Tribunal: TJDFT
Processo: 0719820-94.2020.8.07.0000
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a Turma Cível
Data de publicação: 2020-07-09

Ementa:
Vistos etc. Cuida-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, aviado pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital de Brasil - Novacap em face da decisão que, no curso do cumprimento de sentença manejado em seu desfavor pela agravada – NG Engenharia e Construções Ltda. – rejeitara à impugnação à penhora que formulara, preservando a constrição incidente sobre os Lotes nos 1480 e 1490, do Trecho 04, do Setor de Indústria e Abastecimento SIA, Brasília-Distrito Federal, de sua titularidade. Segundo salientara a decisão guerreada, a agravante é empresa pública distrital de direito privado, de modo que seus bens são, em regra, de natureza privada, sobejando possível serem penhorados. Pontuara o julgado, outrossim, que, conquanto os bens de titularidade da agravante não sejam passíveis de usucapião, podem ser alienados e objeto de penhora, desde que não estejam afetados a serviços públicos, e, considerando que na hipótese os imóveis foram indicados pela própria agravante e não possuem afetação pública, legítima a medida constritiva. Já a agravante, não se conformando com o resolvido, almeja, em sede de antecipação da tutela recursal, a agregação de efeito suspensivo ao agravo, suspendendo-se o curso da execução, e, alfim, a desconstituição do decisório arrostado, acolhendo-se o inconformismo que manifestara para que seja desconstituída a penhora incidente sobre os imóveis que individualizara. Como estofo da pretensão reformatória, argumentara, em suma, que qualifica-se empresa pública e tem por objeto social a realização de obras e serviços de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal. Sustentara que, conquanto possua personalidade jurídica de direito privado, administra patrimônio originariamente considerado como público, e, desse modo, seus bens não são passíveis de penhora ou usucapião. Defendera que, ao contrário do que assinalara o provimento guerreado, não oferecera qualquer imóvel de sua titularidade à penhora, porquanto fora a agravada quem realizara a nomeação dos imóveis constritos. Assinalara que, conquanto os imóveis penhorados sejam de sua titularidade perante o registro imobiliário, atua como mera administradora desses bens, pois destacados a fins públicos. Salientara, outrossim, que os imóveis alcançados pela constrição foram objeto de termo de cessão de uso e são atualmente utilizados pela Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal. Registrara, alfim, que, estando a argumentação que alinhara revestida de verossimilhança, afigura-se legítima a concessão do efeito suspensivo que persegue em sede de antecipação da tutela recursal, suspendendo-se os atos expropriatórios até a resolução do mérito. O instrumento se afigura corretamente formado. É o relatório. Decido. Cuida-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, aviado pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital de Brasil - Novacap em face da decisão que, no curso do cumprimento de sentença manejado em seu desfavor pela agravada – NG Engenharia e Construções Ltda. – rejeitara à impugnação à penhora que formulara, preservando a constrição incidente sobre os Lotes nos 1480 e 1490, do Trecho 04, do Setor de Indústria e Abastecimento SIA, Brasília-Distrito Federal, de sua titularidade. Segundo salientara a decisão guerreada, a agravante é empresa pública distrital de direito privado, de modo que seus bens são, em regra, de natureza privada, sobejando possível serem penhorados. Pontuara o julgado, outrossim, que, conquanto os bens de titularidade da agravante não sejam passíveis de usucapião, podem ser alienados e objeto de penhora, desde que não estejam afetados a serviços públicos, e, considerando que na hipótese os imóveis foram indicados pela própria agravante e não possuem afetação pública, legítima a medida constritiva. Já a agravante, não se conformando com o resolvido, almeja, em sede de antecipação da tutela recursal, a agregação de efeito suspensivo ao agravo, suspendendo-se o curso da execução, e, alfim, a desconstituição do decisório arrostado, acolhendo-se o inconformismo que manifestara para que seja desconstituída a penhora incidente sobre os imóveis que individualizara. Consoante depreende-se do aduzido, o objeto deste agravo cinge-se à aferição da legitimidade da decisão que não acolhera a impugnação à penhora que formulara a agravante almejando a desconstituição da penhora que alcançara imóveis de sua titularidade, sob o fundamento de que se tratam de bens públicos e, portanto, insuscetíveis de constrição judicial. Emoldurada a matéria devolvida a reexame e delimitado o lastro invocado como apto a ensejar o acolhimento da pretensão reformatória que estampa, o desembaraço da questão não encerra dificuldades. Inicialmente deve ser registrado que, consoante emerge do disposto nas Lei n. 2.874/1956 e Lei n. 5.861/1972, a agravante qualifica-se como empresa pública distrital constituída sob a forma de sociedade por ações, sendo seu capital pertencente à União e ao Distrito Federal. Nos termos do art. 1o da