Tribunal: TJDFT
Processo: 0751872-46.2020.8.07.0000
Órgão julgador: ANGELO PASSARELI
Órgão colegiado: 5a Turma Cível
Data de publicação: 2020-12-16

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS AngeloPassareli Gabinete do Des. Angelo Passareli Número do processo: 0751872-46.2020.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: LUISA RODRIGUES CUNHA D E C I S Ã O Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão proferida pelo Juiz de Direito da Segunda Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Popular, Feito no 0707184-42.2020.8.07.0018, proposta em desfavor do Agravante e de outros por LUÍSA RODRIGUES CUNHA, deferiu o pleito de tutela provisória de urgência para suspender a eficácia das Portarias n.o 151 a 158 de outubro de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB. A referida decisão foi exarada nos seguintes termos: “DECISÃO Trata-se de ação popular, com pedido liminar, proposta por LUÍSA RODRIGUES CUNHA contra DISTRITO FEDERAL, VALTER CASIMIRO SILVEIRA, EXPRESSO SÃO JOSÉ, AUTO VIAÇÃO MARECHAL LTDA, CONSÓRCIO HP-ITA, VIAÇÃO PIRACICABANA LTDA e VIAÇÃO PIONEIRA LTDA, por meio da qual questiona as portarias números 151 a 158, publicadas em 15 de outubro de 2.020, cujos atos administrativos tiveram por objetivo revisar as tarifas técnicas do sistema de transporte público do Distrito Federal. Afirma que as portarias que homologam novas tarifas técnicas em favor de cada uma das cinco concessionárias do sistema de transporte público são ilegais, porque foram editadas sem que tenha sido realizado qualquer estudo de impacto orçamentário financeiro, o que gerará aumento considerável de gasto público e, em consequência, danos ao erário. Pede a concessão de liminar para suspender os efeitos das portarias números 151 a 158. Os autos foram inicialmente distribuídos ao juízo da 8o Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, sem a devida base jurídica, considerou que tal ação coletiva era conexa com ação individual que tramita na 2o Vara da Fazenda Pública e, por isso, determinou a remessa dos autos para este juízo. Nos autos foi suscitado conflito de competência e, em decisão preliminar, o Relator do conflito designou o juízo suscitante (2a Vara Fazenda Pública) para decidir as medidas urgentes. Por este motivo, passo a apreciar o pedido liminar formulado nos autos da ação popular. Decido. Passo a apreciar o pedido liminar. A ação popular tem natureza constitucional, por meio da qual, qualquer cidadão, em nome próprio, na busca da defesa de interesse difuso da coletividade, poderá pretender a invalidação de ato (comissivo ou omissivo) ou contrato administrativo lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa (que passa a ser objeto autônomo da ação popular), ao patrimônio histórico/cultural e ao meio ambiente (artigo 5o, LXXIII, da Constituição Federal). Ademais, é inegável a possibilidade de a ação popular ter caráter preventivo. No caso, a autora pretende, em caráter liminar, a suspensão dos efeitos jurídicos das portarias números 151 a 158, atos administrativos de efeitos concretos editados pelo Distrito Federal com a finalidade de revisar a tarifa técnica em favor das concessionárias de transporte público, sob o argumento de que não há estudo de impacto orçamentária, o que poderá causar grave dano ao patrimônio público. Em relação à tutela provisória de urgência, o ato administrativo a ser invalidado deve ser lesivo ao patrimônio público, única situação compatível com a liminar. O artigo 5o, § 4o, da Lei da Ação Popular, apenas permite a suspensão liminar do ato lesivo impugnado para a defesa do patrimônio público, embora tal ação possa ser utilizada para a tutela de outros interesses/direitos materiais difusos, como moralidade administrativa e meio ambiente. E, mesmo para proteger o patrimônio público, a liminar dependente do preenchimento dos pressupostos e requisitos da tutela provisória de urgência, artigo 300, do CPC: elementos que evidenciem a probabilidade do direito e urgência (risco de ineficácia do provimento final). Portanto a lei da ação popular deve ser conformada com o Código de Processo Civil, na parte que disciplina as tutelas provisórias. Ao que se depreende dos autos da ação popular, as portarias n.o 152, 154, 156, 157 e 158, homologaram novas tarifas técnicas em favor de cada uma das cinco concessionárias do sistema de transporte público do Distrito Federal, rés na presente ação popular. De acordo com o documento ID 76075678, as portarias, publicadas em 15/10/2020, motivaram e justificaram a revisão das tarifas técnicas no contrato de concessão (cláusula que admite revisão tarifária), no artigo 9o - lei de concessões públicas, na lei de licitações, em relatório da SEI-GDF n.o 02/2019 – SEMOB/GAB/AJL - SEI 26244396, em recomendação da anulação da portaria n.o 58/2018, na nota informativa n.o 08/2020, em decisão proferida pela 6a VFP em ACP e análise da Procuradoria Geral de Contencioso. A revisão das tarifas técnicas é provisória e perdurará até o deslinde da Ação Civil Pública, que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública, cujo objeto de questionamento é o auxílio emergencial (e não as tarifas técnicas). Na ação individual proposta por uma das concessionárias, URBI, que tramita nesta 2a Vara da Fazenda Pública, já foi esclarecido por este juízo que na decisão proferida na ACP (que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública) não há qualquer determinação judicial de revisão tarifária. O objeto da ACP 0703048-02.2020.8.07.0018 é o ‘auxílio emergencial’ que o Distrito Federal havia concedido para as concessionárias de transporte público, com forma de compensar os efeitos patrimoniais negativos da Pandemia. A decisão proferida pelo juízo da 6a VFP apenas e tão somente considerou ilegal o auxílio emergencial, por ausência de previsão orçamentária, seja legal e contratual. Não houve determinação para revisão tarifária por meio de decisão judicial. Na ação civil pública, o juízo da 6a VFP apenas esclareceu que as tarifas devem ser revistas de acordo com os termos do contrato de concessão de transporte, o que não se confunde com ordem judicial para revisão tarifária. As portarias publicadas, objeto desta ação popular, de fato, fazem menção à referida decisão na ação civil pública, mas estes atos administrativos de efeito concreto não mencionam que houve determinação judicial para a revisão tarifária, como sugerido na inicial pelo autor da ação popular. Além da ação civil pública que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública, cujo objeto de discussão é ‘auxílio emergencial’ (sem correlação com os contratos de concessão de transporte público) e não revisão tarifária, há outra ação individual, proposta por uma das concessionárias, que tramita nesta 2a Vara da Fazenda Pública, onde a discussão envolve a revisão da tarifa técnica. Entretanto, como devidamente registrado em decisão proferida por este juízo na ação individual mencionada, a concessionária demandante não tem legitimidade ativa para, em nome próprio, pretender defender o interesse da coletividade (patrimônio público). Apenas os legitimados para a ação coletiva têm legitimidade para tanto, o que não é o caso de qualquer das concessionárias de transporte público. Por isso, o alegado dano ao erário ou patrimônio público, não poderia ser objeto de análise em ação individual. A ação individual que tramita na 2a Vara da Fazenda Pública é restrita à portaria que promoveu a revisão tarifária da demandante. Por ser ação individual, a demandante apenas pode questionar critérios de revisão ou outras matérias relacionadas à portaria que afeta o seu interesse. A defesa do patrimônio público, por envolver interesse da coletividade de natureza difusa, somente pode ocorrer por meio de ação coletiva, como a presente ação popular. Tais esclarecimentos preliminares são fundamentais para que não haja confusão entre os limites objetivos e subjetivos das ações mencionadas em relação à presente ação popular. Na presente ação popular, a autora alega que as revisões tarifárias foram levadas a efeito sem qualquer estudo de impacto orçamentário e financeiro. Portanto, a análise na ação popular deve ficar circunscrita à questão fiscal e orçamentária. Em breve histórico a respeito do tema, verifica-se que no ano de 2.018 as tarifas técnicas definitivas foram estabelecidas por meio das portarias números 56 a 60, de 02 de agosto daquele ano, após longo estudo em trabalho de auditoria realizado pela FGV. Alguns meses após a fixação das tarifas técnicas, baseada nos referidos estudos da FGV, o Secretario de Transporte e Mobilidade do DF instaurou processos administrativos para nova revisão tarifária, a pedido da Viação Pioneira (estes processos de revisão tarifária não devem ser objeto de discussão nesta ação popular, até porque já existe investigação no MP sobre o tema. Apenas é importante para contextualizar a questão). Assim, em setembro de 2.019, foram publicadas novas portarias (71 e 72), que revisaram as tarifas da Viação Pioneira e da Viação Piracicabana, com aumento das porcentagens, o que deu causa à instauração de inquérito civil público (como mencionado). No mais, as tarifas técnicas das demais concessionárias continuaram (em 2019) baseadas nos parâmetros fixados em 2018, de acordo com o estudo da FGV. Tal situação tarifária perdurou até outubro de 2.020, quando ocorreram as revisões tarifárias objeto desta ação popular. Esse breve histórico é relevante para compreender o contexto das revisões tarifárias no transporte público do Distrito Federal em tempos recentes. A análise do pedido de suspensão das portarias que são objeto desta ação popular deve se restringir a aspectos técnicos e de legalidade, jamais em suposições e ilações. Nas portarias publicadas em 15 de outubro de 2.020, há fortes indícios de que a revisão tarifária, embora prevista nos contratos de concessão para situações excepcionais (pressupostos fáticos), não observou parâmetros normativos de natureza fiscal e orçamentária, o que pode causar dano ao patrimônio público. A observância das formalidades legais, no âmbito fiscal e orçamentário, é premissa fundamental para autorização de qualquer gasto público, em especial no caso, pois a despesa total pode passar de 1 (um) bilhão de reais. Em análise detalhada do processo administrativo que resultou nas referidas portarias (atos administrativos de efeitos concretos), objeto desta ação popular, a revisão das tarifas não está baseada em qualquer estudo de impacto orçamentário e fiscal. As portarias foram publicadas em 15 de outubro de 2.020 e a Secretaria de Economia, responsável pelo orçamento público, foi demandada para se manifestar apenas após a vigência das portarias (relatório datado de 27/10/2020). A questão é saber se há previsão orçamentária para as despesas geradas pelas