Tribunal: TJDFT
Processo: 0728974-39.2020.8.07.0000
Órgão julgador: HUMBERTO ULHÔA
Órgão colegiado: 2a Câmara Cível
Data de publicação: 2020-08-19

Ementa:
- Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador HUMBERTO ADJUTO ULHÔA CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) PROCESSO: 0728974-39.2020.8.07.0000 IMPETRANTE: OLIVEIRA TRANSPORTES E TURISMO LTDA - ME IMPETRADO: SECRETARIO DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL DECISÃO Trata-se de Mandado de Segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por OLIVEIRA TRANSPORTES E TURISMO LTDA., sob a alegação de receio de sofrer violação ao seu direito líquido e certo por ato a ser praticado pelo Sr. Secretário de Estado de Educação do Distrito Federal – SEE/DF, consubstanciado no indeferimento da prorrogação excepcional do Contrato no 24/2017, cujo objeto é a prestação de serviços de transporte escolar dos alunos da rede pública de ensino do DF na Região “L” – Gama. Narra o impetrante que se sagrou vencedor no Pregão no 02/2015, realizado pela SEE-DF, do qual sobreveio o contrato no 24/2017 (ID 18601146). Este, por meio do Primeiro Termo Aditivo, foi prorrogado por mais 30 (trinta) meses, pelo período de 01.02.2018 a 01.08.2020. Afirma que a SEE-DF manifestou interesse em prorrogar referido contrato, conforme documento ID, especialmente em virtude de o novo processo licitatório, relacionado aos mesmos serviços, estar suspenso por decisão cautelar do Tribunal de Contas do DF – TCDF (ID 18601148), proferida em 28.07.2020., destacando a possibilidade de iminente prejuízo pela descontinuidade da prestação do serviço. Aduz que o Sr. Secretário de Estado solicitou parecer (ID 18601149) da Procuradoria-Geral do DF acerca da legalidade de tal prorrogação, tendo sido emitido o Parecer (ID 18601150) no qual concluiu-se “pela possibilidade da prorrogação excepcional da avença por 12 meses, desde que atendidas as recomendações expedidas, em especial a inserção de cláusula resolutiva da contratação caso concluída nova licitação.” Contudo, o il. Procurador-Geral do DF (ID 18601151) deixou de aprovar referido parecer, por concluir pela nulidade do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato 24/2017, em razão de ter constatado que o aditivo foi firmado em 01.02.2018, um dia após o término da vigência do contrato, que ocorreu no dia 31.01.2018. Sustenta o impetrante que a fundamentação deste último parecer não merece prosperar e aponta a violação do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-Lei no 4.657, de 04/09/42, incluído pela Lei 13.655, de 25/04/2018 “porque não demonstra a ‘necessidade e a adequação da medida imposta, consideradas as possíveis alternativas’ e ‘observados os critérios de proporcionalidade e razoabilidade’, na forma do artigo 4o, §2o do Decreto 9.830, de 10 de junho de 2019.” Alega existir precedente do TCU que admite em situações excepcionais a prorrogação de contrato em hipótese semelhante a ora narrada. Destaca que por se tratar de “parecer vinculante há fundado receio de que a SEE/DF deixe de prorrogar o contrato com base em fundamentação ilegítima e irrazoável, autorizando a impetração deste mandado de segurança de forma preventiva.” Aduz que segundo a teoria dos motivos determinantes os fundamentos adotados na decisão do agente integram a validade do próprio ato e que no caso, o único motivo para não prorrogação contratual é o parecer jurídico emitido pela Procuradoria Geral do DF, o qual não possui fundamentação adequada, sendo cabível nessa hipótese o controle pelo Poder Judiciário. Discorre sobre os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, bem como assevera que cabe o controle judicial de atos de natureza discricionária quanto a referidos princípios, relacionando-os à necessidade e adequação das medidas a serem adotadas. Afirma que deixar de prorrogar o contrato sobre a alegação que haveria nulidade no primeiro aditivo pelo fato de ter sido assinado apenas um dia após o término do contrato inicial é ato desarrazoado e que pode gerar prejuízo à Administração tanto pela descontinuidade da prestação do serviço, haja vista a interrupção do processo licitatório por decisão do