Tribunal: TJDFT
Processo: 0718164-68.2021.8.07.0000
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2021-06-25

Ementa:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0718164-68.2021.8.07.0000 Classe judicial: AI – Agravo de Instrumento Agravante: Defensoria Pública do Distrito Federal Agravado: Distrito Federal D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela Defensoria Pública do Distrito Federal contra a decisão proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, nos autos do processo no 0702021-47.2021.8.07.0018, assim redigida: “Trata-se de Ação Civil Pública, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL e pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO em face do DISTRITO FEDERAL. As Requerentes narram que, “desde março de 2020, o Distrito Federal tem promovido remoções e desocupações coletivas, bem como ações de demolição de moradias em desfavor de grupos vulneráveis que vivem de forma precária nesta capital”. Consignam que, ao argumento de resguardar a ordem social, ambiental e urbanística, o Réu tem “agravado a situação de miserabilidade de centenas de famílias durante a pior crise sanitária que se tem notícia na história mundial”. Argumentam que “o tratamento dispensado pelo Distrito Federal às vítimas das violações que promove é desumano, pois deixa a todos completamente desamparados, submetidos a riscos imensuráveis, sem teto, sem assistência financeira, sem segurança pessoal, patrimonial, sanitária e alimentar e sem esperança”. Aduzem que, embora tenham sido formulados pedidos e recomendações administrativas, bem como ajuizadas demandas judiciais individuais, “o Distrito Federal continua promovendo derrubadas, reintegrações de posse e remoções de grupos vulneráveis de suas moradias, sem respeitar normas distritais, federais, constitucionais e internacionais”. Sustentam a inadequação de remoções, demolições, desocupações e despejos durante a pandemia, ressaltando que os efeitos de normas que vedaram a adoção de tais medidas por período limitado deveriam permanecer até o final da crise sanitária enfrentada pelo Distrito Federal. Tecem arrazoado fático e jurídico a favor de suas alegações, mormente no que concerne ao direito à moradia resguardado pela legislação pátria e internacional. Frisam que “o direito internacional dos direitos humanos e o ordenamento interno (...) exigem do réu total abstenção em promover remoções, despejos, desocupações e destruição de moradias localizadas em assentamentos informais enquanto persistir a pandemia de COVID-19, absolutamente fora de controle”. Afirmam que “os mencionados atos podem acarretar a aglomeração e exposição de grupos vulnerabilizados e, em especial, dos seus componentes incluídos nos grupos de risco, quais sejam idosos, crianças, gestantes e pessoas com doenças crônicas, violando o direito à saúde”. Consignam que “a aglomeração, além de agravar o risco de contágio, também poderá pressionar o sistema de saúde local caso as pessoas adoeçam e precisem de internação ou de cuidados médicos de alta complexidade”, destacando que “as ações da administração pública devem estar voltadas para a redução de risco de adoecimento e morte, desfazendo o cenário de colapso do sistema de saúde”. Explanam que “o desalojamento das famílias contribuirá para aumentar a sobrecarga da assistência social, o qual já se encontra extremamente saturado”. Ressaltam, ainda, a necessidade de que o Réu “direcione os seus recursos e funcionários ao esforço de manter os serviços essenciais ao enfrentamento da pandemia”. Asseveram que “o impedimento jurídico às remoções durante a pandemia de COVID-19, determinado tanto pelo ordenamento internacional quanto pelo direito brasileiro, só encontra exceção na existência de grave e iminente risco à vida ou à saúde dos moradores de ocupações informais”. Ainda assim, sustentam que “qualquer retirada há de ser previamente negociada em mesa que assegure a efetiva participação dos afetados, bem como chance real de influenciar a decisão do réu (...) e, apenas quando esgotadas as conversas e o acordo se revelar impossível, poderá o réu buscar autorização do Judiciário para, respeitadas as mesmas diretrizes e estândares nacionais e internacionais, proceder a remoção”. Colacionam julgados que corroborariam seu posicionamento. Requerem a concessão de tutela de urgência para obrigar o Réu a “se abster de promover, sem ordem judicial, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais enquanto perdurar a pandemia de COVID-19”, bem como a “negociar a remoção de moradores de assentamentos informais cuja vida ou saúde suponha em risco grave e iminente”. No mérito, pugnam pela confirmação da medida antecipatória. Postulam, ainda, a concessão de gratuidade de Justiça. Documentos acompanham a inicial. Tendo em vista a relevância do tema em análise, o Réu foi intimado para, em caráter de urgência, manifestar-se sobre o pedido de tutela de urgência, bem como sobre eventual interesse na realização de audiência de conciliação (ID n. 87891336). O DISTRITO FEDERAL ofereceu manifestação no ID n. 88649996. Inicialmente, sustenta a incompetência ratione persona do Juízo para análise do feito, visto que a presença da DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO no polo ativo atrairia a competência da Justiça Federal. Caso ultrapassado tal argumento, aduz a incompetência do Juízo por prevenção e matéria. Nessa linha, afirma que a presente demanda apresentaria as mesmas partes e causa de pedir que a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018, distribuída anteriormente e em trâmite perante a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Destaca, contudo, que o pedido da presente demanda abrangeria o daquela, havendo relação de continência entre elas. Frisa que, dessa forma, as ações deveriam ser reunidas para julgamento conjunto pelo Juízo prevento, em harmonia com os artigos 58 e 59 do CPC. Alega, ainda, que a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal seria competente para analisar a demanda mesmo que não fosse preventa, visto que o feito versaria sobre ocupação e parcelamento do solo urbano, nos termos do art. 34 da Lei n. 11.697/2008. Quanto ao pleito antecipatório, assevera que a pretensão das Requerentes não seria plausível, visto que, “se acolhida, restará suprimido o poder de polícia urbanista e ambiental, e o território do Distrito Federal será uma terra sem lei, em que, durante o período da pandemia de covid-19, qualquer um pode ocupar o imóvel que quiser e nele edificar, lesionando o meio ambiente natural e cultural, tutelado pelos direitos fundamentais de terceira geração”. Ressalta que a proteção à saúde dos ocupantes de assentamentos informais, direito fundamental de segunda geração, não poderia nulificar a proteção das ordens urbanística e ambiental. Aduz, nessa linha, a razoabilidade do art. 2o, caput, I, da Lei Distrital n. 6.657/2020, que ponderou tais direitos fundamentais em embate, proibindo tão somente a remoção de ocupações ilícitas iniciadas antes da declaração de emergência de saúde pública decorrente da pandemia de COVID-19. Frisa que o referido dispositivo legal, “para preservação da saúde dos infratores, tolera os ilícitos já consumados em desfavor do meio ambiente natural e cultural, preserva o mínimo de ordem pública, sinalizando que a pandemia de covid-19, apesar de sua gravidade e amplitude, não é pretexto válido para que novos ilícitos venham a ser cometidos”. Afirma, ainda, a ausência de fundamento jurídico para afasta a autoexecutoriedade do poder de polícia urbanística e ambiental da Administração Pública, condicionando seu exercício a negociação e autorização judicial prévias. Salienta que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Governo brasileiros encontram-se incorporados no direito interno e “não contêm nenhuma norma distinta daquelas que, decorrentes da Constituição da República e da legislação distrital, permitem, conforme já demonstrado, a conduta administrativa que a demanda pretende seja proibida ou condicionada”. Frisa, ademais, que “as recomendações dos órgãos internacionais e nacional de proteção de direitos humanos, a par de não se aplicarem às demolições realizadas, (...) não são, de qualquer modo, dotados de força vinculante”. Consigna, finalmente, que as desocupações têm sido realizadas com atenção aos protocolos sanitários e de assistência social, destacando que a concessão da tutela de urgência ora vindicada acarretaria perigo de dano inverso, mormente à coletividade e ordem pública. Por fim, formula os seguintes pleitos: (a) seja reconhecida a incompetência absoluta desse Juízo para processar e julgar a presente demanda, remetendo-se o feito à Justiça Federal, ou, se assim não se entender, à Vara de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário da Justiça do Distrito Federal; (b) seja indeferido o pedido de tutela provisória de urgência. Os autos vieram conclusos. DECIDO. Inicialmente, antes de examinar o pleito antecipatório formulado pelas Requerentes, faz-se necessário analisar as alegações de que este Juízo seria incompetente para processar e julgar a demanda, suscitadas pelo Réu na manifestação de ID n. 88649996. Da suposta incompetência ratione personae O DISTRITO FEDERAL sustenta a incompetência ratione personae do Juízo para análise do feito, visto que a presença da DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO no polo ativo atrairia a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, caput e inciso I, da Constituição Federal, verbis: Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; (...). In casu, contudo, não figuram no polo passivo nem a União e nem alguma de suas entidades autárquicas ou empresas públicas. Além disso, tampouco é possível vislumbrar interesse federal no feito, ou mesmo alguma outra das hipóteses descritas no art. 109 da Carta Fundamental. Em verdade, é imperioso destacar que a pretensão autoral consiste em proteger indivíduos hipossuficientes situados no Distrito Federal, com a minimização do Poder de Polícia exercido pelo Poder Público local. O simples fato de a DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO constar no polo ativo do feito não atrai, por si só, a competência da Justiça Federal, visto que a DPDF também figura como Requerente na demanda, a qual claramente versa apenas sobre interesse distrital. Nesse contexto, não há que se falar em incompetência ratione personae, ou mesmo em ofensa ao enunciado das Súmulas 150[1] e 224[2] do c. Superior Tribunal de Justiça. Da suposta incompetência em virtude de continência e prevenção O Requerido assevera, ademais, a existência de continência entre os presentes autos e a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018, distribuída em momento anterior e em trâmite perante a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Afirma a identidade de partes e de causa de pedir, ao passo que o pedido formulado no presente feito seria mais amplo do que o daqueles autos. Assim, sustenta a necessidade de reunião das demandas para julgamento conjunto no Juízo prevento, em atenção aos artigos 56 a 59 do CPC: Art. 56. Dá-se a continência entre 2 (duas) ou mais ações quando houver identidade quanto às partes e à causa de pedir, mas o pedido de uma, por ser mais amplo, abrange o das demais. Art. 57. Quando houver continência e a ação continente tiver sido proposta anteriormente, no processo relativo à ação contida será proferida sentença sem resolução de mérito, caso contrário, as ações serão necessariamente reunidas. Art. 58. A reunião das ações propostas em separado far-se-á no juízo prevento, onde serão decididas simultaneamente. Art. 59. O registro ou a distribuição da petição inicial torna prevento o juízo. Cumpre observar, entretanto, que a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018 foi proposta exclusivamente pela DPDF em face do DISTRITO FEDERAL. Além disso, não há que se falar em identidade de causa de pedir entre as duas demandas. Com efeito, a causa de pedir do presente feito é muito mais ampla e não consiste na proteção de ocupantes hipossuficientes de determinada área pública. Em verdade, a causa petendi desta Ação Civil Pública versa sobre todas as desocupações realizadas pelo Poder Público distrital durante o período de pandemia, questionando a forma como o Poder de Polícia tem sido exercido pelo Poder Público local. Logo, tendo em vista as diferenças essenciais entre as causas de pedir – e pedidos – das duas demandas, não há que se falar em continência ou prevenção da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal para julgamento da presente ação. Da suposta incompetência em razão da matéria O DISTRITO FEDERAL alega, ainda, que o feito versa sobre ocupação e parcelamento do solo urbano, havendo competência ratione materiae do Juízo da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Sobre o tema, cumpre registrar o que dispõe o art. 34, caput, da Lei n. 11.697/2008: Art. 34. Compete ao Juiz da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário processar e julgar todos os feitos que versem sobre o meio ambiente natural, urbano e cultural, inclusive as questões relacionadas à ocupação do solo urbano ou rural e ao parcelamento do solo para fins urbanos, excetuadas as ações de natureza penal. Nota-se, contudo, que a presente demanda não versa sobre ocupação do solo urbano ou rural, mas sim sobre restrições ao Poder de Polícia Estatal durante a crise sanitária decorrente da atual pandemia de COVID-19. Logo, resta claro que o meio ambiente não consiste no tema central da causa, motivo pelo qual inexiste competência em razão da matéria da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA. PRETENSÃO DE REGULARIZAÇÃO DE IMÓVEL EDIFICADO EM ÁREA PÚBLICA INTERSTICIAL DENOMINADA "BECO". AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA LIGADA DIRETAMENTE AO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA DA VARA DE FAZENDA PÚBLICA. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de instrumento contra decisão proferida, nos autos de ação declaratória, pelo Juízo da 6a Vara da Fazenda Pública do DF, que declinou da competência em favor da Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do DF. 2. Nos termos do art. 34 da Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal e dos Territórios (Lei no 11.697/08) e dos arts. 2o e 3o da Resolução no 3/2009 do TJDFT, a competência da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, foi definida sob o critério ex rationae materiae, alcançando as ações que versam sobre o meio ambiente natural, urbano e cultural, sobre ocupação do solo urbano ou rural, assim compreendidas as questões fundiárias e agrárias de interesse público ou de natureza coletiva, e o parcelamento do solo para fins urbanos. 3. A controvérsia dos autos originários reside no questionamento quanto à regularização de imóvel ocupado pelo agravante, edificado em área pública intersticial denominada "beco", localizada na QNM 8, Conj. "N", entre os Lotes 33 e 35, Ceilândia/DF. 3.1. Embora o caso envolva ocupação irregular de área pública por particulares, não apresenta questão ligada diretamente ao meio ambiente, tampouco qualquer interesse público imediato, razão pela qual afasta-se a competência da Vara do Meio Ambiente para processar e julgar o feito. 4. Precedente: "AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO OBJETIVANDO A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO E DA ORDEM DE DEMOLIÇÃO DE OBRA REALIZADA EM ÁREA PÚBLICA. COMPETÊNCIA DAS VARAS DA FAZENDA PÚBLICA. SUSPENSÃO DA ORDEM ATÉ DECISÃO EM SENTIDO CONTRÁRIO DO JUÍZO COMPETENTE. 1. É das Varas da Fazenda Pública a competência para o processamento e julgamento da ação que tem por objeto a legalidade de ato da AGEFIS, que determinou a demolição de construção erigida em área pública. Se o meio ambiente não integra o objeto da ação, ocorrendo a discussão de questões ambientais, como a afetação de espaço urbano destinado ao uso público, apenas em caráter incidental, não há que se falar na competência da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário. [...]" (4a Turma Cível, 07049819820198070000, rel. Des. Arnoldo Camanho, DJe 11/02/2020). 5. Recurso provido para determinar a competência da 6a Vara da Fazenda Pública/DF para processar e julgar a ação de origem. (Acórdão 1329237, 07486021420208070000, Relator: JOÃO EGMONT, 2a Turma Cível, data de julgamento: 24/3/2021, publicado no PJe: 8/4/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada.) Desta feita, AFASTO as preliminares de incompetência, recebo a inicial e passo à análise do pleito antecipatório. Segundo o art. 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. A medida antecipatória, contudo, não poderá ser concedida na hipótese de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão, consoante se extrai do § 3o do mesmo dispositivo legal: Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. §1o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la. §2o A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia. §3o A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão. Além disso, o art. 12 da Lei n. 7.347/1985, que disciplina a Ação Civil Pública, é claro no sentido de que “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”. Consoante relatado, as Autoras se insurgem contra as remoções e desocupações coletivas, bem como ações de demolição de moradias realizadas pelo Réu durante a atual pandemia em desfavor de grupos vulneráveis que vivem de forma precária nesta capital. Argumentam que tais medidas acarretariam exposição desnecessária de hipossuficientes à COVID-19, desamparando-os em momento de extrema necessidade, sem observância da necessária assistência social. Sustentam que as normas de direito internacional, assim como o ordenamento jurídico pátrio, vedariam a realização de remoções, desocupações e demolições durante o período de pandemia, exceto na hipótese de grave risco à vida ou saúde dos moradores, hipótese na qual as medidas deveriam ser precedidas de negociação e autorização judicial. De plano, cumpre observar que este Juízo não ignora, por óbvio, a grave situação enfrentada pelo Distrito Federal em razão da pandemia de COVID-19 que assola o mundo há mais de um ano. Além disso, tampouco olvida os severos impactos sofridos pela população local, os quais são inegavelmente mais rigorosos em relação aos indivíduos hipossuficientes, como é o caso de moradores de ocupações informais situadas em áreas públicas. É evidente que tal parcela da população deve ter seus direitos essenciais, como saúde e moradia, devidamente assegurados pelo Poder Público, mormente no atual contexto de crise sanitária enfrentado pelo Distrito Federal. Por outro lado, é imperioso levar em conta que a proteção à ordem urbanística e ambiental consistem em direitos fundamentais de terceira geração, constitucionalmente assegurados em prol do bem-estar das gerações presentes e futuras. Em verdade, sabe-se que a ocupação desordenada, incluindo a ocupação de área públicas para moradia de pessoas hipossuficientes, tem o condão de acarretar riscos à coletividade, assim como à saúde dos moradores de tais locais. Diante de tal conflito de direitos fundamentais, bem como em atenção à delicada situação enfrentada pelo Distrito Federal, foi editada a Lei Distrital n. 6.657, de 17 de agosto de 2020, que estabelece diretrizes para a criação do Plano Emergencial para Enfrentamento da COVID-19 nas periferias. Registra-se, por oportuno, o que dispõe o art. 2o, I, do referido diploma legal: Art. 2o O direito de se manter isolado em domicílio ou de se afastar dele provisoriamente compreende: I – a proibição de remoção de ocupações e a efetivação de ordens de despejo, desde que a posse tenha se iniciado antes da declaração da emergência de saúde de importância internacional; (...). (Negritei) Verifica-se, portanto, que o Legislador preocupou-se em resguardar as ocupações iniciadas antes da declaração de emergência de saúde, de modo a compatibilizar o amparo à população hipossuficiente e a proteção à ordem urbanística, de modo que a atual pandemia não seja encarada como pretexto para ocupações desordenadas, em prejuízo a toda a população do Distrito Federal. Nesse contexto, ao menos em etapa de cognição sumária, não se vislumbram fundamentos para restringir o Poder de Polícia do Estado a fim de evitar toda e qualquer remoção ou desocupação coletiva durante o período de pandemia, exceto em caso de grave risco aos moradores, hipótese na qual as medidas deveriam ser precedidas de negociação e autorização judicial. Conforme leciona MARIA SYLVIA DI PIETRO[3], “o Poder de Polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”. Nessa linha, observa-se que as remoções e desocupações coletivas, assim como as demolições de moradias irregulares, consistem em exercício do Poder de Polícia da Administração Pública local, no intuito de resguardar a saúde dos envolvidos, assim como a ordem ambiental e urbanística. Desta feita, ao menos na atual etapa de cognição perfunctória, revela-se desarrazoada a vedação às remoções e desocupações coletivas, bem como às demolições de edificações irregulares, durante o período de pandemia, condicionando-as a casos urgentes, com necessidade de negociação e autorização judicial prévias. Entendimento diverso implicaria despir, de maneira temerária, o Poder de Polícia de seus atributos essenciais, quais sejam: coercibilidade, discricionariedade e autoexecutoriedade, em prejuízo ao regular funcionamento do Estado e aos interesses da coletividade. Ademais, acarretaria indevida intervenção do Poder Judiciário sobre a atuação do Poder Executivo local, visto que não configurada, a princípio, ilegalidade apta a justificar tal interferência. Nesse diapasão, considerando-se o teor do art. 2o, I, da Lei Distrital n. 6.657/2020, assim como a notícia de que o Poder Público tem procurado realizadas as remoções e desocupações em observância às medidas sanitárias e assistenciais indispensáveis, revelar-se-ia imprudente conceder a medida antecipatória vindicada pelas Autoras. Além disso, não se vislumbra contrariedade a normas de direito internacional na hipótese, devendo-se ressaltar que eventuais recomendações de órgãos externos de proteção de direitos humanos não apresentam caráter vinculante. Nessa esteira, revela-se ausente a probabilidade do direito indispensável à concessão do pedido de tutela de urgência. Outrossim, tampouco resta delineado o perigo de dano, visto que as Autoras não lograram demonstrar dano concreto e iminente apto a justificar o pronto deferimento da medida. Assim, ante a ausência dos requisitos essenciais, não há que se falar na concessão da medida antecipatória postulada na inicial. Nesse sentido: PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. O artigo 300, do Código de Processo Civil, estabelece os pressupostos para o deferimento da tutela de urgência, que são cumulativos. A antecipação dos efeitos da tutela não pode ser concedida, se houver necessidade de dilação probatória e não restarem demonstrados de plano a probabilidade do direito, bem como o perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo. Portanto, ausente a demonstração efetiva da probabilidade do direito para a exclusão do nome da agravante do cadastro de inadimplentes, em razão da necessidade de dilação probatória, não é possível a concessão da tutela provisória de urgência. (Acórdão 1248925, 07022145320208070000, Relator: ESDRAS NEVES, 6a Turma Cível, data de julgamento: 13/5/2020, publicado no DJE: 28/5/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.) (Negritei) Com essas razões, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência. Ressalta-se que, nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, “nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”. Deixo de designar audiência de conciliação, sem prejuízo de sua realização em momento posterior, visto que a parte demandada é pessoa jurídica de direito público, não sendo admitida a autocomposição (CPC, art. 334, § 4o, II). CITE-SE a parte Ré para, querendo, OFERECER DEFESA no prazo legal, consoante art. 231, V e VI, do CPC, oportunidade na qual deverá se manifestar acerca das provas que pretende produzir. Encaminhe-se cópia integral dos autos. Apresentada a contestação, retornem os autos conclusos. Publique-se. Intimem-se.” A agravante alega em suas razões recursais (Id. 26256672), em síntese, que o direito fundamental à moradia deve ser assegurado, por se tratar de aspecto essencial à proteção da dignidade humana. Argumenta que a vedação às remoções e desocupações coletivas, enquanto durar a pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), está prevista no art. 2o da Lei local no 6.657/2020, além de ser objeto de recomendação emanada do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Também afirma que sua pretensão está fundada no interesse de preservação da saúde pública da coletividade, com destaque para as famílias mais vulneráveis, que vivem sob o risco de desalojamento ou em situação de rua. Ressalta que o Excelso Supremo Tribunal Federal determinou, nos autos do processo originado pela Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 828, a suspensão do cumprimento de ordens de desocupação, pelo período de 6 (seis) meses, em relação a áreas ocupadas antes de 20 de março de 