Tribunal: TJDFT
Processo: 0730867-41.2025.8.07.0016
Órgão julgador: LUIS EDUARDO YATSUDA ARIMA
Órgão colegiado: PRIMEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-06

Ementa:
Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. SERVIDORA LOTADA NA GERÊNCIA DE VIGILÂNCIA AMBIENTAL DE ZOONOSES. AUSÊNCIA DE PROVA DAS ATIVIDADES COMO ATENÇÃO PRIMÁRIA. DOCUMENTO ASSINADO PELA PRÓPRIA AUTORA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso inominado interposto pela requerente em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos deduzidos na inicial.
2. Recurso próprio e tempestivo (ID 74553268). Custas e preparo recolhidos.
3. Em suas razões recursais, a parte requerente alega que as atividades exercidas na GVAZ/SES/DF se enquadram no art. 2o da Portaria no 2.436/2017, são realizadas sob práticas de cuidado e gestão integrados, não se confundem com ações de níveis secundário ou terciário, e são cumpridas durante toda a carga horária legal, sendo desnecessária a lotação em UBS para a percepção da vantagem, o que torna indevido o indeferimento administrativo pelo NPAC. Acrescenta que incumbia ao recorrido o ônus de provar suas alegações e este não juntou prova idônea nem impugnou especificamente o Requerimento Geral da chefia imediata, limitando-se a afirmativas genéricas e sem documentos, sendo que o referido ato administrativo descreve minuciosamente as atividades e reconhece tacitamente o preenchimento dos requisitos para a GAB ao afirmar que todas as funções são integralmente relacionadas à Atenção Primária nos termos da PNAB. Diante disso, pugna pela procedência dos pedidos iniciais, com a implantação da GAB (10%) e a condenação do Distrito Federal ao pagamento das verbas devidas, custas e honorários sucumbenciais.
4. Em contrarrazões, o requerido aduz que a GAB é restrita a servidores que cumpram integralmente a carga horária em atividades de atenção básica nos Centros de Saúde, Postos de Saúde Urbanos ou Postos de Assistência Médica da Fundação Hospitalar do DF, sendo vedada sua extensão por analogia ou interpretação ampliativa, sob pena de afronta à Súmula Vinculante no 37 e aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal; no caso, conforme informação da Gerência de Pessoas da SES/DF, a autora, lotada na Gerência de Vigilância Ambiental, não comprovou exercício em atenção básica nem atuação nas unidades legalmente previstas, não se desincumbindo do ônus do art. 373, I, do CPC.
II. Questão em discussão
5. A questão em discussão consiste em verificar se a servidora, embora lotada na Gerência de Vigilância Ambiental de Zoonoses, não classificada como UBS, exerce atividades que se enquadram como atenção básica à saúde, nos termos da legislação vigente e da jurisprudência consolidada, especialmente a Súmula 27 da Turma de Uniformização.
III. Razões de decidir
6. O ordenamento jurídico, em especial o art. 373, I, do CPC, impõe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, no caso, a demonstração de que suas atividades se enquadram como Atenção Primária à Saúde (APS), nos termos da Lei Distrital no 318/1992 e da Súmula no 27 da Turma de Uniformização.
7. A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB, instituída pela Lei Distrital n. 318/92, é devida aos servidores públicos da área de saúde do Distrito Federal que desenvolvem atividades relacionadas com as ações básicas de saúde e cumprem integralmente a sua carga horária semanal nos Centros de Saúde, Postos de Saúde e Postos de Assistência Médica, urbanos e rurais, da Secretaria de Saúde.
8. "A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde." (Súmula n. 27 da Turma de Uniformização de Jurisprudência do TJDFT).
9. Apesar da Súmula n. 27 da Turma de Uniformização permitir o pagamento da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde a servidor não lotado em locais de Unidades Básicas de Saúde, faz-se necessário analisar se o servidor público exerce atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
10. "Como conceito para definição de “atenção básica à saúde” foi elaborado o artigo 2o da Portaria no 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde, o qual preceitua o que se segue: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária." (Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024).
11. Sobressai dos autos que a recorrente ocupa o cargo de Técnica em Gestão e Assistência Pública à Saúde, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF, com carga horário de 40h.