TCDF, como porque a celebração de um contrato emergencial poderá ser potencialmente mais oneroso. Conclui que a “A autoridade coatora está vinculada ao Parecer da Procurador-Geral, o que imporá a realização de ato decisório pela não prorrogação do contrato no 24/2017, em razão da alegada nulidade do termo aditivo anterior, por ter sido assinado um dia após o término da vigência contratual.” Pede ao final, concessão da medida liminar para “determinar ao Secretário de Educação do Distrito Federal que se abstenha de negar a prorrogação excepcional do contrato no 24/2017 com base em fundamento sustentado no Parecer do Procurador-Geral , Cota – PGDF/PGCONS/CHEFIA, que, em razão da assinatura do 1o termo aditivo um dia após o término da vigência do contrato, considerou prejudicada a análise da prorrogação que se pretende efetivar.” No mérito, pede que “determine-se ao Secretário de Educação do Distrito Federal que se abstenha de negar a prorrogação do contrato no 24/2017 com base em fundamento sustentado no Parecer do Procurador-Geral, Cota – PGDF/PGCONS/CHEFIA, que, em razão da assinatura do 1o termo aditivo um dia após o término da vigência do contrato, considerou prejudicada a análise da prorrogação que se pretende efetivar.” É o relatório. Decido. Sabe-se que a concessão de liminar no mandado de segurança encontra amparo no art. 7o, III, da Lei n. 12.016/2009, o qual autoriza a medida quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica”. No caso, inviável a concessão da medida “in limine” pleiteada. O impetrante afirma que há possibilidade de a autoridade impetrada proferir decisão desfavorável à prorrogação do contrato indicado nos autos com fundamento em Parecer do Procurador-Geral do Distrito Federal. Com efeito, mesmo diante da possibilidade de ser proferida dita decisão, dando ensejo à possível ilegalidade ou a decisão que alega ser prejudicial à própria Administração, a liminar, tal como postulada, se confunde com o mérito da própria impetração, tratando-se, pois, de medida satisfativa, o que inviabiliza a concessão da liminar. Nesse sentido: “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. REQUISITOS. PROCESSUAL CIVIL. COGNIÇÃO SUMÁRIA. AUSÊNCIA DO PERICULUM IN MORA. CARÁTER SATISFATIVO. PEDIDO LIMINAR INDEFERIDO. (...) o pleito liminar, no caso sub examine, confunde-se com o próprio mérito do mandamus, razão pela qual, diante da sua natureza satisfativa, torna inviável o acolhimento do pedido (...)” (RCD no MS 20.976/DF, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 17/06/2014) “AGRAVO REGIMENTAL. LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. INEFICÁCIA DA MEDIDA AO FINAL. INOCORRÊNCIA. PROVIMENTO DE NATUREZA ANTECIPATÓRIA E SATISFATIVA. IRREVERSIBILIDADE. (...) 2. É de ser mantido o indeferimento da liminar se inexiste risco de ineficácia da medida, caso seja, ao final, concedida a ordem, e há perigo de irreversibilidade do provimento de natureza antecipatória e satisfativa. 3. Agravo regimental não conhecido.” (AgRg no MS 16.179/DF, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 05/04/2011) “PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. ÍNDOLE SATISFATIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (...) II - No caso dos autos, o pleito dos Impetrantes confunde-se com o próprio mérito do mandamus, razão pela qual, diante da sua natureza satisfativa, é inviável o acolhimento do pedido. III - Agravo interno desprovido.” (AgRg no MS 15.001/DF, Rel. Ministro GILSON DIPP, TERCEIRA SEÇÃO, DJe 17/03/2011) Se a prolação da decisão apontada se distanciar de suas finalidades legais, se ofender aos princípios administrativos e/ou constitucionais, esse controle será implementado mediante o exame de mérito da ação mandamental ajuizada pelo impetrante, não sendo prudente adiantar a conclusão atinente a esse controle em sede de tutela de urgência. Sob essa perspectiva, o debate em torno da legalidade de possível ato requer, ao menos, o aperfeiçoamento do contraditório. Pelo exposto INDEFIRO a liminar. Comunique-se e notifique-se a d. autoridade coatora para prestar informações, nos termos da lei de regência. Após, ao Ministério Público. P. I. Brasília/DF, 14 de agosto de 2020. Desembargador HUMBERTO ADJUTO ULHÔA Relator

