Tribunal: TJDFT
Processo: 0724478-88.2025.8.07.0000
Órgão julgador: ANA CANTARINO
Órgão colegiado: CONSELHO ESPECIAL
Data de julgamento: 2026-04-07
Data de publicação: 2026-04-13

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA ALIMENTAR. RESTAURANTES COMUNITÁRIOS. LIMITAÇÃO DE REFEIÇÕES POR NÚCLEO FAMILIAR. UTILIZAÇÃO DO CADÚNICO. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU AUMENTO DE DESPESA OBRIGATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. COMPATIBILIDADE COM A PROTEÇÃO DE DADOS PESSOAIS. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra a lei distrital no 7.696/2025, que disciplina limites de refeições fornecidas em restaurantes comunitários, estabelecendo parâmetros distintos para beneficiários inscritos no CadÚnico e demais usuários, com pedido de declaração de invalidade por alegados vícios formais e materiais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia consiste em verificar se a disciplina de critérios de acesso aos restaurantes comunitários, com limitação de refeições por núcleo familiar e vinculação ao CadÚnico, viola o art. 113 do ADCT, a reserva de administração, o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos e normas de proteção de dados pessoais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Em ação direta de inconstitucionalidade com pedido de natureza cautelar, o Relator pode adotar o rito previsto no artigo 12 da Lei no 9.868/2008 c/c artigo 8o, parágrafo 5o, da Lei no 11.697/2008, bem como no artigo 146 do Regimento Interno desta Corte, encaminhando o feito desde logo para julgamento definitivo pelo Conselho Especial.
4. A Lei Distrital no 7.696/2025 disciplina a quantidade de refeições vendidas por usuário nos restaurantes comunitários do Distrito Federal, prevendo até 4 refeições por turno (café da manhã, almoço e jantar) para beneficiários do Cadastro Único, conforme o número de integrantes do núcleo familiar; e até 2 refeições por turno para os demais usuários.
5. De acordo com o artigo 16, VIII, da Lei Orgânica do Distrito Federal, é competência do Distrito Federal, em comum com a União, "combater as causas da pobreza, a subnutrição e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos segmentos desfavorecidos”.
6. Acerca do direito à alimentação e a proteção dos grupos mais vulneráveis, estabelece o artigo 191, V, da LODF que é atribuição do Poder Público “desenvolver programas alimentares específicos dirigidos aos grupos sociais mais vulneráveis como idosos, gestantes, portadores de deficiência, desempregados e menores carentes”.
7. Dispõe o artigo 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória pelos demais entes federativos, que "A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.
8. A norma distrital impugnada não cria nem altera despesa obrigatória, tampouco implica renúncia de receita, uma vez que visa apenas a otimizar a execução de uma política pública já existente no âmbito distrital, destinada a assegurar a assistência alimentar à população vulnerável no consumo de refeições nos restaurantes comunitários.
9. As disposições da lei não dobram o número de refeições oferecidas nos restaurantes comunitários, mas apenas disciplinam a possibilidade de um único representante do núcleo familiar comparecer ao restaurante para buscar até 4 refeições para sua família, por turno, sem obrigatoriedade de que os demais integrantes da mesma família tenham que se dirigir ao restaurante.
10. Não há que se falar em violação ao artigo 113 do ADCT, o qual exige que o projeto seja acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, quando se constata que a lei distrital impugnada não cria nem altera despesa obrigatória, tampouco estabelece renúncia de receita.
11. A política pública de combate à subnutrição da população vulnerável já existe no Distrito Federal, assim como já estão em vigor desde 2008 os regramentos atinentes aos restaurantes comunitários.
12. A lei impugnada não define nova política pública, mas apenas busca simplificar a forma de acesso e distribuição das refeições aos grupos familiares que frequentam os restaurantes comunitários. Igualmente, a lei não contém qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização dos órgãos da Administração, nem o regime jurídico dos servidores públicos; tampouco trata de plano plurianual, orçamento anual ou diretrizes orçamentárias; plano diretor de ordenamento territorial ou bens imóveis do Distrito Federal, de maneira que sua iniciativa não é privativa do Chefe do Poder Executivo.
13. O simples fato de uma lei, de iniciativa parlamentar, demandar atuação positiva do Poder Executivo, não a insere, por si só, no rol de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo.
14. O STF já assentou a validade de dispositivos de lei de iniciativa parlamentar que, a par de criar políticas públicas, não adentra nas matérias de reserva de administração.
15. O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico - foi instituído pelo artigo 6o-F da Lei no 8.742/93 e se encontra regulamentado pelo Decreto no 11.016, de 29/03/2022.
