Tribunal: TJDFT
Processo: 0006815-65.2015.8.07.0018
Órgão julgador: ROMEU GONZAGA NEIVA
Órgão colegiado: Presidência do Tribunal
Data de publicação: 2021-03-18

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Presidência ÓRGÃO: PRESIDÊNCIA CLASSE: RECURSO ESPECIAL PROCESSO: 0006815-65.2015.8.07.0018 RECORRENTE: JOSE DE MORAES FALCAO RECORRIDO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS DECISÃO I – Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Primeira Turma Cível deste Tribunal de Justiça, cuja ementa é a seguinte: PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/1992. JUNTADA DE DOCUMENTO. NÃO CONHECIMENTO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AGENTE PRIVADO. DESNECESSIDADE. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. FRUSTRAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DANO AO ERÁRIO. DANO PRESUMIDO. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SERVIÇOS DE EXAMES EM MULHERES GESTANTES. PARECERES JURÍDICOS CONTRÁRIOS. ORDENS DE PAGAMENTO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO AJUSTE CONTRATUAL. TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. PENALIDADES. PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. EXTENSÃO DO DANO. 1.O principal objeto de tutela da ação de improbidade é a moralidade administrativa - direito difuso expressamente previsto no art. 37 da Constituição Federal, razão pela qual são sancionados pela Lei n. 8.429/1992 os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da Administração Pública. 2.O conjunto probatório deve indicar o dolo do agente, nos tipos previstos nos arts. 9o e 11 da Lei n. 8.429/1992, e, ao menos, a sua culpa grave, acrescida do dano erário, nas hipóteses do art. 10 da referida lei, cabendo o registro de que os dispositivos mencionados trazem um rol meramente exemplificativo de condutas ímprobas. 3. A prova documental, no caso dos réus, deve ser apresentada concomitantemente com a contestação, a fim de demonstrar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor. Art. 434 do Código de Processo Civil. 4.A preclusão temporal para a produção de prova documental somente pode ser afastada em casos específicos, tais como na hipótese de documentos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis em momento posterior, acompanhados de linha argumentativa capaz de explicar sua exposição tardia, o que não é o caso dos autos. 5.Estando o pleito em condições de julgamento antecipado, sem necessidade de colheita de novas provas, a prolação da sentença sequer é uma faculdade, mas uma obrigação, à vista dos princípios da economia e celeridade processuais. Não há que se falar em cerceamento de defesa, notadamente porque o juiz, como destinatário da prova, é incumbido de decidir sobre a necessidade da sua produção para a formação do seu livre convencimento. 6.As provas documentais do feito são suficientemente capazes de infirmar a convicção do órgão julgador, tendo em vista que a pretensão autoral funda-se na irregularidade do procedimento de dispensa de licitação para escolha de entidade prestadora de exames de triagem em gestantes. 7.O entendimento jurisprudencial dominante do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, em ação civil de improbidade administrativa, não se fala em formação de litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e os eventuais agentes privados beneficiados ou participantes. 8.A Lei n. 8.429/1992 considera ato de improbidade administrativa, que causa prejuízo ao erário, frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente. O diploma normativo também prescreve ser ato ímprobo liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular. 9.O ex-secretário de Saúde do Distrito Federal, por meio do ato administrativo de Portaria, outorgou à iniciativa privada a tarefa de realizar exames de triagem em papel filtro para o acompanhamento de mulheres gestantes. Por meio da Portaria n. 277/2012, subscrita pelo ex-secretário de Saúde Adjunto, materializou-se a escolha da APAE/DF. 10.Embora tenham sido proferidas diversas manifestações jurídicas no sentido da ilegalidade no procedimento de escolha da APAE/DF, os réus mantiveram-se inertes quanto ao acatamento das recomendações do MPDFT, da Procuradoria do Distrito Federal e do Órgão de Controle de Interno da Secretaria de Saúde. 11.O ex-subsecretário de Administração Geral do Distrito Federal era o ordenador de despesas nos recursos repassados à APAE/DF sem prévio vínculo formal e com dispensa indevida de licitação, tendo autorizado diversos pagamentos milionários. 12.O ordenador de despesas, após já ter ratificado e repassado diversos recursos à entidade durante o ano de 2013, autorizou, somente em 18/11/2013, a abertura do procedimento formal de dispensa de licitação. Houve, no caso concreto, subversão à ordem legal preconizada na Lei de licitações. Primeiro, houve pagamento de elevadas cifras financeiras para, depois, haver contrato e não o contrário. 13.Casos de dispensa e inexigibilidade de licitação envolvem procedimento especial e simplificado para seleção do contrato mais vantajoso para a Administração Pública. Não basta a mera invocação dessa justificativa. É imperioso demonstrar como a licitação ordinária prejudicará a adoção de alternativa satisfatória para os interesses coletivos. 