lei local no 6.468/2019, o Decreto no 41.015/2020 assim previu: “Art. 71. O direito de preferência previsto no art. 5o-A da Lei no 3.266, de 2003 pode ser reconhecido a outra empresa ocupante, se comprovada a cadeia sucessória em relação à ex-concessionária, observado o disposto no art. 93 deste Decreto. [...] Art. 93. O direito de preferência previsto nos arts. 12, §12, 20, §4o, inciso II, 26, §9o, 27, inciso II, ‘a’, 49, inciso III, ‘a’ da Lei no 6.468, de 2019, e nos arts. 4o, §7o, inciso V e 5oA, caput e §1o da Lei no 3.266, de 2003, deriva diretamente da lei, sendo desnecessária qualquer outra comprovação além da demonstração das situações fáticas ou jurídicas especificamente constantes dos referidos artigos. Parágrafo único. Para exercício do direito de preferência, o seu titular ou sucessor deve também: I - participar e ofertar lance na licitação e, em caso de não vencer, apresentar a documentação comprobatória do seu direito na forma e no prazo do normativo interno da Terracap; e II - comprovar, perante a Terracap, a condição de ocupante na forma do art. 35 da Lei no 6.468, de 2019.” (Ressalvam-se os grifos). É possível perceber, portanto, que a comprovação da condição de ocupante é requisito necessário ao exercício do “direito de preferência” para a aquisição do imóvel em questão, tendo em vista que sua alienação foi promovida no âmbito de procedimento licitatório efetivado pela Terracap. Ocorre que a análise do conjunto probatório constante nos autos permite evidenciar que a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda não comprovou o referido requisito. Note-se que as duas vistorias empreendidas no local constataram ausência de ocupação. Nesse sentido é possível observar que a Diretoria de Comercialização da Terracap deferiu o requerimento de preferência à sociedade empresária agravada, mesmo tendo constatado que: “Como consignado anteriormente, a título de instrução complementar do processo realizou-se nova vistoria ao imóvel em comento, tendo a unidade competente da Terracap constatado que o imóvel encontrava-se sem a presença de ocupantes no momento de sua realização, conforme Relatório no 2342/2021-NUVIS (Doc.63614919), corroborando situação anterior, quando da realização da vistoria preparatória do certame, em que o imóvel se encontrava em iguais condições, de acordo com Relatório no 1477/2021-NUVIS (Doc.59331327), de 07/04/2021. A COPLI chegara a constatação, a despeito das alegações lançadas pela licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, a vistoria realizada não demonstra evidências de exercício de atividades no local, tampouco há qualquer identificação, sinalização ou placas que remetam à alegada posse em favor da licitante.” (Ressalvam-se os grifos). É importante ressaltar, aliás, que a agravada YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda ajuizou ação de imissão na posse (autos do processo no 0700643-73.2022.8.07.0001) após a adjudicação do bem em questão no âmbito do procedimento licitatório. Nesse contexto é possível observar que o requerimento de tutela provisória concedido inicialmente pelo Juízo singular foi posteriormente revogado, diante da comprovação de que outras duas sociedades empresárias ocupavam o imóvel, em decorrência de negócios de locação clebrados há aproximadamente 4 (quatro) anos. Convém ressaltar, ainda, que a Egrégia Sétima Turma Cível manteve a decisão que revogou a liminar de imissão na posse, por ocasião do julgamento de agravo de instrumento (autos do processo no 0705791-68.2022.8.07.0000). Note-se também que o art. 35 da Lei Local no 6.468/2019 estabelece como requisitos cumulativos para caracterizar a ocupação: a) apresentação de “documento emitido por órgão ou entidade estatal competente, que tenha autorizado ou reconhecido a ocupação, admitida a sucessão comprovada”; e b) exercício de “poder de fato atual sobre o imóvel, inclusive com pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa, se incidentes”. Assim, não demonstrado o cumprimento de ambos os requisitos, não há como reconhecer a ocupação prévia do imóvel, que é requisito necessário ao exercício do “direito de preferência”, nos termos do art. 71, em composição com o art. 93, ambos do Decreto local no 41.015/2020. No caso em exame, embora a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda tenha apresentado instrumento particular de cessão de direitos com a finalidade de comprovar a cadeia sucessória, não constamhá nos autos a neessária prova a respeito do efetivo exercício de “poder de fato atual sobre o imóvel” e o “pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa”, desde que devidos. A esse respeito convém observar que o ato administrativo que deferiu o requerimento da preferência formulado pela agravada é revestido de caráter vinculado. Não é demais relembrar que nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal a Administração Pública deve obedecer, dentre outros, ao princípio da legalidade. Ademais, nos termos do art. 2o da Lei no 9.784/1999 a Administração Pública também deve obediência aos princípios da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do interesse público e da eficiência, sendo que no âmbito dos processos administrativos devem ser observados, entre outros, os critérios de “atuação conforme a lei e o Direito” e “observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados”. Nas palavras do saudoso professor Hely Lopes Meirelles[1]: “Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo - a lei -confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedição aos dados constantes de seu texto. Daí se dizer que tais atos são vinculados ou regrados, significando que, na sua prática, o agente público fica inteiramente preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificações. Nessa categoria de atos administrativos a liberdade de ação do administrador é mínima, pois terá que se ater à enumeração minuciosa do Direito Positivo para realizá-los eficazmente. Deixando de atender a qualquer dado expresso na lei, o ato é nulo, por desvinculado de seu tipo padrão.” No caso em análise é possível constatar, ao menos nessa fase de cognição não exauriente, que a Diretoria de Comercialização da Terracap, ao deferir o requerimento de preferência à sociedade empresária agravada, não observou os requisitos expressamente previstos em lei, tendo excedido os limites legalmente impostos ao ato administrativo ora impugnado, o que ocasionou ofensa à esfera jurídica da agravante, que havia sido classificada em primeiro lugar no procedimento licitatório destinado à alienação do imóvel. É necessário observar, no entanto, que nos termos do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, devem ser consideradas as consequências práticas da decisão. Nesse sentido a suspensão dos efeitos do ato administrativo em questão é adequada, mas as demais eficácias pretendidas pela demandante devem ser objeto de apreciação somente por ocasião do julgamento a ser proedido pela Egrégia Segunda Turma Cível. Por essas razões verifica-se que as alegações articuladas pela agravante são verossímeis. O requisito do perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo também está satisfeito na hipótese, pois a manutenção dos efeitos do ato administrativo questionado poderá consolidar a propriedade e a respectiva posse do imóvel em nome da sociedade empresária agravada, em contrariedade ao resultado do procedimento licitatório promovido pela Terracap. Feitas essas considerações, defiro parcialmente o requerimento de antecipação da tutela recursal, apenas para suspender os efeitos do ato administrativo da Diretoria de Comercialização da Terracap, que deferiu o requerimento de preferência para aquisição do imóvel situado no SCIA, Conjunto 13, Quadra 13, Lote 7, Zona Industrial, Brasília-DF, à sociedade empresária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda no âmbito da licitação regulamentada pelo Edital Terracap no 3/2021. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes do art. 1019, inc. I, do CPC. Aos agravados para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Publique-se. Brasília-DF, 28 de junho de 2022. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 42a ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 138.