Lei n. 5.861/1972, compete-lhe a execução dos serviços e obras de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal, verbis: “Art 1o A Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - NOVACAP terá por objeto a execução de obras e serviços de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal, diretamente ou por contrato com entidades públicas ou privadas.” Na condição de empresa pública, a NOVACAP possui, então, patrimônio próprio e personalidade jurídica distinta do Distrito Federal, conquanto integre sua estrutura administrativa, sendo vinculada à Secretaria de Obras do Distrito Federal. Ostentando personalidade jurídica distinta da do Distrito Federal, é capaz de titularizar direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, podendo, portanto, celebrar contratos e assumir a responsabilidade pelo pagamento dos débitos a eles correspondentes, ainda que sua quitação dependa de repasse de verbas pelo Distrito Federal. Consoante estabelece a Constituição Federal (art. 173, § 1o), as empresas públicas destinam-se à exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, revestindo-se da natureza de empresa privada com fomento de capital público, estando, portanto, sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. A seu turno, conquanto ostente a agravante natureza jurídica de direito privado, emerge inexorável que seu patrimônio não pode ser tratado como se pessoa jurídica de direito privado não integrante da administração pública. Com efeito, a Lei das Estatais, Lei no 13.303, de 30/06/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas respectivas subsidiárias no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, definira empresa pública nos seguintes termos: “Art. 3o Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” Deve ser registrado que o diploma legal em tela não definira se os bens das empresas públicas são públicos ou privados, afigurando-se necessário, pois, análise jurídica para se aferir e definir a natureza dos bens da titularidade dos entes, e, por conseguinte, se são passíveis de penhora. De conformidade com o disposto no Código Civil, são públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno e, não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. É o que se infere do abaixo reproduzido, in verbis: “Art. 98. São públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem. Deve ser registrado que, de conformidade com o estatuto civil, os bens públicos são divididos em classes, podendo ser de uso comum do povo, de uso especial e dominicais. Os bens que integram o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público e demais entes integrantes da administração pública não qualificados como bens de uso comum ou especial, a seu turno, se qualificam como dominicais, sendo passíveis de alienação, conquanto em regra não passíveis de usucapião, consoante o dispositivos codificados abaixo: “Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.” ... “Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observada as exigências da lei.” Consoante pontuado em consonância com o legislado, os bens públicos são classificados como de uso comum, de uso especial e os dominicais, que, ressalte-se, são passíveis de alienação, sendo suscetíveis, pois, de expropriação forçada, conquanto impassíveis de usucapião. Consignadas essas observações, conforme assinalado, quando autorizada a instituição de empresas públicas, o patrimônio que integrará o capital das entidades será transferido por determinação da própria Lei instituidora ou mediante decreto do Poder Executivo e, diante da sua natureza jurídica, não sobeja possível afirmar que seus bens são de uso comum ou especial ou, ainda, que são bens públicos na acepção restritiva da regulação legal. É que, em suma, destacados para formação do patrimônio do ente, pela natureza específica de seu objeto, já não poderão ser classificados como bens de uso comum e tampouco como de uso especial. Destarte, diante da transferência de patrimônio para formação do capital da empresa pública, os bens que passam a ser de sua titularidade são classificados como bens dominicais, até pela ausência de outra classificação prevista no Código Civil. Seguindo esse raciocínio, o patrimônio da empresa pública é público na sua origem, uma vez que é integralizado por bens públicos que lhe são transferidos por ocasião de sua criação ou instituição, mas, integrados ao seu patrimônio, diante da autonomia que passa a deter, se transmudam em bens dominicais, podendo, pois, ser alienados, e, quiçá, expropriados. A despeito desse destacamento de patrimônio, os bens não podem ser tratados como se pertencentes a pessoa jurídica de direito privado, pois sujeitos a controle especial e qualificados, lato sensu, como bens públicos, inclusive para fins de alienação, tanto mais porque, em caso de extinção do ente público, seu patrimônio reverterá em prol do ente público que a constituíra. Comentando o tema, Celso Ribeiro Bastos[1] pontua que: “(...) em sentido lato, constituem também patrimônio público, os bens das entidades paraestatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), nada obstante serem regidas pelo Direito Privado. Esses bens têm