14.Agentes públicos envolvidos na prática de atos administrativos contaminados por vícios de irregularidade, em afronta a princípios da administração pública ou demais condutas ímprobas narradas na Lei de improbidade estão sujeitos às penas previstas no diploma normativo. O julgamento das contas pela instância administrativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal não vincula o órgão judicial em sua análise. Lei n. 8429/1992, art. 12, inc. II. 15.O Superior Tribunal de Justiça entende que, nos casos de dispensa ou inexigibilidade indevidas de licitação, o dano ao erário mostra-se incontroverso e presumido, pois a Administração Pública não formalizou o contrato com o menor preço possível para o serviço a ser prestado, ou melhor, a melhor proposta possível disponível no mercado (contratação direta). 16.O dano à Administração Pública não decorre somente do ato de afastamento de licitação, ou da ausência de comprovação da devida aplicação da verba pública, mas da própria contratação irregular em si. A discussão sobre a qualidade técnica dos serviços prestados pela APAE/DF, assim como a utilização da tabela SUS como parâmetro de verificação dos valores de mercado, revela-se inócua, vez que a ilegalidade perpetrada pelos réus é proveniente da própria ilegalidade no trato com a coisa pública. 17.O magistrado está autorizado a condenar o agente ímprobo a sanções não pedidas expressamente na petição inicial, não sendo o caso de julgamento ultra ou extra petita. A finalidade precípua da ação de improbidade é a condenação do réu pela prática do ato contrário ao ordenamento jurídico, sendo as sanções meras consequências do julgamento de procedência da pretensão. Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 18.Além da ofensa ao interesse público e à probidade administrativa, observou-se a gravidade dos fatos na cominação das sanções. Os repasses financeiros à APAE/DF, sem que houvesse prévio contrato celebrado com o Poder Público e sob o falso contexto da dispensa de licitação, custaram aos cofres públicos mais de nove milhões de reais, o que demonstra a compatibilidade das sanções com o disposto no art. 12, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992. 19.As sanções são razoáveis e guardam proporcionalidade com os fatos praticados e a reprovabilidade deles. 20.Apelações desprovidas. O recorrente alega que o acórdão impugnado violou os seguintes dispositivos legais: a) artigo 11 da Lei 8.429/1992, sustentando a ausência do elemento subjetivo para caracterização da improbidade administrativa. Assevera a necessidade da presença de dolo e má-fé para configuração da improbidade na ação do agente. Aduz não ser razoável a punição do agente público que age conforme orientações de pareceres técnicos. b) artigo 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, defendendo que a nulidade do contrato administrativo não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado, o que justifica a autorização dos pagamentos e afasta a configuração de improbidade administrativa. Alternativamente, requer redução da pena, observando-se os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Invoca dissenso jurisprudencial, colacionando julgados do STJ para ilustrar a divergência. II – O recurso é tempestivo, o preparo é regular, as partes são legítimas e está presente o interesse em recorrer. Passo ao exame dos pressupostos constitucionais de admissibilidade. E, ao fazê-lo, verifico que o recurso especial não merece ser admitido quanto à mencionada contrariedade aos artigos 11 da Lei 8.429/1992 e 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, bem como quanto ao alegado dissídio jurisprudencial. Com efeito, para que o Superior Tribunal de Justiça pudesse apreciar as teses recursais, nos moldes propostos pelo recorrente, necessário seria o reexame de questões fático-probatórias do caso concreto, o que desborda dos limites do recurso especial, a teor do enunciado 7 da Súmula do STJ, o qual também se aplica aos recursos especiais interpostos pela alínea “c” do permissivo constitucional (AgInt no AREsp 1570877/SP, Rel. Ministro MOURA RIBEIRO, DJe 1o/7/2020). Nesse sentido é o entendimento da Corte Superior: “A alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem quanto à presença de indícios da prática de ato de improbidade administrativa demanda novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em Recurso Especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.” (REsp 1849513/RO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 18/12/2020), bem como “Nos termos do entendimento perfilhado por esta Corte, a revisão das penalidades aplicadas em ações de improbidade administrativa implica, do mesmo modo, o reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência do já mencionado óbice sumular n. 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais, em que, da leitura do acórdão recorrido, possa exsurgir a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções aplicadas. (AgInt no REsp 1081502/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 25/11/2020). III – Ante o exposto, INADMITO o recurso especial. Publique-se. Documento assinado digitalmente Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios A010