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no: 0720928-90.2022.8.07.0000 Classe judicial: AI - Agravo de Instrumento (202) Agravante: Ecopar Investimentos e Participações Ltda Agravados: Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela sociedade empresária Ecopar Investimentos e Participações Ltda contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara 8a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, nos autos do processo no 0707245-29.2022.8.07.0018, assim redigida: “O pedido de tutela de urgência foi indeferido (ID 128103179 - Pág. 2), mas a autora apresentou pedido de reconsideração (ID 128270786). Alega a autora que o pedido de preferência foi feito de má-fé, pois a segunda ré alegou que teria a posse do imóvel, mas de fato nunca a exerceu. A autora não observou corretamente a decisão que indeferiu a tutela de urgência, pois foi mencionado que a decisão administrativa reconheceu a posse da empresa que cedeu os direitos à segunda ré, por isso, não se identifica nesta fase indícios de fraude. Aparentemente há uma confusão na compreensão do instituto da posse, já que há distinção entre posse jurídica e fática, posse direta e indireta. Os argumentos utilizados no pedido de reconsideração não interferem na decisão proferida. Assim, indefiro o pedido de reconsideração.” A agravante alega em suas razões recursais (Id. 36680333), em síntese, que a Terracap promoveu procedimento licitatório destinado à alienação do imóvel situado no SCIA, Conjunto 13, Quadra 13, Lote 7, Zona Industrial, Brasília-DF, tendo a agravante oferecido o melhor lance e cumprido todos os requisitos do respectivo edital para adquirir o bem. Esclarece que a sociedade empresária agravada YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda foi classificada em segundo lugar no referido certame, ocasião em que formulou requerimento destinado ao exercício do “direito de preferência” para adjudicação do objeto da licitação. Assevera que o exercício da preferência aludida exige a comprovação da ocupação prévia do imóvel e a observância do prazo para o oferecimento do respectivo requerimento. Sustenta que a Comissão Permanente de Licitação e Venda de Imóveis indeferiu inicialmente o requerimento de preferência formulado pela agravada, ao argumento de intempestividade, mas a Diretoria de Comercialização reformou o aludido ato, tendo garantido a possiblidade de efetivo exercício da preferência pretendida. Nesse contexto, aduz que o requerimento de preferência não foi oferecido no prazo estipulado e que a sociedade empresária recorrida não comprovou a ocupação prévia do imóvel em questão. Requer, portanto, a concessão de efeito suspensivo para que seja obstada a imediata produção de efeitos pela decisão impugnada, bem como pelo ato administrativo que deferiu o requerimento de preferência formulado pela agravada, além do subsequente provimento do recurso para que a decisão recorrida seja reformada, com a consequente confirmação da tutela antecipada. A guia de recolhimento do valor referente ao preparo recursal e o respectivo comprovante de pagamento foram trazidas aos presentes autos (Id. 36680345 e Id. 36680334). É a breve exposição. Decido. A interposição do presente agravo de instrumento está prevista no art. 1015, inc. I, do CPC. Quanto ao mais o recurso é tempestivo, mostrando-se aplicável ao caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com o art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. No presente caso a recorrente formulou requerimento de concessão de efeito suspensivo. No entanto, a providência que se ajusta melhor à hipótese é a antecipação da tutela recursal. Para que seja concedida a tutela antecipada pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na presente hipótese a questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a possibilidade de obstar a imediata produção de efeitos de ato administrativo que deferiu requerimento de preferência para adjudicação de objeto de licitação promovida com a finalidade de alienar bem imóvel dominical. A análise do teor do Relatório SEI-GDF no 239/2021-TERRACAP/PRESI/DICOM/ADCOM (Id. 36680341) permite verificar que a sociedade empresária agravante Ecopar Investimentos e Participações Ltda teve sua proposta de aquisição do imóvel objeto da demanda acolhida no âmbito de procedimento licitatório regulamentado por meio do Edital Terracap no 3/2021, tendo atendido “todos os critérios formais de preenchimento e participação estabelecidos na norma editalícia, sagrando-se preliminarmente classificada” (Id. 36680341, fl. 3). Ocorre que a sociedade empresária recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda formulou requerimento de preferência para a aquisição do imóvel, que foi inicialmente indeferido pela Comissão Permanente de Licitação, mas posteriormente deferido por meio de decisão proferida pela Diretoria de Comercialização da Companhia Imobiliária de Brasília (Id. 36680341). Por essa razão a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda obteve o acolhimento de seu requerimento de preferência, tendo providenciado a posterior adjudicação do objeto da licitação. Nesse contexto a recorrente Ecopar Investimentos e Participações Ltda pretende que seja determinada a suspensão dos efeitos do ato que deferiu o aludido requerimento de preferência. A respeito do exercício do “direito de preferência” o Edital Terracap no 3/2021 assim previu: “11. O Direito de Preferência será regulado em conformidade com as regras estabelecidas na Resolução no 231/2012 CONAD, que pode ser consultada no site terracap.df.gov.br, órgãos colegiados/resolução. 11.1. Os ocupantes desses imóveis, que participarem do processo licitatório, e não forem vencedores, poderão requerer o exercício do direito de preferência à aquisição do(s) mesmo(s) no valor da melhor oferta, desde que apresentem requerimento por escrito, com a documentação comprobatória de sua ocupação, nos termos da citada resolução, protocolado no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados a partir da realização da licitação pública, sob pena de perda do direito. 11.2. Os imóveis cujo direito de preferência à aquisição tenha sido reconhecido ao ocupante pela Terracap em Processo Administrativo específico, de acordo com normas internas desta Companhia, serão discriminados no Edital de Licitação.” Note-se que o teor da regra infralegal aludida prevê que a preferência pode ser requerida pelos “ocupantes desses imóveis, que participarem do processo licitatório, e não forem vencedores”. A exigência de que o licitante que requereu a preferência comprove a ocupação prévia do imóvel é também evidenciada pelo teor da seguinte regra prevista na Resolução no 231/2012-CONAD, indicada no Edital: “Art. 1o. Esta Resolução estabelece normas e critérios para uniformização dos procedimentos relativos ao reconhecimento do direito de preferência a ser exercido pelos ocupantes de imóveis de propriedade desta Empresa, quando estes forem alienados por meio de licitação pública. Art. 2o. Todo e qualquer pedido de Concessão de Direito de Preferência estará vinculado à efetiva participação do ocupante requerente no respectivo Certame licitatório cujo imóvel estiver incluso para alienação, devendo este submeter-se a todas as demais regras do Edital que reger o certame. Art. 3o. Os procedimentos relacionados ao reconhecimento de eventual direito de preferência terão início com a constatação da ocupação dos imóveis elencados em Pré-Edital no ato da vistoria realizada pelo corpo técnico da Terracap. Art. 4o. Constatada a ocupação, o ocupante do imóvel, após a licitação e caso participe do certame, poderá requerer, no prazo máximo de cinco dias úteis após a data da realização do certame, o reconhecimento do direito de preferência mediante apresentação de documentos pessoais e comprobatórios da ocupação. Art. 5o. Os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato, ainda que vencido, emitido em nome do ocupante primitivo ou em nome de terceiros, desde que respeitada a sua cadeia sucessória.” (Ressalvam-se os grifos). De acordo com a análise empreendida pela Diretoria de Comercialização da Terracap a sociedade empresária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda deve ter sua preferência acolhida ao argumento de que teria comprovado a cadeia sucessória do imóvel por meio de instrumento particular de cessão de direitos, que havia sido celebrada com sociedade empresária beneficiária do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, como pode ser observado no item “d” do Relatório SEI-GDF no 239/2021-TERRACAP/PRESI/DICOM/ADCOM (Id. 36680341, fls. 10-11). Examine-se nesse sentido o seguinte trecho do referido relatório: “Reiterando termos do presente relatório, informa-se que em seu pedido de direito de preferência, dentre a documentação apresentada pela licitante, foram ajuntados os seguintes documento: Contrato Nutra/Proju no 263/2006, celebrado