2020. Requer, portanto, a antecipação da tutela recursal para que seja determinado ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem ordem judicial prévia, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), bem como o subsequente provimento do recurso para que a tutela provisória seja confirmada. A recorrente está dispensada do recolhimento do valor relativo ao preparo recursal. É a breve exposição. Decido. A interposição do presente agravo de instrumento está prevista no art. 1015, inc. I, do CPC. Quanto ao mais, o recurso é tempestivo, mostrando-se aplicável ao caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com o art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. No caso, a agravante pretende obter a antecipação de tutela recursal. Para que seja concedida a tutela antecipada pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na presente hipótese a questão devolvida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a possibilidade de ordenar ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem ordem judicial prévia, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2). A pretensão em exame foi deduzida pela recorrente por meio de Ação Civil Pública. Assim, é necessário esclarecer, inicialmente, que nos estritos termos do artigo 1o, inc. IV, da Lei no 7.347/1985, e da previsão contida no art. 129, inc. III, da Constituição Federal, a Ação Civil Pública é o instrumento jurisdicional utilizável com o intuito de evitar danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens de direito de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico, ou outros interesses difusos relevantes, bem como para promover a responsabilização daqueles que tenham causado lesão a esses mesmo bens. Diante desse contexto, a tutela liminar requerida por meio de ação civil pública deve ser avaliada, ainda, com fundamento no art. 12 da Lei no 7.347/1985. As questões jurídicas relacionadas aos conflitos fundiários, em sentido amplo, no Distrito Federal, são ordinariamente complexas e, não raro, tratadas sem a necessária conformação ao Texto Constitucional. O Código de Edificações do Distrito Federal (Lei distrital no 6.138/2018) prevê que a construção em área pública não passível de regularização pode caracterizar infração de natureza gravíssima, nos seguintes termos: “Art. 123. As infrações classificam-se, para efeitos de multa, em leves, médias, graves e gravíssimas. § 4o São infrações gravíssimas: II - executar obras ou manter edificações não passíveis de regularização, localizadas em área pública; III - executar obra sem acompanhamento e registro do profissional habilitado, exceto em habitações unifamiliares;” Como consequência jurídica da violação ao mencionado dispositivo legal, a própria Lei no 6.138/2018 prevê que nos casos de construção irregular em área pública a Administração está autorizada a promover a demolição mediante a prévia comunicação do interessado, para que a demolição ocorra no prazo de 30 (trinta) dias. Assim determinam os artigos 124, inc. V, e 133, §1o e § 4o, todos da aludida lei: “Art. 124. Sem prejuízo das sanções penais cabíveis, o infrator se sujeita às seguintes sanções, aplicáveis de forma isolada ou cumulativa: V - intimação demolitória; Art. 133. A intimação demolitória é imposta quando se trate de obra ou edificação não passível de regularização. § 1o - O infrator é intimado a efetuar a demolição no prazo de até 30 dias. § 4o - Em obras iniciais ou em desenvolvimento em área pública, cabe ação de demolição imediata pelo órgão de fiscalização de atividades urbanas.” As remoções e demolições são geralmente promovidas pela denominada “operação DF LEGAL” (antiga AGEFIS), sob a perspectiva do exercício do “poder de polícia” e dos respectivos atributos exercidos pela Administração Pública para a consecução de suas finalidades. As demolições promovidas pelo Distrito Federal estão fundadas no aludido atributo da autoexecutoriedade, uma vez que, a despeito da regra contida no art. 133 da Lei no 6.138/2018, a Administração Pública tem assim procedido de imediato, mesmo no contexto anterior ao início da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), sem a prévia notificação dos eventuais infratores. Os atos de demolição, no entanto, não ocorrem somente em situações de risco à coletividade ou em situações de flagrante ilicitude. Ao contrário, a Administração Pública tem promovido também a demolição de construções irregulares, inclusive de obras erigidas em imóveis residenciais há vários anos, de modo abrupto e imediato, sem promover a notificação dos eventuais interessados, em evidente afronta ao princípio do devido processo legal (art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal e dos artigos 2o, parágrafo único, incisos VIII e IX, e 3o, incisos II e III, da Lei no 9.784/1999). Essa situação, por certo, afronta os direitos fundamentais dos ocupantes, que sequer têm oportunidade de apresentar defesa prévia com o objetivo de suscitar as questões que eventualmente salvaguardem o direito à moradia, em seus diversos matizes, bem como para resguardar a própria inviolabilidade residencial. Convém destacar que não se trata de uma situação de antinomia aparente em que a atuação do recorrido esteja respaldada pelo princípio da coerência do sistema jurídico, nos moldes do critério da especialidade [1] (lex specialis derogat legi generalis). O caso, reitere-se, é de violação aos eventuais direitos fundamentais dos ocupantes da referida área pública que sequer têm possibilidade de defender-se na órbita administrativa. A respeito do tema, Hely Lopes Meireles [2] ensina que... “(...) Mas não se confunda a autoexecutoriedade das sanções de polícia com punição sumária e sem defesa. A Administração só pode aplicar sanção sumariamente e sem defesa (principalmente as de interdição de atividade, apreensão ou destruição de coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a segurança ou a saúde pública, ou quando se tratar de infração instantânea surpreendida na sua flagrância, aquela ou esta comprovada pelo respectivo auto de infração, lavrado regularmente; nos demais casos exige-se o processo administrativo correspondente, com plenitude de defesa ao acusado, para validade da sanção imposta.” Além disso, em relação à discricionariedade administrativa, convém ressaltar que a referida expressão é termo que evoca diversos significados. Por isso mesmo, fala-se usualmente em ato discricionário e em poder discricionário, sendo que aquele é realizado no exercício deste. Ressalte-se também que no ato discricionário a Administração Pública, com alguma margem de liberdade, pode ou não praticá-lo, exercendo a liberdade de escolha entre alternativas previstas no ordenamento jurídico. Nesse sentido, de acordo com Diógenes Gasparini[3], nos atos discricionários “cabe à administração pública escolher dito comportamento”. Ao corroborar esse entendimento, Almiro do Couto e Silva[4] expõe com propriedade que o “poder de escolha que, dentro dos limites legalmente estabelecidos, tem o agente do Estado duas ou mais alternativas, na realização da ação estatal, é que se chama poder discricionário”. A possibilidade de escolha conferida à Administração Pública, no entanto, coloca-nos diante da problemática definição dos critérios capazes de delimitar essa margem de liberdade. Aliás, é indubitável que a discricionariedade administrativa tem como norte os limites do próprio sistema jurídico. Nos termos da doutrina de Aloísio Zimmer Júnior[5] a “discricionariedade administrativa não decorre da ausência de legislação, mas opera em uma margem oferecida por ela, visto que todos os atos administrativos dependem da existência de lei anterior”. Assim, os atos discricionários deverão seguir os parâmetros legais a respeito dos indispensáveis critérios de competência, finalidade e forma. Portanto, no que se refere ao âmbito da delimitação da atribuição do poder público para realizar o ato discricionário, a própria lei já determina qual seria a autoridade administrativa com poderes para realizá-lo, não havendo qualquer margem de escolha nesse sentido. Conclui-se, por isso, que nos atos administrativos discricionários sempre haverá um limite para o exercício das escolhas efetuadas pelo Administrador Público, uma vez que necessariamente estará vinculado à lei. Em razão dessa peculiaridade, mostra-se correto o ensinamento de Juarez Freitas[6] no sentido de que “não há que falar-se em pura discricionariedade ou em pura vinculação, pois a discricionariedade consiste em limitada liberdade de escolha”. A liberdade da discricionariedade estará presente no mérito do ato administrativo, de acordo com sua conveniência e oportunidade de praticá-lo. Como leciona Almiro do Couto e Silva [7] o “poder de escolha, característico do poder discricionário, relaciona-se com o ‘se’ e com o ‘como’ da ação administrativa ou com ambos. O poder de eleição entre praticar ou deixar de praticar determinado ato (escolha quanto ao ‘se’) exprime margem mínima de poder discricionário”. Essas características dos atos discricionários são o que os distinguem dos atos vinculados. No ato vinculado não há margem de escolha para a atuação da Administração Pública. Os requisitos do ato (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) estão condicionados ao que determina a lei, impossibilitando qualquer juízo de conveniência e oportunidade. De acordo com essas considerações, os atos de remoção e demolição são juridicamente complexos, e, a princípio, vislumbra-se que o Distrito Federal tem, por vezes, exercido o poder de império de Estado sem qualquer critério ou observância aos princípios constitucionais do devido processo legal administrativo (devido processo, contraditório e da ampla defesa), nos termos do art. 5o da Constituição Federal. De acordo com a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello [8], o procedimento administrativo atende a um duplo objetivo, qual seja o de (a) resguardar os administrados, concedendo a estes, a possibilidade de que sejam ouvidos antes da tomada de decisão que irá afetá-los, de modo a expor suas razões, na tentativa de influenciar na decisão a ser proferida, e (b) concorrer para dotar a atuação administrativa de mais clareza, para que as decisões proferidas pela Administração Púbica passem a levar em conta aspectos a serem indicados pelos administrados, e que poderiam não ser vislumbrados sem essa participação. Consequentemente, essa dialeticidade pode tornar as decisões administrativas mais íntegras e consentâneas com melhor solução para os interesses públicos em questão. Atendidos esses requisitos o procedimento administrativo passa a ter função primordial nas relações dos administrados com a Administração Pública e, além disso, confere maior legitimidade e qualidade às decisões tomadas pelo Poder Público. Aliás, para que seja verificada a validade do ato administrativo deve-se examinar sua pertinência em relação aos princípios constitucionais concernentes ao procedimento administrativo, quais sejam, os princípios[9]: 1) da audiência do interessado, 2) da acessibilidade aos elementos do expediente, 3) da ampla instrução probatória, 4) da motivação, 5) da revisibilidade, 6) da representação e assessoramento, 7) da lealdade e boa-fé, 8) da verdade material, 9) da celeridade processual, 10) da oficialidade, 11) da gratuidade e 12) do formalismo. Dentre os princípios citados, destaca-se o da audiência do interessado e o da motivação, que se amoldam perfeitamente ao caso concreto tratado nos autos. O princípio da audiência do interessado é a materialização do mandamento constitucional do contraditório no âmbito do procedimento administrativo. Logo, o administrado interessado deverá participar direta ou indiretamente na deliberação a respeito da questão em análise, apresentado suas considerações e provas, de forma a sustentar seu posicionamento a respeito das questões prévias à decisão a ser proferida. O princípio da motivação é aquele que obriga o Administrador a declarar todos os motivos que o conduziram à decisão, expondo tanto a fundamentação fática quanto a fundamentação normativa que conduziram à prática do ato administrativo. Esse postulado apresenta dupla finalidade, pois concede proteção ao administrado ao ter ciência dos motivos que embasaram a decisão e possibilita o controle da legitimidade dos atos praticados, na hipótese de ausência de razoabilidade e proporcionalidade na tomada de decisão. Em relação aos demais princípios convém ressaltar que constituem parâmetros a serem seguidos pelo Administrador na tomada de decisão, evitando-se eventuais arbitrariedades nos procedimentos administrativos. Em resumo, o administrador