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Presidência ÓRGÃO: PRESIDÊNCIA CLASSE: RECURSO ESPECIAL PROCESSO: 0006815-65.2015.8.07.0018 RECORRENTE: JOSE DE MORAES FALCAO RECORRIDO: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS DECISÃO I – Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Primeira Turma Cível deste Tribunal de Justiça, cuja ementa é a seguinte: PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/1992. JUNTADA DE DOCUMENTO. NÃO CONHECIMENTO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AGENTE PRIVADO. DESNECESSIDADE. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. FRUSTRAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DANO AO ERÁRIO. DANO PRESUMIDO. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SERVIÇOS DE EXAMES EM MULHERES GESTANTES. PARECERES JURÍDICOS CONTRÁRIOS. ORDENS DE PAGAMENTO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO AJUSTE CONTRATUAL. TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. PENALIDADES. PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. EXTENSÃO DO DANO. 1.O principal objeto de tutela da ação de improbidade é a moralidade administrativa - direito difuso expressamente previsto no art. 37 da Constituição Federal, razão pela qual são sancionados pela Lei n. 8.429/1992 os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da Administração Pública. 2.O conjunto probatório deve indicar o dolo do agente, nos tipos previstos nos arts. 9o e 11 da Lei n. 8.429/1992, e, ao menos, a sua culpa grave, acrescida do dano erário, nas hipóteses do art. 10 da referida lei, cabendo o registro de que os dispositivos mencionados trazem um rol meramente exemplificativo de condutas ímprobas. 3. A prova documental, no caso dos réus, deve ser apresentada concomitantemente com a contestação, a fim de demonstrar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor. Art. 434 do Código de Processo Civil. 4.A preclusão temporal para a produção de prova documental somente pode ser afastada em casos específicos, tais como na hipótese de documentos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis em momento posterior, acompanhados de linha argumentativa capaz de explicar sua exposição tardia, o que não é o caso dos autos. 5.Estando o pleito em condições de julgamento antecipado, sem necessidade de colheita de novas provas, a prolação da sentença sequer é uma faculdade, mas uma obrigação, à vista dos princípios da economia e celeridade processuais. Não há que se falar em cerceamento de defesa, notadamente porque o juiz, como destinatário da prova, é incumbido de decidir sobre a necessidade da sua produção para a formação do seu livre convencimento. 6.As provas documentais do feito são suficientemente capazes de infirmar a convicção do órgão julgador, tendo em vista que a pretensão autoral funda-se na irregularidade do procedimento de dispensa de licitação para escolha de entidade prestadora de exames de triagem em gestantes. 7.O entendimento jurisprudencial dominante do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, em ação civil de improbidade administrativa, não se fala em formação de litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e os eventuais agentes privados beneficiados ou participantes. 8.A Lei n. 8.429/1992 considera ato de improbidade administrativa, que causa prejuízo ao erário, frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente. O diploma normativo também prescreve ser ato ímprobo liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular. 9.O ex-secretário de Saúde do Distrito Federal, por meio do ato administrativo de Portaria, outorgou à iniciativa privada a tarefa de realizar exames de triagem em papel filtro para o acompanhamento de mulheres gestantes. Por meio da Portaria n. 277/2012, subscrita pelo ex-secretário de Saúde Adjunto, materializou-se a escolha da APAE/DF. 10.Embora tenham sido proferidas diversas manifestações jurídicas no sentido da ilegalidade no procedimento de escolha da APAE/DF, os réus mantiveram-se inertes quanto ao acatamento das recomendações do MPDFT, da Procuradoria do Distrito Federal e do Órgão de Controle de Interno da Secretaria de Saúde. 11.O ex-subsecretário de Administração Geral do Distrito Federal era o ordenador de despesas nos recursos repassados à APAE/DF sem prévio vínculo formal e com dispensa indevida de licitação, tendo autorizado diversos pagamentos milionários. 12.O ordenador de despesas, após já ter ratificado e repassado diversos recursos à entidade durante o ano de 2013, autorizou, somente em 18/11/2013, a abertura do procedimento formal de dispensa de licitação. Houve, no caso concreto, subversão à ordem legal preconizada na Lei de licitações. Primeiro, houve pagamento de elevadas cifras financeiras para, depois, haver contrato e não o contrário. 13.Casos de dispensa e inexigibilidade de licitação envolvem procedimento especial e simplificado para seleção do contrato mais vantajoso para a Administração Pública. Não basta a mera invocação dessa justificativa. É imperioso demonstrar como a licitação ordinária prejudicará a adoção de alternativa satisfatória para os interesses coletivos. 