uma destinação de interesse público a fim de atender aos objetivos visados pelo Poder Público criador da entidade. Portanto, a titularidade última desses bens pertence ao setor público, haja vista que no caso de extinção dessas entidades, os bens retornam à entidade estatal da qual foram desligado.” No mesmo sentido, são os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles[2]: “Quanto aos bens das empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), entendemos que são, também, bens públicos com destinação especial e administração particular das instituições a que foram transferidos para consecução dos fins estatutários. A origem e a natureza total ou predominante desses bens continuam públicas; sua destinação é de interesse público; apenas sua administração é confiada à uma entidade de personalidade privada, que os utilizará na forma da lei instituidora e do estatuto regedor da instituição. A destinação especial desses bens sujeitam-se aos preceitos da lei que autorizou a transferência do patrimônio estatal ao paraestatal, a fim de atender aos objetivos visados pelo Poder Público criador da entidade. Esse patrimônio, embora incorporado a uma instituição de personalidade privada, continua vinculado ao serviço público, apenas prestando de forma descentralizada ou indireta por uma empresa estatal de estrutura comercial, civil ou, mesmo especial. Mas latu sensu, é patrimônio público, tanto assim que na extinção da entidade reverte ao ente estatal que o criou, e qualquer ato que o lese poderá ser invalidado por ação popular (Lei Federal 4.717/65, art. 1o).” Destarte, os bens de titularidade da agravante, destacados dos entes públicos que a constituíram, possuem a natureza de bem público dominical, sobejando ser aferido se são passíveis de penhora. De acordo com o pontuado e como legislado, os bens públicos dominiais são aqueles não destinados a fim público nem a uso comum, portanto podem ser alienados. É que os bens dominicais não são afetados, por isso possuem função patrimonial e, à míngua de regulação legal, submetem-se ao regime jurídico de direito privado, afigurando-se possível sua penhora, conquanto, ressalve-se, qualificáveis como patrimônio público lato sensu. Deve ser salientado, outrossim, que a agravante tem por finalidade a execução de obras e serviços públicos afetos originalmente do Distrito Federal. De conformidade com o que se extraí de seu sítio eletrônico[3], possui os seguintes objetivos: “A Novacap executa, através de gerenciamento, as obras planejadas pelo Governo do Distrito Federal, por meio da Secretaria de Obras. Nesta tarefa, a Companhia coordena os trabalhos de vários técnicos em diversas áreas da Arquitetura, Engenharia Civil e Agronomia, e acompanha os trabalhos desde a elaboração do projeto à execução total das obras ou serviços. Seus mais de 100 técnicos participam e coordenam trabalhos de construção de prédios, execução de galerias de águas pluviais, execução de pavimentação asfáltica, calçadas, meios-fios, plantio e poda de grama e árvores, bem como jardins ornamentais.” Ou seja, na conformidade dos fins que ensejaram sua criação, a agravante, constituída sob a forma de empresa pública, destina-se a executar serviços e obras que estão afetados à incumbência do Distrito Federal. Suas atividades são desenvolvidas, pois, na realização de interesse público, pois as exercita na realização de atribuições delegadas pelo ente federado, constituindo, sob essa realidade, pessoa jurídica de direito privado meramente formal. Encerra, pois, instrumento de execução de atividade estatal com maior agilidade, exercitando-a de forma delegada, não exclusiva, contudo, pois sujeitada ao regime próprio das empresas de direito privado, com as restrições legalmente estabelecidas. O patrimônio da sua titularidade, destacado no momento da sua constituição, desde que vocacionado à realização das atividades estatais delegadas, não se afigura, pois, passível de alienação e, portanto, penhora, pois revertido a patrimônio de uso especial, não podendo ser expropriado como forma de ser privilegiado o interesse público, traduzido nas atividades que desenvolve. Em contrapartida, dispondo de patrimônio não revertido ao desenvolvimento de suas atividades estatais, a par de se qualificarem como bens dominiais, podem ser alienados, observadas as restrições e forma legais, e, por extensão, ser expropriados para realização de obrigações da sua titularidade. Sob essa realidade, e pontuado o objeto social da agravante, afere-se que os imóveis penhorados não encontram-se afetados e destinados ao cumprimento de suas funções institucionais, pois, conforme inclusive informara, encontram-se cedidos ao da Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal. Se estão cedidos a outro órgão, conquanto revertidos a uso de interesse público, não estão destinados à realização de suas atividades e dos serviços e obras públicos que integram seu objeto social, constituindo sua razão de criação. Destarte, não estando afetados e volvidos à realização de objeto social e dos fins que ensejaram sua criação, constituindo, ademais, bens públicos – lato sensu, ressalve-se -, dominicais, afigura-se, em princípio, possível e