Tribunal: TJDFT
Processo: 0745590-89.2020.8.07.0000
Órgão julgador: DIAULAS COSTA RIBEIRO
Órgão colegiado: Conselho Especial
Data de publicação: 2020-10-20

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Des. Diaulas Costa Ribeiro Número do processo: 0745590-89.2020.8.07.0000 Classe judicial: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: AUTO VIACAO MARECHAL LTDA. IMPETRADOS: GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL E SECRETÁRIO DE ESTADO DE MOBILIDADE DO DISTRITO FEDERAL Decisão 1. Mandado de segurança com pedido liminar impetrado por Auto Viação Marechal LTDA contra ato supostamente omissivo, ilegal e abusivo imputados ao Secretário de Estado de Mobilidade do Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal, no qual a impetrante pretende a revisão tarifária do contrato de concessão de transporte público coletivo. 2. A impetrante narra que é concessionária de serviço público de transporte coletivo e que é remunerada por meio de tarifa técnica definida em processo licitatório. Esclarece que para garantir o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, essa tarifa é reajustada anualmente (cláusula XVI do contrato de concessão). 3. Também existe a possibilidade de revisão tarifária prevista na cláusula XVII.1, que visa restaurar esse equilíbrio entre os valores recebidos e os custos dos serviços prestados. O processo de revisão deve ser concluído em 60 dias (cláusula XVII.6), mas o prazo foi desrespeitado. 4. Explica que o desequilíbrio do valor da tarifa técnica é conhecido pelo Poder Público, mesmo antes da crise sanitária, que só piorou a crise financeira da empresa, diante das medidas de isolamento social. Apesar da diminuição do volume de passageiros (58%), diz que foi obrigada a operar com 100% da frota, para evitar aglomeração de passageiros. 5. Por isso, no dia 21/5/2020 protocolou pedido administrativo de revisão tarifária emergencial (SEI no 00090-00011484/2020-49). Sensível ao problema, no dia 15/6/2020, a Administração Pública emitiu planilha confirmando o desequilíbrio financeiro do ajuste, que foi aceita pelas partes (22/6/2020). Mesmo assim, em 28/7/2020 foi elaborada nova planilha, novamente reconhecendo o déficit. Esse foi o último ato praticado no processo administrativo. 6. Defende a legitimidade das autoridades coatoras, pois o Secretário fixa a tarifa técnica e o Governador garante o pagamento; e o direito líquido e certo de obter decisão administrativa no processo de revisão tarifária dentro do prazo estabelecido no contrato. Reforça sua tese com base no princípio da razoável duração do processo (CF, art. 5o, LXXVIII). 7. Sustenta que também possui direito à revisão tarifária, diante da redução do número de passageiros causada pela pandemia da COVID-19, hipótese que se amolda à cláusula XVII.3.b do contrato de concessão. Contudo, afirma que esse não é o objeto do mandado de segurança. 8. Argumenta pela concessão liminar da segurança, tendo em vista a inobservância do prazo de 60 dias previsto no contrato para análise do processo administrativo e a dificuldade financeira de manter o funcionamento integral do serviço, a despeito da diminuição dos usuários. 9. Requer a concessão de liminar para determinar às Autoridades Coatoras que apreciem o pedido de revisão tarifária emergencial protocolado no dia 21 de maio de 2020, no processo administrativo SEI no 00090-00011484/2020-49. 10. É o necessário. Cumpre decidir. 11. O relator poderá, ao despachar a inicial do mandado de segurança, suspender o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida (art. 7o, III da Lei no 12.016/2009). 12. Do mesmo modo, é possível deferir medida liminar para evitar dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que preenchidos os requisitos previstos no art. 300 do CPC, a saber: “probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. 13. É importante ressaltar que o Poder Judiciário não pode exorbitar o seu papel de controle da legalidade do ato administrativo, tampouco permitir a prática de atos que irão ensejar ônus à Administração Pública, sem que todos os requisitos indispensáveis a sua prática sejam devidamente observados. 14. Conforme posicionamento sedimentado pela jurisprudência, é defeso ao Poder Judiciário, no exame do ato administrativo, interferir na análise do mérito, incumbência que se restringe à própria Administração Pública, na medida em que a sua atuação limita-se ao controle de legalidade. 15. Confira-se precedente deste Tribunal nesse sentido: “REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCON/DF. IMPOSIÇÃO DE MULTA AO FORNECEDOR. ATO DE IMPROVIMENTO DO RECURSO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DO MOTIVO DEDUZIDO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ILEGALIDADE RECONHECIDA. SENTEÇA MANTIDA. 1. Não cabe ao poder judiciário adentrar no mérito dos atos administrativos, competindo-lhe tão-somente exercer o controle de legalidade, de modo que a análise realizada neste âmbito é restrita à existência de vício no ato administrativo impugnado. (...) 