16. O uso do CadÚnico do Governo Federal como instrumento de identificação e controle é compatível com legislação distrital anterior, que já prevê sua utilização para políticas públicas de combate à fome e à extrema pobreza, nas quais se inserem os restaurantes comunitários, sendo ferramenta consolidada em diversos programas assistenciais. A interoperabilidade necessária é viável e já empregada pelo ente distrital em diversas políticas públicas.
17. Não há impacto sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, pois estes atribuem ao ente público a responsabilidade pela implementação do sistema de controle eletrônico do fornecimento de refeições, bem como a prerrogativa de, a qualquer tempo, alterar esse sistema.
18. Ainda que a proteção de dados possa ser considerada um direito fundamental, a LGPD (Lei 13.709/2018) não é parte integrante do chamado bloco de constitucionalidade, não servindo, pois, de parâmetro para controle concentrado de constitucionalidade.
19. Nada obstante, a proteção de dados pessoais permanece assegurada pelas normas que regulamentam o CadÚnico, que definem limites de uso e mecanismos de segurança, permitindo o compartilhamento e a cessão de dados para fins de gestão de políticas públicas, inexistindo violação a direitos fundamentais.
IV. DISPOSITIVO
20. Ação direta julgada improcedente.
Tese de julgamento:
“1. A disciplina legislativa que organiza o acesso às refeições dos restaurantes comunitários, sem criar despesa obrigatória ou ampliar o quantitativo ofertado, não viola o art. 113 do ADCT. 2. Norma de iniciativa parlamentar que aperfeiçoa política pública existente, sem alterar estrutura administrativa ou regime jurídico de servidores, não afronta a reserva de administração. 3. A utilização do CadÚnico como instrumento de identificação e controle em políticas distritais é compatível com a legislação vigente e com a proteção de dados pessoais.”
Dispositivos relevantes citados:
ADCT, art. 113. LODF, art. 16, inc. VIII; art. 71; art. 71, §1o; art. 191, inc. V. Lei distrital 4.601/2011, art. 3o; art. 5o. Decreto 33.329/2011, art. 11; art. 12. Decreto 11.016/2022, arts. 2o a 13.
Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 5816, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, p. 26.11.2019. STF, ADI 3394, Rel. Min. Eros Grau, Pleno, p. 15.08.2008. STF, ADI 5126, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, p. 18.01.2023. STF, ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, p. 11.10.2016. STF, RE 1544272, Rel. Min. Flávio Dino, Pleno, p. 04.06.2025.

Inteiro teor:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA ALIMENTAR. RESTAURANTES COMUNITÁRIOS. LIMITAÇÃO DE REFEIÇÕES POR NÚCLEO FAMILIAR. UTILIZAÇÃO DO CADÚNICO. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU AUMENTO DE DESPESA OBRIGATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. COMPATIBILIDADE COM A PROTEÇÃO DE DADOS PESSOAIS. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra a lei distrital no 7.696/2025, que disciplina limites de refeições fornecidas em restaurantes comunitários, estabelecendo parâmetros distintos para beneficiários inscritos no CadÚnico e demais usuários, com pedido de declaração de invalidade por alegados vícios formais e materiais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia consiste em verificar se a disciplina de critérios de acesso aos restaurantes comunitários, com limitação de refeições por núcleo familiar e vinculação ao CadÚnico, viola o art. 113 do ADCT, a reserva de administração, o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos e normas de proteção de dados pessoais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Em ação direta de inconstitucionalidade com pedido de natureza cautelar, o Relator pode adotar o rito previsto no artigo 12 da Lei no 9.868/2008 c/c artigo 8o, parágrafo 5o, da Lei no 11.697/2008, bem como no artigo 146 do Regimento Interno desta Corte, encaminhando o feito desde logo para julgamento definitivo pelo Conselho Especial.
4. A Lei Distrital no 7.696/2025 disciplina a quantidade de refeições vendidas por usuário nos restaurantes comunitários do Distrito Federal, prevendo até 4 refeições por turno (café da manhã, almoço e jantar) para beneficiários do Cadastro Único, conforme o número de integrantes do núcleo familiar; e até 2 refeições por turno para os demais usuários.
5. De acordo com o artigo 16, VIII, da Lei Orgânica do Distrito Federal, é competência do Distrito Federal, em comum com a União, "combater as causas da pobreza, a subnutrição e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos segmentos desfavorecidos”.
6. Acerca do direito à alimentação e a proteção dos grupos mais vulneráveis, estabelece o artigo 191, V, da LODF que é atribuição do Poder Público “desenvolver programas alimentares específicos dirigidos aos grupos sociais mais vulneráveis como idosos, gestantes, portadores de deficiência, desempregados e menores carentes”.
