Tribunal: TJDFT
Processo: 0701832-74.2018.8.07.0018
Órgão julgador: AISTON HENRIQUE DE SOUSA
Órgão colegiado: 4a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-07-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIALÉTICA RECURSAL. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. DOLO ESPECÍFICO. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE DESPESAS. DISPENSA IRREGULAR DE LICITAÇÃO. REALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO FINANCEIRA SEM OBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS. EMPRESAS DO MESMO GRUPO. PREJUÍZO AO ERÁRIO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença proferida em ação de improbidade administrativa ajuizada em face de agentes públicos, imputando-lhes condutas consistentes no fracionamento indevido de despesas com dispensa irregular de licitação, ausência de justificativas legais para os pagamentos efetuados e facilitação para enriquecimento ilícito de terceiros, com base no art. 10, incisos VI e XII, da Lei 8.429/1992. Os réus suscitaram preliminar de não conhecimento do recurso por ausência de dialeticidade.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há seis questões em discussão: (i) definir se a apelação preenche os requisitos da dialeticidade recursal exigidos pelo art. 1.010 do CPC; (ii) verificar se há elementos suficientes para a responsabilização dos réus por ato de improbidade administrativa, à luz das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021; (iii) verificar a ocorrência de fracionamento indevido de despesa e de dispensa injustificada de licitação; (iv) apurar se houve operação financeira sem observância das normas legais, com favorecimento de fornecedores e violação à competitividade; (v) reconhecer o efetivo prejuízo ao erário decorrente dessas práticas; (vi) definir a responsabilidade individual dos réus e a cominação das sanções cabíveis à luz da Lei 8.429/1992
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A dialeticidade recursal exige a impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida, conforme o art. 1.010, II e III, do CPC; no entanto, a jurisprudência do STJ reconhece que a repetição de argumentos previamente apresentados não inviabiliza o conhecimento do recurso, desde que as razões demonstrem efetiva oposição aos fundamentos da sentença (AgInt no AREsp n. 2.132.111/SC).
4. A apelação apresentada pelo Ministério Público expõe de forma clara o inconformismo com os fundamentos da sentença, apontando especificamente as razões jurídicas para a pretendida reforma, o que evidencia o atendimento ao princípio da dialeticidade.
5. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige, após a Lei 14.230/2021, a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário, conforme o art. 1o, § 2o, e art. 10, caput e § 1o, da Lei 8.429/1992.
6. A jurisprudência do STF, firmada sob o Tema 1199, estabelece como imprescindível a demonstração de responsabilidade subjetiva do agente público e a aplicação retroativa da exigência de dolo específico aos atos culposos praticados sob a vigência anterior da Lei de Improbidade, desde que ausente o trânsito em julgado
7. A conduta consistente em fracionamento indevido de despesas e dispensa irregular de licitação sem justificativa, quando realizada com a finalidade de burlar a modalidade licitatória exigida, pode configurar ato ímprobo, desde que presente o dolo específico e o prejuízo comprovado ao erário.
8. Os elementos constantes do processo demonstram que, no período inferior a um ano, a Administração realizou diversas contratações diretas para aquisição de café e água, todas com valores individuais abaixo do limite de dispensa previsto no art. 24, II, da Lei 8.666/1993, mas cuja soma ultrapassa expressivamente tal limite, sem justificativa técnica ou econômica para a fragmentação, caracterizando fracionamento indevido da despesa.
9. O fracionamento teve como único propósito evitar a obrigatoriedade da licitação, com prejuízo à competitividade, à economicidade, em prejuízo ao erário, conforme evidenciado pela variação de preços pagos e ausência de ganho de escala, violando os princípios do art. 3o da Lei 8.666/1993.
10. As contratações diretas foram fundamentadas em alegada urgência genérica, sem comprovação fática da necessidade emergencial, e com omissão de planejamento adequado de consumo, violando os deveres de gestão responsável e regularidade orçamentária previstos no art. 16, § 1o, I, da LC 101/2000.
11. Restou configurada a realização de operação financeira sem observância das normas legais, uma vez que as contratações foram formalizadas com propostas apresentadas antes da autuação dos processos administrativos, ausência de certidões fiscais válidas no momento da contratação e indícios de favorecimento a empresas de um mesmo grupo, em afronta ao art. 10, VI, da Lei 8.429/1992.