4. Reexame necessário não provido. (Acórdão n. 978674, 20160110168429RMO, Relator: ANA CANTARINO 8a TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 03/11/2016, Publicado no DJE: 14/11/2016. Pág.: 606/616)” [grifado na transcrição] 16. O que seria o controle da legalidade senão controlar a ação da Administração Pública? “A pergunta é daquelas que Einstein julgava que só uma criança poderia fazer, mas que depois de feita causaria uma nova perplexidade, pela dúvida entre o aparente do aparente — a dimensão do óbvio e do concreto — e o aparente propriamente dito: o oculto do oculto. O início estaria no substantivo controle, que expressa duas realidades jurídicas distintas: a de origem francesa, segundo a qual contrôle é fiscalização formal, seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório; a de origem anglo-saxônica, na qual control é comando, domínio, direção e governo. Ambas foram acolhidas pelo sistema jurídico brasileiro. Com o sentido de comando, domínio, direção, governo, o termo controle foi usado nos artigos 22, XXVII; 24, VI; 30, VIII; 192, § 1.o; 197; 200, VI; e 204, II, da Constituição, sempre isolado. É o caso, por exemplo, das empresas sob controle do Governo; da transferência do controle da pessoa jurídica; ou da participação popular no controle das ações governamentais, na área da assistência social. Outras vezes, foi usado como verbo. Mas independente da classificação gramatical, controlar é fiscalizar. Com este sentido, a Constituição foi uma intérprete autêntica do termo, associando, ora dois verbos, ora dois substantivos. A fiscalização do Município, diz o artigo 31, é exercida mediante controle externo do Poder Legislativo municipal. O mesmo acontece com os Estados e com a União. Por fim, os verbos controlar e fiscalizar foram empregados distintamente, unidos por uma conjunção aditiva. O primeiro, mantendo o sentido de direção, gerenciamento ou comando; o segundo, no sentido de velar, vigiar ou inspecionar, como nos artigos 197 e 200, VII. Este último cuida do controle e da fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos. Nesses casos de associação dos dois sentidos, a distinção se dá ou pela natureza da conduta ou pela condição de quem a desempenha. Mas nunca incidem, ao mesmo tempo, a superintendência, o comando, e a fiscalização. A fabricação de produtos psicoativos, tóxicos e radioativos está sujeita ao gerenciamento, à direção, à administração do poder público; a utilização está sob fiscalização. Nos serviços de saúde prestados diretamente pelo poder público, o controle consiste em sua gerência, em sua superintendência. Nos serviços prestados por terceiros, o controle do poder público implica fiscalização. Não há dúvidas de que o controle judicial da legalidade do ato administrativo, no Brasil, segue o modelo francês, segundo a qual contrôle é fiscalização formal. Seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório. No outro extremo, jamais o Poder Judiciário poderá, na acepção anglo-saxônica do termo, adotar condutas próprias de control, de comando, domínio, direção e governo, substituindo o ato administrativo do Poder Executivo por mera conveniência do Juiz.” (Diaulas Costa Ribeiro, Ministério Público: Dimensão Constitucional e Repercussão no Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 183-185). 17. Para proteger a indisponibilidade do interesse público e a superioridade deste em relação àquele estritamente particular, o Legislador optou por dotar a Fazenda Pública de algumas prerrogativas na relação jurídico-processual, já que os interesses da coletividade estão personificados na própria Administração Pública. 18. No caso, o pedido liminar confunde-se, em parte, com o próprio mérito. A concessão do pedido impõe verdadeiro ônus para a Administração Pública, que não pode ser concedido, sem antes ouvi-la, pois após a verificação de eventual defasagem da tarifa técnica, ela deverá remunerar a impetrante, em caso positivo. 19. Desse modo, em juízo de estrita delibação e sem prejuízo de posterior reexame da matéria, não vislumbro a probabilidade do direito alegado, tampouco o risco de dano grave irreparável ou de difícil reparação que justifiquem a concessão de liminar. Dispositivo 20. Indefiro a liminar pleiteada, diante da ausência dos requisitos legais autorizadores da medida. 21. Notifiquem-se as autoridades coatoras acerca do conteúdo da petição inicial, enviando-lhes a segunda via com as cópias dos documentos que a instruem, para que, no prazo de 10 (dez) dias, prestem informações. 22. Cientifique-se a Procuradoria-Geral do Distrito Federal, enviando-lhe cópia da inicial para, querendo, ingressar no feito, conforme art. 7o, II da Lei no 12.016/2015. 23. Findos os prazos legais, em especial aquele do inciso I do caput do art. 7o da Lei no 12.016/2015, ouça-se o Ministério Público, no prazo de 10 (dez) dias. 24. Intimem-se. Publique-se. Brasília, DF, 14 de outubro de 2020. O Relator, Desembargador DIAULAS COSTA RIBEIRO

