Tribunal: TJDFT
Processo: 0719822-64.2020.8.07.0000
Órgão julgador: SIMONE LUCINDO
Órgão colegiado: 1a Turma Cível
Data de publicação: 2020-07-12

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desembargadora Simone Lucindo Número do processo: 0719822-64.2020.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS D E C I S Ã O Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Distrito Federal contra decisão proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, em que o MM. Juízo a quo deferiu, em parte, a tutela de urgência, cujo dispositivo ostenta a seguinte redação: Isto posto, DEFIRO, em parte, a LIMINAR (tutela de urgência), para proibir que o Distrito Federal utilize a verba remanejada do fundo de contingência, no valor de R$ 63.769.395,00 (sessenta e três milhões, setecentos e sessenta e nove mil e trezentos e noventa e cinco reais) em serviços de publicidade e propaganda que não sejam exclusivamente relacionados à pandemia de Covid-19, sob pena de multa que corresponderá ao valor indevidamente utilizado, bem como determinar que qualquer licitação na área de publicidade, cujo contrato seja custeado com a referida verba remanejada do fundo de contingência, consigne no edital e no contrato que o valor será utilizado exclusivamente para a prestação de serviços vinculados ao combate da Covid-19, motivo pelo qual SUSPENDO a licitação referente ao edital n.o 01/2019, até que o edital e o contrato constem, para fins de futuro controle, que o gasto da verba remanejada do fundo de contingência está vinculada a campanhas publicitárias sobre a pandemia da Covid-19, tudo nos termos da fundamentação. Indefiro o pedido constante no item “d” (proibição de gastos com publicidade em 2020 superiores ao valor gasto em 2019), porque extrapola o objetivo desta ação civil pública, que pretende apenas impedir o uso verbas orçamentárias oriundas de reserva de contingência em serviços de publicidade que não se relacionem exclusivamente ao combate à Covid-19. A discussão a respeito da legitimidade dos contratos de publicidade e propaganda, em si considerados, pode ser realizada em nova ação, com base em fundamentos técnicos e jurídicos completamente diversos dos que integram as razões desta tutela coletiva. O MPDFT não pode, a pretexto de questionar o destino de verbas oriundas de fundos emergenciais, de forma desconectada e descontextualizada, pretender discutir a evolução dos gastos com publicidade. Tal evolução de gastos pode ser utilizada como fundamento (como ocorreu) para questionar o destino das verbas remanejadas, mas não para discutir as causas e circunstâncias da diferença de valores, pois, sem qualquer base ou critério técnico indicativo de ilegalidade, implicaria, neste ponto, interferência indevida na gestão pública. Caso o MPDFT, com base em elementos concretos, firmes, técnicos e seguros consiga demonstrar a existência da sugerida irregularidade, poderá fazê-lo em outra demanda. Tal pretensão está descontextualizada do próprio objetivo indicado pelo MPDFT na presente demanda. Por estes motivos, essa parte da tutela de urgência fica indeferida. (ID 17230492) Sustenta o ente público, em síntese, que a decisão agravada parte de premissas fáticas e jurídicas equivocadas. Nesse sentido, esclarece que (i) não houve vinculação da suplementação orçamentária exclusivamente às despesas com ações e publicidade associadas à pandemia (COVID-19), mas sim às campanhas e ações de utilidade pública, o que pela legislação de regência abrange as medidas de combate à pandemia, bem como à dengue, campanhas de vacinação, combate a incêndios etc. Isso porque, após a elaboração do Plano Anual de Publicidade, houve uma situação extraordinária não prevista para os gastos com a Comunicação. Ressalta que para o enfrentamento da atual pandemia já foram investidos R$41.000.000,00 (quarenta e um milhões de reais) em publicidade. Aduz que (ii) a vinculação do edital é ilegal e subtrai do poder público a gestão da publicidade estatal de utilidade pública, impedindo a realização de outras campanhas. Acrescenta que (iii) a suplementação orçamentária para demandas de publicidade de utilidade pública não implica em redução de investimentos ou despesas nas áreas de saúde, educação e segurança, tendo em vista a vedação prevista no §4o do art. 18 da LDO 2020 (Lei 6.352/2019). Afirma que a (iv) a decisão agravada interfere na gestão pública, mais especificamente na análise discricionária da alocação de recursos orçamentários para definição das campanhas publicitárias de utilidade pública, violando o princípio constitucional da separação das funções estatais (CF, artigos 2o e 165). Por fim, reitera que a vinculação do certame às campanhas associadas à pandemia impedirá o desenvolvimento de outras campanhas importantes (dengue, zica, chikungunya, vacinação, queimadas, arrecadação de tributos etc), algumas já impactadas pela crise da COVID-19, demandando ajustes nas ações de publicidade. Requer, em sede de antecipação da tutela recursal, a suspensão da decisão agravada e autorização para prosseguir com a concorrência regida pelo Edital n.o 01/2019, inclusive para fins de assinatura do contrato e execução dos serviços dela decorrentes, sem as indevidas restrições e vinculações pretendidas pelo agravado. No mérito, a reforma da decisão agravada, indeferindo-se a tutela de urgência pretendida na ação de origem, de modo a assegurar a gestão da publicidade estatal pelo Poder Executivo. Preparo dispensado (CPC, art. 1.007, §1o). É o relatório. DECIDO. O artigo 1.019, I, do CPC preceitua que, “recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias, poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão”. Para fins de concessão de efeito suspensivo, devem ser observados os requisitos previstos no artigo 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, quais sejam, a possibilidade de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. Já para ser deferida em antecipação de tutela a pretensão recursal, é necessário o preenchimento dos requisitos constantes no artigo 300 do CPC, a saber, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Em observação às premissas fixadas, em sede de cognição sumária, não se vislumbra a presença dos requisitos necessários à antecipação da tutela recursal, tampouco à concessão de efeito suspensivo. Em síntese, a solução da controvérsia recursal reclama analisar se a utilização dos recursos da reserva de contingência deve estar vinculada à motivação e finalidade que lhe deu causa. Compulsando os autos de origem, observa-se que o Governador do Distrito Federal, em 17 de março de 2020 – poucos dias após a edição do Decreto 40.509/2020 dispondo sobre as medidas adotadas para enfrentamento do novo coronavírus –, requereu abertura de crédito suplementar à Lei Orçamentária Anual do Distrito Federal, no valor de R$63.769.395,00 (sessenta e três milhões, setecentos e sessenta e nove mil e trezentos e noventa e cinco reais), para despesas com publicidade e propaganda de utilidade pública, conforme exposição de motivos do Secretário de Estado de Economia (ID 66611702 – p. 27/31) De fato, nos termos das razões recursais, “o pedido de crédito orçamentário (suplementação) originário do Ofício n.o 07/2020- SECOM/GAB/SUAG/COORFIN, bem como na exposição de motivos n.o 83/2020-SEEC/GAB e Mensagem no 99/2020-GAG, se referem expressamente à serviços de publicidade e propaganda na modalidade de UTILIDADE PÚBLICA.” (ID 17230491 – p. 10 do presente recurso). Por tal razão, sustenta o Distrito Federal a legalidade do ato administrativo consistente em destinar a verba suplementar às informações publicitárias de utilidade pública, dentre as quais a prevenção e combate do novo coronavírus. Nada obstante, em reposta ao Ofício no 240/2020 – Força Tarefa/MPDFT, o Governador do Distrito Federal informou que o remanejamento dos recursos da reserva de contingência para despesas com publicidade, aprovado pela Lei no 6.526, de 1o de abril de 2020, “decorreu do contexto da atual emergência vivenciada, de modo que se torna necessária a adoção de medidas de enfrentamento do novo coronavírus (COVID-19), inclusive no âmbito publicitário.” (ID 66611702 – p. 36). Ocorre que o Edital de Concorrência n° 001/2019 para contratação de serviços de publicidade, foi reaberto e publicado em 29 de abril de 2020, com o mesmo objeto das publicações anteriores, ou seja, sem qualquer referência à pandemia. Aliás, em nota de esclarecimento (ID 65392551 - p. 21), a comissão especial de licitação afirmou, contrariamente à resposta do Governador, que a situação de pandemia atual não deverá ser considerada para a elaboração da campanha. De acordo com o art. 5°, inciso III, alínea ‘b’ da Lei de Responsabilidade Fiscal, o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA) conterá a Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Com efeito, a Reserva de Contingência destina-se ao atendimento de pagamentos inesperados e riscos fiscais, que não puderam ser previstos durante a programação do orçamento, como é o caso da atual pandemia. Por tais motivos, contraria os princípios da razoabilidade e proporcionalidade a anulação da reserva para suplementar dotações previstas no orçamento anual. Veja-se que o orçamento anual já previu o considerável valor de R$108.551.904,90 para despesas com publicidade e propaganda de utilidade pública, tais como dengue, zica, chikungunya, vacinação, queimadas, arrecadação de tributos etc (ID 66611702 – p. 16) Por outro lado, as notas de empenho acostadas ao ID 66611702 - p. 9/13 indicam que já foi gasto nos meses de maio e junho