público deve empreender suas ações com a devida observância dos princípios e das regras que regulamentam o exercício das respectivas atividades. Portanto, os atos praticados pelo Poder Público, de natureza discricionária, não devem ser confundidos com a mera e írrita arbitrariedade. A respeito dessa peculiar característica dos atos discricionários, atente-se aos os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro [10]: “(...) a discricionariedade administrativa corresponde à faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito. Já a arbitrariedade, que deve ser afastada de imediato do campo administrativo, reside na imposição da vontade do administrador, sem a presença de qualquer juízo normativo e sem qualquer pré-definição principiológica, que fundamente ou justifique o ato arbitrário. A sua mera existência configura-se como possibilidade de afronta à segurança jurídica”. Por fim, é importante registrar também o julgamento do RE no 753.654-DF pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, ocasião em que fora constatada a violação ao princípio do contraditório e da ampla defesa na consecução de ato administrativo sem a oitiva das partes envolvidas. No recurso extraordinário em destaque percebeu-se ser arbitrária a conduta do Poder Público em realizar procedimento administrativo que atingia a esfera patrimonial do contribuinte, sem que ao menos lhe fosse concedida a oportunidade de manifestação. Examine-se o seguinte trecho do acórdão em questão: “Com efeito, não se pode perder de perspectiva, neste ponto, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem a observância do devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se estabelece uma relação de polaridade conflitante entre o Estado, de um lado, e o indivíduo, de outro. Cumpre ter presente, bem por isso, que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer cidadão (titular, ou não, de cargo público), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois cabe enfatizar o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5o, LV). (BRASÍLIA, Supremo Tribunal Federal, RE 753654 AgR/DF, Relator: Min. Celso de Mello, 2013) Por isso, o Estado deve garantir a ampla defesa e do contraditório ao administrado, com fundamento no próprio Texto Constitucional, claro em estabelecer que ninguém poderá ser privado de seus direitos ou seu patrimônio sem a observância do devido processo legal. Em consonância com essa conclusão, Marçal Justen Filho[11] define a existência de vínculo estrito entre o Direito Administrativo e a realização dos direitos fundamentais, definidos basicamente a partir da perspectiva da dignidade humana. Assim, de acordo com os termos da decisão multicitada, deve ser observado o devido processo legal na consecução dos procedimentos administrativos que tenham por finalidade a aplicação de sanções ou a restrição de direitos, notadamente o direito à moradia. Com isso, possibilita-se a garantia da plenitude de defesa, também aplicável em relação os atos administrativos, sendo possível a declaração de nulidade do ato punitivo ou da medida restritiva de direito procedidos sem a devida observância das regras e princípios constitucionais ou infraconstitucionais de regência. Convém ainda citar o Eminente Ministro Celso de Mello (STF)[12] ao definir que os desdobramentos das garantias do princípio do contraditório e da ampla defesa decorreriam em 3 (três) planos: 1) em sede jurisdicional, sendo os princípios reconhecidos em sua forma e finalidade própria, no processo penal e no não-penal, 2) em virtude de acusações em geral, no qual o instituto configura-se como instrumento de defesa para impugnar as alegações que visam a atingir o sujeito a que se destina a acusação e 3) no processo administrativo diante da existência de litigantes. Com esse posicionamento adotado pelo Excelso Supremo Tribunal Federal deixou-se claro que a interpretação mais adequada da Constituição Federal é aquela que reflete a preocupação do legislador em englobar, na função administrativa, os princípios democráticos para eventualmente limitar as ações do Poder Público. Assim, subsiste a possibilidade de questioná-los, ou de provocar a Administração Pública para que explicite legitimamente os fundamentos jurídicos que embasam sua atuação. Por essa razão, demonstra que os atos empreendidos pela Administração Pública têm por finalidade a concretização de seu interesse primário, que deve ser conciliado com o atendimento e a garantia ao exercício dos direitos fundamentais. Nesse sentido, observe-se o seguinte: “Mas agora a Constituição também resguarda as referidas garantias aos litigantes, em processo administrativo. E isso não é casual nem aleatório, mas obedece à profunda transformação que a Constituição operou no tocante à função da administração pública. Acolhendo as tendências contemporâneas do direito administrativo, tanto em sua finalidade de limitação ao poder e garantia dos direitos individuais perante o poder, como na assimilação da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade e de abertura para o cenário sociopolítico-econômico em que se situa, a Constituição pátria de 1988 trata de parte considerável da atividade administrativa, no pressuposto de que o caráter democrático do Estado deve influir na configuração da administração, pois os princípios da democracia não podem se limitar a reger as funções legislativa e jurisdicional, mas devem também informar a função administrativa. (Supremo Tribunal Federal, RE 753654 AgR/DF, Relator: Min. Celso de Mello, 2013)” Por tudo, diante da premissa de que os fatos ora retratados pela Defensoria Pública se ajustam à situação de possível remoção e demolição sumária e sem defesa, observa-se que a conduta administrativa deve ser considerada, nesses casos, injustificável hipótese de autotutela, o que é proibido pelo ordenamento jurídico pátrio. Em nosso ordenamento jurídico, a autotutela somente é admitida de modo excepcional e desde que prevista na legislação e, advirta-se, sempre provém de uma situação emergencial. As principais normas que preveem formas de autotutela estão previstas, verbi gratia, na Constituição Federal (art. 9o), no Código Civil (artigos 188, 319, 1210, 1467 e seguintes), no Código Penal (ar. 23) e no Código Penal Militar (art. 42). A jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal também contempla a autotutela nos seguintes termos: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos” (Súmula no 346); “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula no 473) A norma prevista no art. 133, §§ 1o e 4o, da Lei local no 6.138/2018 permite que a Administração Pública promova a demolição de construções irregulares em área pública após a notificação dos ocupantes. No caso, deve ser acrescentada, ainda, ao cenário descrito, a recente limitação imposta à autoexecutoriedade dos atos administrativos de remoção de ocupação, que foi promovida pelo art. 2o, inc. I, da Lei local no 6.657/2020, cuja redação é a seguinte: “Art. 2o O direito de se manter isolado em domicílio ou de se afastar dele provisoriamente compreende: I – a proibição de remoção de ocupações e a efetivação de ordens de despejo, desde que a posse tenha se iniciado antes da declaração da emergência de saúde de importância internacional;” (Ressalvam-se os grifos) Apesar da delimitação desse tema ao âmbito do Distrito Federal por meio da edição da lei referida, a questão tem notória relevância e alcance nacional. Assim, foi submetida à apreciação do Excelso Supremo Tribunal Federal por meio da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 828. A respeito do tema, convém examinar o dispositivo da decisão proferida pelo Eminente Ministro Roberto Barroso, em caráter liminar, nos autos do processo referido: “61. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para: i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo no 6/2020); ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1o, da Lei no 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório. 62. Ficam ressalvadas da abrangência da presente medida cautelar as seguintes hipóteses: i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3o-B da Lei federal no 12.340/201017; ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos; iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão.” (Ressalvam-se os grifos) É necessário considerar que as decisões liminares proferidas em sede de ADPF produzem efeitos vinculantes e eficácia erga omnes, nos moldes do art. 10, § 3o, da Lei no 9.882/1999. Por essa razão, o requerimento em exame não pode ser avaliado sem que seja observada a abrangência dos efeitos da referida decisão da lavra do Eminente Ministro Roberto Barroso. O cenário descrito revela que as regras ordinárias de remoção e demolição de acessões físicas e assentamentos coletivos devem ser conjugadas com a especial proteção ao direito de moradia durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2) e com a ordem emanada do Excelso Supremo Tribunal Federal, sem que seja desconsiderada, logicamente, a necessária conformação dessas medidas ao Texto Constitucional, com enfoque no princípio do devido processo legal. Observa-se, portanto, que não é possível impor à Administração Pública a pretendida exigência de prévia decisão judicial como condição para a desocupação ou remoção de ocupações em áreas públicas, por se tratar de critério não harmônico com o Texto Constitucional, na linha da fundamentação acima exposta. Ainda assim, a atuação do Distrito Federal, sem a prévia notificação administrativa dos interessados, constitui evidente forma de abuso de poder do exercício da autotutela, por ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5o da Constituição Federal). O requisito do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação também está satisfeito na hipótese, pois a Defensoria Pública enumerou uma série de “operações” criadas pelo Distrito Federal com o objetivo de promover a remoção de moradias e a desocupação de áreas de modo arbitrário e por meio do indevido exercício da autotutela (Id. 26256676, Id. 26256677 e 26256678). Feitas essas considerações, diante da regra prevista no art. 12 da LACP, defiro parcialmente o requerimento de antecipação da tutela recursal para determinar ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem prévia notificação administrativa e sem o necessário respeito ao devido processo legal administrativo, desocupações, despejos, remoções e demolição de moradias em assentamentos informais, consolidados após o dia 20 de março de 2020, sendo esse o termo inicial a ser considerado como marco temporal do início da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2). Ficam admitidas, no entanto, as ressalvas feitas pelo Excelso Supremo Tribunal Federal ao deliberar a respeito da tutela cautelar deferida na ADPF no 828, acima em destaque [14]. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes do art. 1019, inc. I, do CPC. Intime-se pessoalmente a Procuradoria do Distrito Federal, com urgência. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Publique-se. Brasília-DF, 15 de junho de 2021. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] BOBBIO, Norberto. A teoria do ordenamento jurídico. São Paulo: Editora Ícone, 1995. [2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 135. [3] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 1995. [4] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista do Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [5] ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de Direito Administrativo. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007. [6] FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. [7] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista de Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [8] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed.. São Paulo: Malheiros, 2012. [9] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2012. [10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011. [11] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. [12] Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 753654-DF. Acesso em 27 jan. 2020. [13] Artigos 8o e 14, ambos da Lei no 9.985/2000. [14] "Ficam ressalvadas da abrangência da presente medida cautelar as seguintes hipóteses: i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3o-B da Lei federal no 12.340/201017; ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos; iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão."