legítima a penhora preservada pelo provimento guerreado. Aliás, o entendimento de que os bens das empresas públicas e sociedades da economia mista somente são impenhoráveis quando estiverem diretamente vinculados à atividade-fim do ente, sendo tornado indisponíveis como forma de não afetar prejuízo à continuidade do serviço público desenvolvido pela entidade, encontra respaldo no posicionamento já alinhavado sobre a matéria pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se infere decisão proferida no RE 881.665, de relatoria do Ministro Relator Dias Tófoli, confira-se: “Cinge-se a controvérsia em discussão nestes autos à análise da qualificação jurídica de sociedade de economia mista que presta serviço público em regime de exclusividade, para fins de determinar-se a possibilidade de que bens integrantes de seu patrimônio sejam penhorados, em razão de execução fiscal contra ela ajuizada. (...) Quando, porém, a empresa pública ou a sociedade de economia mista são delegatárias de serviços públicos ou de poder de polícia, elas, por não concorrerem com as empresas privadas, não se sujeitam aos ditames do precitado art. 173. Podemos, pois, dizer que, neste caso, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, pelas atribuições delegadas de poder público que exercitam, são, 'tão-só quanto à forma', pessoas de direito privado. 'Quanto ao fundo' são instrumentos do Estado, para a prestação de serviços públicos ou a prática de atos de polícia. Acabam fazendo as vezes das autarquias, embora - damo-nos pressa em proclamar - com elas não se confundam. Neste sentido, enquanto atuam como se pessoas políticas fossem, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não podem ter embaraçada ou anulada sua ação pública por meio de impostos. Esta é a conseqüência de uma interpretação sistemática do art. 150, VI, 'a', da CF. Não se deve distinguir entre a empresa estatal e a pessoa política que a instituiu, mas, simplesmente, se a hipótese de incidência (fato gerador 'in abstracto') do imposto provém da prestação de serviços públicos ou do exercício do poder de polícia, isto é, de atividades de competência governamental. Em caso afirmativo, são, s.m.j., alcançadas pelos benefícios do art. 150, VI, 'a', da CF.’ (grifei)” Nessa conformidade, os bens da ora recorrida gozam do privilégio da impenhorabilidade, desde que haja a vinculação desses bens com a atividade-fim, como bem salientado no acórdão atacado. Portanto, como consta da ementa da decisão atacada, são ‘impenhoráveis os seus bens que estejam diretamente vinculados à atividade-fim, para não prejudicar a continuidade do serviço público”, sejam eles bens, serviços, e até mesmo a renda. Anoto, para exemplificar, os seguintes precedentes, proferidos em casos similares: “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI No 509/69. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei no 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1o, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Vícios no julgamento. Embargos de declaração rejeitados’ (RE no 230.051-ED/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 11/6/03). ‘Recurso extraordinário. 2. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT. Penhora. 3. Recepção, pela Constituição Federal de 1988, do Decreto-lei n.o 509/69. Extensão à ECT dos privilégios da Fazenda Pública. 4. Impenhorabilidade dos bens. Execução por meio de precatório. 5. Precedente: RE n.o 220.906, Relator Ministro MAURÍCIO CORRÊA, Plenário, sessão de 17.11.2000. 6. Agravo regimental a que se nega provimento’ (AI no 313.854/CE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Néri da Silveira, DJ de 26/10/01). (...) Ante o exposto, nos termos do artigo 557, caput, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário. Publique-se. Brasília, 29 de outubro de 2015.” Destarte, na hipótese, não estando os imóveis de titularidade da agravante, empresa pública, afetados ao exercício de suas funções institucionais, inclusive porque cedidos a outro órgão público, sobeja possível sua penhora. O alinhado, deixando carente de certeza o direito que invocara, obsta a concessão da antecipação de tutela recursal que formulara, inclusive porque o executivo subjacente ainda não está na fase de expropriação. No mais, o cotejo dos autos enseja a certeza de que o instrumento está adequadamente formado e que o teor da decisão agravada se conforma com a espera pelo provimento meritório definitivo. Essas inferências legitimam o processamento do agravo sob sua forma instrumental, estando obstado, contudo, que lhe seja agregado o efeito suspensivo almejado. Esteado nos argumentos alinhados, indefiro o efeito suspensivo ativo postulado, negando a antecipação da tutela recursal postulada. Comunique-se ao ilustrado prolator da decisão arrostada. Expedida essa diligência, à agravada para, querendo, contrariar o agravo no interregno legalmente assinado. Intimem-se. Brasília-DF, 6 de julho de 2020. Desembargador TEÓFILO CAETANO Relator [1] - BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 1996, pág. 30 [2] - MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. São Paulo. 29a Ed., Pág.. 110. [3] - www.novacap.df.gov.br/objetivo.