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Gabinete do Des. Diaulas Costa Ribeiro Número do processo: 0745590-89.2020.8.07.0000 Classe judicial: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: AUTO VIACAO MARECHAL LTDA. IMPETRADOS: GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL E SECRETÁRIO DE ESTADO DE MOBILIDADE DO DISTRITO FEDERAL Decisão 1. Mandado de segurança com pedido liminar impetrado por Auto Viação Marechal LTDA contra ato supostamente omissivo, ilegal e abusivo imputados ao Secretário de Estado de Mobilidade do Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal, no qual a impetrante pretende a revisão tarifária do contrato de concessão de transporte público coletivo. 2. A impetrante narra que é concessionária de serviço público de transporte coletivo e que é remunerada por meio de tarifa técnica definida em processo licitatório. Esclarece que para garantir o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, essa tarifa é reajustada anualmente (cláusula XVI do contrato de concessão). 3. Também existe a possibilidade de revisão tarifária prevista na cláusula XVII.1, que visa restaurar esse equilíbrio entre os valores recebidos e os custos dos serviços prestados. O processo de revisão deve ser concluído em 60 dias (cláusula XVII.6), mas o prazo foi desrespeitado. 4. Explica que o desequilíbrio do valor da tarifa técnica é conhecido pelo Poder Público, mesmo antes da crise sanitária, que só piorou a crise financeira da empresa, diante das medidas de isolamento social. Apesar da diminuição do volume de passageiros (58%), diz que foi obrigada a operar com 100% da frota, para evitar aglomeração de passageiros. 5. Por isso, no dia 21/5/2020 protocolou pedido administrativo de revisão tarifária emergencial (SEI no 00090-00011484/2020-49). Sensível ao problema, no dia 15/6/2020, a Administração Pública emitiu planilha confirmando o desequilíbrio financeiro do ajuste, que foi aceita pelas partes (22/6/2020). Mesmo assim, em 28/7/2020 foi elaborada nova planilha, novamente reconhecendo o déficit. Esse foi o último ato praticado no processo administrativo. 6. Defende a legitimidade das autoridades coatoras, pois o Secretário fixa a tarifa técnica e o Governador garante o pagamento; e o direito líquido e certo de obter decisão administrativa no processo de revisão tarifária dentro do prazo estabelecido no contrato. Reforça sua tese com base no princípio da razoável duração do processo (CF, art. 5o, LXXVIII). 7. Sustenta que também possui direito à revisão tarifária, diante da redução do número de passageiros causada pela pandemia da COVID-19, hipótese que se amolda à cláusula XVII.3.b do contrato de concessão. Contudo, afirma que esse não é o objeto do mandado de segurança. 8. Argumenta pela concessão liminar da segurança, tendo em vista a inobservância do prazo de 60 dias previsto no contrato para análise do processo administrativo e a dificuldade financeira de manter o funcionamento integral do serviço, a despeito da diminuição dos usuários. 9. Requer a concessão de liminar para determinar às Autoridades Coatoras que apreciem o pedido de revisão tarifária emergencial protocolado no dia 21 de maio de 2020, no processo administrativo SEI no 00090-00011484/2020-49. 10. É o necessário. Cumpre decidir. 11. O relator poderá, ao despachar a inicial do mandado de segurança, suspender o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida (art. 7o, III da Lei no 12.016/2009). 12. Do mesmo modo, é possível deferir medida liminar para evitar dano grave, de difícil ou impossível reparação, desde que preenchidos os requisitos previstos no art. 300 do CPC, a saber: “probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. 13. É importante ressaltar que o Poder Judiciário não pode exorbitar o seu papel de controle da legalidade do ato administrativo, tampouco permitir a prática de atos que irão ensejar ônus à Administração Pública, sem que todos os requisitos indispensáveis a sua prática sejam devidamente observados. 14. Conforme posicionamento sedimentado pela jurisprudência, é defeso ao Poder Judiciário, no exame do ato administrativo, interferir na análise do mérito, incumbência que se restringe à própria Administração Pública, na medida em que a sua atuação limita-se ao controle de legalidade. 15. Confira-se precedente deste Tribunal nesse sentido: “REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCON/DF. IMPOSIÇÃO DE MULTA AO FORNECEDOR. ATO DE IMPROVIMENTO DO RECURSO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DO MOTIVO DEDUZIDO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ILEGALIDADE RECONHECIDA. SENTEÇA MANTIDA. 1. Não cabe ao poder judiciário adentrar no mérito dos atos administrativos, competindo-lhe tão-somente exercer o controle de legalidade, de modo que a análise realizada neste âmbito é restrita à existência de vício no ato administrativo impugnado. (...) 