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador Alvaro Ciarlini Autos no 0718164-68.2021.8.07.0000 Classe judicial: AI – Agravo de Instrumento Agravante: Defensoria Pública do Distrito Federal Agravado: Distrito Federal D e c i s ã o Trata-se de agravo de instrumento interposto pela Defensoria Pública do Distrito Federal contra a decisão proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, nos autos do processo no 0702021-47.2021.8.07.0018, assim redigida: “Trata-se de Ação Civil Pública, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL e pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO em face do DISTRITO FEDERAL. As Requerentes narram que, “desde março de 2020, o Distrito Federal tem promovido remoções e desocupações coletivas, bem como ações de demolição de moradias em desfavor de grupos vulneráveis que vivem de forma precária nesta capital”. Consignam que, ao argumento de resguardar a ordem social, ambiental e urbanística, o Réu tem “agravado a situação de miserabilidade de centenas de famílias durante a pior crise sanitária que se tem notícia na história mundial”. Argumentam que “o tratamento dispensado pelo Distrito Federal às vítimas das violações que promove é desumano, pois deixa a todos completamente desamparados, submetidos a riscos imensuráveis, sem teto, sem assistência financeira, sem segurança pessoal, patrimonial, sanitária e alimentar e sem esperança”. Aduzem que, embora tenham sido formulados pedidos e recomendações administrativas, bem como ajuizadas demandas judiciais individuais, “o Distrito Federal continua promovendo derrubadas, reintegrações de posse e remoções de grupos vulneráveis de suas moradias, sem respeitar normas distritais, federais, constitucionais e internacionais”. Sustentam a inadequação de remoções, demolições, desocupações e despejos durante a pandemia, ressaltando que os efeitos de normas que vedaram a adoção de tais medidas por período limitado deveriam permanecer até o final da crise sanitária enfrentada pelo Distrito Federal. Tecem arrazoado fático e jurídico a favor de suas alegações, mormente no que concerne ao direito à moradia resguardado pela legislação pátria e internacional. Frisam que “o direito internacional dos direitos humanos e o ordenamento interno (...) exigem do réu total abstenção em promover remoções, despejos, desocupações e destruição de moradias localizadas em assentamentos informais enquanto persistir a pandemia de COVID-19, absolutamente fora de controle”. Afirmam que “os mencionados atos podem acarretar a aglomeração e exposição de grupos vulnerabilizados e, em especial, dos seus componentes incluídos nos grupos de risco, quais sejam idosos, crianças, gestantes e pessoas com doenças crônicas, violando o direito à saúde”. Consignam que “a aglomeração, além de agravar o risco de contágio, também poderá pressionar o sistema de saúde local caso as pessoas adoeçam e precisem de internação ou de cuidados médicos de alta complexidade”, destacando que “as ações da administração pública devem estar voltadas para a redução de risco de adoecimento e morte, desfazendo o cenário de colapso do sistema de saúde”. Explanam que “o desalojamento das famílias contribuirá para aumentar a sobrecarga da assistência social, o qual já se encontra extremamente saturado”. Ressaltam, ainda, a necessidade de que o Réu “direcione os seus recursos e funcionários ao esforço de manter os serviços essenciais ao enfrentamento da pandemia”. Asseveram que “o impedimento jurídico às remoções durante a pandemia de COVID-19, determinado tanto pelo ordenamento internacional quanto pelo direito brasileiro, só encontra exceção na existência de grave e iminente risco à vida ou à saúde dos moradores de ocupações informais”. Ainda assim, sustentam que “qualquer retirada há de ser previamente negociada em mesa que assegure a efetiva participação dos afetados, bem como chance real de influenciar a decisão do réu (...) e, apenas quando esgotadas as conversas e o acordo se revelar impossível, poderá o réu buscar autorização do Judiciário para, respeitadas as mesmas diretrizes e estândares nacionais e internacionais, proceder a remoção”. Colacionam julgados que corroborariam seu posicionamento. Requerem a concessão de tutela de urgência para obrigar o Réu a “se abster de promover, sem ordem judicial, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais enquanto perdurar a pandemia de COVID-19”, bem como a “negociar a remoção de moradores de assentamentos informais cuja vida ou saúde suponha em risco grave e iminente”. No mérito, pugnam pela confirmação da medida antecipatória. Postulam, ainda, a concessão de gratuidade de Justiça. Documentos acompanham a inicial. Tendo em vista a relevância do tema em análise, o Réu foi intimado para, em caráter de urgência, manifestar-se sobre o pedido de tutela de urgência, bem como sobre eventual interesse na realização de audiência de conciliação (ID n. 87891336). O DISTRITO FEDERAL ofereceu manifestação no ID n. 88649996. Inicialmente, sustenta a incompetência ratione persona do Juízo para análise do feito, visto que a presença da DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO no polo ativo atrairia a competência da Justiça Federal. Caso ultrapassado tal argumento, aduz a incompetência do Juízo por prevenção e matéria. Nessa linha, afirma que a presente demanda apresentaria as mesmas partes e causa de pedir que a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018, distribuída anteriormente e em trâmite perante a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Destaca, contudo, que o pedido da presente demanda abrangeria o daquela, havendo relação de continência entre elas. Frisa que, dessa forma, as ações deveriam ser reunidas para julgamento conjunto pelo Juízo prevento, em harmonia com os artigos 58 e 59 do CPC. Alega, ainda, que a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal seria competente para analisar a demanda mesmo que não fosse preventa, visto que o feito versaria sobre ocupação e parcelamento do solo urbano, nos termos do art. 34 da Lei n. 11.697/2008. Quanto ao pleito antecipatório, assevera que a pretensão das Requerentes não seria plausível, visto que, “se acolhida, restará suprimido o poder de polícia urbanista e ambiental, e o território do Distrito Federal será uma terra sem lei, em que, durante o período da pandemia de covid-19, qualquer um pode ocupar o imóvel que quiser e nele edificar, lesionando o meio ambiente natural e cultural, tutelado pelos direitos fundamentais de terceira geração”. Ressalta que a proteção à saúde dos ocupantes de assentamentos informais, direito fundamental de segunda geração, não poderia nulificar a proteção das ordens urbanística e ambiental. Aduz, nessa linha, a razoabilidade do art. 2o, caput, I, da Lei Distrital n. 6.657/2020, que ponderou tais direitos fundamentais em embate, proibindo tão somente a remoção de ocupações ilícitas iniciadas antes da declaração de emergência de saúde pública decorrente da pandemia de COVID-19. Frisa que o referido dispositivo legal, “para preservação da saúde dos infratores, tolera os ilícitos já consumados em desfavor do meio ambiente natural e cultural, preserva o mínimo de ordem pública, sinalizando que a pandemia de covid-19, apesar de sua gravidade e amplitude, não é pretexto válido para que novos ilícitos venham a ser cometidos”. Afirma, ainda, a ausência de fundamento jurídico para afasta a autoexecutoriedade do poder de polícia urbanística e ambiental da Administração Pública, condicionando seu exercício a negociação e autorização judicial prévias. Salienta que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Governo brasileiros encontram-se incorporados no direito interno e “não contêm nenhuma norma distinta daquelas que, decorrentes da Constituição da República e da legislação distrital, permitem, conforme já demonstrado, a conduta administrativa que a demanda pretende seja proibida ou condicionada”. Frisa, ademais, que “as recomendações dos órgãos internacionais e nacional de proteção de direitos humanos, a par de não se aplicarem às demolições realizadas, (...) não são, de qualquer modo, dotados de força vinculante”. Consigna, finalmente, que as desocupações têm sido realizadas com atenção aos protocolos sanitários e de assistência social, destacando que a concessão da tutela de urgência ora vindicada acarretaria perigo de dano inverso, mormente à coletividade e ordem pública. Por fim, formula os seguintes pleitos: (a) seja reconhecida a incompetência absoluta desse Juízo para processar e julgar a presente demanda, remetendo-se o feito à Justiça Federal, ou, se assim não se entender, à Vara de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário da Justiça do Distrito Federal; (b) seja indeferido o pedido de tutela provisória de urgência. Os autos vieram conclusos. DECIDO. Inicialmente, antes de examinar o pleito antecipatório formulado pelas Requerentes, faz-se necessário analisar as alegações de que este Juízo seria incompetente para processar e julgar a demanda, suscitadas pelo Réu na manifestação de ID n. 88649996. Da suposta incompetência ratione personae O DISTRITO FEDERAL sustenta a incompetência ratione personae do Juízo para análise do feito, visto que a presença da DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO no polo ativo atrairia a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, caput e inciso I, da Constituição Federal, verbis: Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; (...). In casu, contudo, não figuram no polo passivo nem a União e nem alguma de suas entidades autárquicas ou empresas públicas. Além disso, tampouco é possível vislumbrar interesse federal no feito, ou mesmo alguma outra das hipóteses descritas no art. 109 da Carta Fundamental. Em verdade, é imperioso destacar que a pretensão autoral consiste em proteger indivíduos hipossuficientes situados no Distrito Federal, com a minimização do Poder de Polícia exercido pelo Poder Público local. O simples fato de a DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO constar no polo ativo do feito não atrai, por si só, a competência da Justiça Federal, visto que a DPDF também figura como Requerente na demanda, a qual claramente versa apenas sobre interesse distrital. Nesse contexto, não há que se falar em incompetência ratione personae, ou mesmo em ofensa ao enunciado das Súmulas 150[1] e 224[2] do c. Superior Tribunal de Justiça. Da suposta incompetência em virtude de continência e prevenção O Requerido assevera, ademais, a existência de continência entre os presentes autos e a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018, distribuída em momento anterior e em trâmite perante a Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Afirma a identidade de partes e de causa de pedir, ao passo que o pedido formulado no presente feito seria mais amplo do que o daqueles autos. Assim, sustenta a necessidade de reunião das demandas para julgamento conjunto no Juízo prevento, em atenção aos artigos 56 a 59 do CPC: Art. 56. Dá-se a continência entre 2 (duas) ou mais ações quando houver identidade quanto às partes e à causa de pedir, mas o pedido de uma, por ser mais amplo, abrange o das demais. Art. 57. Quando houver continência e a ação continente tiver sido proposta anteriormente, no processo relativo à ação contida será proferida sentença sem resolução de mérito, caso contrário, as ações serão necessariamente reunidas. Art. 58. A reunião das ações propostas em separado far-se-á no juízo prevento, onde serão decididas simultaneamente. Art. 59. O registro ou a distribuição da petição inicial torna prevento o juízo. Cumpre observar, entretanto, que a Ação Civil Pública n. 0701705-34.2021.8.07.0018 foi proposta exclusivamente pela DPDF em face do DISTRITO FEDERAL. Além disso, não há que se falar em identidade de causa de pedir entre as duas demandas. Com efeito, a causa de pedir do presente feito é muito mais ampla e não consiste na proteção de ocupantes hipossuficientes de determinada área pública. Em verdade, a causa petendi desta Ação Civil Pública versa sobre todas as desocupações realizadas pelo Poder Público distrital durante o período de pandemia, questionando a forma como o Poder de Polícia tem sido exercido pelo Poder Público local. Logo, tendo em vista as diferenças essenciais entre as causas de pedir – e pedidos – das duas demandas, não há que se falar em continência ou prevenção da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal para julgamento da presente ação. Da suposta incompetência em razão da matéria O DISTRITO FEDERAL alega, ainda, que o feito versa sobre ocupação e parcelamento do solo urbano, havendo competência ratione materiae do Juízo da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Sobre o tema, cumpre registrar o que dispõe o art. 34, caput, da Lei n. 11.697/2008: Art. 34. Compete ao Juiz da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário processar e julgar todos os feitos que versem sobre o meio ambiente natural, urbano e cultural, inclusive as questões relacionadas à ocupação do solo urbano ou rural e ao parcelamento do solo para fins urbanos, excetuadas as ações de natureza penal. Nota-se, contudo, que a presente demanda não versa sobre ocupação do solo urbano ou rural, mas sim sobre restrições ao Poder de Polícia Estatal durante a crise sanitária decorrente da atual pandemia de COVID-19. Logo, resta claro que o meio ambiente não consiste no tema central da causa, motivo pelo qual inexiste competência em razão da matéria da Vara do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA. PRETENSÃO DE REGULARIZAÇÃO DE IMÓVEL EDIFICADO EM ÁREA PÚBLICA INTERSTICIAL DENOMINADA "BECO". AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA LIGADA DIRETAMENTE AO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA DA VARA DE FAZENDA PÚBLICA. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de instrumento contra decisão proferida, nos autos de ação declaratória, pelo Juízo da 6a Vara da Fazenda Pública do DF, que declinou da competência em favor da Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do DF. 2. Nos termos do art. 34 da Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal e dos Territórios (Lei no 11.697/08) e dos arts. 2o e 3o da Resolução no 3/2009 do TJDFT, a competência da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, foi definida sob o critério ex rationae materiae, alcançando as ações que versam sobre o meio ambiente natural, urbano e cultural, sobre ocupação do solo urbano ou rural, assim compreendidas as questões fundiárias e agrárias de interesse público ou de natureza coletiva, e o parcelamento do solo para fins urbanos. 3. A controvérsia dos autos originários reside no questionamento quanto à regularização de imóvel ocupado pelo agravante, edificado em área pública intersticial denominada "beco", localizada na QNM 8, Conj. "N", entre os Lotes 33 e 35, Ceilândia/DF. 3.1. Embora o caso envolva ocupação irregular de área pública por particulares, não apresenta questão ligada diretamente ao meio ambiente, tampouco qualquer interesse público imediato, razão pela qual afasta-se a competência da Vara do Meio Ambiente para processar e julgar o feito. 4. Precedente: "AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO OBJETIVANDO A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO E DA ORDEM DE DEMOLIÇÃO DE OBRA REALIZADA EM ÁREA PÚBLICA. COMPETÊNCIA DAS VARAS DA FAZENDA PÚBLICA. SUSPENSÃO DA ORDEM ATÉ DECISÃO EM SENTIDO CONTRÁRIO DO JUÍZO COMPETENTE. 1. É das Varas da Fazenda Pública a competência para o processamento e julgamento da ação que tem por objeto a legalidade de ato da AGEFIS, que determinou a demolição de construção erigida em área pública. Se o meio ambiente não integra o objeto da ação, ocorrendo a discussão de questões ambientais, como a afetação de espaço urbano destinado ao uso público, apenas em caráter incidental, não há que se falar na competência da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário. [...]" (4a Turma Cível, 07049819820198070000, rel. Des. Arnoldo Camanho, DJe 11/02/2020). 5. Recurso provido para determinar a competência da 6a Vara da Fazenda Pública/DF para processar e julgar a ação de origem. (Acórdão 1329237, 07486021420208070000, Relator: JOÃO EGMONT, 2a Turma Cível, data de julgamento: 24/3/2021, publicado no PJe: 8/4/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada.) Desta feita, AFASTO as preliminares de incompetência, recebo a inicial e passo à análise do pleito antecipatório. Segundo o art. 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. A medida antecipatória, contudo, não poderá ser concedida na hipótese de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão, consoante se extrai do § 3o do mesmo dispositivo legal: Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. §1o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la. §2o A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia. §3o A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão. Além disso, o art. 12 da Lei n. 7.347/1985, que disciplina a Ação Civil Pública, é claro no sentido de que “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”. Consoante relatado, as Autoras se insurgem contra as remoções e desocupações coletivas, bem como ações de demolição de moradias realizadas pelo Réu durante a atual pandemia em desfavor de grupos vulneráveis que vivem de forma precária nesta capital. Argumentam que tais medidas acarretariam exposição desnecessária de hipossuficientes à COVID-19, desamparando-os em momento de extrema necessidade, sem observância da necessária assistência social. Sustentam que as normas de direito internacional, assim como o ordenamento jurídico pátrio, vedariam a realização de remoções, desocupações e demolições durante o período de pandemia, exceto na hipótese de grave risco à vida ou saúde dos moradores, hipótese na qual as medidas deveriam ser precedidas de negociação e autorização judicial. De plano, cumpre observar que este Juízo não ignora, por óbvio, a grave situação enfrentada pelo Distrito Federal em razão da pandemia de COVID-19 que assola o mundo há mais de um ano. Além disso, tampouco olvida os severos impactos sofridos pela população local, os quais são inegavelmente mais rigorosos em relação aos indivíduos hipossuficientes, como é o caso de moradores de ocupações informais situadas em áreas públicas. É evidente que tal parcela da população deve ter seus direitos essenciais, como saúde e moradia, devidamente assegurados pelo Poder Público, mormente no atual contexto de crise sanitária enfrentado pelo Distrito Federal. Por outro lado, é imperioso levar em conta que a proteção à ordem urbanística e ambiental consistem em direitos fundamentais de terceira geração, constitucionalmente assegurados em prol do bem-estar das gerações presentes e futuras. Em verdade, sabe-se que a ocupação desordenada, incluindo a ocupação de área públicas para moradia de pessoas hipossuficientes, tem o condão de acarretar riscos à coletividade, assim como à saúde dos moradores de tais locais. Diante de tal conflito de direitos fundamentais, bem como em atenção à delicada situação enfrentada pelo Distrito Federal, foi editada a Lei Distrital n. 6.657, de 17 de agosto de 2020, que estabelece diretrizes para a criação do Plano Emergencial para Enfrentamento da COVID-19 nas periferias. Registra-se, por oportuno, o que dispõe o art. 2o, I, do referido diploma legal: Art. 2o O direito de se manter isolado em domicílio ou de se afastar dele provisoriamente compreende: I – a proibição de remoção de ocupações e a efetivação de ordens de despejo, desde que a posse tenha se iniciado antes da declaração da emergência de saúde de importância internacional; (...). (Negritei) Verifica-se, portanto, que o Legislador preocupou-se em resguardar as ocupações iniciadas antes da declaração de emergência de saúde, de modo a compatibilizar o amparo à população hipossuficiente e a proteção à ordem urbanística, de modo que a atual pandemia não seja encarada como pretexto para ocupações desordenadas, em prejuízo a toda a população do Distrito Federal. Nesse contexto, ao menos em etapa de cognição sumária, não se vislumbram fundamentos para restringir o Poder de Polícia do Estado a fim de evitar toda e qualquer remoção ou desocupação coletiva durante o período de pandemia, exceto em caso de grave risco aos moradores, hipótese na qual as medidas deveriam ser precedidas de negociação e autorização judicial. Conforme leciona MARIA SYLVIA DI PIETRO[3], “o Poder de Polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”. Nessa linha, observa-se que as remoções e desocupações coletivas, assim como as demolições de moradias irregulares, consistem em exercício do Poder de Polícia da Administração Pública local, no intuito de resguardar a saúde dos envolvidos, assim como a ordem ambiental e urbanística. Desta feita, ao menos na atual etapa de cognição perfunctória, revela-se desarrazoada a vedação às remoções e desocupações coletivas, bem como às demolições de edificações irregulares, durante o período de pandemia, condicionando-as a casos urgentes, com necessidade de negociação e autorização judicial prévias. Entendimento diverso implicaria despir, de maneira temerária, o Poder de Polícia de seus atributos essenciais, quais sejam: coercibilidade, discricionariedade e autoexecutoriedade, em prejuízo ao regular funcionamento do Estado e aos interesses da coletividade. Ademais, acarretaria indevida intervenção do Poder Judiciário sobre a atuação do Poder Executivo local, visto que não configurada, a princípio, ilegalidade apta a justificar tal interferência. Nesse diapasão, considerando-se o teor do art. 2o, I, da Lei Distrital n. 6.657/2020, assim como a notícia de que o Poder Público tem procurado realizadas as remoções e desocupações em observância às medidas sanitárias e assistenciais indispensáveis, revelar-se-ia imprudente conceder a medida antecipatória vindicada pelas Autoras. Além disso, não se vislumbra contrariedade a normas de direito internacional na hipótese, devendo-se ressaltar que eventuais recomendações de órgãos externos de proteção de direitos humanos não apresentam caráter vinculante. Nessa esteira, revela-se ausente a probabilidade do direito indispensável à concessão do pedido de tutela de urgência. Outrossim, tampouco resta delineado o perigo de dano, visto que as Autoras não lograram demonstrar dano concreto e iminente apto a justificar o pronto deferimento da medida. Assim, ante a ausência dos requisitos essenciais, não há que se falar na concessão da medida antecipatória postulada na inicial. Nesse sentido: PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. O artigo 300, do Código de Processo Civil, estabelece os pressupostos para o deferimento da tutela de urgência, que são cumulativos. A antecipação dos efeitos da tutela não pode ser concedida, se houver necessidade de dilação probatória e não restarem demonstrados de plano a probabilidade do direito, bem como o perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo. Portanto, ausente a demonstração efetiva da probabilidade do direito para a exclusão do nome da agravante do cadastro de inadimplentes, em razão da necessidade de dilação probatória, não é possível a concessão da tutela provisória de urgência. (Acórdão 1248925, 07022145320208070000, Relator: ESDRAS NEVES, 6a Turma Cível, data de julgamento: 13/5/2020, publicado no DJE: 28/5/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.) (Negritei) Com essas razões, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência. Ressalta-se que, nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, “nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”. Deixo de designar audiência de conciliação, sem prejuízo de sua realização em momento posterior, visto que a parte demandada é pessoa jurídica de direito público, não sendo admitida a autocomposição (CPC, art. 334, § 4o, II). CITE-SE a parte Ré para, querendo, OFERECER DEFESA no prazo legal, consoante art. 231, V e VI, do CPC, oportunidade na qual deverá se manifestar acerca das provas que pretende produzir. Encaminhe-se cópia integral dos autos. Apresentada a contestação, retornem os autos conclusos. Publique-se. Intimem-se.” A agravante alega em suas razões recursais (Id. 26256672), em síntese, que o direito fundamental à moradia deve ser assegurado, por se tratar de aspecto essencial à proteção da dignidade humana. Argumenta que a vedação às remoções e desocupações coletivas, enquanto durar a pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), está prevista no art. 2o da Lei local no 6.657/2020, além de ser objeto de recomendação emanada do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Também afirma que sua pretensão está fundada no interesse de preservação da saúde pública da coletividade, com destaque para as famílias mais vulneráveis, que vivem sob o risco de desalojamento ou em situação de rua. Ressalta que o Excelso Supremo Tribunal Federal determinou, nos autos do processo originado pela Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 828, a suspensão do cumprimento de ordens de desocupação, pelo período de 6 (seis) meses, em relação a áreas ocupadas antes de 20 de março de 2020. Requer, portanto, a antecipação da tutela recursal para que seja determinado ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem ordem judicial prévia, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), bem como o subsequente