Inteiro teor:
Vistos etc. Cuida-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, aviado pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital de Brasil - Novacap em face da decisão que, no curso do cumprimento de sentença manejado em seu desfavor pela agravada – NG Engenharia e Construções Ltda. – rejeitara à impugnação à penhora que formulara, preservando a constrição incidente sobre os Lotes nos 1480 e 1490, do Trecho 04, do Setor de Indústria e Abastecimento SIA, Brasília-Distrito Federal, de sua titularidade. Segundo salientara a decisão guerreada, a agravante é empresa pública distrital de direito privado, de modo que seus bens são, em regra, de natureza privada, sobejando possível serem penhorados. Pontuara o julgado, outrossim, que, conquanto os bens de titularidade da agravante não sejam passíveis de usucapião, podem ser alienados e objeto de penhora, desde que não estejam afetados a serviços públicos, e, considerando que na hipótese os imóveis foram indicados pela própria agravante e não possuem afetação pública, legítima a medida constritiva. Já a agravante, não se conformando com o resolvido, almeja, em sede de antecipação da tutela recursal, a agregação de efeito suspensivo ao agravo, suspendendo-se o curso da execução, e, alfim, a desconstituição do decisório arrostado, acolhendo-se o inconformismo que manifestara para que seja desconstituída a penhora incidente sobre os imóveis que individualizara. Como estofo da pretensão reformatória, argumentara, em suma, que qualifica-se empresa pública e tem por objeto social a realização de obras e serviços de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal. Sustentara que, conquanto possua personalidade jurídica de direito privado, administra patrimônio originariamente considerado como público, e, desse modo, seus bens não são passíveis de penhora ou usucapião. Defendera que, ao contrário do que assinalara o provimento guerreado, não oferecera qualquer imóvel de sua titularidade à penhora, porquanto fora a agravada quem realizara a nomeação dos imóveis constritos. Assinalara que, conquanto os imóveis penhorados sejam de sua titularidade perante o registro imobiliário, atua como mera administradora desses bens, pois destacados a fins públicos. Salientara, outrossim, que os imóveis alcançados pela constrição foram objeto de termo de cessão de uso e são atualmente utilizados pela Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal. Registrara, alfim, que, estando a argumentação que alinhara revestida de verossimilhança, afigura-se legítima a concessão do efeito suspensivo que persegue em sede de antecipação da tutela recursal, suspendendo-se os atos expropriatórios até a resolução do mérito. O instrumento se afigura corretamente formado. É o relatório. Decido. Cuida-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, aviado pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital de Brasil - Novacap em face da decisão que, no curso do cumprimento de sentença manejado em seu desfavor pela agravada – NG Engenharia e Construções Ltda. – rejeitara à impugnação à penhora que formulara, preservando a constrição incidente sobre os Lotes nos 1480 e 1490, do Trecho 04, do Setor de Indústria e Abastecimento SIA, Brasília-Distrito Federal, de sua titularidade. Segundo salientara a decisão guerreada, a agravante é empresa pública distrital de direito privado, de modo que seus bens são, em regra, de natureza privada, sobejando possível serem penhorados. Pontuara o julgado, outrossim, que, conquanto os bens de titularidade da agravante não sejam passíveis de usucapião, podem ser alienados e objeto de penhora, desde que não estejam afetados a serviços públicos, e, considerando que na hipótese os imóveis foram indicados pela própria agravante e não possuem afetação pública, legítima a medida constritiva. Já a agravante, não se conformando com o resolvido, almeja, em sede de antecipação da tutela recursal, a agregação de efeito suspensivo ao agravo, suspendendo-se o curso da execução, e, alfim, a desconstituição do decisório arrostado, acolhendo-se o inconformismo que manifestara para que seja desconstituída a penhora incidente sobre os imóveis que individualizara. Consoante depreende-se do aduzido, o objeto deste agravo cinge-se à aferição da legitimidade da decisão que não acolhera a impugnação à penhora que formulara a agravante almejando a desconstituição da penhora que alcançara imóveis de sua titularidade, sob o fundamento de que se tratam de bens públicos e, portanto, insuscetíveis de constrição judicial. Emoldurada a matéria devolvida a reexame e delimitado o lastro invocado como apto a ensejar o acolhimento da pretensão reformatória que estampa, o desembaraço da questão não encerra dificuldades. Inicialmente deve ser registrado que, consoante emerge do disposto nas Lei n. 2.874/1956 e Lei n. 5.861/1972, a agravante qualifica-se como empresa pública distrital constituída sob a forma de sociedade por ações, sendo seu capital pertencente à União e ao Distrito Federal. Nos termos do art. 1o da Lei n. 5.861/1972, compete-lhe a execução dos serviços e obras de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal, verbis: “Art 1o A Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - NOVACAP terá por objeto a execução de obras e serviços de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal, diretamente ou por contrato com entidades públicas ou privadas.” Na condição de empresa pública, a NOVACAP possui, então, patrimônio próprio e personalidade jurídica distinta do Distrito Federal, conquanto integre sua estrutura administrativa, sendo vinculada à Secretaria de Obras do Distrito Federal. Ostentando personalidade jurídica distinta da do Distrito Federal, é capaz de titularizar direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, podendo, portanto, celebrar contratos e assumir a responsabilidade pelo pagamento dos débitos a eles correspondentes, ainda que sua quitação dependa de repasse de verbas pelo Distrito Federal. Consoante estabelece a Constituição Federal (art. 173, § 1o), as empresas públicas destinam-se à exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, revestindo-se da natureza de empresa privada com fomento de capital público, estando, portanto, sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. A seu turno, conquanto ostente a agravante natureza jurídica de direito privado, emerge inexorável que seu patrimônio não pode ser tratado como se pessoa jurídica de direito privado não integrante da administração pública. Com efeito, a Lei das Estatais, Lei no 13.303, de 30/06/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas respectivas subsidiárias no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, definira empresa pública nos seguintes termos: “Art. 3o Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” Deve ser registrado que o diploma legal em tela não definira se os bens das empresas públicas são públicos ou privados, afigurando-se necessário, pois, análise jurídica para se aferir e definir a natureza dos bens da titularidade dos entes, e, por conseguinte, se são passíveis de penhora. De conformidade com o disposto no Código Civil, são públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno e, não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. É o que se infere do abaixo reproduzido, in verbis: “Art. 98. São públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem. Deve ser registrado que, de conformidade com o estatuto civil, os bens públicos são divididos em classes, podendo ser de uso comum do povo, de uso especial e dominicais. Os bens que integram o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público e demais entes integrantes da administração pública não qualificados como bens de uso comum ou especial, a seu turno, se qualificam como dominicais, sendo passíveis de alienação, conquanto em regra não passíveis de usucapião, consoante o dispositivos codificados abaixo: “Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.” ... “Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observada as exigências da lei.” Consoante pontuado em consonância com o legislado, os bens públicos são classificados como de uso comum, de uso especial e os dominicais, que, ressalte-se, são passíveis de alienação, sendo suscetíveis, pois, de expropriação forçada, conquanto impassíveis de usucapião. Consignadas essas observações, conforme assinalado, quando autorizada a instituição de empresas públicas, o patrimônio que integrará o capital das entidades será transferido por determinação da própria Lei instituidora ou mediante decreto do Poder Executivo e, diante da sua natureza jurídica, não sobeja possível afirmar que seus bens são de uso comum ou especial ou, ainda, que são bens públicos na acepção restritiva da regulação legal. É que, em suma, destacados para formação do patrimônio do ente, pela natureza específica de seu objeto, já não poderão ser classificados como bens de uso comum e tampouco como de uso especial. Destarte, diante da transferência de patrimônio para formação do capital da empresa pública, os bens que passam a ser de sua titularidade são classificados como bens dominicais, até pela ausência de outra classificação prevista no Código Civil. Seguindo esse raciocínio, o patrimônio da empresa pública é público na sua origem, uma vez que é integralizado por bens públicos que lhe são transferidos por ocasião de sua criação ou instituição, mas, integrados ao seu patrimônio, diante da autonomia que passa a deter, se transmudam em bens dominicais, podendo, pois, ser alienados, e, quiçá, expropriados. A despeito desse destacamento de patrimônio, os bens não podem ser tratados como se pertencentes a pessoa jurídica de direito privado, pois sujeitos a controle especial e qualificados, lato sensu, como bens públicos, inclusive para fins de alienação, tanto mais porque, em caso de extinção do ente público, seu patrimônio reverterá em prol do ente público que a constituíra. Comentando o tema, Celso Ribeiro Bastos[1] pontua que: “(...) em sentido lato, constituem também patrimônio público, os bens das entidades paraestatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), nada obstante serem regidas pelo Direito Privado. Esses bens têm uma destinação de interesse público a fim de atender aos objetivos visados