entre a TERRACAP e ENGTEC - ENGENHEIROS ASSOCIADOS LTDA, datado de 20/11/2006; Instrumento Particular de Cessão de Direito, Vantagens, Acessões, Benfeitorias, Obrigações, Responsabilidades e demais Avenças, celebrado entre ENGTEC - ENGENHEIROS ASSOCIADOS LTDA e YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, datado de 01/03/2021. De fato, verificou-se como legítima a ocupação primária em favor da empresa ENGTEC porquanto ter sido autorizada mediante a celebração do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso com a Terracap, na qualidade de legítima proprietária do imóvel, demonstrando a anuência e o consentimento da Administração Pública. Diante desse cenário, tem-se, portanto, como ponto nodal da análise verificar se o aludido instrumento particular se reveste da legitimidade necessária para comprovar a cadeia sucessória pretendida pela empresa ENGTEC e a licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA. [...] Realizadas essas observações, com espeque na fundamentação encimada, vem este Diretoria de Comercialização propor o deferimento do pleito de preferência à licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA (Proposta de Compra no 5009735) e, consequentemente a HOMOLOGAÇÃO do Item 16 em seu nome considerando que a requerente solicitou a inclusão do imóvel em licitação, conforme previsão na Lei 6468/2019, demonstrou por meio de documentação apropriada ter adquirido da titular de forma onerosa todos os direitos, vantagens, acessões e benfeitorias erigidas no imóvel, comprovou ainda a cadeia sucessória em relação à ex-concessionária original e exdetentora da posse, Engtec Engenharia e Logística, por meio de Cessão de Direitos devidamente assinada por Marcos FELIPE VEVERKA representante legal e sócio com poderes para pactuar o contrato. Diante disso, deverão ser adotados os procedimentos para a operacionalização da desclassificação da licitante ECOPAR INVESTIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA (Proposta de Compra no 10047794), devendo-se operar igualmente a devolução dos valores por ela pago a título de caução.” A análise atenta do teor do aludido instrumento particular de cessão de direitos (Id. 36680342), no entanto, permite perceber que a Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, alusiva ao imóvel em questão, anteriormente concedida à sociedade empresária Engtec - Engenheiros Associados Ltda no âmbito do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II havia sido cancelada por meio da Resolução no 43/2018-COPEP/DF, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal no 88, aos 9 de maio de 2018. A cláusula primeira do instrumento negocial aludido faz expressa referência a esse fato (Id. 36680342). Aliás, pelo teor da cláusula quarta (Id. 36680342, fl. 2) a cessionária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda declara ter plena ciência de que a Resolução no 43/2018-COPEP/DF promoveu o cancelamento da Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, “bem como demais avenças pactuadas pelo CEDENTE em relação ao bem objeto deste instrumento”. É evidente, portanto, que na ocasião da celebração do negócio jurídico de cessão dos "direitos" alusivos ao bem imóvel em questão a sociedade empresária cedente Engtec - Engenheiros Associados Ltda já não constava como beneficiária do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, tendo em vista o cancelamento da Concessão de Uso com Opção de Compra no 263/2006, por intermédio da Resolução no 43/2018-COPEP/DF. É certo que a Lei local no 6.468/2019, que promoveu a reformulação do Programa de Incentivo Econômico PRO/DF II, garante a possibilidade do exercício do direito de preferência à aquisição do imóvel, mesmo nos casos em que houve o cancelamento do incentivo econômico concedido à sociedade empresária beneficiária. Senão vejamos: “Art. 5o-A. A empresa com incentivo econômico cancelado que tenha edificado e continue ocupando o imóvel tem direito de preferência sobre o imóvel em licitação pública.” Nesse sentido a Lei no 6.468/2019 também estabelece os requisitos necessários à caracterização do ocupante para fins de exercício do “direito de preferência”: “Art. 35. Para os fins desta Lei, considera-se ocupante do imóvel, mesmo sem edificação realizada, a empresa detentora