14.Agentes públicos envolvidos na prática de atos administrativos contaminados por vícios de irregularidade, em afronta a princípios da administração pública ou demais condutas ímprobas narradas na Lei de improbidade estão sujeitos às penas previstas no diploma normativo. O julgamento das contas pela instância administrativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal não vincula o órgão judicial em sua análise. Lei n. 8429/1992, art. 12, inc. II. 15.O Superior Tribunal de Justiça entende que, nos casos de dispensa ou inexigibilidade indevidas de licitação, o dano ao erário mostra-se incontroverso e presumido, pois a Administração Pública não formalizou o contrato com o menor preço possível para o serviço a ser prestado, ou melhor, a melhor proposta possível disponível no mercado (contratação direta). 16.O dano à Administração Pública não decorre somente do ato de afastamento de licitação, ou da ausência de comprovação da devida aplicação da verba pública, mas da própria contratação irregular em si. A discussão sobre a qualidade técnica dos serviços prestados pela APAE/DF, assim como a utilização da tabela SUS como parâmetro de verificação dos valores de mercado, revela-se inócua, vez que a ilegalidade perpetrada pelos réus é proveniente da própria ilegalidade no trato com a coisa pública. 17.O magistrado está autorizado a condenar o agente ímprobo a sanções não pedidas expressamente na petição inicial, não sendo o caso de julgamento ultra ou extra petita. A finalidade precípua da ação de improbidade é a condenação do réu pela prática do ato contrário ao ordenamento jurídico, sendo as sanções meras consequências do julgamento de procedência da pretensão. Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 18.Além da ofensa ao interesse público e à probidade administrativa, observou-se a gravidade dos fatos na cominação das sanções. Os repasses financeiros à APAE/DF, sem que houvesse prévio contrato celebrado com o Poder Público e sob o falso contexto da dispensa de licitação, custaram aos cofres públicos mais de nove milhões de reais, o que demonstra a compatibilidade das sanções com o disposto no art. 12, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992. 19.As sanções são razoáveis e guardam proporcionalidade com os fatos praticados e a reprovabilidade deles. 20.Apelações desprovidas. O recorrente alega que o acórdão impugnado violou os seguintes dispositivos legais: a) artigo 11 da Lei 8.429/1992, sustentando a ausência do elemento subjetivo para caracterização da improbidade administrativa. Assevera a necessidade da presença de dolo e má-fé para configuração da improbidade na ação do agente. Aduz não ser razoável a punição do agente público que age conforme orientações de pareceres técnicos. b) artigo 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, defendendo que a nulidade do contrato administrativo não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado, o que justifica a autorização dos pagamentos e afasta a configuração de improbidade administrativa. Alternativamente, requer redução da pena, observando-se os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Invoca dissenso jurisprudencial, colacionando julgados do STJ para ilustrar a divergência. II – O recurso é tempestivo, o preparo é regular, as partes são legítimas e está presente o interesse em recorrer. Passo ao exame dos pressupostos constitucionais de admissibilidade. E, ao fazê-lo, verifico que o recurso especial não merece ser admitido quanto à mencionada contrariedade aos artigos 11 da Lei 8.429/1992 e 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, bem como quanto ao alegado dissídio jurisprudencial. Com efeito, para que o Superior Tribunal de Justiça pudesse apreciar as teses recursais, nos moldes propostos pelo recorrente, necessário seria o reexame de questões fático-probatórias do caso concreto, o que desborda dos limites do recurso especial, a teor do enunciado 7 da Súmula do STJ, o qual também se aplica aos recursos especiais interpostos pela alínea “c” do permissivo constitucional (AgInt no AREsp 1570877/SP, Rel. Ministro MOURA RIBEIRO, DJe 1o/7/2020). Nesse sentido é o entendimento da Corte Superior: “A alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem quanto à presença de indícios da prática de ato de improbidade administrativa demanda novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em Recurso Especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.” (REsp 1849513/RO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 18/12/2020), bem como “Nos termos do entendimento perfilhado por esta Corte, a revisão das penalidades aplicadas em ações de improbidade administrativa implica, do mesmo modo, o reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência do já mencionado óbice sumular n. 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais, em que, da leitura do acórdão recorrido, possa exsurgir a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções aplicadas. (AgInt no REsp 1081502/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 25/11/2020). III – Ante o exposto, INADMITO o recurso especial. Publique-se. Documento assinado digitalmente Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios A010