pelo Poder Público criador da entidade. Portanto, a titularidade última desses bens pertence ao setor público, haja vista que no caso de extinção dessas entidades, os bens retornam à entidade estatal da qual foram desligado.” No mesmo sentido, são os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles[2]: “Quanto aos bens das empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), entendemos que são, também, bens públicos com destinação especial e administração particular das instituições a que foram transferidos para consecução dos fins estatutários. A origem e a natureza total ou predominante desses bens continuam públicas; sua destinação é de interesse público; apenas sua administração é confiada à uma entidade de personalidade privada, que os utilizará na forma da lei instituidora e do estatuto regedor da instituição. A destinação especial desses bens sujeitam-se aos preceitos da lei que autorizou a transferência do patrimônio estatal ao paraestatal, a fim de atender aos objetivos visados pelo Poder Público criador da entidade. Esse patrimônio, embora incorporado a uma instituição de personalidade privada, continua vinculado ao serviço público, apenas prestando de forma descentralizada ou indireta por uma empresa estatal de estrutura comercial, civil ou, mesmo especial. Mas latu sensu, é patrimônio público, tanto assim que na extinção da entidade reverte ao ente estatal que o criou, e qualquer ato que o lese poderá ser invalidado por ação popular (Lei Federal 4.717/65, art. 1o).” Destarte, os bens de titularidade da agravante, destacados dos entes públicos que a constituíram, possuem a natureza de bem público dominical, sobejando ser aferido se são passíveis de penhora. De acordo com o pontuado e como legislado, os bens públicos dominiais são aqueles não destinados a fim público nem a uso comum, portanto podem ser alienados. É que os bens dominicais não são afetados, por isso possuem função patrimonial e, à míngua de regulação legal, submetem-se ao regime jurídico de direito privado, afigurando-se possível sua penhora, conquanto, ressalve-se, qualificáveis como patrimônio público lato sensu. Deve ser salientado, outrossim, que a agravante tem por finalidade a execução de obras e serviços públicos afetos originalmente do Distrito Federal. De conformidade com o que se extraí de seu sítio eletrônico[3], possui os seguintes objetivos: “A Novacap executa, através de gerenciamento, as obras planejadas pelo Governo do Distrito Federal, por meio da Secretaria de Obras. Nesta tarefa, a Companhia coordena os trabalhos de vários técnicos em diversas áreas da Arquitetura, Engenharia Civil e Agronomia, e acompanha os trabalhos desde a elaboração do projeto à execução total das obras ou serviços. Seus mais de 100 técnicos participam e coordenam trabalhos de construção de prédios, execução de galerias de águas pluviais, execução de pavimentação asfáltica, calçadas, meios-fios, plantio e poda de grama e árvores, bem como jardins ornamentais.” Ou seja, na conformidade dos fins que ensejaram sua criação, a agravante, constituída sob a forma de empresa pública, destina-se a executar serviços e obras que estão afetados à incumbência do Distrito Federal. Suas atividades são desenvolvidas, pois, na realização de interesse público, pois as exercita na realização de atribuições delegadas pelo ente federado, constituindo, sob essa realidade, pessoa jurídica de direito privado meramente formal. Encerra, pois, instrumento de execução de atividade estatal com maior agilidade, exercitando-a de forma delegada, não exclusiva, contudo, pois sujeitada ao regime próprio das empresas de direito privado, com as restrições legalmente estabelecidas. O patrimônio da sua titularidade, destacado no momento da sua constituição, desde que vocacionado à realização das atividades estatais delegadas, não se afigura, pois, passível de alienação e, portanto, penhora, pois revertido a patrimônio de uso especial, não podendo ser expropriado como forma de ser privilegiado o interesse público, traduzido nas atividades que desenvolve. Em contrapartida, dispondo de patrimônio não revertido ao desenvolvimento de suas atividades estatais, a par de se qualificarem como bens dominiais, podem ser alienados, observadas as restrições e forma legais, e, por extensão, ser expropriados para realização de obrigações da sua titularidade. Sob essa realidade, e pontuado o objeto social da agravante, afere-se que os imóveis penhorados não encontram-se afetados e destinados ao cumprimento de suas funções institucionais, pois, conforme inclusive informara, encontram-se cedidos ao da Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal. Se estão cedidos a outro órgão, conquanto revertidos a uso de interesse público, não estão destinados à realização de suas atividades e dos serviços e obras públicos que integram seu objeto social, constituindo sua razão de criação. Destarte, não estando afetados e volvidos à realização de objeto social e dos fins que ensejaram sua criação, constituindo, ademais, bens públicos – lato sensu, ressalve-se -, dominicais, afigura-se, em princípio, possível e legítima a penhora preservada pelo