Inteiro teor:
- Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Gabinete do Desembargador HUMBERTO ADJUTO ULHÔA CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) PROCESSO: 0728974-39.2020.8.07.0000 IMPETRANTE: OLIVEIRA TRANSPORTES E TURISMO LTDA - ME IMPETRADO: SECRETARIO DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL DECISÃO Trata-se de Mandado de Segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por OLIVEIRA TRANSPORTES E TURISMO LTDA., sob a alegação de receio de sofrer violação ao seu direito líquido e certo por ato a ser praticado pelo Sr. Secretário de Estado de Educação do Distrito Federal – SEE/DF, consubstanciado no indeferimento da prorrogação excepcional do Contrato no 24/2017, cujo objeto é a prestação de serviços de transporte escolar dos alunos da rede pública de ensino do DF na Região “L” – Gama. Narra o impetrante que se sagrou vencedor no Pregão no 02/2015, realizado pela SEE-DF, do qual sobreveio o contrato no 24/2017 (ID 18601146). Este, por meio do Primeiro Termo Aditivo, foi prorrogado por mais 30 (trinta) meses, pelo período de 01.02.2018 a 01.08.2020. Afirma que a SEE-DF manifestou interesse em prorrogar referido contrato, conforme documento ID, especialmente em virtude de o novo processo licitatório, relacionado aos mesmos serviços, estar suspenso por decisão cautelar do Tribunal de Contas do DF – TCDF (ID 18601148), proferida em 28.07.2020., destacando a possibilidade de iminente prejuízo pela descontinuidade da prestação do serviço. Aduz que o Sr. Secretário de Estado solicitou parecer (ID 18601149) da Procuradoria-Geral do DF acerca da legalidade de tal prorrogação, tendo sido emitido o Parecer (ID 18601150) no qual concluiu-se “pela possibilidade da prorrogação excepcional da avença por 12 meses, desde que atendidas as recomendações expedidas, em especial a inserção de cláusula resolutiva da contratação caso concluída nova licitação.” Contudo, o il. Procurador-Geral do DF (ID 18601151) deixou de aprovar referido parecer, por concluir pela nulidade do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato 24/2017, em razão de ter constatado que o aditivo foi firmado em 01.02.2018, um dia após o término da vigência do contrato, que ocorreu no dia 31.01.2018. Sustenta o impetrante que a fundamentação deste último parecer não merece prosperar e aponta a violação do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-Lei no 4.657, de 04/09/42, incluído pela Lei 13.655, de 25/04/2018 “porque não demonstra a ‘necessidade e a adequação da medida imposta, consideradas as possíveis alternativas’ e ‘observados os critérios de proporcionalidade e razoabilidade’, na forma do artigo 4o, §2o do Decreto 9.830, de 10 de junho de 2019.” Alega existir precedente do TCU que admite em situações excepcionais a prorrogação de contrato em hipótese semelhante a ora narrada. Destaca que por se tratar de “parecer vinculante há fundado receio de que a SEE/DF deixe de prorrogar o contrato com base em fundamentação ilegítima e irrazoável, autorizando a impetração deste mandado de segurança de forma preventiva.” Aduz que segundo a teoria dos motivos determinantes os fundamentos adotados na decisão do agente integram a validade do próprio ato e que no caso, o único motivo para não prorrogação contratual é o parecer jurídico emitido pela Procuradoria Geral do DF, o qual não possui fundamentação adequada, sendo cabível nessa hipótese o controle pelo Poder Judiciário. Discorre sobre os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, bem como assevera que cabe o controle judicial de atos de natureza discricionária quanto a referidos princípios, relacionando-os à necessidade e adequação das medidas a serem adotadas. Afirma que deixar de prorrogar o contrato sobre a alegação que haveria nulidade no primeiro aditivo pelo fato de ter sido assinado apenas um dia após o término do contrato inicial é ato desarrazoado e que pode gerar prejuízo à Administração tanto pela descontinuidade da prestação do serviço, haja vista a interrupção do processo licitatório por decisão do TCDF, como porque a celebração de um contrato emergencial