provimento do recurso para que a tutela provisória seja confirmada. A recorrente está dispensada do recolhimento do valor relativo ao preparo recursal. É a breve exposição. Decido. A interposição do presente agravo de instrumento está prevista no art. 1015, inc. I, do CPC. Quanto ao mais, o recurso é tempestivo, mostrando-se aplicável ao caso a regra prevista no art. 1017, § 5o, do CPC. De acordo com o art. 1019, inc. I, do Código de Processo Civil, ao receber o agravo de instrumento o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao Juiz sua decisão. No caso, a agravante pretende obter a antecipação de tutela recursal. Para que seja concedida a tutela antecipada pretendida é necessária a presença de dois requisitos, quais sejam, a demonstração unilateral das provas suficientes que autorizem o exercício da pretensão, a denotar a existência do critério de verossimilhança, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Na presente hipótese a questão devolvida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a possibilidade de ordenar ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem ordem judicial prévia, desocupações, despejos, remoções e destruição de moradias em assentamentos informais durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2). A pretensão em exame foi deduzida pela recorrente por meio de Ação Civil Pública. Assim, é necessário esclarecer, inicialmente, que nos estritos termos do artigo 1o, inc. IV, da Lei no 7.347/1985, e da previsão contida no art. 129, inc. III, da Constituição Federal, a Ação Civil Pública é o instrumento jurisdicional utilizável com o intuito de evitar danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens de direito de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico, ou outros interesses difusos relevantes, bem como para promover a responsabilização daqueles que tenham causado lesão a esses mesmo bens. Diante desse contexto, a tutela liminar requerida por meio de ação civil pública deve ser avaliada, ainda, com fundamento no art. 12 da Lei no 7.347/1985. As questões jurídicas relacionadas aos conflitos fundiários, em sentido amplo, no Distrito Federal, são ordinariamente complexas e, não raro, tratadas sem a necessária conformação ao Texto Constitucional. O Código de Edificações do Distrito Federal (Lei distrital no 6.138/2018) prevê que a construção em área pública não passível de regularização pode caracterizar infração de natureza gravíssima, nos seguintes termos: “Art. 123. As infrações classificam-se, para efeitos de multa, em leves, médias, graves e gravíssimas. § 4o São infrações gravíssimas: II - executar obras ou manter edificações não passíveis de regularização, localizadas em área pública; III - executar obra sem acompanhamento e registro do profissional habilitado, exceto em habitações unifamiliares;” Como consequência jurídica da violação ao mencionado dispositivo legal, a própria Lei no 6.138/2018 prevê que nos casos de construção irregular em área pública a Administração está autorizada a promover a demolição mediante a prévia comunicação do interessado, para que a demolição ocorra no prazo de 30 (trinta) dias. Assim determinam os artigos 124, inc. V, e 133, §1o e § 4o, todos da aludida lei: “Art. 124. Sem prejuízo das sanções penais cabíveis, o infrator se sujeita às seguintes sanções, aplicáveis de forma isolada ou cumulativa: V - intimação demolitória; Art. 133. A intimação demolitória é imposta quando se trate de obra ou edificação não passível de regularização. § 1o - O infrator é intimado a efetuar a demolição no prazo de até 30 dias. § 4o - Em obras iniciais ou em desenvolvimento em área pública, cabe ação de demolição imediata pelo órgão de fiscalização de atividades urbanas.” As remoções e demolições são geralmente promovidas pela denominada “operação DF LEGAL” (antiga AGEFIS), sob a perspectiva do exercício do “poder de polícia” e dos respectivos atributos exercidos pela Administração Pública para a consecução de suas finalidades. As demolições promovidas pelo Distrito Federal estão fundadas no aludido atributo da autoexecutoriedade, uma vez que, a despeito da regra contida no art. 133 da Lei no 6.138/2018, a Administração Pública tem assim procedido de imediato, mesmo no contexto anterior ao início da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2), sem a prévia notificação dos eventuais infratores. Os atos de demolição, no entanto, não ocorrem somente em situações de risco à coletividade ou em situações de flagrante ilicitude. Ao contrário, a Administração Pública tem promovido também a demolição de construções irregulares, inclusive de obras erigidas em imóveis residenciais há vários anos, de modo abrupto e imediato, sem promover a notificação dos eventuais interessados, em evidente afronta ao princípio do devido processo legal (art. 5o, inc. LIV, da Constituição Federal e dos artigos 2o, parágrafo único, incisos VIII e IX, e 3o, incisos II e III, da Lei no 9.784/1999). Essa situação, por certo, afronta os direitos fundamentais dos ocupantes, que sequer têm oportunidade de apresentar defesa prévia com o objetivo de suscitar as questões que eventualmente salvaguardem o direito à moradia, em seus diversos matizes, bem como para resguardar a própria inviolabilidade residencial. Convém destacar que não se trata de uma situação de antinomia aparente em que a atuação do recorrido esteja respaldada pelo princípio da coerência do sistema jurídico, nos moldes do critério da especialidade [1] (lex specialis derogat legi generalis). O caso, reitere-se, é de violação aos eventuais direitos fundamentais dos ocupantes da referida área pública que sequer têm possibilidade de defender-se na órbita administrativa. A respeito do tema, Hely Lopes Meireles [2] ensina que... “(...) Mas não se confunda a autoexecutoriedade das sanções de polícia com punição sumária e sem defesa. A Administração só pode aplicar sanção sumariamente e sem defesa (principalmente as de interdição de atividade, apreensão ou destruição de coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a segurança ou a saúde pública, ou quando se tratar de infração instantânea surpreendida na sua flagrância, aquela ou esta comprovada pelo respectivo auto de infração, lavrado regularmente; nos demais casos exige-se o processo administrativo correspondente, com plenitude de defesa ao acusado, para validade da sanção imposta.” Além disso, em relação à discricionariedade administrativa, convém ressaltar que a referida expressão é termo que evoca diversos significados. Por isso mesmo, fala-se usualmente em ato discricionário e em poder discricionário, sendo que aquele é realizado no exercício deste. Ressalte-se também que no ato discricionário a Administração Pública, com alguma margem de liberdade, pode ou não praticá-lo, exercendo a liberdade de escolha entre alternativas previstas no ordenamento jurídico. Nesse sentido, de acordo com Diógenes Gasparini[3], nos atos discricionários “cabe à administração pública escolher dito comportamento”. Ao corroborar esse entendimento, Almiro do Couto e Silva[4] expõe com propriedade que o “poder de escolha que, dentro dos limites legalmente estabelecidos, tem o agente do Estado duas ou mais alternativas, na realização da ação estatal, é que se chama poder discricionário”. A possibilidade de escolha conferida à Administração Pública, no entanto, coloca-nos diante da problemática definição dos critérios capazes de delimitar essa margem de liberdade. Aliás, é indubitável que a discricionariedade administrativa tem como norte os limites do próprio sistema jurídico. Nos termos da doutrina de Aloísio Zimmer Júnior[5] a “discricionariedade administrativa não decorre da ausência de legislação, mas opera em uma margem oferecida por ela, visto que todos os atos administrativos dependem da existência de lei anterior”. Assim, os atos discricionários deverão seguir os parâmetros legais a respeito dos indispensáveis critérios de competência, finalidade e forma. Portanto, no que se refere ao âmbito da delimitação da atribuição do poder público para realizar o ato discricionário, a própria lei já determina qual seria a autoridade administrativa com poderes para realizá-lo, não havendo qualquer margem de escolha nesse sentido. Conclui-se, por isso, que nos atos administrativos discricionários sempre haverá um limite para o exercício das escolhas efetuadas pelo Administrador Público, uma vez que necessariamente estará vinculado à lei. Em razão dessa peculiaridade, mostra-se correto o ensinamento de Juarez Freitas[6] no sentido de que “não há que falar-se em pura discricionariedade ou em pura vinculação, pois a discricionariedade consiste em limitada liberdade de escolha”. A liberdade da discricionariedade estará presente no mérito do ato administrativo, de acordo com sua conveniência e oportunidade de praticá-lo. Como leciona Almiro do Couto e Silva [7] o “poder de escolha, característico do poder discricionário, relaciona-se com o ‘se’ e com o ‘como’ da ação administrativa ou com ambos. O poder de eleição entre praticar ou deixar de praticar determinado ato (escolha quanto ao ‘se’) exprime margem mínima de poder discricionário”. Essas características dos atos discricionários são o que os distinguem dos atos vinculados. No ato vinculado não há margem de escolha para a atuação da Administração Pública. Os requisitos do ato (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) estão condicionados ao que determina a lei, impossibilitando qualquer juízo de conveniência e oportunidade. De acordo com essas considerações, os atos de remoção e demolição são juridicamente complexos, e, a princípio, vislumbra-se que o Distrito Federal tem, por vezes, exercido o poder de império de Estado sem qualquer critério ou observância aos princípios constitucionais do devido processo legal administrativo (devido processo, contraditório e da ampla defesa), nos termos do art. 5o da Constituição Federal. De acordo com a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello [8], o procedimento administrativo atende a um duplo objetivo, qual seja o de (a) resguardar os administrados, concedendo a estes, a possibilidade de que sejam ouvidos antes da tomada de decisão que irá afetá-los, de modo a expor suas razões, na tentativa de influenciar na decisão a ser proferida, e (b) concorrer para dotar a atuação administrativa de mais clareza, para que as decisões proferidas pela Administração Púbica passem a levar em conta aspectos a serem indicados pelos administrados, e que poderiam não ser vislumbrados sem essa participação. Consequentemente, essa dialeticidade pode tornar as decisões administrativas mais íntegras e consentâneas com melhor solução para os interesses públicos em questão. Atendidos esses requisitos o procedimento administrativo passa a ter função primordial nas relações dos administrados com a Administração Pública e, além disso, confere maior legitimidade e qualidade às decisões tomadas pelo Poder Público. Aliás, para que seja verificada a validade do ato administrativo deve-se examinar sua pertinência em relação aos princípios constitucionais concernentes ao procedimento administrativo, quais sejam, os princípios[9]: 1) da audiência do interessado, 2) da acessibilidade aos elementos do expediente, 3) da ampla instrução probatória, 4) da motivação, 5) da revisibilidade, 6) da representação e assessoramento, 7) da lealdade e boa-fé, 8) da verdade material, 9) da celeridade processual, 10) da oficialidade, 11) da gratuidade e 12) do formalismo. Dentre os princípios citados, destaca-se o da audiência do interessado e o da motivação, que se amoldam perfeitamente ao caso concreto tratado nos autos. O princípio da audiência do interessado é a materialização do mandamento constitucional do contraditório no âmbito do procedimento administrativo. Logo, o administrado interessado deverá participar direta ou indiretamente na deliberação a respeito da questão em análise, apresentado suas considerações e provas, de forma a sustentar seu posicionamento a respeito das questões prévias à decisão a ser proferida. O princípio da motivação é aquele que obriga o Administrador a declarar todos os motivos que o conduziram à decisão, expondo tanto a fundamentação fática quanto a fundamentação normativa que conduziram à prática do ato administrativo. Esse postulado apresenta dupla finalidade, pois concede proteção ao administrado ao ter ciência dos motivos que embasaram a decisão e possibilita o controle da legitimidade dos atos praticados, na hipótese de ausência de razoabilidade e proporcionalidade na tomada de decisão. Em relação aos demais princípios convém ressaltar que constituem parâmetros a serem