de, cumulativamente: I - documento emitido por órgão ou entidade estatal competente, que tenha autorizado ou reconhecido a ocupação, admitida a sucessão comprovada; II - poder de fato atual sobre o imóvel, inclusive com pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa, se incidentes.” Ao regulamentar, dentre outras, a Lei local no 6.468/2019, o Decreto no 41.015/2020 assim previu: “Art. 71. O direito de preferência previsto no art. 5o-A da Lei no 3.266, de 2003 pode ser reconhecido a outra empresa ocupante, se comprovada a cadeia sucessória em relação à ex-concessionária, observado o disposto no art. 93 deste Decreto. [...] Art. 93. O direito de preferência previsto nos arts. 12, §12, 20, §4o, inciso II, 26, §9o, 27, inciso II, ‘a’, 49, inciso III, ‘a’ da Lei no 6.468, de 2019, e nos arts. 4o, §7o, inciso V e 5oA, caput e §1o da Lei no 3.266, de 2003, deriva diretamente da lei, sendo desnecessária qualquer outra comprovação além da demonstração das situações fáticas ou jurídicas especificamente constantes dos referidos artigos. Parágrafo único. Para exercício do direito de preferência, o seu titular ou sucessor deve também: I - participar e ofertar lance na licitação e, em caso de não vencer, apresentar a documentação comprobatória do seu direito na forma e no prazo do normativo interno da Terracap; e II - comprovar, perante a Terracap, a condição de ocupante na forma do art. 35 da Lei no 6.468, de 2019.” (Ressalvam-se os grifos). É possível perceber, portanto, que a comprovação da condição de ocupante é requisito necessário ao exercício do “direito de preferência” para a aquisição do imóvel em questão, tendo em vista que sua alienação foi promovida no âmbito de procedimento licitatório efetivado pela Terracap. Ocorre que a análise do conjunto probatório constante nos autos permite evidenciar que a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda não comprovou o referido requisito. Note-se que as duas vistorias empreendidas no local constataram ausência de ocupação. Nesse sentido é possível observar que a Diretoria de Comercialização da Terracap deferiu o requerimento de preferência à sociedade empresária agravada, mesmo tendo constatado que: “Como consignado anteriormente, a título de instrução complementar do processo realizou-se nova vistoria ao imóvel em comento, tendo a unidade competente da Terracap constatado que o imóvel encontrava-se sem a presença de ocupantes no momento de sua realização, conforme Relatório no 2342/2021-NUVIS (Doc.63614919), corroborando situação anterior, quando da realização da vistoria preparatória do certame, em que o imóvel se encontrava em iguais condições, de acordo com Relatório no 1477/2021-NUVIS (Doc.59331327), de 07/04/2021. A COPLI chegara a constatação, a despeito das alegações lançadas pela licitante YKW EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, a vistoria realizada não demonstra evidências de exercício de atividades no local, tampouco há qualquer identificação, sinalização ou placas que remetam à alegada posse em favor da licitante.” (Ressalvam-se os grifos). É importante ressaltar, aliás, que a agravada YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda ajuizou ação de imissão na posse (autos do processo no 0700643-73.2022.8.07.0001) após a adjudicação do bem em questão no âmbito do procedimento licitatório. Nesse contexto é possível observar que o requerimento de tutela provisória concedido inicialmente pelo Juízo singular foi posteriormente revogado, diante da comprovação de que outras duas sociedades empresárias ocupavam o imóvel, em decorrência de negócios de locação clebrados há aproximadamente 4 (quatro) anos. Convém ressaltar, ainda, que a Egrégia Sétima Turma Cível manteve a decisão que revogou a liminar de imissão na posse, por ocasião do julgamento de agravo de instrumento (autos do processo no 0705791-68.2022.8.07.0000). Note-se também que o art. 35 da Lei Local no 6.468/2019 estabelece como requisitos cumulativos para caracterizar a ocupação: a) apresentação de “documento emitido por órgão ou entidade estatal competente, que tenha autorizado ou reconhecido a ocupação, admitida a sucessão comprovada”; e b) exercício de “poder de fato atual sobre o imóvel, inclusive com pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa, se