portarias. No relatório detalhado dos técnicos da secretaria de economia, ao final da recomendação, registraram que o Distrito Federal se encontra em situação de racionalização, controle e priorização de despesas públicas, tudo para promover o equilíbrio entre receitas e despesas. Além do alerta dos técnicos e da assessoria da secretaria de economia, o relatório apontou inúmeras irregularidades formais relacionadas à legislação fiscal e orçamentária, o que é capaz de viciar os atos administrativos em questão. Como se observa nos documentos juntados que acompanham a inicial da ação popular, documentos oriundos do próprio Governo, no caso, da Secretaria de Economia, dão conta de que não houve qualquer estudo de impacto financeiro e, o que é pior, em parecer sobre a revisão tarifária, a Secretaria de Economia sugere que as portarias foram publicas sem a devida observância de regras básicas da legislação orçamentária e fiscal. A SEMOB, Secretaria de Mobilidade e Transporte, sequer indicou a fonte orçamentária para custear o aumento das despesas em decorrência da revisão tarifária. E quem afirma tal fato é simplesmente outra Secretaria de Governo, a Secretaria de Economia. Em parecer, a Secretaria de Economia destacou que ‘não foram indicadas e especificadas, pela unidade orçamentária demandante, o valor necessário para a abertura do crédito suplementar pretendido’. É sabido que a legislação veda expressamente a abertura de crédito suplementar sem a indicação de recursos, conforme previsto na Constituição Federal (art. 167, V), Leio Orgânica do DF (Art. 151, V) e lei 4.320/64 (que trata de despesas públicas). A Secretaria de Economia destaca que a não indicação de fonte de financiamento para crédito suplementar distorce a gestão e o planejamento orçamentário, porque devem estar baseados nos valores orçados na LOA. A revisão tarifária é crédito suplementar e, de acordo com a própria Secretaria de Economia, não houve nenhuma indicação da fonte ou dos recursos para o cumprimento desta nova despesa. A Secretaria de Economia chegou a expressar, de forma inequívoca, que a revisão tarifária, sem a indicação da fonte de financiamento, distorce a gestão e o planejamento orçamentário. Portanto, a questão principal que evidencia a existência de elementos para a concessão da liminar é a aparente violação ou desrespeito da legislação orçamentária/fiscal, e não a revisão tarifária propriamente dita. A nota técnica n.o 238/2020, datada de 27.10.2020, ou seja, 12 dias após a publicação das portarias, destaca, de forma inequívoca, que não se verificou nos autos estimativa de impacto orçamentário e financeiro, no exercício em que entraria em vigor e nos subsequentes, das despesas decorrentes da revisão da tarifa técnica objeto das portarias. Além disso, a unidade de programação orçamentária, vinculada à Secretaria de Economia, destacou, de forma surpreendente, que não consta nos autos a declaração do ordenador de despesas que comporte o gasto com a revisão da tarifa técnica. Tal declaração é essencial para demonstrar que o gasto está de acordo com os instrumentos de planejamento e orçamento. Tais providências são fundamentais para a realização de gastos, de acordo com o artigo 16 da lei de responsabilidade fiscal. De acordo com o artigo 16 da LRF, qualquer ação governamental que acarrete aumento da despesa, como no caso, deve ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício e, principalmente, da declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira. No caso, tais providências inexistem, segundo a Secretaria de Economia do próprio Governo do Distrito Federal. Além dos técnicos da área econômica e orçamentária, em 21 de outubro de 2.020, a assessora especial da consultoria jurídica do Gabinete do Governador destacou ‘não se vislumbrou nos autos análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e financeiro da revisão da tarifa técnica, nem mesmo orientação quanto a eventual ajuste no subsídio ou no valor da tarifa do usuário do transporte público’. Em 15.10.2020, a SEMOB publica as portarias, em 21.10.2020, a assessoria do Gabinete do Governador apresenta parecer onde destaca a ausência de análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e, em 27.10.2020, a Secretaria de Economia, em nota técnica (n.o 238/2020) detalhada, aponta, de forma objetiva e clara, as irregularidades formais relativas à inobservância da legislação orçamentária e fiscal. Portanto, órgão integrantes do próprio Governo, responsável pela análise técnica e jurídica, destacaram a ausência de estudos de impacto orçamentário e financeiro e a inobservância de regras legais fiscais e orçamentárias. Diante deste vício de forma dos atos administrativos de efeitos concreto, não há dúvida de que a despesa pública gerada pelas portarias, que pode passar de 1 bilhão de reais, representa risco iminente de dano ao patrimônio público. Frise-se que manifestação dos órgãos responsáveis pela análise de gastos e orçamento ocorreu após a publicação das portarias, as quais, inclusive, retroagem a 01 de julho de 2.020. No caso, o que chama a atenção é o fato dos graves problemas orçamentários terem sido questionados pela assessoria do Gabinete do Governo, bem como pela Secretaria de Economia, esta última em nota técnica e parecer detalhado quanto às questões fiscais e orçamentárias que não foram observadas. Os técnicos da Secretaria ainda destacaram que não foram encontrados nos autos a demonstração da origem dos recursos para o custeio da demanda e a comprovação de que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais, bem como não houve a indicação de possíveis fontes de compensação dos efeitos financeiros, no exercícios seguintes, pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesas (artigo 17 da LRF). Diante do parecer da Secretaria de Economia do próprio Governo, no sentido de inobservância dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais despesas podem ser consideradas lesivas ao patrimônio público, conforme expressamente previsto no artigo 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com este dispositivo, são consideradas lesivas ao patrimônio público, a geração de despesa que não observe os artigos 16 e 17, que não teriam sido observados, de acordo com a área técnica da própria Secretaria de Economia do Distrito Federal. A ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro, o que é reconhecido por estes órgãos técnicos do Governo, pode causar grave prejuízo ao patrimônio público, por desrespeito à lei orçamentária e fiscal, com grave repercussão na gestão pública. Os atos administrativos objeto desta ação popular ostentam vício grave no que se refere à formalidade exigida pela legislação fiscal e orçamentária (o que implica violação do princípio da legalidade) como, por exemplo, não indicação de recursos para cobertura das despesas e ausência de declaração do ordenador de despesas em relação à adequação econômica e financeira, conforme ressaltado, de forma absolutamente inequívoca, pela Secretaria de Economia. Em 21 de outubro de 2.010, dias após a publicação das portarias, o assessor especial (consultoria jurídica) do Gabinete do Governador, após ponderar que os autos do processo administrativo (que tratou da revisão das tarifas técnicas) estavam devidamente instruídos ‘com estudos da área técnica da SEMOB’, considerou que não havia no processo qualquer análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e financeiro da revisão da tarifa técnica. Diante da ausência de qualquer estudo técnico de impacto financeiro e, para subsidiar a decisão do Governador quando à questão, o mencionado assessor especial sugeriu o encaminhamento para a Secretaria de Economia para se manifestar quanto às questões orçamentárias e financeiras. Como se observa, o próprio Governo provocou os órgãos técnicos da Secretaria de Economia para se manifestar sobre a adequação orçamentária e financeira das despesas públicas que as portarias gerariam. Embora o assessor tenha mencionado que o processo estava instruído, antes da decisão do Governador, considerou necessária a análise da equipe econômica, cujos técnicos apontaram inúmeras irregularidades formais no processo administrativo de revisão tarifária. Os autos do processo administrativo foram encaminhados para a Secretaria de Economia e, esta, por meio de seu corpo técnico, na mencionada nota técnica n.o 238/2020, simplesmente apontou diversas irregularidades orçamentárias e fiscais (já indicadas nesta decisão). Ao final da nota técnica (conclusão), como condição para o cumprimento da legislação fiscal e orçamentária, a Secretaria de Economia recomendou que fosse definida a estimativa de impacto orçamentário e financeiro da demanda, no exercício que deva entrar em vigor e nos subsequentes; a compatibilização da demanda com as leis orçamentárias (o que não ocorreu, segundo a área técnica); a inclusão nos autos da declaração do ordenador de despesas de que a proposta está adequada com o PPA, LDO e LOA e, finalmente, a comprovação da origem dos recursos que custearão a revisão da tarifa técnica, bem como de que o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado não afetará as metas de resultados fiscais, demonstrando a compensação pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente, conforme Lei de Responsabilidade Fiscal. A conclusão quanto ao descumprimento da legislação fiscal e orçamentária foi da equipe econômica do próprio Distrito Federal. No caso, como a nota técnica da Secretaria de Economia do GDF é posterior à publicação das portarias objeto desta ação popular, não há dúvida de que o processo administrativo não observou a formalidade necessária (adequação com a lei fiscal e orçamentária) antes da publicação dos atos concretos em análise, o que evidencia vício de forma (que afeta o princípio da legalidade), passível de controle judicial. Aliás, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, neste caso, foi desqualificada pela própria Secretaria de Economia, quando elaborou análise técnica fiscal e orçamentária. A própria equipe econômica, em nota técnica, desqualificou a presunção de legitimidade destes atos administrativos. Não se discute a possibilidade de revisão tarifária com base nos parâmetros estabelecidos no contrato de concessão firmado com todas as empresas de transporte público, até para garantir o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos de prestação de serviço. A questão central objeto desta ação popular não se relaciona com a revisão tarifária propriamente dita, porque há previsão contratual para tanto, em especial se houver fatos extraordinários que a justifiquem, como é a Pandemia, que certamente afetou a economia e provocou desequilíbrio econômico nos contratos de prestação de serviços de transporte público. A revisão tarifária tem previsão contratual