7. Dispõe o artigo 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória pelos demais entes federativos, que "A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.
8. A norma distrital impugnada não cria nem altera despesa obrigatória, tampouco implica renúncia de receita, uma vez que visa apenas a otimizar a execução de uma política pública já existente no âmbito distrital, destinada a assegurar a assistência alimentar à população vulnerável no consumo de refeições nos restaurantes comunitários.
9. As disposições da lei não dobram o número de refeições oferecidas nos restaurantes comunitários, mas apenas disciplinam a possibilidade de um único representante do núcleo familiar comparecer ao restaurante para buscar até 4 refeições para sua família, por turno, sem obrigatoriedade de que os demais integrantes da mesma família tenham que se dirigir ao restaurante.
10. Não há que se falar em violação ao artigo 113 do ADCT, o qual exige que o projeto seja acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, quando se constata que a lei distrital impugnada não cria nem altera despesa obrigatória, tampouco estabelece renúncia de receita.
11. A política pública de combate à subnutrição da população vulnerável já existe no Distrito Federal, assim como já estão em vigor desde 2008 os regramentos atinentes aos restaurantes comunitários.
12. A lei impugnada não define nova política pública, mas apenas busca simplificar a forma de acesso e distribuição das refeições aos grupos familiares que frequentam os restaurantes comunitários. Igualmente, a lei não contém qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização dos órgãos da Administração, nem o regime jurídico dos servidores públicos; tampouco trata de plano plurianual, orçamento anual ou diretrizes orçamentárias; plano diretor de ordenamento territorial ou bens imóveis do Distrito Federal, de maneira que sua iniciativa não é privativa do Chefe do Poder Executivo.
13. O simples fato de uma lei, de iniciativa parlamentar, demandar atuação positiva do Poder Executivo, não a insere, por si só, no rol de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo.
14. O STF já assentou a validade de dispositivos de lei de iniciativa parlamentar que, a par de criar políticas públicas, não adentra nas matérias de reserva de administração.
15. O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico - foi instituído pelo artigo 6o-F da Lei no 8.742/93 e se encontra regulamentado pelo Decreto no 11.016, de 29/03/2022.
16. O uso do CadÚnico do Governo Federal como instrumento de identificação e controle é compatível com legislação distrital anterior, que já prevê sua utilização para políticas públicas de combate à fome e à extrema pobreza, nas quais se inserem os restaurantes comunitários, sendo ferramenta consolidada em diversos programas assistenciais. A interoperabilidade necessária é viável e já empregada pelo ente distrital em diversas políticas públicas.
17. Não há impacto sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, pois estes atribuem ao ente público a responsabilidade pela implementação do sistema de controle eletrônico do fornecimento de refeições, bem como a prerrogativa de, a qualquer tempo, alterar esse sistema.
18. Ainda que a proteção de dados possa ser considerada um direito fundamental, a LGPD (Lei 13.709/2018) não é parte integrante do chamado bloco de constitucionalidade, não servindo, pois, de parâmetro para controle concentrado de constitucionalidade.
19. Nada obstante, a proteção de dados pessoais permanece assegurada pelas normas que regulamentam o CadÚnico, que definem limites de uso e mecanismos de segurança, permitindo o compartilhamento e a cessão de dados para fins de gestão de políticas públicas, inexistindo violação a direitos fundamentais.
IV. DISPOSITIVO
20. Ação direta julgada improcedente.
Tese de julgamento:
“1. A disciplina legislativa que organiza o acesso às refeições dos restaurantes comunitários, sem criar despesa obrigatória ou ampliar o quantitativo ofertado, não viola o art. 113 do ADCT. 2. Norma de iniciativa parlamentar que aperfeiçoa política pública existente, sem alterar estrutura administrativa ou regime jurídico de servidores, não afronta a reserva de administração. 3. A utilização do CadÚnico como instrumento de identificação e controle em políticas distritais é compatível com a legislação vigente e com a proteção de dados pessoais.”
Dispositivos relevantes citados:
ADCT, art. 113. LODF, art. 16, inc. VIII; art. 71; art. 71, §1o; art. 191, inc. V. Lei distrital 4.601/2011, art. 3o; art. 5o. Decreto 33.329/2011, art. 11; art. 12. Decreto 11.016/2022, arts. 2o a 13.
Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 5816, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, p. 26.11.2019. STF, ADI 3394, Rel. Min. Eros Grau, Pleno, p. 15.08.2008. STF, ADI 5126, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, p. 18.01.2023. STF, ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, p. 11.10.2016. STF, RE 1544272, Rel. Min. Flávio Dino, Pleno, p. 04.06.2025.