incidentes”. Assim, não demonstrado o cumprimento de ambos os requisitos, não há como reconhecer a ocupação prévia do imóvel, que é requisito necessário ao exercício do “direito de preferência”, nos termos do art. 71, em composição com o art. 93, ambos do Decreto local no 41.015/2020. No caso em exame, embora a recorrida YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda tenha apresentado instrumento particular de cessão de direitos com a finalidade de comprovar a cadeia sucessória, não constamhá nos autos a neessária prova a respeito do efetivo exercício de “poder de fato atual sobre o imóvel” e o “pagamento dos respectivos tributos imputáveis à empresa”, desde que devidos. A esse respeito convém observar que o ato administrativo que deferiu o requerimento da preferência formulado pela agravada é revestido de caráter vinculado. Não é demais relembrar que nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal a Administração Pública deve obedecer, dentre outros, ao princípio da legalidade. Ademais, nos termos do art. 2o da Lei no 9.784/1999 a Administração Pública também deve obediência aos princípios da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do interesse público e da eficiência, sendo que no âmbito dos processos administrativos devem ser observados, entre outros, os critérios de “atuação conforme a lei e o Direito” e “observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados”. Nas palavras do saudoso professor Hely Lopes Meirelles[1]: “Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo - a lei -confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedição aos dados constantes de seu texto. Daí se dizer que tais atos são vinculados ou regrados, significando que, na sua prática, o agente público fica inteiramente preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificações. Nessa categoria de atos administrativos a liberdade de ação do administrador é mínima, pois terá que se ater à enumeração minuciosa do Direito Positivo para realizá-los eficazmente. Deixando de atender a qualquer dado expresso na lei, o ato é nulo, por desvinculado de seu tipo padrão.” No caso em análise é possível constatar, ao menos nessa fase de cognição não exauriente, que a Diretoria de Comercialização da Terracap, ao deferir o requerimento de preferência à sociedade empresária agravada, não observou os requisitos expressamente previstos em lei, tendo excedido os limites legalmente impostos ao ato administrativo ora impugnado, o que ocasionou ofensa à esfera jurídica da agravante, que havia sido classificada em primeiro lugar no procedimento licitatório destinado à alienação do imóvel. É necessário observar, no entanto, que nos termos do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, devem ser consideradas as consequências práticas da decisão. Nesse sentido a suspensão dos efeitos do ato administrativo em questão é adequada, mas as demais eficácias pretendidas pela demandante devem ser objeto de apreciação somente por ocasião do julgamento a ser proedido pela Egrégia Segunda Turma Cível. Por essas razões verifica-se que as alegações articuladas pela agravante são verossímeis. O requisito do perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo também está satisfeito na hipótese, pois a manutenção dos efeitos do ato administrativo questionado poderá consolidar a propriedade e a respectiva posse do imóvel em nome da sociedade empresária agravada, em contrariedade ao resultado do procedimento licitatório promovido pela Terracap. Feitas essas considerações, defiro parcialmente o requerimento de antecipação da tutela recursal, apenas para suspender os efeitos do ato administrativo da Diretoria de Comercialização da Terracap, que deferiu o requerimento de preferência para aquisição do imóvel situado no SCIA, Conjunto 13, Quadra 13, Lote 7, Zona Industrial, Brasília-DF, à sociedade empresária YKW Empreendimentos Imobiliários Ltda no âmbito da licitação regulamentada pelo Edital Terracap no 3/2021. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes do art. 1019, inc. I, do CPC. Aos agravados para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Publique-se. Brasília-DF, 28 de junho de 2022. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 42a ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 138.