e pode ser realizada nas hipóteses mencionadas nos respectivos instrumentos, desde que presentes os pressupostos fáticos. Em relação ao critério de correção das tarifas, apenas perícia técnica de alta complexidade será capaz de apurar qual o valor correto. Portanto, as partes contratantes podem e, presentes os pressupostos fáticos, devem promover a revisão tarifária para manter o equilíbrio econômico e financeiro do contrato de concessão (prestação de serviços de transporte público). Ocorre que a revisão tarifária implica aumento de gasto público e, justamente por isso, se submete às regras fiscais e orçamentárias. Neste ponto está o vício das portarias, insisto, destacada pela equipe técnica e econômica do próprio Distrito Federal. De acordo com técnicos da Secretaria de Economia do próprio Governo, as despesas geradas pela revisão tarifária não observaram formalidades legais e normativas no âmbito fiscal e orçamentário. Em conclusão, a discussão nesta ação popular não se refere ao critério de cálculo da revisão da tarifa técnica, o que somente pode ser avaliada após ampla dilação probatória, em especial prova pericial, conforme já ressaltado no processo individual que tramita perante este juízo. Os vícios dos atos administrativos (portarias objeto desta ação popular) estão relacionados ao descumprimento de normas e regras da legislação fiscal e orçamentária, conforme destacado por técnicos do próprio Distrito Federal, integrantes da Secretaria de Economia. Trata-se de vício de forma, que viola o princípio da legalidade, suficiente para suspender os efeitos destes atos administrativos, até análise final, quando será apreciado o pedido de invalidação. Portanto, há elementos capazes de evidenciar a probabilidade do direto alegado, ou seja, de que as portarias, em razão da inobservância de questões básicas de natureza orçamentária e fiscal, podem causar prejuízo ao patrimônio público. Em relação ao perigo de dano ao patrimônio público, também se encontra presente, porque as portarias que realizaram a revisão da tarifa técnica já estão em plena vigência e, no caso, diante dos vícios formais e legais apontados pela nota técnica n.o 238/2020, os recursos podem ser liberados a qualquer momento em favor das concessionárias do transporte público do Distrito Federal. Diante do iminente risco ao patrimônio público, em razão da vigência das portarias objeto desta ação popular, no caso, a liminar será deferida antes da oitiva dos réus, até porque foi determinado pelo Tribunal, no conflito de competência, a apreciação das medidas urgentes. E, no caso, há pedido de liminar, com fundamento no § 4o, do artigo 5o, da lei da ação popular. Portanto, para atender a determinação do Relator do conflito, a liminar foi apreciada. Isto posto, DEFIRO a LIMINAR para o fim de SUSPENDER, até segunda ordem deste juízo, os EFEITOS JURÍDICOS das Portarias números 151 a 158, atos administrativos de efeitos concretos editados pelo Distrito Federal com a finalidade de revisar a tarifa técnica em favor das concessionárias de transporte público, com o que FICA VEDADO qualquer repasse de valores em favor das referidas pessoas jurídicas, nos termos da fundamentação. INTIME-SE, COM URGÊNCIA, o SECRETÁRIO DE MOBILIDADE URBANA E TRANSPORTE, bem como o DISTRITO FEDERAL, para que cumpram a decisão. NOTIFIQUE-SE o MINISTÉRIO PÚBLICO para tomar ciência desta decisão. Aguarde-se o julgamento do conflito de competência, suscitado por este juízo. Após o julgamento do conflito, retornem conclusos. BRASÍLIA, DF, 20 de novembro de 2020 11:14:37.” Diz o Agravante que a decisão agravada fora proferida, “em síntese, sob o fundamento de que as portarias, ao provocarem aumento de despesas sem estudo prévio de impacto financeiro ou indicação de fonte orçamentária, teriam descumprido a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF” (Num. 22036659 - Pág. 4). Acrescenta o Agravante que tal “entendimento se pautou no suposto reconhecimento, por órgãos do próprio Governo do Distrito Federal, de que a edição das citadas portarias teria violado os artigos 15, 16 e 17 da LRF” (Num. 22036659 - Pág. 4). Sustenta o Agravante, entretanto, que há equívocos na fundamentação da decisão agravada, sendo o primeiro deles o fato de os artigos 15, 16 e 17 da LRF terem sido aplicados a caso por eles não contemplados. Transcreve o teor dos referidos dispositivos legais e afirma que no caso versado no Feito originário, diversamente da compreensão adotada na decisão agravada, “não há criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental” (Num. 22036659 - Pág. 7), mas apenas “o processamento de revisão tarifária assegurada por contrato de concessão de serviço público, revisão tarifária essa que impõe despesas de custeio advindas de obrigações contratuais avençadas pela Administração Pública no âmbito dos contratos de concessão em apreço” (Num. 22036659 - Pág. 7). Ressalta o Agravante que a edição dos atos questionados na origem corresponde ao “cumprimento de obrigação contratual previamente assumida, ou seja, cuida-se de efeito pendente de contrato administrativo pretérito, há muito celebrado” (Num. 22036659 - Pág. 7). Argumenta que “as obrigações orçamentárias foram criadas quando da celebração do contrato de concessão de serviço público de transporte, consoante evidenciam os contratos do Serviço Básico Rodoviário do Sistema de Transporte Publico Coletivo do Distrito Federal - STPC/DF, os quais prevêem, desde as respectivas assinaturas, que a remuneração da concessionária seria complementada pelos “repasses recebidos do Poder Concedente’” (Num. 22036659 - Pág. 8). Invoca o art. 88, caput, da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2020 (Lei n.o 6.352/2019) e afirma que tal dispositivo “evidencia que as obrigações orçamentárias são contraídas no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere” (Num. 22036659 - Pág. 9). Assevera que a despesa decorrente dos atos questionados não se submete ao art. 17 da LRF, haja vista que não se cuida de despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, mas sim de despesa expressamente “fixada em contrato de concessão de serviço público, instituto que não se confunde com lei, medida provisória ou ato administrativo normativo” (Num. 22036659 - Pág. 9). Entende o Agravante que, assim, a decisão recorrida, “sob o pretexto de observá-los, acabou por violar os artigos 15, 16 e 17 da LRF, uma vez que os aplicou a hipótese claramente alheia aos respectivos âmbito de incidência” (Num. 22036659 - Pág. 10). Alega que também há equívoco na decisão agravada quanto à compreensão do ato impugnado na Ação Popular, haja vista que a “majoração da tarifa técnica, decorrente de revisão, não necessariamente enseja aumento de repasses do Poder Concedente” (Num. 22036659 - Pág. 10). Menciona os contratos de concessão e assevera que a “a tarifa técnica compreende tanto a tarifa usuário quanto o subsídio suportado por recursos públicos” (Num. 22036659 - Pág. 10) e que, “revisada a tarifa técnica, compete ao Exmo. Governador do Distrito Federal definir pelo aumento da tarifa usuário ou pelo aumento dos valores de repasse do Poder Concedente” (Num. 22036659 - Pág. 11). Repisa a afirmação de que o Feito originário e a decisão agravada atacam atos que não tem o condão de afrontar a Lei de Responsabilidade Fiscal e conclui que, desse modo, a “r. decisão agravada, além de, mais uma vez, violar os artigos 15 a 17 da LRF, por aplicá-los à hipótese por eles não contemplada, ignorou ou compreendeu deficientemente os contratos de concessão, confundindo institutos que nele são claramente distintos, como a tarifa técnica, a tarifa usuário, os repasses do Poder Concedente e a revisão tarifária” (Num. 22036659 - Pág. 12). Prossegue o Agravante afirmando que a decisão agravada incorreu em equívoco também ao desconsiderar o fato de que, em “atenção ao princípio constitucional do equilíbrio econômico-financeiro, assegurado pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, os contratos de concessão do Serviço Básico Rodoviário do Sistema de Transporte Publico Coletivo do Distrito Federal - STPC/DF alçam o equilíbrio econômico-financeiro à condição de princípio fundamental do regime jurídico da concessão” (Num. 22036659 - Pág. 12). Nesse sentido, diz o Agravante que, em “sua Cláusula XVII, os referidos contratos de concessão estabelecem que a ‘tarifa técnica’, a qual engloba todos os valores percebidos pelas concessionárias, inclusive aqueles advindos de repasses do Poder Concedente à Conta de Compensação, ‘será revisada, a qualquer momento, para restabelecer a equação originária entre os encargos da Concessionária e as receitas da concessão’” (Num. 22036659 - Pág. 13). Assim, entende o Agravante que as Portarias questionadas na origem seguiram fielmente a disposição contratual (item 7 da Cláusula XVII) e que a decisão agravada, ao aplicar os artigos 16 e 17 da LRF, terminou por criar requisitos não previstos nos contratos de concessão. Quanto às disciplinas constitucional e legal da revisão tarifária, afirma o Agravante que a decisão agravada desconsiderou a disposição do art. 175 da Constituição Federal e a Lei Federal n.o 8.987/1995, sendo certo que, quanto à política tarifária, a referida Lei Federal n.o 8.987/1995 não faz qualquer menção a leis orçamentárias. Sustenta ainda o Agravante que a decisão agravada não observou a legislação distrital quanto à remuneração do serviço público de transporte, notadamente a Lei Distrital n.o 4.011/2007. Transcreve o art. 17 da referida Lei Distrital e assevera que a revisão de tarifas não está condicionada à atuação do Poder Legislativo e que, pelo contrário, “prevê-se expressamente que, editada a lei específica dedicada à política tarifária, a fixação e a revisão de tarifas competirão ao Poder Executivo” (Num. 22036659 - Pág. 21). Conclui o Agravante que a decisão agravada, “além de violar o quanto disposto no artigo 17 da Lei n. 4.011/2017, viola também o princípio da separação de poderes, na medida em que condiciona a validade e a eficácia de revisão tarifária, ato de competência do Poder Executivo, à prévia intervenção do Poder Legislativo, intervenção essa desprovida de fundamento na Constituição Federal, na Lei Orgânica do Distrito Federal, na Lei Federal n. 8.987/1995 ou na Lei Distrital n. 4.011/2017.” (Num. 22036659 - Pág. 21). Argumenta, por fim, que a decisão agravante também não se compatibiliza com o art. 22 da LINDB. Colaciona jurisprudência que entende corroborar suas teses. Requer a concessão e efeito suspensivo. No mérito, postula o provimento do recurso com a reforma da decisão agravada para “a restabelecer os efeitos das Portarias n. 151 a 158 expedidas pelo Secretário de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal – SEMOB” (Num. 22036659 - Pág. 27). Sem preparo, tendo em vista a isenção legal conferida ao Agravante. É o breve relatório. Decido. Admito o processamento do recurso. Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão proferida pelo Juiz de Direito da Segunda Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Popular, Feito no 0707184-42.2020.8.07.0018, proposta em desfavor do Agravante e de outros por LUÍSA RODRIGUES CUNHA, deferiu o pleito de tutela provisória de urgência para suspender a eficácia das Portarias n.o 151 a 158 de outubro de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB. O art. 1019, inciso I, do Código de Processo Civil, autoriza ao Relator do recurso conceder efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento. Exige-se, para tanto, a demonstração da probabilidade do direito do Agravante (probabilidade de provimento do recurso) e do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação (art. 995, parágrafo único, do CPC). Fazendo um juízo inicial e perfunctório próprio desta sede, entendo que se encontram presentes tais requisitos. Com efeito, extrai-se da fundamentação da decisão agravada que um dos seus pilares foi a apontada violação a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, para uma melhor compreensão da matéria, passa-se a transcrever, na íntegra, os artigos 15, 16 e 17 da Lei Complementar n.o 101/2000, diploma legal que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências: “CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA Seção I Da Geração da Despesa Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição. Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.” Tendo em vista que os atos questionados na origem dizem respeito a contratos celebrados em 2013, estar-se-ia diante de despesa obrigatória de caráter continuado, nos termos do caput do referido art. 17: “Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”. Entretanto, conforme asseverado nas razões recursais, é questionável a subsunção dos contratos de concessão de serviço público de transporte coletivo urbano, como atos dos quais decorrem a despesa, ao disposto no aludido dispositivo legal, já que tais contratos administrativos, em princípio, não constituem “ato administrativo normativo”. Nesse descortino, salvo melhor juízo, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público coletivo, mediante revisão das tarifas técnicas, é atribuição que compete ao Poder Executivo, nos termos da legislação de regência. Menciona-se, quanto ao ponto, a Lei Distrital n.o 4.011/2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências. O caput do art. 17 da mencionada Lei Distrital estabelece que “As tarifas dos serviços integrantes do STPC/DF serão fixadas pelo Poder Executivo, com base em estudos de custos e tarifas desenvolvidos pela entidade gestora, observadas as disposições legais e ouvido, previamente, o CTPC/DF.” No âmbito federal, a Lei n.o 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências, quanto à política tarifária, prevê, em seu art. 9o, caput, que “A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato”. O § 2o do aludido art. 9o da Lei Federal n.o 8.987/1995 dispõe que “Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro”. Nessa linha de raciocínio, o item 7 da Cláusula XVII dos contratos firmados com as concessionárias do serviço público de transporte rodoviário de passageiros estabelece o seguinte: “7. Uma vez confirmada a necessidade de revisão da TARIFA TECNICA, para restabelecer o equilibrio economico-financeiro do CONTRATO, a SECRETARIA expedirá ato administrativo alterando o valor da TARIFA TECNICA e encaminhará o processo ao Chefe do Poder Executivo do Distrito Federal, a quem caberá decretar os valores de TARIFA USUARIO e/ou ajustar, se for o caso, o SUBSIDIO em montante suficiente para incrementar recursos na CONTA DE COMPENSACAO e garantir o pagamento da REMUNERACAO DA CONCESSIONARIA.” Desse modo, em princípio, há que se ter em mente a necessidade de se velar pelo respeito ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, ou harmonia entre eles, assegurando-se, ao menos nesse momento processual, a autonomia do Poder Executivo para editar as Portarias questionadas na origem. Por fim, conforme já me manifestei no Agravo de Instrumento n.o 0747016-39.2020.8.07.0000, cujo Feito originário veicula pretensão de anulação de uma das portarias fustigadas na Ação Popular subjacente, tratando-se de pretensão anulatória de ato administrativo (Portarias n.o 151 a 158 de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB), entendo que não há, neste momento processual, elementos de convicção suficientes para afastar os efeitos do ato questionado na origem. Isso porque o ato administrativo goza da presunção de legitimidade e legalidade, sendo certo que tal presunção somente pode ser afastada mediante prova inequívoca em sentido contrário. Acerca do tema, confira-se o entendimento lançado nos seguintes precedentes desta Corte de Justiça, in verbis: “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE MULTA COMPENSATÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA EM CONTRÁRIO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. PROBABILIDADE DO DIREITO. AUSENTE. IMPROVIDO. 1. Breve histórico: Na origem trata-se de ação de conhecimento com pedido de tutela de urgência, para fins de atribuição de efeito suspensivo a cobrança de multa compensatória pela imputação de responsabilidade civil em processo administrativo. 1.1. No mérito, pede a anulação da decisão administrativa que aplicou pena de multa compensatória, em decorrência de processo administrativo instaurado contra a agravante, para apuração de suposta infração contratual. 1.2. Contrato de prestação de serviços firmado com o Serviço de Limpeza Urbana - SLU. 2. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu do pedido de tutela de urgência que visava a suspensão da cobrança de multa. 2.1. A agravante sustenta que a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos é relativa. 2.2. Alega que há razões autônomas trazidas na inicial para a concessão da tutela de urgência sem a necessidade de dilação probatória. 2.3. Afirma que o valor da suposta dívida foi integralmente quitado. 2.4. Defende que a multa compensatória foi aplicada com desproporcionalidade evidente. 2.5. Argumenta que houve irregularidade procedimental, vez que o fato apontado pela administração pública derivou de relação contratual e não do dever de prestar contas. 3. Nos termos do caput do artigo 300 do Código de Processo Civil: ‘A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo’. 4. A plausibilidade do direito é favorável ao agravado, vez que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, só podendo ser afastados mediante prova inequívoca em contrária. 4.1. A doutrina ensina: ‘Efeito da presunção de legitimidade é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo.’ (In Manual de Direito Administrativo, por José dos Santos Carvalho Filho, São Paulo: Atlas, 2016, página 127). 5. Nos termos do art. 333, I, do CPC: ‘O ônus da prova incumbe: I - ao autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito’. 5.1. No caso, a agravante não trouxe aos autos prova inequívoca apta a afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo, e a afastar a multa aplicada em regular processo administrativo. 5.2. Ausente o requisito da probabilidade do direito, a concessão da tutela de emergência deve ser indeferida. 6. Recurso improvido.” (Acórdão n.1064326, 07087265720178070000, Relator: JOÃO EGMONT 2a Turma Cível, Data de Julgamento: 30/11/2017, Publicado no DJE: 07/12/2017. Pág.: Sem Página Cadastrada.) “AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA PROPORCIONAL. CONCLUSÃO DA JUNTA MÉDICA PELA INCAPACIDADE LABORATIVA DA SERVIDORA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIMENTO DE PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM JUSTA CAUSA. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. 1. De acordo com o artigo 300 do CPC/2015, ‘a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo’. 2. Não há plausibilidade jurídica quando, a despeito das alegações da servidora pública a respeito da sua capacidade laborativa, constata-se que só por meio de dilação probatória será possível afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo subscrito por junta médica que, dando conta de que a recorrente esteve afastada por 1.077 dias para tratamento de moléstia por impossibilidade de desempenho de suas funções, conclui pela configuração de incapacidade laborativa total e permanente, insuscetível de readaptação funcional. 3. Inviável a determinação de pagamento de remuneração integral para a servidora sem qualquer contraprestação e sem qualquer justa causa, configurando tal situação indevido enriquecimento sem causa em detrimento do erário. 4. Agravo de instrumento conhecido e improvido.” (Acórdão n.1057115, 07116720220178070000, Relator: ANA CANTARINO 8a Turma Cível, Data de Julgamento: 27/10/2017, Publicado no DJE: 06/11/2017. Pág.: Sem Página Cadastrada.) “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO DEMOLITÓRIA. OCUPAÇÃO IRREGULAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL NÃO PASSÍVEL DE REGULARIZAÇÃO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DO PODER PÚBLICO. LEGALIDADE. DESPROVIDO. 1. O Poder Público tem competência para fiscalizar as atividades urbanas no Distrito Federal, em consonância com a política governamental e em estrita obediência à legislação aplicável. 2. O ato administrativo goza da presunção de legitimidade e legalidade, a qual somente pode ser afastada mediante prova inequívoca em sentido contrário. 3. Qualquer edificação situada em área urbana ou rural, seja pública, seja privada, só pode ser iniciada após a obtenção do alvará de construção, consoante reza o Código de Edificações do Distrito Federal. 4. Agravo conhecido e desprovido.” (Acórdão 1268813, 07264751920198070000, Relator: FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 1/4/2020, publicado no DJE: 7/8/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.) Assim, tendo em vista a possibilidade de interrupção do serviço público de transporte de passageiros em decorrência da determinação contida na decisão agravada, cujas consequências demonstram, de forma intuitiva, o perigo da demora e a urgência da decisão a ser tomada, entendo que prospera a argumentação voltada a demonstrar a presença dos requisitos para a concessão de efeitos suspensivo. Nesse contexto, defiro o pedido de efeito suspensivo. Comunique-se e solicitem-se as informações. Intime-se a Agravada para os fins estabelecidos no artigo 1019, inciso II, do CPC. Após, tendo em vista que o Feito originário consiste em Ação Popular, encaminhe-se à douta Procuradoria de Justiça para se manifestar. I. Brasília - DF, 14 de dezembro de 2020. ANGELO CANDUCCI PASSARELI Desembargador

