Tribunal: TJDFT
Processo: 0735111-61.2025.8.07.0000
Órgão julgador: MARIA IVATÔNIA
Órgão colegiado: CONSELHO ESPECIAL
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. §1o DO ARTIGO 7o; § 2o DO ARTIGO 9o; PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 11, TODOS DA LEI DISTRITAL 6.956/2021. VIOLAÇÃO DO § 1o DO ARTIGO 17 E DO ARTIGO 26 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. PEDIDO PARCIALMENTE PROCECENTE.
1. Admite-se ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal contra dispositivo de lei distrital em face da Lei Orgânica do Distrito Federal que não se trata de mera reprodução de ato normativo federal.
2. “1) A permissão de uso do bem público, diferentemente da permissão de serviço público, regida pela Lei 8987/95, que regulamentou o art. 175 da Constituição Federal, é conceituada classicamente como ato administrativo discricionário e precário, não exigindo em regra a licitação pública. 2) Com a evolução das relações jurídicas, muitas figuras do direito administrativo sofreram mutações, sendo que, com relação à permissão, a Administração passou a relativizar a discricionariedade e a precariedade do ato, em busca de uma segurança jurídica e em contrapartida a investimentos realizados pelo particular. A doutrina, então, passou a vislumbrar a figura da permissão qualificada, assim denominada por se aproximar da concessão, que, conforme art. 175 da Constituição Federal e a Lei 8987/95, depende de licitação pública. inconstitucionalidade do artigo 26 e do parágrafo 2o do art. 29 da Lei Distrital 4.954/2012” (Acórdão 742607, 20120020257714ADI, Relator(a): J.J. COSTA CARVALHO, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 20/08/2013, publicado no DJe: 23/10/2015.).
3. Permissão de uso de bem público qualificada de que trata o caput do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021 exige a realização de licitação, conforme o artigo 26 da Lei Orgânica do Distrito Federal e o inciso XII do artigo 2o de referido ato normativo distrital, razão por que somente pode ser outorgada àquele que tenha sido selecionado por meio de processo licitatório, o qual visa assegurar a todo e qualquer cidadão a possibilidade de utilizar os espaços públicos e desenvolver sua atividade econômica. 3.1. Por outro lado, o § 1o do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021 estabelece regime de transição, de modo a permitir àqueles que já desenvolvessem atividade econômica em referidos espaços pudessem receber outorga provisória, precária e personalíssima do poder público até a efetivação da licitação geral imposta pela mencionada norma. 3.2. Esse regime legal de transição deve ser proporcional e exaurível em tempo razoável. 3.3. No caso dos autos, como se trata legislação que objetiva a regularização e o adequado funcionamento das feiras no Distrito Federal, o regime de transição para as permissões qualificadas previsto no § 1o do artigo 7o da Lei 6.956/2021 atende aos três subprincípios que compõem o princípio da proporcionalidade: i) a medida é necessária, pois objetiva, por um lado, a manutenção da atividade econômica ali desenvolvida de forma temporária e, por outro, garante o abastecimento da população com os hortifrutos que ali são comercializados; ii) a medida é adequada, pois é restrita aqueles que ali estavam até janeiro de 2019 e que adimplentes com o preço público e com a cota de rateio; iii) a medida é proporcional em sentido estrito, haja vista tratar-se de permissão excepcional, temporária, precária e personalíssima, e, portanto, efêmera, cuja cessão é vedada ante o caráter personalísismo. 3.6. A Procuradoria-Geral de Justiça alegou a inconstitucionalidade de referido dispositivo por criar situação de permanência ante a inércia do Poder Público em realizar a licitação geral. Tal fundamento não vicia de inconstitucionalidade a regra de transição, que é legitima. Porém, pode viciar a Administração Pública, pois, em quatro anos desde a edição de referido ato normativo, a licitação geral já deveria ter sido realizada. Caso ainda não o tenha sido, há flagrante e ilegal omissão por parte do Governo do Distrito Federal, para o que o Ministério Público e/ou qualquer cidadão dispõem de meios jurídicos para exigir a concretização do dever constitucional de licitar referidas áreas, sob pena de responsabilidade do agente responsável. Assim, insubsistente o pedido de declaração de inconstitucionalidade do § 1o do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021.