R$41.000.000,00 (quarenta e um milhões de reais) com campanha publicitária de utilidade pública direcionada ao coronavírus, fato novo e imprevisível. Logo, considerando que a Reserva de Contingência deve ter destinação precisa, não se mostra razoável o remanejamento desse crédito para despesas com publicidade que não sejam exclusivamente relacionadas à pandemia (COVID), fato que verdadeiramente motivou o pedido de suplementação e que, segundo alegado pelo agravante, está gerando impacto em algumas campanhas de utilidade pública. A propósito, como bem consignou o d. magistrado a quo: A pandemia e o estado de calamidade pública dela decorrente, impõe gastos extraordinários e consideráveis, mas desde que relacionados à saúde pública, melhora da economia ou para garantir o mínimo existencial para pessoas vulneráveis, que perderam a renda por conta do vírus. Os gastos com publicidade e propaganda para evitar a disseminação do vírus e conscientizar a população também são relevantes e fundamentais. Não se questiona tal escolha política. Ocorre que não há qualquer informação no edital de concorrência de que os gastos consideráveis com publicidade e propaganda, em especial após a suplementação ou reforço da verba, se destinem ao combate à pandemia. Destarte, destinando-se a reserva de contingência para o atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes da calamidade pública provocada pelo novo coronavírus, com aptidão de influenciar a execução de ações planejadas pelo governo para o período, não há razão para se desvincular a verba suplementar da motivação que lhe deu causa para não incorrer em desvio de finalidade. Portanto, considerando (i) as contradições acerca da justificativa e motivação que ensejaram a concessão de crédito suplementar para reforço da publicidade e propaganda de utilidade pública, tendo em vista o fato de o edital de concorrência para contratação de serviços publicitários não considerar a situação de pandemia atual para a elaboração da campanha, e que (ii) os atos administrativos, mesmo dotados de discricionariedade, são passíveis de controle judicial, impõe-se a manutenção da decisão agravada. Posto isso, INDEFIRO a liminar vindicada. Comunique-se ao juízo de origem, dispensando informações. Intime-se o Ministério Público para contrarrazões. Após, à Procuradoria de Justiça. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 3 de julho de 2020. Desembargadora SIMONE COSTA LUCINDO FERREIRA Relatora

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete da Desembargadora Simone Lucindo Número do processo: 0719822-64.2020.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS D E C I S Ã O Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Distrito Federal contra decisão proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, em que o MM. Juízo a quo deferiu, em parte, a tutela de urgência, cujo dispositivo ostenta a seguinte redação: Isto posto, DEFIRO, em parte, a LIMINAR (tutela de urgência), para proibir que o Distrito Federal utilize a verba remanejada do fundo de contingência, no valor de R$ 63.769.395,00 (sessenta e três milhões, setecentos e sessenta e nove mil e trezentos e noventa e cinco reais) em serviços de publicidade e propaganda que não sejam exclusivamente relacionados à pandemia de Covid-19, sob pena de multa que corresponderá ao valor indevidamente utilizado, bem como determinar que qualquer licitação na área de publicidade, cujo contrato seja custeado com a referida verba remanejada do fundo de contingência, consigne no edital e no contrato que o valor será utilizado exclusivamente para a prestação de serviços vinculados ao combate da Covid-19, motivo pelo qual SUSPENDO a licitação referente ao edital n.o 01/2019, até que o edital e o contrato constem, para fins de futuro controle, que o gasto da verba remanejada do fundo de contingência está vinculada a campanhas publicitárias sobre a pandemia da Covid-19, tudo nos termos da fundamentação. Indefiro o pedido constante no item “d” (proibição de gastos com publicidade em 2020 superiores ao valor gasto em 2019), porque extrapola o objetivo desta ação civil pública, que pretende apenas impedir o uso verbas orçamentárias oriundas de reserva de contingência em serviços de publicidade que não se relacionem exclusivamente ao combate à Covid-19. A discussão a respeito da legitimidade dos contratos de publicidade e propaganda, em si considerados, pode ser realizada em nova ação, com base em fundamentos técnicos e jurídicos completamente diversos dos que integram as razões desta tutela coletiva. O MPDFT não pode, a pretexto de questionar o destino de verbas oriundas de fundos emergenciais, de forma desconectada e descontextualizada, pretender discutir a evolução dos gastos com publicidade. Tal evolução de gastos pode ser utilizada como fundamento (como ocorreu) para questionar o destino das verbas remanejadas, mas não para discutir as causas e circunstâncias da diferença de valores, pois, sem qualquer base ou critério técnico indicativo de ilegalidade, implicaria, neste ponto, interferência indevida na gestão pública. Caso o MPDFT, com base em elementos concretos, firmes, técnicos e seguros consiga demonstrar a existência da sugerida irregularidade, poderá fazê-lo em outra demanda. Tal pretensão está descontextualizada do próprio objetivo indicado pelo MPDFT na presente demanda. Por estes motivos, essa parte da tutela de urgência fica indeferida. (ID 17230492) Sustenta o ente público, em síntese, que a decisão agravada parte de premissas fáticas e jurídicas equivocadas. Nesse sentido, esclarece que (i) não houve vinculação da suplementação orçamentária exclusivamente às despesas com ações e publicidade associadas à pandemia (COVID-19), mas sim às campanhas e ações de utilidade pública, o que pela legislação de regência abrange as medidas de combate à pandemia, bem como à dengue, campanhas de vacinação, combate a incêndios etc. Isso porque, após a elaboração do Plano Anual de Publicidade, houve uma situação extraordinária não prevista para os gastos com a Comunicação. Ressalta que para o enfrentamento da atual pandemia já foram investidos R$41.000.000,00 (quarenta e um milhões de reais) em publicidade. Aduz que (ii) a vinculação do edital é ilegal e subtrai do poder público a gestão da publicidade estatal de utilidade pública, impedindo a realização de outras campanhas. Acrescenta que (iii) a suplementação orçamentária para demandas de publicidade de utilidade pública não implica em redução de investimentos ou despesas nas áreas de saúde, educação e segurança, tendo em vista a vedação prevista no §4o do art. 18 da LDO 2020 (Lei 6.352/2019). Afirma que a (iv) a decisão agravada interfere na gestão pública, mais especificamente na análise discricionária da alocação de recursos orçamentários para definição das campanhas publicitárias de utilidade pública, violando o princípio constitucional da separação das funções estatais (CF, artigos 2o e 165). Por fim, reitera que a vinculação do certame às campanhas associadas à pandemia impedirá o desenvolvimento de outras campanhas importantes (dengue, zica, chikungunya, vacinação, queimadas, arrecadação de tributos etc), algumas já impactadas pela crise da COVID-19, demandando ajustes nas ações de publicidade. Requer, em sede de antecipação da tutela recursal, a suspensão da decisão agravada e autorização para prosseguir com a concorrência regida pelo Edital n.o 01/2019, inclusive para fins de assinatura do contrato e execução dos serviços dela decorrentes, sem as indevidas restrições e vinculações pretendidas pelo agravado. No mérito, a reforma da decisão agravada, indeferindo-se a tutela de urgência pretendida na ação de origem, de modo a assegurar a gestão da publicidade estatal pelo Poder Executivo. Preparo dispensado (CPC, art. 1.007, §1o). É o relatório. DECIDO. O artigo 1.019, I, do CPC preceitua que, “recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias, poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão”. Para fins de concessão de efeito suspensivo, devem ser observados os requisitos previstos no artigo 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, quais sejam, a possibilidade de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. Já para ser deferida em antecipação de tutela a pretensão recursal, é necessário o preenchimento dos requisitos constantes no artigo 300 do CPC, a saber, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Em observação às premissas fixadas, em sede de cognição sumária, não se vislumbra a presença dos requisitos necessários à antecipação da tutela recursal, tampouco à concessão de efeito suspensivo. Em síntese, a solução da controvérsia recursal reclama analisar se a utilização dos recursos da reserva de contingência deve estar vinculada à motivação e finalidade que lhe deu causa. Compulsando os autos de origem, observa-se que o Governador do Distrito Federal, em 17 de março de 2020 – poucos dias após a edição do Decreto 40.509/2020 dispondo sobre as medidas adotadas para enfrentamento do novo coronavírus –, requereu abertura de crédito suplementar à Lei Orçamentária Anual do Distrito Federal, no valor de R$63.769.395,00 (sessenta e três milhões, setecentos e sessenta e nove mil e trezentos e noventa e cinco reais), para despesas com publicidade e propaganda de utilidade pública, conforme exposição de motivos do Secretário de Estado de Economia (ID 66611702 – p. 27/31) De fato, nos termos das razões recursais, “o pedido de crédito orçamentário (suplementação) originário do Ofício n.o 07/2020- SECOM/GAB/SUAG/COORFIN, bem como na exposição de motivos n.o 83/2020-SEEC/GAB e Mensagem no 99/2020-GAG, se referem expressamente à serviços de publicidade e propaganda na modalidade de UTILIDADE PÚBLICA.” (ID 17230491 – p. 10 do presente recurso). Por tal razão, sustenta o Distrito Federal a legalidade do ato administrativo consistente em destinar a verba suplementar às informações publicitárias de utilidade pública, dentre as quais a prevenção e combate do novo coronavírus. Nada obstante, em reposta ao Ofício no 240/2020 – Força Tarefa/MPDFT, o Governador do Distrito Federal informou que o remanejamento dos recursos da reserva de contingência para despesas com publicidade, aprovado pela Lei no 6.526, de 1o de abril de 2020, “decorreu do contexto da atual emergência vivenciada, de modo que se torna necessária a adoção de medidas de enfrentamento do novo coronavírus (COVID-19), inclusive no âmbito publicitário.” (ID 66611702 – p. 36). Ocorre que o Edital de Concorrência n° 001/2019 para contratação de serviços de publicidade, foi reaberto e publicado em 29 de abril de 2020, com o mesmo objeto das publicações anteriores, ou seja, sem qualquer referência à pandemia. Aliás, em nota de esclarecimento (ID 65392551 - p. 21), a comissão especial de licitação afirmou, contrariamente à resposta do Governador, que a situação de pandemia atual não deverá ser considerada para a elaboração da campanha. De acordo com o art. 5°, inciso III, alínea ‘b’ da Lei de Responsabilidade Fiscal, o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA) conterá a Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Com efeito, a Reserva de Contingência destina-se ao atendimento de pagamentos inesperados e riscos fiscais, que não puderam ser previstos durante a programação do orçamento, como é o caso da atual pandemia. Por tais motivos, contraria os princípios da razoabilidade e proporcionalidade a anulação da reserva para suplementar dotações previstas no orçamento anual. Veja-se que o orçamento anual já previu o considerável valor de R$108.551.904,90 para despesas com publicidade e propaganda de utilidade pública, tais como dengue, zica, chikungunya, vacinação, queimadas, arrecadação de tributos etc (ID 66611702 – p. 16) Por outro lado, as notas de empenho acostadas ao ID 66611702 - p. 9/13 indicam que já foi gasto nos meses de maio e junho R$41.000.000,00 (quarenta e um milhões de reais) com campanha publicitária de utilidade pública direcionada ao coronavírus, fato novo e imprevisível. Logo, considerando que a Reserva de Contingência deve ter destinação precisa, não se mostra razoável o remanejamento desse crédito para despesas com publicidade que não sejam exclusivamente relacionadas à pandemia (COVID), fato que verdadeiramente motivou o pedido de suplementação e que, segundo alegado pelo agravante, está gerando impacto em algumas campanhas de utilidade pública. A propósito, como bem consignou o d. magistrado a quo: A pandemia e o estado de calamidade pública dela decorrente, impõe gastos extraordinários e consideráveis, mas desde que relacionados à saúde pública, melhora da economia ou para garantir o mínimo existencial para pessoas vulneráveis, que perderam a renda por conta do vírus. Os gastos com publicidade e propaganda para evitar a disseminação do vírus e conscientizar a população também são relevantes e fundamentais. Não se questiona tal escolha política. Ocorre que não há qualquer informação no edital de concorrência de que os gastos consideráveis com publicidade e propaganda, em especial após a suplementação ou reforço da verba, se destinem ao combate à pandemia. Destarte, destinando-se a reserva de contingência para o atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes da calamidade pública provocada pelo novo coronavírus, com aptidão de influenciar a execução de ações planejadas pelo governo para o período, não há razão para se desvincular a verba suplementar da motivação que lhe deu causa para não incorrer em desvio de finalidade. Portanto, considerando (i) as contradições acerca da justificativa e motivação que ensejaram a concessão de crédito suplementar para reforço da publicidade e propaganda de utilidade pública, tendo em vista o fato de o edital de concorrência para contratação de serviços publicitários não considerar a situação de pandemia atual para a elaboração da campanha, e que (ii) os atos administrativos, mesmo dotados de discricionariedade, são passíveis de controle judicial, impõe-se a manutenção da decisão agravada. Posto isso, INDEFIRO a liminar vindicada. Comunique-se ao juízo de origem, dispensando informações. Intime-se o Ministério Público para contrarrazões. Após, à Procuradoria de Justiça. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 3 de julho de 2020. Desembargadora SIMONE COSTA LUCINDO FERREIRA Relatora