provimento guerreado. Aliás, o entendimento de que os bens das empresas públicas e sociedades da economia mista somente são impenhoráveis quando estiverem diretamente vinculados à atividade-fim do ente, sendo tornado indisponíveis como forma de não afetar prejuízo à continuidade do serviço público desenvolvido pela entidade, encontra respaldo no posicionamento já alinhavado sobre a matéria pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se infere decisão proferida no RE 881.665, de relatoria do Ministro Relator Dias Tófoli, confira-se: “Cinge-se a controvérsia em discussão nestes autos à análise da qualificação jurídica de sociedade de economia mista que presta serviço público em regime de exclusividade, para fins de determinar-se a possibilidade de que bens integrantes de seu patrimônio sejam penhorados, em razão de execução fiscal contra ela ajuizada. (...) Quando, porém, a empresa pública ou a sociedade de economia mista são delegatárias de serviços públicos ou de poder de polícia, elas, por não concorrerem com as empresas privadas, não se sujeitam aos ditames do precitado art. 173. Podemos, pois, dizer que, neste caso, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, pelas atribuições delegadas de poder público que exercitam, são, 'tão-só quanto à forma', pessoas de direito privado. 'Quanto ao fundo' são instrumentos do Estado, para a prestação de serviços públicos ou a prática de atos de polícia. Acabam fazendo as vezes das autarquias, embora - damo-nos pressa em proclamar - com elas não se confundam. Neste sentido, enquanto atuam como se pessoas políticas fossem, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não podem ter embaraçada ou anulada sua ação pública por meio de impostos. Esta é a conseqüência de uma interpretação sistemática do art. 150, VI, 'a', da CF. Não se deve distinguir entre a empresa estatal e a pessoa política que a instituiu, mas, simplesmente, se a hipótese de incidência (fato gerador 'in abstracto') do imposto provém da prestação de serviços públicos ou do exercício do poder de polícia, isto é, de atividades de competência governamental. Em caso afirmativo, são, s.m.j., alcançadas pelos benefícios do art. 150, VI, 'a', da CF.’ (grifei)” Nessa conformidade, os bens da ora recorrida gozam do privilégio da impenhorabilidade, desde que haja a vinculação desses bens com a atividade-fim, como bem salientado no acórdão atacado. Portanto, como consta da ementa da decisão atacada, são ‘impenhoráveis os seus bens que estejam diretamente vinculados à atividade-fim, para não prejudicar a continuidade do serviço público”, sejam eles bens, serviços, e até mesmo a renda. Anoto, para exemplificar, os seguintes precedentes, proferidos em casos similares: “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI No 509/69. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei no 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1o, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Vícios no julgamento. Embargos de declaração rejeitados’ (RE no 230.051-ED/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 11/6/03). ‘Recurso extraordinário. 2. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT. Penhora. 3. Recepção, pela Constituição Federal de 1988, do Decreto-lei n.o 509/69. Extensão à ECT dos privilégios da Fazenda Pública. 4. Impenhorabilidade dos bens. Execução por meio de precatório. 5. Precedente: RE n.o 220.906, Relator Ministro MAURÍCIO CORRÊA, Plenário, sessão de 17.11.2000. 6. Agravo regimental a que se nega provimento’ (AI no 313.854/CE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Néri da Silveira, DJ de 26/10/01). (...) Ante o exposto, nos termos do artigo 557, caput, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário. Publique-se. Brasília, 29 de outubro de 2015.” Destarte, na hipótese, não estando os imóveis de titularidade da agravante, empresa pública, afetados ao exercício de suas funções institucionais, inclusive porque cedidos a outro órgão público, sobeja possível sua penhora. O alinhado, deixando carente de certeza o direito que invocara, obsta a concessão da antecipação de tutela recursal que formulara, inclusive porque o executivo subjacente ainda não está na fase de expropriação. No mais, o cotejo dos autos enseja a certeza de que o instrumento está adequadamente formado e que o teor da decisão agravada se conforma com a espera pelo provimento meritório definitivo. Essas inferências legitimam o processamento do agravo sob sua forma instrumental, estando obstado, contudo, que lhe seja agregado o efeito suspensivo almejado. Esteado nos argumentos alinhados, indefiro o efeito suspensivo ativo postulado, negando a antecipação da tutela recursal postulada. Comunique-se ao ilustrado prolator da decisão arrostada. Expedida essa diligência, à agravada para, querendo, contrariar o agravo no interregno legalmente assinado. Intimem-se. Brasília-DF, 6 de julho de 2020. Desembargador TEÓFILO CAETANO Relator [1] - BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 1996, pág. 30 [2] - MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. São Paulo. 29a Ed., Pág.. 110. [3] - www.novacap.df.gov.br/objetivo.