4. O § 2o do artigo 9o da Lei Distrital 6.956/2021 criou nova espécie de dispensa de licitação não prevista nas normas gerais federais, quais sejam, Leis 8.666/93 e 14.133/2025; clara a violação ao disposto no § 1o do artigo 17 e no artigo 26, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal, razão de dever ser declarada a inconstitucionalidade de referido dispositivo.
5. O parágrafo único do artigo 11 da Lei Distrital 6.956/2021 também padece de inconstitucionalidade, pois tem o nítido propósito de burlar a imposição constitucional de licitação para a permissão qualificada de uso de bem público, assim como de perpetuar uma situação excepcional e transitória prevista no § 1o do artigo 7o do referido dispositivo legal. 5.1. A única autorização de uso concedida pelo poder público nos termos da Lei Distrital 6.956/2021 com caráter provisório, precário e personalíssimo é aquela estabelecida no regime de transição estabelecido no § 1o do artigo 7o do mencionado ato normativo distrital. 5.2. Regra excepcional e de transição, cuja constitucionalidade reside no fato de assegurar sobretudo a continuidade da atividade econômica já desenvolvida ali pelas pessoas até janeiro de 2019 e o abastecimento da população com hortifrutos, a possibilidade de cessão para outra pessoa dissolve os pilares de proporcionalidade que a legitimam, já que revela nítida burla ao imperativo de realização de licitação. 5.3. O próprio caráter personalíssimo daquela permissão excepcional e temporária veda qualquer modalidade de cessão a quem quer que seja, de sorte que a derrubada do veto do Governador do Distrito Federal pela Câmara Legislativa significou medida populista, verdadeira afronta ao conteúdo do artigo 26 da Lei Orgânica do Distrito Federal.
6. Ação direta de Inconstitucionalidade admitida, pedido julgado parcialmente procedente, declarada a inconstitucionalidade do § 2o do artigo 9o e do parágrafo único do artigo 11 da Lei Distrital 6.956, de 29 de setembro de 2021.

Inteiro teor:
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. §1o DO ARTIGO 7o; § 2o DO ARTIGO 9o; PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 11, TODOS DA LEI DISTRITAL 6.956/2021. VIOLAÇÃO DO § 1o DO ARTIGO 17 E DO ARTIGO 26 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. PEDIDO PARCIALMENTE PROCECENTE.
1. Admite-se ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal contra dispositivo de lei distrital em face da Lei Orgânica do Distrito Federal que não se trata de mera reprodução de ato normativo federal.
2. “1) A permissão de uso do bem público, diferentemente da permissão de serviço público, regida pela Lei 8987/95, que regulamentou o art. 175 da Constituição Federal, é conceituada classicamente como ato administrativo discricionário e precário, não exigindo em regra a licitação pública. 2) Com a evolução das relações jurídicas, muitas figuras do direito administrativo sofreram mutações, sendo que, com relação à permissão, a Administração passou a relativizar a discricionariedade e a precariedade do ato, em busca de uma segurança jurídica e em contrapartida a investimentos realizados pelo particular. A doutrina, então, passou a vislumbrar a figura da permissão qualificada, assim denominada por se aproximar da concessão, que, conforme art. 175 da Constituição Federal e a Lei 8987/95, depende de licitação pública. inconstitucionalidade do artigo 26 e do parágrafo 2o do art. 29 da Lei Distrital 4.954/2012” (Acórdão 742607, 20120020257714ADI, Relator(a): J.J. COSTA CARVALHO, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 20/08/2013, publicado no DJe: 23/10/2015.).
3. Permissão de uso de bem público qualificada de que trata o caput do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021 exige a realização de licitação, conforme o artigo 26 da Lei Orgânica do Distrito Federal e o inciso XII do artigo 2o de referido ato normativo distrital, razão por que somente pode ser outorgada àquele que tenha sido selecionado por meio de processo licitatório, o qual visa assegurar a todo e qualquer cidadão a possibilidade de utilizar os espaços públicos e desenvolver sua atividade econômica. 3.1. Por outro lado, o § 1o do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021 estabelece regime de transição, de modo a permitir àqueles que já desenvolvessem atividade econômica em referidos espaços pudessem receber outorga provisória, precária e personalíssima do poder público até a efetivação da licitação geral imposta pela mencionada norma. 3.2. Esse regime legal de transição deve ser proporcional e exaurível em tempo razoável. 3.3. No caso dos autos, como se trata legislação que objetiva a regularização e o adequado funcionamento das feiras no Distrito Federal, o regime de transição para as permissões qualificadas previsto no § 1o do artigo 7o da Lei 6.956/2021 atende aos três subprincípios que compõem o princípio da proporcionalidade: i) a medida é necessária, pois objetiva, por um lado, a manutenção da atividade econômica ali desenvolvida de forma temporária e, por outro, garante o abastecimento da população com os hortifrutos que ali são comercializados; ii) a medida é adequada, pois é restrita aqueles que ali estavam até janeiro de 2019 e que adimplentes com o preço público e com a cota de rateio; iii) a medida é proporcional em sentido estrito, haja vista tratar-se de permissão excepcional, temporária, precária e personalíssima, e, portanto, efêmera, cuja cessão é vedada ante o caráter personalísismo. 3.6. A Procuradoria-Geral de Justiça alegou a inconstitucionalidade de referido dispositivo por criar situação de permanência ante a inércia do Poder Público em realizar a licitação geral. Tal fundamento não vicia de inconstitucionalidade a regra de transição, que é legitima. Porém, pode viciar a Administração Pública, pois, em quatro anos desde a edição de referido ato normativo, a licitação geral já deveria ter sido realizada. Caso ainda não o tenha sido, há flagrante e ilegal omissão por parte do Governo do Distrito Federal, para o que o Ministério Público e/ou qualquer cidadão dispõem de meios jurídicos para exigir a concretização do dever constitucional de licitar referidas áreas, sob pena de responsabilidade do agente responsável. Assim, insubsistente o pedido de declaração de inconstitucionalidade do § 1o do artigo 7o da Lei Distrital 6.956/2021.
4. O § 2o do artigo 9o da Lei Distrital 6.956/2021 criou nova espécie de dispensa de licitação não prevista nas normas gerais federais, quais sejam, Leis 8.666/93 e 14.133/2025; clara a violação ao disposto no § 1o do artigo 17 e no artigo 26, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal, razão de dever ser declarada a inconstitucionalidade de referido dispositivo.
5. O parágrafo único do artigo 11 da Lei Distrital 6.956/2021 também padece de inconstitucionalidade, pois tem o nítido propósito de burlar a imposição constitucional de licitação para a permissão qualificada de uso de bem público, assim como de perpetuar uma situação excepcional e transitória prevista no § 1o do artigo 7o do referido dispositivo legal. 5.1. A única autorização de uso concedida pelo poder público nos termos da Lei Distrital 6.956/2021 com caráter provisório, precário e personalíssimo é aquela estabelecida no regime de transição estabelecido no § 1o do artigo 7o do mencionado ato normativo distrital. 5.2. Regra excepcional e de transição, cuja constitucionalidade reside no fato de assegurar sobretudo a continuidade da atividade econômica já desenvolvida ali pelas pessoas até janeiro de 2019 e o abastecimento da população com hortifrutos, a possibilidade de cessão para outra pessoa dissolve os pilares de proporcionalidade que a legitimam, já que revela nítida burla ao imperativo de realização de licitação. 5.3. O próprio caráter personalíssimo daquela permissão excepcional e temporária veda qualquer modalidade de cessão a quem quer que seja, de sorte que a derrubada do veto do Governador do Distrito Federal pela Câmara Legislativa significou medida populista, verdadeira afronta ao conteúdo do artigo 26 da Lei Orgânica do Distrito Federal.
6. Ação direta de Inconstitucionalidade admitida, pedido julgado parcialmente procedente, declarada a inconstitucionalidade do § 2o do artigo 9o e do parágrafo único do artigo 11 da Lei Distrital 6.956, de 29 de setembro de 2021.