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS AngeloPassareli Gabinete do Des. Angelo Passareli Número do processo: 0751872-46.2020.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: DISTRITO FEDERAL AGRAVADO: LUISA RODRIGUES CUNHA D E C I S Ã O Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão proferida pelo Juiz de Direito da Segunda Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Popular, Feito no 0707184-42.2020.8.07.0018, proposta em desfavor do Agravante e de outros por LUÍSA RODRIGUES CUNHA, deferiu o pleito de tutela provisória de urgência para suspender a eficácia das Portarias n.o 151 a 158 de outubro de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB. A referida decisão foi exarada nos seguintes termos: “DECISÃO Trata-se de ação popular, com pedido liminar, proposta por LUÍSA RODRIGUES CUNHA contra DISTRITO FEDERAL, VALTER CASIMIRO SILVEIRA, EXPRESSO SÃO JOSÉ, AUTO VIAÇÃO MARECHAL LTDA, CONSÓRCIO HP-ITA, VIAÇÃO PIRACICABANA LTDA e VIAÇÃO PIONEIRA LTDA, por meio da qual questiona as portarias números 151 a 158, publicadas em 15 de outubro de 2.020, cujos atos administrativos tiveram por objetivo revisar as tarifas técnicas do sistema de transporte público do Distrito Federal. Afirma que as portarias que homologam novas tarifas técnicas em favor de cada uma das cinco concessionárias do sistema de transporte público são ilegais, porque foram editadas sem que tenha sido realizado qualquer estudo de impacto orçamentário financeiro, o que gerará aumento considerável de gasto público e, em consequência, danos ao erário. Pede a concessão de liminar para suspender os efeitos das portarias números 151 a 158. Os autos foram inicialmente distribuídos ao juízo da 8o Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, sem a devida base jurídica, considerou que tal ação coletiva era conexa com ação individual que tramita na 2o Vara da Fazenda Pública e, por isso, determinou a remessa dos autos para este juízo. Nos autos foi suscitado conflito de competência e, em decisão preliminar, o Relator do conflito designou o juízo suscitante (2a Vara Fazenda Pública) para decidir as medidas urgentes. Por este motivo, passo a apreciar o pedido liminar formulado nos autos da ação popular. Decido. Passo a apreciar o pedido liminar. A ação popular tem natureza constitucional, por meio da qual, qualquer cidadão, em nome próprio, na busca da defesa de interesse difuso da coletividade, poderá pretender a invalidação de ato (comissivo ou omissivo) ou contrato administrativo lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa (que passa a ser objeto autônomo da ação popular), ao patrimônio histórico/cultural e ao meio ambiente (artigo 5o, LXXIII, da Constituição Federal). Ademais, é inegável a possibilidade de a ação popular ter caráter preventivo. No caso, a autora pretende, em caráter liminar, a suspensão dos efeitos jurídicos das portarias números 151 a 158, atos administrativos de efeitos concretos editados pelo Distrito Federal com a finalidade de revisar a tarifa técnica em favor das concessionárias de transporte público, sob o argumento de que não há estudo de impacto orçamentária, o que poderá causar grave dano ao patrimônio público. Em relação à tutela provisória de urgência, o ato administrativo a ser invalidado deve ser lesivo ao patrimônio público, única situação compatível com a liminar. O artigo 5o, § 4o, da Lei da Ação Popular, apenas permite a suspensão liminar do ato lesivo impugnado para a defesa do patrimônio público, embora tal ação possa ser utilizada para a tutela de outros interesses/direitos materiais difusos, como moralidade administrativa e meio ambiente. E, mesmo para proteger o patrimônio público, a liminar dependente do preenchimento dos pressupostos e requisitos da tutela provisória de urgência, artigo 300, do CPC: elementos que evidenciem a probabilidade do direito e urgência (risco de ineficácia do provimento final). Portanto a lei da ação popular deve ser conformada com o Código de Processo Civil, na parte que disciplina as tutelas provisórias. Ao que se depreende dos autos da ação popular, as portarias n.o 152, 154, 156, 157 e 158, homologaram novas tarifas técnicas em favor de cada uma das cinco concessionárias do sistema de transporte público do Distrito Federal, rés na presente ação popular. De acordo com o documento ID 76075678, as portarias, publicadas em 15/10/2020, motivaram e justificaram a revisão das tarifas técnicas no contrato de concessão (cláusula que admite revisão tarifária), no artigo 9o - lei de concessões públicas, na lei de licitações, em relatório da SEI-GDF n.o 02/2019 – SEMOB/GAB/AJL - SEI 26244396, em recomendação da anulação da portaria n.o 58/2018, na nota informativa n.o 08/2020, em decisão proferida pela 6a VFP em ACP e análise da Procuradoria Geral de Contencioso. A revisão das tarifas técnicas é provisória e perdurará até o deslinde da Ação Civil Pública, que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública, cujo objeto de questionamento é o auxílio emergencial (e não as tarifas técnicas). Na ação individual proposta por uma das concessionárias, URBI, que tramita nesta 2a Vara da Fazenda Pública, já foi esclarecido por este juízo que na decisão proferida na ACP (que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública) não há qualquer determinação judicial de revisão tarifária. O objeto da ACP 0703048-02.2020.8.07.0018 é o ‘auxílio emergencial’ que o Distrito Federal havia concedido para as concessionárias de transporte público, com forma de compensar os efeitos patrimoniais negativos da Pandemia. A decisão proferida pelo juízo da 6a VFP apenas e tão somente considerou ilegal o auxílio emergencial, por ausência de previsão orçamentária, seja legal e contratual. Não houve determinação para revisão tarifária por meio de decisão judicial. Na ação civil pública, o juízo da 6a VFP apenas esclareceu que as tarifas devem ser revistas de acordo com os termos do contrato de concessão de transporte, o que não se confunde com ordem judicial para revisão tarifária. As portarias publicadas, objeto desta ação popular, de fato, fazem menção à referida decisão na ação civil pública, mas estes atos administrativos de efeito concreto não mencionam que houve determinação judicial para a revisão tarifária, como sugerido na inicial pelo autor da ação popular. Além da ação civil pública que tramita na 6a Vara da Fazenda Pública, cujo objeto de discussão é ‘auxílio emergencial’ (sem correlação com os contratos de concessão de transporte público) e não revisão tarifária, há outra ação individual, proposta por uma das concessionárias, que tramita nesta 2a Vara da Fazenda Pública, onde a discussão envolve a revisão da tarifa técnica. Entretanto, como devidamente registrado em decisão proferida por este juízo na ação individual mencionada, a concessionária demandante não tem legitimidade ativa para, em nome próprio, pretender defender o interesse da coletividade (patrimônio público). Apenas os legitimados para a ação coletiva têm legitimidade para tanto, o que não é o caso de qualquer das concessionárias de transporte público. Por isso, o alegado dano ao erário ou patrimônio público, não poderia ser objeto de análise em ação individual. A ação individual que tramita na 2a Vara da Fazenda Pública é restrita à portaria que promoveu a revisão tarifária da demandante. Por ser ação individual, a demandante apenas pode questionar critérios de revisão ou outras matérias relacionadas à portaria que afeta o seu interesse. A defesa do patrimônio público, por envolver interesse da coletividade de natureza difusa, somente pode ocorrer por meio de ação coletiva, como a presente ação popular. Tais esclarecimentos preliminares são fundamentais para que não haja confusão entre os limites objetivos e subjetivos das ações mencionadas em relação à presente ação popular. Na presente ação popular, a autora alega que as revisões tarifárias foram levadas a efeito sem qualquer estudo de impacto orçamentário e financeiro. Portanto, a análise na ação popular deve ficar circunscrita à questão fiscal e orçamentária. Em breve histórico a respeito do tema, verifica-se que no ano de 2.018 as tarifas técnicas definitivas foram estabelecidas por meio das portarias números 56 a 60, de 02 de agosto daquele ano, após longo estudo em trabalho de auditoria realizado pela FGV. Alguns meses após a fixação das tarifas técnicas, baseada nos referidos estudos da FGV, o Secretario de Transporte e Mobilidade do DF instaurou processos administrativos para nova revisão tarifária, a pedido da Viação Pioneira (estes processos de revisão tarifária não devem ser objeto de discussão nesta ação popular, até porque já existe investigação no MP sobre o tema. Apenas é importante para contextualizar a questão). Assim, em setembro de 2.019, foram publicadas novas portarias (71 e 72), que revisaram as tarifas da Viação Pioneira e da Viação Piracicabana, com aumento das porcentagens, o que deu causa à instauração de inquérito civil público (como mencionado). No mais, as tarifas técnicas das demais concessionárias continuaram (em 2019) baseadas nos parâmetros fixados em 2018, de acordo com o estudo da FGV. Tal situação tarifária perdurou até outubro de 2.020, quando ocorreram as revisões tarifárias objeto desta ação popular. Esse breve histórico é relevante para compreender o contexto das revisões tarifárias no transporte público do Distrito Federal em tempos recentes. A análise do pedido de suspensão das portarias que são objeto desta ação popular deve se restringir a aspectos técnicos e de legalidade, jamais em suposições e ilações. Nas portarias publicadas em 15 de outubro de 2.020, há fortes indícios de que a revisão tarifária, embora prevista nos contratos de concessão para situações excepcionais (pressupostos fáticos), não observou parâmetros normativos de natureza fiscal e orçamentária, o que pode causar dano ao patrimônio público. A observância das formalidades legais, no âmbito fiscal e orçamentário, é premissa fundamental para autorização de qualquer gasto público, em especial no caso, pois a despesa total pode passar de 1 (um) bilhão de reais. Em análise detalhada do processo administrativo que resultou nas referidas portarias (atos administrativos de efeitos concretos), objeto desta ação popular, a revisão das tarifas não está baseada em qualquer estudo de impacto orçamentário e fiscal. As portarias foram publicadas em 15 de outubro de 2.020 e a Secretaria de Economia, responsável pelo orçamento público, foi demandada para se manifestar apenas após a vigência das portarias (relatório datado de 27/10/2020). A questão é saber se há previsão orçamentária para as despesas geradas pelas portarias. No relatório detalhado dos técnicos da secretaria de economia, ao final da recomendação, registraram que o Distrito Federal se encontra em situação de racionalização, controle