Tribunal: TJDFT
Processo: 0710498-88.2023.8.07.0018
Órgão julgador: ROMULO DE ARAUJO MENDES
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2025-06-04
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA. PRELIMINARES. INOVAÇÃO RECURSAL. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO. JULGAMENTO EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. MÉRITO. IMÓVEL COMERCIAL. VENDA DE COMBUSTÍVEIS. LEGALIDADE DA ALTERAÇÃO DE USO. LEGISLAÇÃO ANTERIOR. AUSÊNCIA DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. IRREGULARIDADE DA CONSTRUÇÃO. CONVALIDAÇÃO DO ATO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta em face da sentença que julgou improcedente ação declaratória para declarar a legalidade de alteração de uso do imóvel comercial e pronunciar a prescrição da cobrança relativa à outorga onerosa de alteração de uso – ONALT.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em aferir se o autor pode continuar suas atividades de venda de combustíveis após a alteração de uso do imóvel por meio da Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal mesmo não tendo alvará de construção ou licença de obras.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. É impossível conhecer, em sede de apelação, de questões não analisadas pelo Juízo de origem, por caracterizar inovação recursal, acarretando inevitável supressão de instância, o que é vedado pelo ordenamento jurídico. Preliminar de inovação recursal suscitada de ofício. Recurso conhecido parcialmente.
4. Conforme o princípio da congruência, compete ao julgador compor a lide nos limites do pedido do autor e da resposta do réu, sendo-lhe defeso decidir fora do que foi pedido nos autos (extra petita), nos termos dos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil, sob pena de nulidade.
4.1. No caso dos autos, a sentença examinou a controvérsia dentro do limite proposto, não havendo que se falar em julgamento extra petita. Preliminar de julgamento citra petita rejeitada.
5. O Plano Diretor de Taguatinga instituído pela Lei Complementar no 90/80 classificou o imóvel do autor como L1 – Lotes de Média Restrição, de uso comercial e residencial, e estava autorizado a exercer o comércio varejista de combustíveis líquidos e lubrificantes, considerado de baixa incomodidade, conforme Anexo II da referida lei, até a edição da Lei Complementar no 948/2019 (Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal), que alterou a classificação do lote para CSIIR 2, não permitindo mais a alteração de uso para o comércio varejista de combustíveis e lubrificantes no local.
6. Não obstante os artigos 85, 86 e 88 das disposições finais e transitórias da Lei LC no 948/2019 garantir o direito de construção e a renovação do licenciamento de atividades econômicas que tenham licença válida até a publicação da lei e que tiveram o uso ou atividade tornados não mais permitidos, inclusive para a instalação de posto de abastecimento de combustíveis com base na legislação anterior, é necessária uma interpretação sistemática e restritiva dos dispositivos, conjugando-os com as disposições normativas acerca das normas de licenciamento de atividade econômica e da lei de edificações do Distrito Federal.
7. No caso dos autos, o autor adquiriu o imóvel por meio de licitação da TERRACAP em 2002, iniciou o processo administrativo para licenciamento da obra, obteve aprovação de projeto de obra inicial, com imposição para recolher a outorga onerosa de alteração de uso – ONALT, contudo construiu sem alvará de construção ou licença de obra e iniciou suas atividades com base em alvará de funcionamento precário, sem o pagamento da obrigação relativa a alteração de uso, razão pela qual o processo de licença de obra foi arquivado e tornado sem efeito os documentos e demais atos da Administração Pública.
8. Apesar de ter conseguido a renovação do alvará de funcionamento em 2010 por meio de decisão judicial transitada em julgado, proferida em sede de Mandado de Segurança, é impossível garantir ao autor o direito à nova instalação e funcionamento da atividade com base na legislação anterior, conforme autorizado pelo art. 86 da LC no 948/2019, justamente porque nunca foi obtida a licença de obra, requisito indispensável para o exercício desse direito, consoante inciso II do dispositivo.
9. Da mesma forma, não se aplica o art. 88 da LC no 948/2019, para reconhecer o direito do autor de construir pelas regras e parâmetros de uso e ocupação do solo estabelecidos na legislação anterior, tendo em vista a decadência do direito de pedir nova licença de obras, pois já ultrapassados os prazos decadenciais previstos no caput e §2o do referido dispositivo.
10. Também não há como convalidar o processo administrativo de aprovação de projeto inicial aberto em 2002 e arquivado por falta de impulso da própria parte, nos moldes do art. 77 da Lei no 6.138/2018, justamente porque o autor sequer obteve licença de obras, carta de habite-se ou atestado de conclusão de obras ou edificações, imprescindíveis para a convalidação do ato administrativo.
11. Por não ter cumprido as normas de construção, a alteração do uso do imóvel conforme a pretensão autoral perpetuaria situação de irregularidade, tendo em vista que a atual legislação de regência não autoriza mais o saneamento do vício de construção, razão pela qual mantem-se a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.
IV. DISPOSITIVO
12. Preliminar suscitada de ofício acolhida, recurso parcialmente conhecido. Preliminar rejeitada. No mérito, não provido. Sentença mantida.
___________
Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §11, 492 e 1.014. Lei Complementar no 17/97. Lei Complementar no 90/98, arts. 123, II. Lei Complementar no 294/2000, arts. 2o e 6o. Lei Complementar no 948/2019, arts. 5o, III, b, 41, 42, 85, 86 e 88. Lei Distrital no 6.138/2018, arts. 21, 52 e 77. Decreto no 17.773/96, art. 25, §1o.
Jurisprudência relevante citada: Acórdão 1225730 de relatoria do Des. César Loyola da 2a Turma Cível. Acórdão 1909930 de relatoria do Des. Maurício Silva Miranda da 7a Turma Cível.