12. A atuação dolosa dos agentes públicos fica evidente diante da recorrência de procedimentos irregulares, ausência de motivação individualizada e do conluio entre empresas participantes, permitindo o enriquecimento indevido dos fornecedores e o comprometimento dos princípios da impessoalidade, isonomia e moralidade administrativa (art. 37, caput e § 4o, da CF/1988).
13. A conduta reiterada e coordenada para afastar o processo licitatório e beneficiar determinados grupos empresariais resultou em prejuízo ao erário, caracterizando o ato de improbidade administrativa.
14. Embora o valor do prejuízo seja de pequena monta em termos absolutos, o ato não é insignificante do ponto de vista jurídico, conforme jurisprudência pacífica do STJ, pois atinge os princípios estruturantes da Administração Pública, legitimando a imposição das sanções previstas no art. 12, II e § 5o, da Lei 8.429/1992.
15. Diante da menor ofensividade do ato e da ausência de enriquecimento ilícito pessoal, mostra-se razoável a aplicação apenas da multa civil e da obrigação de ressarcimento integral do dano, afastando-se as penas de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público.
IV. DISPOSITIVO
16. Preliminar rejeitada. Recurso conhecido e provido, em parte.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4o e e 195, § 3o; CPC, arts. 1.010, III, e 932, III; Lei 8.429/1992, arts. 1o, § 2o e § 5o, 10, VI, VIII e XII, 12, II e § 5o;Lei 8.666/1993, arts. 3o, 23, §§ 1o e 2o, e 24, II; LC 101/2000, art. 16, § 1o, I. Decreto Distrital 16.247/1994, arts. 11 e 16; Decreto Distrital 32.598/2010, art. 30.Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp n. 2.132.111/SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, j. 12.12.2022, DJe 14.12.2022; AgInt no AREsp n. 1.140.901/DF, rel. p/ acórdão Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 17.11.2020, DJe 03.12.2020; STJ, Tema 905; STJ, Tema 1128; STJ, Súmulas 43 e 54. STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022, Tema 1199 da Repercussão Geral.

(e)

Inteiro teor:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIALÉTICA RECURSAL. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. DOLO ESPECÍFICO. FRACIONAMENTO INDEVIDO DE DESPESAS. DISPENSA IRREGULAR DE LICITAÇÃO. REALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO FINANCEIRA SEM OBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS. EMPRESAS DO MESMO GRUPO. PREJUÍZO AO ERÁRIO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença proferida em ação de improbidade administrativa ajuizada em face de agentes públicos, imputando-lhes condutas consistentes no fracionamento indevido de despesas com dispensa irregular de licitação, ausência de justificativas legais para os pagamentos efetuados e facilitação para enriquecimento ilícito de terceiros, com base no art. 10, incisos VI e XII, da Lei 8.429/1992. Os réus suscitaram preliminar de não conhecimento do recurso por ausência de dialeticidade.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há seis questões em discussão: (i) definir se a apelação preenche os requisitos da dialeticidade recursal exigidos pelo art. 1.010 do CPC; (ii) verificar se há elementos suficientes para a responsabilização dos réus por ato de improbidade administrativa, à luz das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021; (iii) verificar a ocorrência de fracionamento indevido de despesa e de dispensa injustificada de licitação; (iv) apurar se houve operação financeira sem observância das normas legais, com favorecimento de fornecedores e violação à competitividade; (v) reconhecer o efetivo prejuízo ao erário decorrente dessas práticas; (vi) definir a responsabilidade individual dos réus e a cominação das sanções cabíveis à luz da Lei 8.429/1992
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A dialeticidade recursal exige a impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida, conforme o art. 1.010, II e III, do CPC; no entanto, a jurisprudência do STJ reconhece que a repetição de argumentos previamente apresentados não inviabiliza o conhecimento do recurso, desde que as razões demonstrem efetiva oposição aos fundamentos da sentença (AgInt no AREsp n. 2.132.111/SC).
4. A apelação apresentada pelo Ministério Público expõe de forma clara o inconformismo com os fundamentos da sentença, apontando especificamente as razões jurídicas para a pretendida reforma, o que evidencia o atendimento ao princípio da dialeticidade.
5. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige, após a Lei 14.230/2021, a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário, conforme o art. 1o, § 2o, e art. 10, caput e § 1o, da Lei 8.429/1992.
6. A jurisprudência do STF, firmada sob o Tema 1199, estabelece como imprescindível a demonstração de responsabilidade subjetiva do agente público e a aplicação retroativa da exigência de dolo específico aos atos culposos praticados sob a vigência anterior da Lei de Improbidade, desde que ausente o trânsito em julgado
7. A conduta consistente em fracionamento indevido de despesas e dispensa irregular de licitação sem justificativa, quando realizada com a finalidade de burlar a modalidade licitatória exigida, pode configurar ato ímprobo, desde que presente o dolo específico e o prejuízo comprovado ao erário.
8. Os elementos constantes do processo demonstram que, no período inferior a um ano, a Administração realizou diversas contratações diretas para aquisição de café e água, todas com valores individuais abaixo do limite de dispensa previsto no art. 24, II, da Lei 8.666/1993, mas cuja soma ultrapassa expressivamente tal limite, sem justificativa técnica ou econômica para a fragmentação, caracterizando fracionamento indevido da despesa.
9. O fracionamento teve como único propósito evitar a obrigatoriedade da licitação, com prejuízo à competitividade, à economicidade, em prejuízo ao erário, conforme evidenciado pela variação de preços pagos e ausência de ganho de escala, violando os princípios do art. 3o da Lei 8.666/1993.
10. As contratações diretas foram fundamentadas em alegada urgência genérica, sem comprovação fática da necessidade emergencial, e com omissão de planejamento adequado de consumo, violando os deveres de gestão responsável e regularidade orçamentária previstos no art. 16, § 1o, I, da LC 101/2000.
11. Restou configurada a realização de operação financeira sem observância das normas legais, uma vez que as contratações foram formalizadas com propostas apresentadas antes da autuação dos processos administrativos, ausência de certidões fiscais válidas no momento da contratação e indícios de favorecimento a empresas de um mesmo grupo, em afronta ao art. 10, VI, da Lei 8.429/1992.
12. A atuação dolosa dos agentes públicos fica evidente diante da recorrência de procedimentos irregulares, ausência de motivação individualizada e do conluio entre empresas participantes, permitindo o enriquecimento indevido dos fornecedores e o comprometimento dos princípios da impessoalidade, isonomia e moralidade administrativa (art. 37, caput e § 4o, da CF/1988).
13. A conduta reiterada e coordenada para afastar o processo licitatório e beneficiar determinados grupos empresariais resultou em prejuízo ao erário, caracterizando o ato de improbidade administrativa.
14. Embora o valor do prejuízo seja de pequena monta em termos absolutos, o ato não é insignificante do ponto de vista jurídico, conforme jurisprudência pacífica do STJ, pois atinge os princípios estruturantes da Administração Pública, legitimando a imposição das sanções previstas no art. 12, II e § 5o, da Lei 8.429/1992.
15. Diante da menor ofensividade do ato e da ausência de enriquecimento ilícito pessoal, mostra-se razoável a aplicação apenas da multa civil e da obrigação de ressarcimento integral do dano, afastando-se as penas de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público.
IV. DISPOSITIVO
16. Preliminar rejeitada. Recurso conhecido e provido, em parte.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4o e e 195, § 3o; CPC, arts. 1.010, III, e 932, III; Lei 8.429/1992, arts. 1o, § 2o e § 5o, 10, VI, VIII e XII, 12, II e § 5o;Lei 8.666/1993, arts. 3o, 23, §§ 1o e 2o, e 24, II; LC 101/2000, art. 16, § 1o, I. Decreto Distrital 16.247/1994, arts. 11 e 16; Decreto Distrital 32.598/2010, art. 30.Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp n. 2.132.111/SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, j. 12.12.2022, DJe 14.12.2022; AgInt no AREsp n. 1.140.901/DF, rel. p/ acórdão Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 17.11.2020, DJe 03.12.2020; STJ, Tema 905; STJ, Tema 1128; STJ, Súmulas 43 e 54. STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022, Tema 1199 da Repercussão Geral.

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