e priorização de despesas públicas, tudo para promover o equilíbrio entre receitas e despesas. Além do alerta dos técnicos e da assessoria da secretaria de economia, o relatório apontou inúmeras irregularidades formais relacionadas à legislação fiscal e orçamentária, o que é capaz de viciar os atos administrativos em questão. Como se observa nos documentos juntados que acompanham a inicial da ação popular, documentos oriundos do próprio Governo, no caso, da Secretaria de Economia, dão conta de que não houve qualquer estudo de impacto financeiro e, o que é pior, em parecer sobre a revisão tarifária, a Secretaria de Economia sugere que as portarias foram publicas sem a devida observância de regras básicas da legislação orçamentária e fiscal. A SEMOB, Secretaria de Mobilidade e Transporte, sequer indicou a fonte orçamentária para custear o aumento das despesas em decorrência da revisão tarifária. E quem afirma tal fato é simplesmente outra Secretaria de Governo, a Secretaria de Economia. Em parecer, a Secretaria de Economia destacou que ‘não foram indicadas e especificadas, pela unidade orçamentária demandante, o valor necessário para a abertura do crédito suplementar pretendido’. É sabido que a legislação veda expressamente a abertura de crédito suplementar sem a indicação de recursos, conforme previsto na Constituição Federal (art. 167, V), Leio Orgânica do DF (Art. 151, V) e lei 4.320/64 (que trata de despesas públicas). A Secretaria de Economia destaca que a não indicação de fonte de financiamento para crédito suplementar distorce a gestão e o planejamento orçamentário, porque devem estar baseados nos valores orçados na LOA. A revisão tarifária é crédito suplementar e, de acordo com a própria Secretaria de Economia, não houve nenhuma indicação da fonte ou dos recursos para o cumprimento desta nova despesa. A Secretaria de Economia chegou a expressar, de forma inequívoca, que a revisão tarifária, sem a indicação da fonte de financiamento, distorce a gestão e o planejamento orçamentário. Portanto, a questão principal que evidencia a existência de elementos para a concessão da liminar é a aparente violação ou desrespeito da legislação orçamentária/fiscal, e não a revisão tarifária propriamente dita. A nota técnica n.o 238/2020, datada de 27.10.2020, ou seja, 12 dias após a publicação das portarias, destaca, de forma inequívoca, que não se verificou nos autos estimativa de impacto orçamentário e financeiro, no exercício em que entraria em vigor e nos subsequentes, das despesas decorrentes da revisão da tarifa técnica objeto das portarias. Além disso, a unidade de programação orçamentária, vinculada à Secretaria de Economia, destacou, de forma surpreendente, que não consta nos autos a declaração do ordenador de despesas que comporte o gasto com a revisão da tarifa técnica. Tal declaração é essencial para demonstrar que o gasto está de acordo com os instrumentos de planejamento e orçamento. Tais providências são fundamentais para a realização de gastos, de acordo com o artigo 16 da lei de responsabilidade fiscal. De acordo com o artigo 16 da LRF, qualquer ação governamental que acarrete aumento da despesa, como no caso, deve ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício e, principalmente, da declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira. No caso, tais providências inexistem, segundo a Secretaria de Economia do próprio Governo do Distrito Federal. Além dos técnicos da área econômica e orçamentária, em 21 de outubro de 2.020, a assessora especial da consultoria jurídica do Gabinete do Governador destacou ‘não se vislumbrou nos autos análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e financeiro da revisão da tarifa técnica, nem mesmo orientação quanto a eventual ajuste no subsídio ou no valor da tarifa do usuário do transporte público’. Em 15.10.2020, a SEMOB publica as portarias, em 21.10.2020, a assessoria do Gabinete do Governador apresenta parecer onde destaca a ausência de análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e, em 27.10.2020, a Secretaria de Economia, em nota técnica (n.o 238/2020) detalhada, aponta, de forma objetiva e clara, as irregularidades formais relativas à inobservância da legislação orçamentária e fiscal. Portanto, órgão integrantes do próprio Governo, responsável pela análise técnica e jurídica, destacaram a ausência de estudos de impacto orçamentário e financeiro e a inobservância de regras legais fiscais e orçamentárias. Diante deste vício de forma dos atos administrativos de efeitos concreto, não há dúvida de que a despesa pública gerada pelas portarias, que pode passar de 1 bilhão de reais, representa risco iminente de dano ao patrimônio público. Frise-se que manifestação dos órgãos responsáveis pela análise de gastos e orçamento ocorreu após a publicação das portarias, as quais, inclusive, retroagem a 01 de julho de 2.020. No caso, o que chama a atenção é o fato dos graves problemas orçamentários terem sido questionados pela assessoria do Gabinete do Governo, bem como pela Secretaria de Economia, esta última em nota técnica e parecer detalhado quanto às questões fiscais e orçamentárias que não foram observadas. Os técnicos da Secretaria ainda destacaram que não foram encontrados nos autos a demonstração da origem dos recursos para o custeio da demanda e a comprovação de que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais, bem como não houve a indicação de possíveis fontes de compensação dos efeitos financeiros, no exercícios seguintes, pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesas (artigo 17 da LRF). Diante do parecer da Secretaria de Economia do próprio Governo, no sentido de inobservância dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais despesas podem ser consideradas lesivas ao patrimônio público, conforme expressamente previsto no artigo 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com este dispositivo, são consideradas lesivas ao patrimônio público, a geração de despesa que não observe os artigos 16 e 17, que não teriam sido observados, de acordo com a área técnica da própria Secretaria de Economia do Distrito Federal. A ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro, o que é reconhecido por estes órgãos técnicos do Governo, pode causar grave prejuízo ao patrimônio público, por desrespeito à lei orçamentária e fiscal, com grave repercussão na gestão pública. Os atos administrativos objeto desta ação popular ostentam vício grave no que se refere à formalidade exigida pela legislação fiscal e orçamentária (o que implica violação do princípio da legalidade) como, por exemplo, não indicação de recursos para cobertura das despesas e ausência de declaração do ordenador de despesas em relação à adequação econômica e financeira, conforme ressaltado, de forma absolutamente inequívoca, pela Secretaria de Economia. Em 21 de outubro de 2.010, dias após a publicação das portarias, o assessor especial (consultoria jurídica) do Gabinete do Governador, após ponderar que os autos do processo administrativo (que tratou da revisão das tarifas técnicas) estavam devidamente instruídos ‘com estudos da área técnica da SEMOB’, considerou que não havia no processo qualquer análise quanto à disponibilidade e o impacto orçamentário e financeiro da revisão da tarifa técnica. Diante da ausência de qualquer estudo técnico de impacto financeiro e, para subsidiar a decisão do Governador quando à questão, o mencionado assessor especial sugeriu o encaminhamento para a Secretaria de Economia para se manifestar quanto às questões orçamentárias e financeiras. Como se observa, o próprio Governo provocou os órgãos técnicos da Secretaria de Economia para se manifestar sobre a adequação orçamentária e financeira das despesas públicas que as portarias gerariam. Embora o assessor tenha mencionado que o processo estava instruído, antes da decisão do Governador, considerou necessária a análise da equipe econômica, cujos técnicos apontaram inúmeras irregularidades formais no processo administrativo de revisão tarifária. Os autos do processo administrativo foram encaminhados para a Secretaria de Economia e, esta, por meio de seu corpo técnico, na mencionada nota técnica n.o 238/2020, simplesmente apontou diversas irregularidades orçamentárias e fiscais (já indicadas nesta decisão). Ao final da nota técnica (conclusão), como condição para o cumprimento da legislação fiscal e orçamentária, a Secretaria de Economia recomendou que fosse definida a estimativa de impacto orçamentário e financeiro da demanda, no exercício que deva entrar em vigor e nos subsequentes; a compatibilização da demanda com as leis orçamentárias (o que não ocorreu, segundo a área técnica); a inclusão nos autos da declaração do ordenador de despesas de que a proposta está adequada com o PPA, LDO e LOA e, finalmente, a comprovação da origem dos recursos que custearão a revisão da tarifa técnica, bem como de que o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado não afetará as metas de resultados fiscais, demonstrando a compensação pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente, conforme Lei de Responsabilidade Fiscal. A conclusão quanto ao descumprimento da legislação fiscal e orçamentária foi da equipe econômica do próprio Distrito Federal. No caso, como a nota técnica da Secretaria de Economia do GDF é posterior à publicação das portarias objeto desta ação popular, não há dúvida de que o processo administrativo não observou a formalidade necessária (adequação com a lei fiscal e orçamentária) antes da publicação dos atos concretos em análise, o que evidencia vício de forma (que afeta o princípio da legalidade), passível de controle judicial. Aliás, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, neste caso, foi desqualificada pela própria Secretaria de Economia, quando elaborou análise técnica fiscal e orçamentária. A própria equipe econômica, em nota técnica, desqualificou a presunção de legitimidade destes atos administrativos. Não se discute a possibilidade de revisão tarifária com base nos parâmetros estabelecidos no contrato de concessão firmado com todas as empresas de transporte público, até para garantir o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos de prestação de serviço. A questão central objeto desta ação popular não se relaciona com a revisão tarifária propriamente dita, porque há previsão contratual para tanto, em especial se houver fatos extraordinários que a justifiquem, como é a Pandemia, que certamente afetou a economia e provocou desequilíbrio econômico nos contratos de prestação de serviços de transporte público. A revisão tarifária tem previsão contratual e pode ser realizada nas hipóteses mencionadas nos respectivos instrumentos, desde que presentes os pressupostos fáticos. Em relação ao critério de correção das tarifas, apenas