Inteiro teor:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA. PRELIMINARES. INOVAÇÃO RECURSAL. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO. JULGAMENTO EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. MÉRITO. IMÓVEL COMERCIAL. VENDA DE COMBUSTÍVEIS. LEGALIDADE DA ALTERAÇÃO DE USO. LEGISLAÇÃO ANTERIOR. AUSÊNCIA DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. IRREGULARIDADE DA CONSTRUÇÃO. CONVALIDAÇÃO DO ATO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta em face da sentença que julgou improcedente ação declaratória para declarar a legalidade de alteração de uso do imóvel comercial e pronunciar a prescrição da cobrança relativa à outorga onerosa de alteração de uso – ONALT.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em aferir se o autor pode continuar suas atividades de venda de combustíveis após a alteração de uso do imóvel por meio da Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal mesmo não tendo alvará de construção ou licença de obras.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. É impossível conhecer, em sede de apelação, de questões não analisadas pelo Juízo de origem, por caracterizar inovação recursal, acarretando inevitável supressão de instância, o que é vedado pelo ordenamento jurídico. Preliminar de inovação recursal suscitada de ofício. Recurso conhecido parcialmente.
4. Conforme o princípio da congruência, compete ao julgador compor a lide nos limites do pedido do autor e da resposta do réu, sendo-lhe defeso decidir fora do que foi pedido nos autos (extra petita), nos termos dos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil, sob pena de nulidade.
4.1. No caso dos autos, a sentença examinou a controvérsia dentro do limite proposto, não havendo que se falar em julgamento extra petita. Preliminar de julgamento citra petita rejeitada.
5. O Plano Diretor de Taguatinga instituído pela Lei Complementar no 90/80 classificou o imóvel do autor como L1 – Lotes de Média Restrição, de uso comercial e residencial, e estava autorizado a exercer o comércio varejista de combustíveis líquidos e lubrificantes, considerado de baixa incomodidade, conforme Anexo II da referida lei, até a edição da Lei Complementar no 948/2019 (Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal), que alterou a classificação do lote para CSIIR 2, não permitindo mais a alteração de uso para o comércio varejista de combustíveis e lubrificantes no local.
6. Não obstante os artigos 85, 86 e 88 das disposições finais e transitórias da Lei LC no 948/2019 garantir o direito de construção e a renovação do licenciamento de atividades econômicas que tenham licença válida até a publicação da lei e que tiveram o uso ou atividade tornados não mais permitidos, inclusive para a instalação de posto de abastecimento de combustíveis com base na legislação anterior, é necessária uma interpretação sistemática e restritiva dos dispositivos, conjugando-os com as disposições normativas acerca das normas de licenciamento de atividade econômica e da lei de edificações do Distrito Federal.
7. No caso dos autos, o autor adquiriu o imóvel por meio de licitação da TERRACAP em 2002, iniciou o processo administrativo para licenciamento da obra, obteve aprovação de projeto de obra inicial, com imposição para recolher a outorga onerosa de alteração de uso – ONALT, contudo construiu sem alvará de construção ou licença de obra e iniciou suas atividades com base em alvará de funcionamento precário, sem o pagamento da obrigação relativa a alteração de uso, razão pela qual o processo de licença de obra foi arquivado e tornado sem efeito os documentos e demais atos da Administração Pública.
8. Apesar de ter conseguido a renovação do alvará de funcionamento em 2010 por meio de decisão judicial transitada em julgado, proferida em sede de Mandado de Segurança, é impossível garantir ao autor o direito à nova instalação e funcionamento da atividade com base na legislação anterior, conforme autorizado pelo art. 86 da LC no 948/2019, justamente porque nunca foi obtida a licença de obra, requisito indispensável para o exercício desse direito, consoante inciso II do dispositivo.
9. Da mesma forma, não se aplica o art. 88 da LC no 948/2019, para reconhecer o direito do autor de construir pelas regras e parâmetros de uso e ocupação do solo estabelecidos na legislação anterior, tendo em vista a decadência do direito de pedir nova licença de obras, pois já ultrapassados os prazos decadenciais previstos no caput e §2o do referido dispositivo.
10. Também não há como convalidar o processo administrativo de aprovação de projeto inicial aberto em 2002 e arquivado por falta de impulso da própria parte, nos moldes do art. 77 da Lei no 6.138/2018, justamente porque o autor sequer obteve licença de obras, carta de habite-se ou atestado de conclusão de obras ou edificações, imprescindíveis para a convalidação do ato administrativo.
11. Por não ter cumprido as normas de construção, a alteração do uso do imóvel conforme a pretensão autoral perpetuaria situação de irregularidade, tendo em vista que a atual legislação de regência não autoriza mais o saneamento do vício de construção, razão pela qual mantem-se a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.
IV. DISPOSITIVO
12. Preliminar suscitada de ofício acolhida, recurso parcialmente conhecido. Preliminar rejeitada. No mérito, não provido. Sentença mantida.
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Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §11, 492 e 1.014. Lei Complementar no 17/97. Lei Complementar no 90/98, arts. 123, II. Lei Complementar no 294/2000, arts. 2o e 6o. Lei Complementar no 948/2019, arts. 5o, III, b, 41, 42, 85, 86 e 88. Lei Distrital no 6.138/2018, arts. 21, 52 e 77. Decreto no 17.773/96, art. 25, §1o.
Jurisprudência relevante citada: Acórdão 1225730 de relatoria do Des. César Loyola da 2a Turma Cível. Acórdão 1909930 de relatoria do Des. Maurício Silva Miranda da 7a Turma Cível.