poderá ser potencialmente mais oneroso. Conclui que a “A autoridade coatora está vinculada ao Parecer da Procurador-Geral, o que imporá a realização de ato decisório pela não prorrogação do contrato no 24/2017, em razão da alegada nulidade do termo aditivo anterior, por ter sido assinado um dia após o término da vigência contratual.” Pede ao final, concessão da medida liminar para “determinar ao Secretário de Educação do Distrito Federal que se abstenha de negar a prorrogação excepcional do contrato no 24/2017 com base em fundamento sustentado no Parecer do Procurador-Geral , Cota – PGDF/PGCONS/CHEFIA, que, em razão da assinatura do 1o termo aditivo um dia após o término da vigência do contrato, considerou prejudicada a análise da prorrogação que se pretende efetivar.” No mérito, pede que “determine-se ao Secretário de Educação do Distrito Federal que se abstenha de negar a prorrogação do contrato no 24/2017 com base em fundamento sustentado no Parecer do Procurador-Geral, Cota – PGDF/PGCONS/CHEFIA, que, em razão da assinatura do 1o termo aditivo um dia após o término da vigência do contrato, considerou prejudicada a análise da prorrogação que se pretende efetivar.” É o relatório. Decido. Sabe-se que a concessão de liminar no mandado de segurança encontra amparo no art. 7o, III, da Lei n. 12.016/2009, o qual autoriza a medida quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica”. No caso, inviável a concessão da medida “in limine” pleiteada. O impetrante afirma que há possibilidade de a autoridade impetrada proferir decisão desfavorável à prorrogação do contrato indicado nos autos com fundamento em Parecer do Procurador-Geral do Distrito Federal. Com efeito, mesmo diante da possibilidade de ser proferida dita decisão, dando ensejo à possível ilegalidade ou a decisão que alega ser prejudicial à própria Administração, a liminar, tal como postulada, se confunde com o mérito da própria impetração, tratando-se, pois, de medida satisfativa, o que inviabiliza a concessão da liminar. Nesse sentido: “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. REQUISITOS. PROCESSUAL CIVIL. COGNIÇÃO SUMÁRIA. AUSÊNCIA DO PERICULUM IN MORA. CARÁTER SATISFATIVO. PEDIDO LIMINAR INDEFERIDO. (...) o pleito liminar, no caso sub examine, confunde-se com o próprio mérito do mandamus, razão pela qual, diante da sua natureza satisfativa, torna inviável o acolhimento do pedido (...)” (RCD no MS 20.976/DF, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 17/06/2014) “AGRAVO REGIMENTAL. LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. INEFICÁCIA DA MEDIDA AO FINAL. INOCORRÊNCIA. PROVIMENTO DE NATUREZA ANTECIPATÓRIA E SATISFATIVA. IRREVERSIBILIDADE. (...) 2. É de ser mantido o indeferimento da liminar se inexiste risco de ineficácia da medida, caso seja, ao final, concedida a ordem, e há perigo de irreversibilidade do provimento de natureza antecipatória e satisfativa. 3. Agravo regimental não conhecido.” (AgRg no MS 16.179/DF, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 05/04/2011) “PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. ÍNDOLE SATISFATIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (...) II - No caso dos autos, o pleito dos Impetrantes confunde-se com o próprio mérito do mandamus, razão pela qual, diante da sua natureza satisfativa, é inviável o acolhimento do pedido. III - Agravo interno desprovido.” (AgRg no MS 15.001/DF, Rel. Ministro GILSON DIPP, TERCEIRA SEÇÃO, DJe 17/03/2011) Se a prolação da decisão apontada se distanciar de suas finalidades legais, se ofender aos princípios administrativos e/ou constitucionais, esse controle será implementado mediante o exame de mérito da ação mandamental ajuizada pelo impetrante, não sendo prudente adiantar a conclusão atinente a esse controle em sede de tutela de urgência. Sob essa perspectiva, o debate em torno da legalidade de possível ato requer, ao menos, o aperfeiçoamento do contraditório. Pelo exposto INDEFIRO a liminar. Comunique-se e notifique-se a d. autoridade coatora para prestar informações, nos termos da lei de regência. Após, ao Ministério Público. P. I. Brasília/DF, 14 de agosto de 2020. Desembargador HUMBERTO ADJUTO ULHÔA Relator