perícia técnica de alta complexidade será capaz de apurar qual o valor correto. Portanto, as partes contratantes podem e, presentes os pressupostos fáticos, devem promover a revisão tarifária para manter o equilíbrio econômico e financeiro do contrato de concessão (prestação de serviços de transporte público). Ocorre que a revisão tarifária implica aumento de gasto público e, justamente por isso, se submete às regras fiscais e orçamentárias. Neste ponto está o vício das portarias, insisto, destacada pela equipe técnica e econômica do próprio Distrito Federal. De acordo com técnicos da Secretaria de Economia do próprio Governo, as despesas geradas pela revisão tarifária não observaram formalidades legais e normativas no âmbito fiscal e orçamentário. Em conclusão, a discussão nesta ação popular não se refere ao critério de cálculo da revisão da tarifa técnica, o que somente pode ser avaliada após ampla dilação probatória, em especial prova pericial, conforme já ressaltado no processo individual que tramita perante este juízo. Os vícios dos atos administrativos (portarias objeto desta ação popular) estão relacionados ao descumprimento de normas e regras da legislação fiscal e orçamentária, conforme destacado por técnicos do próprio Distrito Federal, integrantes da Secretaria de Economia. Trata-se de vício de forma, que viola o princípio da legalidade, suficiente para suspender os efeitos destes atos administrativos, até análise final, quando será apreciado o pedido de invalidação. Portanto, há elementos capazes de evidenciar a probabilidade do direto alegado, ou seja, de que as portarias, em razão da inobservância de questões básicas de natureza orçamentária e fiscal, podem causar prejuízo ao patrimônio público. Em relação ao perigo de dano ao patrimônio público, também se encontra presente, porque as portarias que realizaram a revisão da tarifa técnica já estão em plena vigência e, no caso, diante dos vícios formais e legais apontados pela nota técnica n.o 238/2020, os recursos podem ser liberados a qualquer momento em favor das concessionárias do transporte público do Distrito Federal. Diante do iminente risco ao patrimônio público, em razão da vigência das portarias objeto desta ação popular, no caso, a liminar será deferida antes da oitiva dos réus, até porque foi determinado pelo Tribunal, no conflito de competência, a apreciação das medidas urgentes. E, no caso, há pedido de liminar, com fundamento no § 4o, do artigo 5o, da lei da ação popular. Portanto, para atender a determinação do Relator do conflito, a liminar foi apreciada. Isto posto, DEFIRO a LIMINAR para o fim de SUSPENDER, até segunda ordem deste juízo, os EFEITOS JURÍDICOS das Portarias números 151 a 158, atos administrativos de efeitos concretos editados pelo Distrito Federal com a finalidade de revisar a tarifa técnica em favor das concessionárias de transporte público, com o que FICA VEDADO qualquer repasse de valores em favor das referidas pessoas jurídicas, nos termos da fundamentação. INTIME-SE, COM URGÊNCIA, o SECRETÁRIO DE MOBILIDADE URBANA E TRANSPORTE, bem como o DISTRITO FEDERAL, para que cumpram a decisão. NOTIFIQUE-SE o MINISTÉRIO PÚBLICO para tomar ciência desta decisão. Aguarde-se o julgamento do conflito de competência, suscitado por este juízo. Após o julgamento do conflito, retornem conclusos. BRASÍLIA, DF, 20 de novembro de 2020 11:14:37.” Diz o Agravante que a decisão agravada fora proferida, “em síntese, sob o fundamento de que as portarias, ao provocarem aumento de despesas sem estudo prévio de impacto financeiro ou indicação de fonte orçamentária, teriam descumprido a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF” (Num. 22036659 - Pág. 4). Acrescenta o Agravante que tal “entendimento se pautou no suposto reconhecimento, por órgãos do próprio Governo do Distrito Federal, de que a edição das citadas portarias teria violado os artigos 15, 16 e 17 da LRF” (Num. 22036659 - Pág. 4). Sustenta o Agravante, entretanto, que há equívocos na fundamentação da decisão agravada, sendo o primeiro deles o fato de os artigos 15, 16 e 17 da LRF terem sido aplicados a caso por eles não contemplados. Transcreve o teor dos referidos dispositivos legais e afirma que no caso versado no Feito originário, diversamente da compreensão adotada na decisão agravada, “não há criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental” (Num. 22036659 - Pág. 7), mas apenas “o processamento de revisão tarifária assegurada por contrato de concessão de serviço público, revisão tarifária essa que impõe despesas de custeio advindas de obrigações contratuais avençadas pela Administração Pública no âmbito dos contratos de concessão em apreço” (Num. 22036659 - Pág. 7). Ressalta o Agravante que a edição dos atos questionados na origem corresponde ao “cumprimento de obrigação contratual previamente assumida, ou seja, cuida-se de efeito pendente de contrato administrativo pretérito, há muito celebrado” (Num. 22036659 - Pág. 7). Argumenta que “as obrigações orçamentárias foram criadas quando da celebração do contrato de concessão de serviço público de transporte, consoante evidenciam os contratos do Serviço Básico Rodoviário do Sistema de Transporte Publico Coletivo do Distrito Federal - STPC/DF, os quais prevêem, desde as respectivas assinaturas, que a remuneração da concessionária seria complementada pelos “repasses recebidos do Poder Concedente’” (Num. 22036659 - Pág. 8). Invoca o art. 88, caput, da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2020 (Lei n.o 6.352/2019) e afirma que tal dispositivo “evidencia que as obrigações orçamentárias são contraídas no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere” (Num. 22036659 - Pág. 9). Assevera que a despesa decorrente dos atos questionados não se submete ao art. 17 da LRF, haja vista que não se cuida de despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, mas sim de despesa expressamente “fixada em contrato de concessão de serviço público, instituto que não se confunde com lei, medida provisória ou ato administrativo normativo” (Num. 22036659 - Pág. 9). Entende o Agravante que, assim, a decisão recorrida, “sob o pretexto de observá-los, acabou por violar os artigos 15, 16 e 17 da LRF, uma vez que os aplicou a hipótese claramente alheia aos respectivos âmbito de incidência” (Num. 22036659 - Pág. 10). Alega que também há equívoco na decisão agravada quanto à compreensão do ato impugnado na Ação Popular, haja vista que a “majoração da tarifa técnica, decorrente de revisão, não necessariamente enseja aumento de repasses do Poder Concedente” (Num. 22036659 - Pág. 10). Menciona os contratos de concessão e assevera que a “a tarifa técnica compreende tanto a tarifa usuário quanto o subsídio suportado por recursos públicos” (Num. 22036659 - Pág. 10) e que, “revisada a tarifa técnica, compete ao Exmo. Governador do Distrito Federal definir pelo aumento da tarifa usuário ou pelo aumento dos valores de repasse do Poder Concedente” (Num. 22036659 - Pág. 11). Repisa a afirmação de que o Feito originário e a decisão agravada atacam atos que não tem o condão de afrontar a Lei de Responsabilidade Fiscal e conclui que, desse modo, a “r. decisão agravada, além de, mais uma vez, violar os artigos 15 a 17 da LRF, por aplicá-los à hipótese por eles não contemplada, ignorou ou compreendeu deficientemente os contratos de concessão, confundindo institutos que nele são claramente distintos, como a tarifa técnica, a tarifa usuário, os repasses do Poder Concedente e a revisão tarifária” (Num. 22036659 - Pág. 12). Prossegue o Agravante afirmando que a decisão agravada incorreu em equívoco também ao desconsiderar o fato de que, em “atenção ao princípio constitucional do equilíbrio econômico-financeiro, assegurado pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, os contratos de concessão do Serviço Básico Rodoviário do Sistema de Transporte Publico Coletivo do Distrito Federal - STPC/DF alçam o equilíbrio econômico-financeiro à condição de princípio fundamental do regime jurídico da concessão” (Num. 22036659 - Pág. 12). Nesse sentido, diz o Agravante que, em “sua Cláusula XVII, os referidos contratos de concessão estabelecem que a ‘tarifa técnica’, a qual engloba todos os valores percebidos pelas concessionárias, inclusive aqueles advindos de repasses do Poder Concedente à Conta de Compensação, ‘será revisada, a qualquer momento, para restabelecer a equação originária entre os encargos da Concessionária e as receitas da concessão’” (Num. 22036659 - Pág. 13). Assim, entende o Agravante que as Portarias questionadas na origem seguiram fielmente a disposição contratual (item 7 da Cláusula XVII) e que a decisão agravada, ao aplicar os artigos 16 e 17 da LRF, terminou por criar requisitos não previstos nos contratos de concessão. Quanto às disciplinas constitucional e legal da revisão tarifária, afirma o Agravante que a decisão agravada desconsiderou a disposição do art. 175 da Constituição Federal e a Lei Federal n.o 8.987/1995, sendo certo que, quanto à política tarifária, a referida Lei Federal n.o 8.987/1995 não faz qualquer menção a leis orçamentárias. Sustenta ainda o Agravante que a decisão agravada não observou a legislação distrital quanto à remuneração do serviço público de transporte, notadamente a Lei Distrital n.o 4.011/2007. Transcreve o art. 17 da referida Lei Distrital e assevera que a revisão de tarifas não está condicionada à atuação do Poder Legislativo e que, pelo contrário, “prevê-se expressamente que, editada a lei específica dedicada à política tarifária, a fixação e a revisão de tarifas competirão ao Poder Executivo” (Num. 22036659 - Pág. 21). Conclui o Agravante que a decisão agravada, “além de violar o quanto disposto no artigo 17 da Lei n. 4.011/2017, viola também o princípio da separação de poderes, na medida em que condiciona a validade e a eficácia de revisão tarifária, ato de competência do Poder Executivo, à prévia intervenção do Poder Legislativo, intervenção essa desprovida de fundamento na Constituição Federal, na Lei Orgânica do Distrito Federal, na Lei Federal n. 8.987/1995 ou na Lei Distrital n. 4.011/2017.” (Num. 22036659 - Pág. 21). Argumenta, por fim, que a decisão agravante também não se compatibiliza com o art. 22 da LINDB. Colaciona jurisprudência que entende corroborar suas teses. Requer a concessão e efeito suspensivo. No mérito, postula o provimento do recurso com a reforma da decisão agravada para “a restabelecer os efeitos das Portarias n. 151 a 158 expedidas pelo Secretário de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal – SEMOB” (Num. 22036659 - Pág. 27). Sem preparo, tendo em vista a isenção legal conferida ao Agravante. É o breve relatório. Decido. Admito o processamento do recurso. Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo DISTRITO FEDERAL contra decisão proferida pelo Juiz de Direito da Segunda Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Popular, Feito no 0707184-42.2020.8.07.0018, proposta em desfavor do Agravante e de outros por LUÍSA RODRIGUES CUNHA, deferiu o pleito de tutela provisória de urgência para suspender a eficácia das Portarias n.o 151 a 158 de outubro de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB. O art. 1019, inciso I, do Código de Processo Civil, autoriza ao Relator do recurso conceder efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento. Exige-se, para tanto, a demonstração da probabilidade do direito do Agravante (probabilidade de provimento do recurso) e do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação (art. 995, parágrafo único, do CPC). Fazendo um juízo inicial e perfunctório próprio desta sede, entendo que se encontram presentes tais requisitos. Com efeito, extrai-se da fundamentação da decisão agravada que um dos seus pilares foi a apontada violação a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, para uma melhor compreensão da matéria, passa-se a transcrever, na íntegra, os artigos 15, 16 e 17 da Lei Complementar n.o 101/2000, diploma legal que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências: “CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA Seção I Da Geração da Despesa Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição. Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.” Tendo em vista que os atos questionados na origem dizem respeito a contratos celebrados em 2013, estar-se-ia diante de despesa obrigatória de caráter continuado, nos termos do caput do referido art. 17: “Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”. Entretanto, conforme asseverado nas razões recursais, é questionável a subsunção dos contratos de concessão de serviço público de transporte coletivo urbano, como atos dos quais decorrem a despesa, ao disposto no aludido dispositivo legal, já que tais contratos administrativos, em princípio, não constituem “ato administrativo normativo”. Nesse descortino, salvo melhor juízo, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público coletivo, mediante revisão das tarifas técnicas, é atribuição que compete ao Poder Executivo, nos termos da legislação de regência. Menciona-se, quanto ao ponto, a Lei Distrital n.o 4.011/2007, que dispõe sobre os serviços de transporte público coletivo integrantes do Sistema de Transporte do Distrito Federal, instituído pela Lei Orgânica do Distrito Federal, e dá outras providências. O caput do art. 17 da mencionada Lei Distrital estabelece que “As tarifas dos serviços integrantes do STPC/DF serão fixadas pelo Poder Executivo, com base em estudos de custos e tarifas desenvolvidos pela entidade gestora, observadas as disposições legais e ouvido, previamente, o CTPC/DF.” No âmbito federal, a Lei n.o 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências, quanto à política tarifária, prevê, em seu art. 9o, caput, que “A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato”. O § 2o do aludido art. 9o da Lei Federal n.o 8.987/1995 dispõe que “Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro”. Nessa linha de raciocínio, o item 7 da Cláusula XVII dos contratos firmados com as concessionárias do serviço público de transporte rodoviário de passageiros estabelece o seguinte: “7. Uma vez confirmada a necessidade de revisão da TARIFA TECNICA, para restabelecer o equilibrio economico-financeiro do CONTRATO, a SECRETARIA expedirá ato administrativo alterando o valor da TARIFA TECNICA e encaminhará o processo ao Chefe do Poder Executivo do Distrito Federal, a quem caberá decretar os valores de TARIFA USUARIO e/ou ajustar, se for o caso, o SUBSIDIO em montante suficiente para incrementar recursos na CONTA DE COMPENSACAO e garantir o pagamento da REMUNERACAO DA CONCESSIONARIA.” Desse modo, em princípio, há que se ter em mente a necessidade de se velar pelo respeito ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, ou harmonia entre eles, assegurando-se, ao menos nesse momento processual, a autonomia do Poder Executivo para editar as Portarias questionadas na origem. Por fim, conforme já me manifestei no Agravo de Instrumento n.o 0747016-39.2020.8.07.0000, cujo Feito originário veicula pretensão de anulação de uma das portarias fustigadas na Ação Popular subjacente, tratando-se de pretensão anulatória de ato administrativo (Portarias n.o 151 a 158 de 2020 da Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal - SEMOB), entendo que não há, neste momento processual, elementos de convicção suficientes para afastar os efeitos do ato questionado na origem. Isso porque o ato administrativo goza da presunção de legitimidade e legalidade, sendo certo que tal presunção somente pode ser afastada mediante prova inequívoca em sentido contrário. Acerca do tema, confira-se o entendimento lançado nos seguintes precedentes desta Corte de Justiça, in verbis: “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE MULTA COMPENSATÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA EM CONTRÁRIO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. PROBABILIDADE DO DIREITO. AUSENTE. IMPROVIDO. 1. Breve histórico: Na origem trata-se de ação de conhecimento com pedido de tutela de urgência, para fins de atribuição de efeito suspensivo a cobrança de multa compensatória pela imputação de responsabilidade civil em processo administrativo. 1.1. No mérito, pede a anulação da decisão administrativa que aplicou pena de multa compensatória, em decorrência de processo administrativo instaurado contra a agravante, para apuração de suposta infração contratual. 1.2. Contrato de prestação de serviços firmado com o Serviço de Limpeza Urbana - SLU. 2. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu do pedido de tutela de urgência que visava a suspensão da cobrança de multa. 2.1. A agravante sustenta que a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos é relativa. 2.2. Alega que há razões autônomas trazidas na inicial para a concessão da tutela de urgência sem a necessidade de dilação probatória. 2.3. Afirma que o valor da suposta dívida foi integralmente quitado. 2.4. Defende que a multa compensatória foi aplicada com desproporcionalidade evidente. 2.5. Argumenta que houve irregularidade procedimental, vez que o fato apontado pela administração pública derivou de relação contratual e não do dever de prestar contas. 3. Nos termos do caput do artigo 300 do Código de Processo Civil: ‘A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo’. 4. A plausibilidade do direito é favorável ao agravado, vez que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, só podendo ser afastados mediante prova inequívoca em contrária. 4.1. A doutrina ensina: ‘Efeito da presunção de legitimidade é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo.’ (In Manual de Direito Administrativo, por José dos Santos Carvalho Filho, São Paulo: Atlas, 2016, página 127). 5. Nos termos do art. 333, I, do CPC: ‘O ônus da prova incumbe: I - ao autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito’. 5.1. No caso, a agravante não trouxe aos autos prova inequívoca apta a afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo, e a afastar a multa aplicada em regular processo administrativo. 5.2. Ausente o requisito da probabilidade do direito, a concessão da tutela de emergência deve ser indeferida. 6. Recurso improvido.” (Acórdão n.1064326, 07087265720178070000, Relator: JOÃO EGMONT 2a Turma Cível, Data de Julgamento: 30/11/2017, Publicado no DJE: 07/12/2017. Pág.: Sem Página Cadastrada.) “AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA PROPORCIONAL. CONCLUSÃO DA JUNTA MÉDICA PELA INCAPACIDADE LABORATIVA DA SERVIDORA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIMENTO DE PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM JUSTA CAUSA. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. 1. De acordo com o artigo 300 do CPC/2015, ‘a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo’. 2. Não há plausibilidade jurídica quando, a despeito das alegações da servidora pública a respeito da sua capacidade laborativa, constata-se que só por meio de dilação probatória será possível afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo subscrito por junta médica que, dando conta de que a recorrente esteve afastada por 1.077 dias para tratamento de moléstia por impossibilidade de desempenho de suas funções, conclui pela configuração de incapacidade laborativa total e permanente, insuscetível de readaptação funcional. 3. Inviável a determinação de pagamento de remuneração integral para a servidora sem qualquer contraprestação e sem qualquer justa causa, configurando tal situação indevido enriquecimento sem causa em detrimento do erário. 4. Agravo de instrumento conhecido e improvido.” (Acórdão n.1057115, 07116720220178070000, Relator: ANA CANTARINO 8a Turma Cível, Data de Julgamento: 27/10/2017, Publicado no DJE: 06/11/2017. Pág.: Sem Página Cadastrada.) “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO DEMOLITÓRIA. OCUPAÇÃO IRREGULAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL NÃO PASSÍVEL DE REGULARIZAÇÃO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DO PODER PÚBLICO. LEGALIDADE. DESPROVIDO. 1. O Poder Público tem competência para fiscalizar as atividades urbanas no Distrito Federal, em consonância com a política governamental e em estrita obediência à legislação aplicável. 2. O ato administrativo goza da presunção de legitimidade e legalidade, a qual somente pode ser afastada mediante prova inequívoca em sentido contrário. 3. Qualquer edificação situada em área urbana ou rural, seja pública, seja privada, só pode ser iniciada após a obtenção do alvará de construção, consoante reza o Código de Edificações do Distrito Federal. 4. Agravo conhecido e desprovido.” (Acórdão 1268813, 07264751920198070000, Relator: FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 5a Turma Cível, data de julgamento: 1/4/2020, publicado no DJE: 7/8/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.) Assim, tendo em vista a possibilidade de interrupção do serviço público de transporte de passageiros em decorrência da determinação contida na decisão agravada, cujas consequências demonstram, de forma intuitiva, o perigo da demora e a urgência da decisão a ser tomada, entendo que prospera a argumentação voltada a demonstrar a presença dos requisitos para a concessão de efeitos suspensivo. Nesse contexto, defiro o pedido de efeito suspensivo. Comunique-se e solicitem-se as informações. Intime-se a Agravada para os fins estabelecidos no artigo 1019, inciso II, do CPC. Após, tendo em vista que o Feito originário consiste em Ação Popular, encaminhe-se à douta Procuradoria de Justiça para se manifestar. I. Brasília - DF, 14 de dezembro de 2020. ANGELO CANDUCCI PASSARELI Desembargador