12. Consta nos autos documento intitulado “Requerimento Geral”, no qual são arroladas diversas funções relacionadas à vigilância ambiental de zoonoses. Todavia, referido documento foi elaborado e assinado pela própria requerente, o que lhe retira a força probatória necessária, tratando-se de declaração unilateral de parte interessada.
13. O documento, por não ser ato administrativo subscrito por autoridade hierárquica da Secretaria de Saúde, tampouco relatório funcional oficial, carece de presunção de legitimidade e de imparcialidade. Sua validade, portanto, depende de corroboração por outros elementos de prova idôneos, como escalas, registros funcionais, relatórios de campo ou pareceres de chefia, o que não foi apresentado nos autos.
14. Não prospera a alegação de que a contestação apresentada pelo Distrito Federal teria sido genérica. Consta expressamente da defesa que “não comprovado substancialmente que a parte autora atua em atenção básica de saúde, a improcedência do pedido se apresenta enquanto resposta judicial adequada”. Essa afirmação atinge diretamente o ponto controvertido do processo, qual seja, a comprovação do exercício de atividades típicas da Atenção Primária à Saúde. Ou seja, o ente público impugnou de forma clara e suficiente a pretensão inicial, devolvendo à autora o ônus de demonstrar documentalmente o preenchimento dos requisitos legais para a percepção da gratificação pleiteada.
15. Mesmo nos casos em que se aplicaria a regra do art. 341 do CPC, a presunção de veracidade não incide sobre fatos que dependem de prova ou que envolvem direitos indisponíveis, como é o caso das vantagens pecuniárias de servidor público. Assim, não é possível reconhecer o direito à GAB com base apenas na suposta genericidade da contestação.
16. Assim, permanece a ausência de prova específica e robusta de que a servidora desempenhe atividades de atenção primária, requisito indispensável à concessão da GAB.
IV. Dispositivo e tese
17. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. Custas recolhida. Condenada a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, nos termos do art. 55, Lei n.o 9.099/1995.
18. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme regra do art. 46 da Lei n. 9.099/95.
Dispositivo relevante citado: Lei Distrital n. 318/92; Portaria no 2.436/2017, art. 2o. CPC, art 273, I.Jurisprudência relevante citada: TJDFT, Súmula n. 27 da Turma de Uniformização, Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024, Acórdão 2029392, 0730049-89.2025.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 07/08/2025, publicado no DJe: 20/08/2025.

Inteiro teor:
Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. SERVIDORA LOTADA NA GERÊNCIA DE VIGILÂNCIA AMBIENTAL DE ZOONOSES. AUSÊNCIA DE PROVA DAS ATIVIDADES COMO ATENÇÃO PRIMÁRIA. DOCUMENTO ASSINADO PELA PRÓPRIA AUTORA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso inominado interposto pela requerente em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos deduzidos na inicial.
2. Recurso próprio e tempestivo (ID 74553268). Custas e preparo recolhidos.
3. Em suas razões recursais, a parte requerente alega que as atividades exercidas na GVAZ/SES/DF se enquadram no art. 2o da Portaria no 2.436/2017, são realizadas sob práticas de cuidado e gestão integrados, não se confundem com ações de níveis secundário ou terciário, e são cumpridas durante toda a carga horária legal, sendo desnecessária a lotação em UBS para a percepção da vantagem, o que torna indevido o indeferimento administrativo pelo NPAC. Acrescenta que incumbia ao recorrido o ônus de provar suas alegações e este não juntou prova idônea nem impugnou especificamente o Requerimento Geral da chefia imediata, limitando-se a afirmativas genéricas e sem documentos, sendo que o referido ato administrativo descreve minuciosamente as atividades e reconhece tacitamente o preenchimento dos requisitos para a GAB ao afirmar que todas as funções são integralmente relacionadas à Atenção Primária nos termos da PNAB. Diante disso, pugna pela procedência dos pedidos iniciais, com a implantação da GAB (10%) e a condenação do Distrito Federal ao pagamento das verbas devidas, custas e honorários sucumbenciais.
4. Em contrarrazões, o requerido aduz que a GAB é restrita a servidores que cumpram integralmente a carga horária em atividades de atenção básica nos Centros de Saúde, Postos de Saúde Urbanos ou Postos de Assistência Médica da Fundação Hospitalar do DF, sendo vedada sua extensão por analogia ou interpretação ampliativa, sob pena de afronta à Súmula Vinculante no 37 e aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal; no caso, conforme informação da Gerência de Pessoas da SES/DF, a autora, lotada na Gerência de Vigilância Ambiental, não comprovou exercício em atenção básica nem atuação nas unidades legalmente previstas, não se desincumbindo do ônus do art. 373, I, do CPC.