4. Reexame necessário não provido. (Acórdão n. 978674, 20160110168429RMO, Relator: ANA CANTARINO 8a TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 03/11/2016, Publicado no DJE: 14/11/2016. Pág.: 606/616)” [grifado na transcrição] 16. O que seria o controle da legalidade senão controlar a ação da Administração Pública? “A pergunta é daquelas que Einstein julgava que só uma criança poderia fazer, mas que depois de feita causaria uma nova perplexidade, pela dúvida entre o aparente do aparente — a dimensão do óbvio e do concreto — e o aparente propriamente dito: o oculto do oculto. O início estaria no substantivo controle, que expressa duas realidades jurídicas distintas: a de origem francesa, segundo a qual contrôle é fiscalização formal, seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório; a de origem anglo-saxônica, na qual control é comando, domínio, direção e governo. Ambas foram acolhidas pelo sistema jurídico brasileiro. Com o sentido de comando, domínio, direção, governo, o termo controle foi usado nos artigos 22, XXVII; 24, VI; 30, VIII; 192, § 1.o; 197; 200, VI; e 204, II, da Constituição, sempre isolado. É o caso, por exemplo, das empresas sob controle do Governo; da transferência do controle da pessoa jurídica; ou da participação popular no controle das ações governamentais, na área da assistência social. Outras vezes, foi usado como verbo. Mas independente da classificação gramatical, controlar é fiscalizar. Com este sentido, a Constituição foi uma intérprete autêntica do termo, associando, ora dois verbos, ora dois substantivos. A fiscalização do Município, diz o artigo 31, é exercida mediante controle externo do Poder Legislativo municipal. O mesmo acontece com os Estados e com a União. Por fim, os verbos controlar e fiscalizar foram empregados distintamente, unidos por uma conjunção aditiva. O primeiro, mantendo o sentido de direção, gerenciamento ou comando; o segundo, no sentido de velar, vigiar ou inspecionar, como nos artigos 197 e 200, VII. Este último cuida do controle e da fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos. Nesses casos de associação dos dois sentidos, a distinção se dá ou pela natureza da conduta ou pela condição de quem a desempenha. Mas nunca incidem, ao mesmo tempo, a superintendência, o comando, e a fiscalização. A fabricação de produtos psicoativos, tóxicos e radioativos está sujeita ao gerenciamento, à direção, à administração do poder público; a utilização está sob fiscalização. Nos serviços de saúde prestados diretamente pelo poder público, o controle consiste em sua gerência, em sua superintendência. Nos serviços prestados por terceiros, o controle do poder público implica fiscalização. Não há dúvidas de que o controle judicial da legalidade do ato administrativo, no Brasil, segue o modelo francês, segundo a qual contrôle é fiscalização formal. Seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório. No outro extremo, jamais o Poder Judiciário poderá, na acepção anglo-saxônica do termo, adotar condutas próprias de control, de comando, domínio, direção e governo, substituindo o ato administrativo do Poder Executivo por mera conveniência do Juiz.” (Diaulas Costa Ribeiro, Ministério Público: Dimensão Constitucional e Repercussão no Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 183-185). 17. Para proteger a indisponibilidade do interesse público e a superioridade deste em relação àquele estritamente particular, o Legislador optou por dotar a Fazenda Pública de algumas prerrogativas na relação jurídico-processual, já que os interesses da coletividade estão personificados na própria Administração Pública. 18. No caso, o pedido liminar confunde-se, em parte, com o próprio mérito. A concessão do pedido impõe verdadeiro ônus para a Administração Pública, que não pode ser concedido, sem antes ouvi-la, pois após a verificação de eventual defasagem da tarifa técnica, ela deverá remunerar a impetrante, em caso positivo. 19. Desse modo, em juízo de estrita delibação e sem prejuízo de posterior reexame da matéria, não vislumbro a probabilidade do direito alegado, tampouco o risco de dano grave irreparável ou de difícil reparação que justifiquem a concessão de liminar. Dispositivo 20. Indefiro a liminar pleiteada, diante da ausência dos requisitos legais autorizadores da medida. 21. Notifiquem-se as autoridades coatoras acerca do conteúdo da petição inicial, enviando-lhes a segunda via com as cópias dos documentos que a instruem, para que, no prazo de 10 (dez) dias, prestem informações. 22. Cientifique-se a Procuradoria-Geral do Distrito Federal, enviando-lhe cópia da inicial para, querendo, ingressar no feito, conforme art. 7o, II da Lei no 12.016/2015. 23. Findos os prazos legais, em especial aquele do inciso I do caput do art. 7o da Lei no 12.016/2015, ouça-se o Ministério Público, no prazo de 10 (dez) dias. 24. Intimem-se. Publique-se. Brasília, DF, 14 de outubro de 2020. O Relator, Desembargador DIAULAS COSTA RIBEIRO