seguidos pelo Administrador na tomada de decisão, evitando-se eventuais arbitrariedades nos procedimentos administrativos. Em resumo, o administrador público deve empreender suas ações com a devida observância dos princípios e das regras que regulamentam o exercício das respectivas atividades. Portanto, os atos praticados pelo Poder Público, de natureza discricionária, não devem ser confundidos com a mera e írrita arbitrariedade. A respeito dessa peculiar característica dos atos discricionários, atente-se aos os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro [10]: “(...) a discricionariedade administrativa corresponde à faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito. Já a arbitrariedade, que deve ser afastada de imediato do campo administrativo, reside na imposição da vontade do administrador, sem a presença de qualquer juízo normativo e sem qualquer pré-definição principiológica, que fundamente ou justifique o ato arbitrário. A sua mera existência configura-se como possibilidade de afronta à segurança jurídica”. Por fim, é importante registrar também o julgamento do RE no 753.654-DF pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, ocasião em que fora constatada a violação ao princípio do contraditório e da ampla defesa na consecução de ato administrativo sem a oitiva das partes envolvidas. No recurso extraordinário em destaque percebeu-se ser arbitrária a conduta do Poder Público em realizar procedimento administrativo que atingia a esfera patrimonial do contribuinte, sem que ao menos lhe fosse concedida a oportunidade de manifestação. Examine-se o seguinte trecho do acórdão em questão: “Com efeito, não se pode perder de perspectiva, neste ponto, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem a observância do devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se estabelece uma relação de polaridade conflitante entre o Estado, de um lado, e o indivíduo, de outro. Cumpre ter presente, bem por isso, que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer cidadão (titular, ou não, de cargo público), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois cabe enfatizar o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5o, LV). (BRASÍLIA, Supremo Tribunal Federal, RE 753654 AgR/DF, Relator: Min. Celso de Mello, 2013) Por isso, o Estado deve garantir a ampla defesa e do contraditório ao administrado, com fundamento no próprio Texto Constitucional, claro em estabelecer que ninguém poderá ser privado de seus direitos ou seu patrimônio sem a observância do devido processo legal. Em consonância com essa conclusão, Marçal Justen Filho[11] define a existência de vínculo estrito entre o Direito Administrativo e a realização dos direitos fundamentais, definidos basicamente a partir da perspectiva da dignidade humana. Assim, de acordo com os termos da decisão multicitada, deve ser observado o devido processo legal na consecução dos procedimentos administrativos que tenham por finalidade a aplicação de sanções ou a restrição de direitos, notadamente o direito à moradia. Com isso, possibilita-se a garantia da plenitude de defesa, também aplicável em relação os atos administrativos, sendo possível a declaração de nulidade do ato punitivo ou da medida restritiva de direito procedidos sem a devida observância das regras e princípios constitucionais ou infraconstitucionais de regência. Convém ainda citar o Eminente Ministro Celso de Mello (STF)[12] ao definir que os desdobramentos das garantias do princípio do contraditório e da ampla defesa decorreriam em 3 (três) planos: 1) em sede jurisdicional, sendo os princípios reconhecidos em sua forma e finalidade própria, no processo penal e no não-penal, 2) em virtude de acusações em geral, no qual o instituto configura-se como instrumento de defesa para impugnar as alegações que visam a atingir o sujeito a que se destina a acusação e 3) no processo administrativo diante da existência de litigantes. Com esse posicionamento adotado pelo Excelso Supremo Tribunal Federal deixou-se claro que a interpretação mais adequada da Constituição Federal é aquela que reflete a preocupação do legislador em englobar, na função administrativa, os princípios democráticos para eventualmente limitar as ações do Poder Público. Assim, subsiste a possibilidade de questioná-los, ou de provocar a Administração Pública para que explicite legitimamente os fundamentos jurídicos que embasam sua atuação. Por essa razão, demonstra que os atos empreendidos pela Administração Pública têm por finalidade a concretização de seu interesse primário, que deve ser conciliado com o atendimento e a garantia ao exercício dos direitos fundamentais. Nesse sentido, observe-se o seguinte: “Mas agora a Constituição também resguarda as referidas garantias aos litigantes, em processo administrativo. E isso não é casual nem aleatório, mas obedece à profunda transformação que a Constituição operou no tocante à função da administração pública. Acolhendo as tendências contemporâneas do direito administrativo, tanto em sua finalidade de limitação ao poder e garantia dos direitos individuais perante o poder, como na assimilação da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade e de abertura para o cenário sociopolítico-econômico em que se situa, a Constituição pátria de 1988 trata de parte considerável da atividade administrativa, no pressuposto de que o caráter democrático do Estado deve influir na configuração da administração, pois os princípios da democracia não podem se limitar a reger as funções legislativa e jurisdicional, mas devem também informar a função administrativa. (Supremo Tribunal Federal, RE 753654 AgR/DF, Relator: Min. Celso de Mello, 2013)” Por tudo, diante da premissa de que os fatos ora retratados pela Defensoria Pública se ajustam à situação de possível remoção e demolição sumária e sem defesa, observa-se que a conduta administrativa deve ser considerada, nesses casos, injustificável hipótese de autotutela, o que é proibido pelo ordenamento jurídico pátrio. Em nosso ordenamento jurídico, a autotutela somente é admitida de modo excepcional e desde que prevista na legislação e, advirta-se, sempre provém de uma situação emergencial. As principais normas que preveem formas de autotutela estão previstas, verbi gratia, na Constituição Federal (art. 9o), no Código Civil (artigos 188, 319, 1210, 1467 e seguintes), no Código Penal (ar. 23) e no Código Penal Militar (art. 42). A jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal também contempla a autotutela nos seguintes termos: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos” (Súmula no 346); “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula no 473) A norma prevista no art. 133, §§ 1o e 4o, da Lei local no 6.138/2018 permite que a Administração Pública promova a demolição de construções irregulares em área pública após a notificação dos ocupantes. No caso, deve ser acrescentada, ainda, ao cenário descrito, a recente limitação imposta à autoexecutoriedade dos atos administrativos de remoção de ocupação, que foi promovida pelo art. 2o, inc. I, da Lei local no 6.657/2020, cuja redação é a seguinte: “Art. 2o O direito de se manter isolado em domicílio ou de se afastar dele provisoriamente compreende: I – a proibição de remoção de ocupações e a efetivação de ordens de despejo, desde que a posse tenha se iniciado antes da declaração da emergência de saúde de importância internacional;” (Ressalvam-se os grifos) Apesar da delimitação desse tema ao âmbito do Distrito Federal por meio da edição da lei referida, a questão tem notória relevância e alcance nacional. Assim, foi submetida à apreciação do Excelso Supremo Tribunal Federal por meio da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 828. A respeito do tema, convém examinar o dispositivo da decisão proferida pelo Eminente Ministro Roberto Barroso, em caráter liminar, nos autos do processo referido: “61. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para: i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo no 6/2020); ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1o, da Lei no 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório. 62. Ficam ressalvadas da abrangência da presente medida cautelar as seguintes hipóteses: i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3o-B da Lei federal no 12.340/201017; ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos; iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão.” (Ressalvam-se os grifos) É necessário considerar que as decisões liminares proferidas em sede de ADPF produzem efeitos vinculantes e eficácia erga omnes, nos moldes do art. 10, § 3o, da Lei no 9.882/1999. Por essa razão, o requerimento em exame não pode ser avaliado sem que seja observada a abrangência dos efeitos da referida decisão da lavra do Eminente Ministro Roberto Barroso. O cenário descrito revela que as regras ordinárias de remoção e demolição de acessões físicas e assentamentos coletivos devem ser conjugadas com a especial proteção ao direito de moradia durante o período de duração da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2) e com a ordem emanada do Excelso Supremo Tribunal Federal, sem que seja desconsiderada, logicamente, a necessária conformação dessas medidas ao Texto Constitucional, com enfoque no princípio do devido processo legal. Observa-se, portanto, que não é possível impor à Administração Pública a pretendida exigência de prévia decisão judicial como condição para a desocupação ou remoção de ocupações em áreas públicas, por se tratar de critério não harmônico com o Texto Constitucional, na linha da fundamentação acima exposta. Ainda assim, a atuação do Distrito Federal, sem a prévia notificação administrativa dos interessados, constitui evidente forma de abuso de poder do exercício da autotutela, por ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5o da Constituição Federal). O requisito do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação também está satisfeito na hipótese, pois a Defensoria Pública enumerou uma série de “operações” criadas pelo Distrito Federal com o objetivo de promover a remoção de moradias e a desocupação de áreas de modo arbitrário e por meio do indevido exercício da autotutela (Id. 26256676, Id. 26256677 e 26256678). Feitas essas considerações, diante da regra prevista no art. 12 da LACP, defiro parcialmente o requerimento de antecipação da tutela recursal para determinar ao Distrito Federal que se abstenha de promover, sem prévia notificação administrativa e sem o necessário respeito ao devido processo legal administrativo, desocupações, despejos, remoções e demolição de moradias em assentamentos informais, consolidados após o dia 20 de março de 2020, sendo esse o termo inicial a ser considerado como marco temporal do início da pandemia do novo coronavírus (SARS-Cov-2). Ficam admitidas, no entanto, as ressalvas feitas pelo Excelso Supremo Tribunal Federal ao deliberar a respeito da tutela cautelar deferida na ADPF no 828, acima em destaque [14]. Cientifique-se o Juízo singular nos moldes do art. 1019, inc. I, do CPC. Intime-se pessoalmente a Procuradoria do Distrito Federal, com urgência. Ao agravado para os fins do art. 1019, inc. II, do CPC. Publique-se. Brasília-DF, 15 de junho de 2021. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] BOBBIO, Norberto. A teoria do ordenamento jurídico. São Paulo: Editora Ícone, 1995. [2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 135. [3] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 1995. [4] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista do Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [5] ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de Direito Administrativo. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007. [6] FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. [7] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista de Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [8] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed.. São Paulo: Malheiros, 2012. [9] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2012. [10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011. [11] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. [12] Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 753654-DF. Acesso em 27 jan. 2020. [13] Artigos 8o e 14, ambos da Lei no 9.985/2000. [14] "Ficam ressalvadas da abrangência da presente medida cautelar as seguintes hipóteses: i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3o-B da Lei federal no 12.340/201017; ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos; iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão."