Tribunal: TJDFT
Processo: 0712544-12.2020.8.07.0000
Órgão julgador: J.J. COSTA CARVALHO
Órgão colegiado: Conselho Especial
Data de publicação: 2020-05-27

Ementa:
Vistos etc. Trata-se de mandado de segurança impetrando por C&amp;S ATIVIDADES ESPORTIVAS LTDA E OUTROS contra ato praticado pelo Excelentíssimo Senhor GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, pelo qual determinou a suspensão de funcionamento de academias de esporte de todas as modalidades, conforme previsto no Decreto 40.583, de 01/04/2020, alterado pelo Decreto 40.778, de 16/05/2020. Consoante narram os impetrantes, a Lei Federal 13.979/2020, em seu artigo 3o, § 8o, dispõe que devem ser mantidas durante a pandemia as atividades essenciais. Por sua vez, o Decreto 10.282/2020, editado para regulamentar a lei, define os serviços considerados indispensáveis, enumerando dentre eles as “academias de esporte de todas as modalidades” (art. 3o, § 1o, LVII). Argumentam os impetrantes, ainda, que a Lei 13.079/2020 tem natureza de norma geral e, assim sendo, Estados, Distrito Federal e Municípios podem editar normas suplementares, desde que não a contrariem. Assim, para os impetrantes, tais entes não possuem competência para impor medidas sanitárias não previstas na lei federal, especialmente as que restringem direitos fundamentais, como a liberdade, a propriedade e o exercício da atividade profissional. Por outro lado, alegam os impetrantes que a Associação Brasileira de Academias (ACAD) elaborou detalhado protocolo de retorno das atividades, no intuito de garantir a segurança de todos os profissionais e usuários dos serviços. Além disso, enfatizam que a própria Organização Mundial de Saúde reconhece a importância da prática de exercício para a saúde mental e física. Asseveram, também, que a suspensão dos serviços prevista no decreto governamental é arbitrária, por infringir competência legislativa de hierarquia superior, além de ferir o princípio da livre iniciativa. Invocam, ainda, a presença do periculum in mora, em razão do caos econômico que afeta o setor, que já contabiliza mais de 4,4 mil demissões e redução de 39,2% no número de clientes. Com base nessas considerações requer, liminarmente, seja suspenso o ato impugnado e autorizado a abertura e funcionamento dos estabelecimentos dos impetrantes, com a confirmação da liminar por ocasião do julgamento do mérito. Brevemente relatado, decido. A Lei 13.979, de 06/02/2020, foi editada com o intuito de dispor sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública em razão do novo Coronavírus. Em seu art. 3o, parágrafos 8o e 9o (incluídos pela Medida Provisória 926, de 20/03/2020), assim dispõe: “Art. 3o (...) § 8o As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. § 9o O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8o”. O Decreto 10.282, de 20/03/2020, regulamentou a Lei 13.979/2020, em seu art. 3o, § 1o, dispõe que são “serviços públicos e atividades essenciais aqueles indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população”, tais como os relacionando nos incisos seguintes. O inciso LVII, incluído pelo Decreto 10.344, de 11/05/2020, prevê como atividade essencial a prestada por “academias de esportes de todas as modalidades, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde”. Paralelamente às normas de estatura federal, o Excelentíssimo Senhor Governador do Distrito Federal editou o Decreto 40.583/2020, que em seu artigo 3o, alterado pelo Decreto 40.778, de 16/05/2020, estabelece a determinação de suspensão, no Distrito Federal, do “funcionamento de academias de esporte de todas as modalidades” (inciso IV). Diante desse cenário é que os impetrantes trazem à tona o conflito relativo ao funcionamento de academias de esportes e questionam a respeito da competência do Exmo. Sr. Governador do DF para baixar ato que importe na determinação de suspensão das atividades deste tipo de estabelecimentos. Primeiramente, alegam que compete à União o estabelecimento de normas gerais e os Estados, DF e Municípios atuam somente de forma suplementar, nos termos dos artigos 24, XII e 30, II, da Constituição Federal, desde que não confrontem as normas gerais. Dessa forma, em síntese, a definição no que pertine aos serviços e atividades essenciais não estaria ao alcance do Distrito Federal, mas tão somente da União. O art. 24, XII, da Constituição Federal dispõe, com efeito, que União, Estados e Distrito Federal poderão legislar concorrentemente sobre “previdência social, proteção e defesa da saúde”. Em se tratando de competência concorrente, a atribuição da União se limitará a estabelecer as normas gerais. Em relação aos Estados e ao Distrito Federal, a competência se restringe a edição de normas específicas, complementares à geral. Em assim sendo, as medidas previstas no decreto distrital ora impugnado, ao menos por um juízo primário de cognição, aproximam-se mais das competências materiais, isto é, das atribuições administrativas, não legislativas. No ponto, a Constituição Federal estabelece, em seu artigo 23, II, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. Nesse caso, a competência não é concorrente, como ocorre na hipótese do art. 24 da Lei Maior, mas cumulativa, podendo ser exercida por todos os entes da federação, “uma vez que não há limites prévios estipulados para o cumprimento delas, isto é, a atuação de um ente não inviabiliza ou restringe a atuação dos demais” (Masson, Nathalia. Manual de Direito Constitucional, 6a edição, Ed. Podium, Pg. 650). Reforça tal entendimento a decisão cautelar proferida pelo eminente Ministro Marco Aurélio, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6341, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) perante o e. ST,F com a finalidade de impugnar parcialmente a Medida Provisória 926, de 20/03/2020, em relação às alterações promovidas no art. 3o, caput, incisos I, II e VI, e parágrafos 8o, 9o, 10 e 11, da Lei Federal no 13.979/2000. Para melhor compreensão, no que aqui interessa, segue a transcrição da referida lei com as alterações promovidas pela medida provisória: “Art. 3o Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas: I – isolamento; II – quarentena; (...) VI - restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de: a) entrada e saída do País; b) locomoção interestadual e intermunicipal; (...) § 8o As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. § 9o O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8o. § 10. As medidas a que se referem os incisos I, II e VI do caput, quando afetarem a execução de serviços públicos e atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador. § 11. É vedada a restrição à circulação de trabalhadores que possa afetar o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, definidas nos termos do disposto no § 9o, e cargas de qualquer espécie que possam acarretar desabastecimento de gêneros necessários à população”. O autor da referida ADI articulou, em síntese, a inconstitucionalidade formal, diante do não cabimento de medida provisória. Sob o aspecto material, defendeu tratar-se de competência administrativa comum, atribuída aos demais entes da federação, de forma que a lei não poderia condicionar o ato à aprovação no âmbito federal. O eminente Ministro Marco Aurélio deferiu em parte a medida liminar, “para tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. Em sua r. decisão, assim fundamentou: “A cabeça do artigo 3o sinaliza, a mais não poder, a quadra vivenciada, ao referir-se ao enfrentamento da emergência de saúde pública, de importância internacional, decorrente do coronavírus. Mais do que isso, revela o endosso a atos de autoridades, no âmbito das respectivas competências, visando o isolamento, a quarentena, a restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de entrada e saída do País, bem como locomoção interestadual e intermunicipal. (...) As providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior. (...) Presentes urgência e necessidade de ter-se disciplina geral de abrangência nacional, há de concluir-se que, a tempo e modo, atuou o Presidente da República – Jair Bolsonaro – ao editar a Medida Provisória. O que nela se contém – repita-se à exaustão – não afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o ângulo acautelador, no item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo, há de ser reconhecido, simplesmente formal, que a disciplina decorrente da Medida Provisória no 926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3o da Lei federal no 9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios” (Decisão publicada no DJe no 72 em 25/03/2020). O e. STF, por maioria, referendou a medida cautelar, “acrescida de interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais” (Plenário, 15.04.2020. Sessão realizada inteiramente por videoconferência). Assim, ainda que em caráter liminar, o e. STF sinalizou que as competências materiais de combate à pandemia são concorrentes entre as unidades da federação e que as ações previstas no âmbito federal não excluem as tomadas pelos Estados, DF e Municípios. Desse modo, mesmo sem ter havido pronunciamento específico acerca do tema em debate no presente mandado de segurança, entendo tratar-se da mesma situação jurídica, para a qual se revela adequada a mesma conclusão, isto é, tendente a admitir a intervenção do Exmo. Sr. Governador para adotar, de acordo com a realidade do Distrito Federal, as medidas que entender necessárias para conter o avanço indiscriminado do vírus causador da pandemia de todos conhecida. De acordo com o acima considerado, tenho que a suspensão das atividades relacionadas à academia de esportes não parece se enquadrar na definição de ato coator. A princípio, a medida decorre de competência concorrente delegada à autoridade averbada de coatora. Além disso, apesar de reconhecer e lamentar profundamente o impacto econômico causado pela suspensão de determinadas atividades, trata-se de medida decorrente de uma situação de absoluta excepcionalidade e que se alinha a diversos pareceres técnicos, inclusive com orientação da própria Organização Mundial de Saúde. Pelo exposto, indefiro a liminar. Notifique-se o Excelentíssimo Senhor Governador do DF, nos termos do art. 7o, I, da lei 12.016/2009, para que preste informações e intimem-se o órgão de representação judicial do Distrito Federal (art. 7o, II, da Lei 12.016/2009), para os fins pertinentes. Feito, ouça-se a ilustrada Procuradoria Geral de Justiça. Após, voltem-me os autos conclusos. Cumpra-se e intimem-se.

Inteiro teor:
Vistos etc. Trata-se de mandado de segurança impetrando por C&amp;S ATIVIDADES ESPORTIVAS LTDA E OUTROS contra ato praticado pelo Excelentíssimo Senhor GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, pelo qual determinou a suspensão de funcionamento de academias de esporte de todas as modalidades, conforme previsto no Decreto 40.583, de 01/04/2020, alterado pelo Decreto 40.778, de 16/05/2020. Consoante narram os impetrantes, a Lei Federal 13.979/2020, em seu artigo 3o, § 8o, dispõe que devem ser mantidas durante a pandemia as atividades essenciais. Por sua vez, o Decreto 10.282/2020, editado para regulamentar a lei, define os serviços considerados indispensáveis, enumerando dentre eles as “academias de esporte de todas as modalidades” (art. 3o, § 1o, LVII). Argumentam os impetrantes, ainda, que a Lei 13.079/2020 tem natureza de norma geral e, assim sendo, Estados, Distrito Federal e Municípios podem editar normas suplementares, desde que não a contrariem. Assim, para os impetrantes, tais entes não possuem competência para impor medidas sanitárias não previstas na lei federal, especialmente as que restringem direitos fundamentais, como a liberdade, a propriedade e o exercício da atividade profissional. Por outro lado, alegam os impetrantes que a Associação Brasileira de Academias (ACAD) elaborou detalhado protocolo de retorno das atividades, no intuito de garantir a segurança de todos os profissionais e usuários dos serviços. Além disso, enfatizam que a própria Organização Mundial de Saúde reconhece a importância da prática de exercício para a saúde mental e física. Asseveram, também, que a suspensão dos serviços prevista no decreto governamental é arbitrária, por infringir competência legislativa de hierarquia superior, além de ferir o princípio da livre iniciativa. Invocam, ainda, a presença do periculum in mora, em razão do caos econômico que afeta o setor, que já contabiliza mais de 4,4 mil demissões e redução de 39,2% no número de clientes. Com base nessas considerações requer, liminarmente, seja suspenso o ato impugnado e autorizado a abertura e funcionamento dos estabelecimentos dos impetrantes, com a confirmação da liminar por ocasião do julgamento do mérito. Brevemente relatado, decido. A Lei 13.979, de 06/02/2020, foi editada com o intuito de dispor sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública em razão do novo Coronavírus. Em seu art. 3o, parágrafos 8o e 9o (incluídos pela Medida Provisória 926, de 20/03/2020), assim dispõe: “Art. 3o (...) § 8o As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. § 9o O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8o”. O Decreto 10.282, de 20/03/2020, regulamentou a Lei 13.979/2020, em seu art. 3o, § 1o, dispõe que são “serviços públicos e atividades essenciais aqueles indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população”, tais como os relacionando nos incisos seguintes. O inciso LVII, incluído pelo Decreto 10.344, de 11/05/2020, prevê como atividade essencial a prestada por “academias de esportes de todas as modalidades, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde”. Paralelamente às normas de estatura federal, o Excelentíssimo Senhor Governador do Distrito Federal editou o Decreto 40.583/2020, que em seu artigo 3o, alterado pelo Decreto 40.778, de 16/05/2020, estabelece a determinação de suspensão, no Distrito Federal, do “funcionamento de academias de esporte de todas as modalidades” (inciso IV). Diante desse cenário é que os impetrantes trazem à tona o conflito relativo ao funcionamento de academias de esportes e questionam a respeito da competência do Exmo. Sr. Governador do DF para baixar ato que importe na determinação de suspensão das atividades deste tipo de estabelecimentos. Primeiramente, alegam que compete à União o estabelecimento de normas gerais e os Estados, DF e Municípios atuam somente de forma suplementar, nos termos dos artigos 24, XII e 30, II, da Constituição Federal, desde que não confrontem as normas gerais. Dessa forma, em síntese, a definição no que pertine aos serviços e atividades essenciais não estaria ao alcance do Distrito Federal, mas tão somente da União. O art. 24, XII, da Constituição Federal dispõe, com efeito, que União, Estados e Distrito Federal poderão legislar concorrentemente sobre “previdência social, proteção e defesa da saúde”. Em se tratando de competência concorrente, a atribuição da União se limitará a estabelecer as normas gerais. Em relação aos Estados e ao Distrito Federal, a competência se restringe a edição de normas específicas, complementares à geral. Em assim sendo, as medidas previstas no decreto distrital ora impugnado, ao menos por um juízo primário de cognição, aproximam-se mais das competências materiais, isto é, das atribuições administrativas, não legislativas. No ponto, a Constituição Federal estabelece, em seu artigo 23, II, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. Nesse caso, a competência não é concorrente, como ocorre na hipótese do art. 24 da Lei Maior, mas cumulativa, podendo ser exercida por todos os entes da federação, “uma vez que não há limites prévios estipulados para o cumprimento delas, isto é, a atuação de um ente não inviabiliza ou restringe a atuação dos demais” (Masson, Nathalia. Manual de Direito Constitucional, 6a edição, Ed. Podium, Pg. 650). Reforça tal entendimento a decisão cautelar proferida pelo eminente Ministro Marco Aurélio, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6341, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) perante o e. ST,F com a finalidade de impugnar parcialmente a Medida Provisória 926, de 20/03/2020, em relação às alterações promovidas no art. 3o, caput, incisos I, II e VI, e parágrafos 8o, 9o, 10 e 11, da Lei Federal no 13.979/2000. Para melhor compreensão, no que aqui interessa, segue a transcrição da referida lei com as alterações promovidas pela medida provisória: “Art. 3o Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas: I – isolamento; II – quarentena; (...) VI - restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de: a) entrada e saída do País; b) locomoção interestadual e intermunicipal; (...) § 8o As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. § 9o O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8o. § 10. As medidas a que se referem os incisos I, II e VI do caput, quando afetarem a execução de serviços públicos e atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador. § 11. É vedada a restrição à circulação de trabalhadores que possa afetar o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, definidas nos termos do disposto no § 9o, e cargas de qualquer espécie que possam acarretar desabastecimento de gêneros necessários à população”. O autor da referida ADI articulou, em síntese, a inconstitucionalidade formal, diante do não cabimento de medida provisória. Sob o aspecto material, defendeu tratar-se de competência administrativa comum, atribuída aos demais entes da federação, de forma que a lei não poderia condicionar o ato à aprovação no âmbito federal. O eminente Ministro Marco Aurélio deferiu em parte a medida liminar, “para tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. Em sua r. decisão, assim fundamentou: “A cabeça do artigo 3o sinaliza, a mais não poder, a quadra vivenciada, ao referir-se ao enfrentamento da emergência de saúde pública, de importância internacional, decorrente do coronavírus. Mais do que isso, revela o endosso a atos de autoridades, no âmbito das respectivas competências, visando o isolamento, a quarentena, a restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de entrada e saída do País, bem como locomoção interestadual e intermunicipal. (...) As providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior. (...) Presentes urgência e necessidade de ter-se disciplina geral de abrangência nacional, há de concluir-se que, a tempo e modo, atuou o Presidente da República – Jair Bolsonaro – ao editar a Medida Provisória. O que nela se contém – repita-se à exaustão – não afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o ângulo acautelador, no item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo, há de ser reconhecido, simplesmente formal, que a disciplina decorrente da Medida Provisória no 926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3o da Lei federal no 9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios” (Decisão publicada no DJe no 72 em 25/03/2020). O e. STF, por maioria, referendou a medida cautelar, “acrescida de interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais” (Plenário, 15.04.2020. Sessão realizada inteiramente por videoconferência). Assim, ainda que em caráter liminar, o e. STF sinalizou que as competências materiais de combate à pandemia são concorrentes entre as unidades da federação e que as ações previstas no âmbito federal não excluem as tomadas pelos Estados, DF e Municípios. Desse modo, mesmo sem ter havido pronunciamento específico acerca do tema em debate no presente mandado de segurança, entendo tratar-se da mesma situação jurídica, para a qual se revela adequada a mesma conclusão, isto é, tendente a admitir a intervenção do Exmo. Sr. Governador para adotar, de acordo com a realidade do Distrito Federal, as medidas que entender necessárias para conter o avanço indiscriminado do vírus causador da pandemia de todos conhecida. De acordo com o acima considerado, tenho que a suspensão das atividades relacionadas à academia de esportes não parece se enquadrar na definição de ato coator. A princípio, a medida decorre de competência concorrente delegada à autoridade averbada de coatora. Além disso, apesar de reconhecer e lamentar profundamente o impacto econômico causado pela suspensão de determinadas atividades, trata-se de medida decorrente de uma situação de absoluta excepcionalidade e que se alinha a diversos pareceres técnicos, inclusive com orientação da própria Organização Mundial de Saúde. Pelo exposto, indefiro a liminar. Notifique-se o Excelentíssimo Senhor Governador do DF, nos termos do art. 7o, I, da lei 12.016/2009, para que preste informações e intimem-se o órgão de representação judicial do Distrito Federal (art. 7o, II, da Lei 12.016/2009), para os fins pertinentes. Feito, ouça-se a ilustrada Procuradoria Geral de Justiça. Após, voltem-me os autos conclusos. Cumpra-se e intimem-se.