II. Questão em discussão
5. A questão em discussão consiste em verificar se a servidora, embora lotada na Gerência de Vigilância Ambiental de Zoonoses, não classificada como UBS, exerce atividades que se enquadram como atenção básica à saúde, nos termos da legislação vigente e da jurisprudência consolidada, especialmente a Súmula 27 da Turma de Uniformização.
III. Razões de decidir
6. O ordenamento jurídico, em especial o art. 373, I, do CPC, impõe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, no caso, a demonstração de que suas atividades se enquadram como Atenção Primária à Saúde (APS), nos termos da Lei Distrital no 318/1992 e da Súmula no 27 da Turma de Uniformização.
7. A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB, instituída pela Lei Distrital n. 318/92, é devida aos servidores públicos da área de saúde do Distrito Federal que desenvolvem atividades relacionadas com as ações básicas de saúde e cumprem integralmente a sua carga horária semanal nos Centros de Saúde, Postos de Saúde e Postos de Assistência Médica, urbanos e rurais, da Secretaria de Saúde.
8. "A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde." (Súmula n. 27 da Turma de Uniformização de Jurisprudência do TJDFT).
9. Apesar da Súmula n. 27 da Turma de Uniformização permitir o pagamento da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde a servidor não lotado em locais de Unidades Básicas de Saúde, faz-se necessário analisar se o servidor público exerce atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
10. "Como conceito para definição de “atenção básica à saúde” foi elaborado o artigo 2o da Portaria no 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde, o qual preceitua o que se segue: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária." (Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024).
11. Sobressai dos autos que a recorrente ocupa o cargo de Técnica em Gestão e Assistência Pública à Saúde, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF, com carga horário de 40h.
12. Consta nos autos documento intitulado “Requerimento Geral”, no qual são arroladas diversas funções relacionadas à vigilância ambiental de zoonoses. Todavia, referido documento foi elaborado e assinado pela própria requerente, o que lhe retira a força probatória necessária, tratando-se de declaração unilateral de parte interessada.
13. O documento, por não ser ato administrativo subscrito por autoridade hierárquica da Secretaria de Saúde, tampouco relatório funcional oficial, carece de presunção de legitimidade e de imparcialidade. Sua validade, portanto, depende de corroboração por outros elementos de prova idôneos, como escalas, registros funcionais, relatórios de campo ou pareceres de chefia, o que não foi apresentado nos autos.
14. Não prospera a alegação de que a contestação apresentada pelo Distrito Federal teria sido genérica. Consta expressamente da defesa que “não comprovado substancialmente que a parte autora atua em atenção básica de saúde, a improcedência do pedido se apresenta enquanto resposta judicial adequada”. Essa afirmação atinge diretamente o ponto controvertido do processo, qual seja, a comprovação do exercício de atividades típicas da Atenção Primária à Saúde. Ou seja, o ente público impugnou de forma clara e suficiente a pretensão inicial, devolvendo à autora o ônus de demonstrar documentalmente o preenchimento dos requisitos legais para a percepção da gratificação pleiteada.
15. Mesmo nos casos em que se aplicaria a regra do art. 341 do CPC, a presunção de veracidade não incide sobre fatos que dependem de prova ou que envolvem direitos indisponíveis, como é o caso das vantagens pecuniárias de servidor público. Assim, não é possível reconhecer o direito à GAB com base apenas na suposta genericidade da contestação.
16. Assim, permanece a ausência de prova específica e robusta de que a servidora desempenhe atividades de atenção primária, requisito indispensável à concessão da GAB.
IV. Dispositivo e tese
17. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. Custas recolhida. Condenada a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, nos termos do art. 55, Lei n.o 9.099/1995.
18. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme regra do art. 46 da Lei n. 9.099/95.
Dispositivo relevante citado: Lei Distrital n. 318/92; Portaria no 2.436/2017, art. 2o. CPC, art 273, I.Jurisprudência relevante citada: TJDFT, Súmula n. 27 da Turma de Uniformização, Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024, Acórdão 2029392, 0730049-89.2025.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 07/08/2025, publicado no DJe: 20/08/2025.