Tribunal: TJDFT
Processo: 0747723-17.2024.8.07.0016
Órgão julgador: FLÁVIO FERNANDO ALMEIDA DA FONSECA
Órgão colegiado: PRIMEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2025-02-07
Data de publicação: 2025-02-18

Ementa:
Ementa. JUIZADOS ESPECIAIS. FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. REJEITADA. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. NÚCLEO DE ESTUDOS, PREVENÇÃO E ATENÇÃO ÀS VIOLÊNCIAS - NEPAV. NECESSIDADE DE EXERCÍCIO INTEGRAL EM AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. GRATIFICAÇÃO NÃO DEVIDA. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR REJEITADA E PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Cuida-se de recurso inominado interposto pela parte ré contra sentença que julgou procedente em parte os pedidos formulados na inicial para “a) Declarar que a autora tem direito à Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB, no percentual de 10% (dez por cento), passando a referida verba a integrar os seus vencimentos, enquanto se mantiver no exercício de atribuições voltadas ao atendimento básico à saúde; b) Condenar o Distrito Federal ao pagamento da quantia de R$ 46.871,01 referente ao período de julho de 2020 até junho de 2024, além das vencidas no curso da tramitação processual, a título de indenização de GAB”. Em seu recurso defende que a autora não preenche os requisitos para a percepção da GAB, eis que não está lotada em centros de saúde, postos de saúde urbanos ou postos de assistência médica da Fundação Hospitalar do Distrito Federal, tampouco cumpre integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com ações básicas de saúde.
2. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo. Contrarrazões apresentadas.
II. Questão em discussão
3. Discute-se, preliminarmente, a ausência de dialeticidade recursal.
4. No mérito, a questão em discussão consiste em analisar se a enfermeira lotada no NEPAV (Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências) preenche os requisitos para a percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB).
III. Razões de decidir
5. A parte recorrente impugna a decisão recorrida, visto que apresenta seus fundamentos para sustentar que a parte autora não preenche os requisitos para a percepção da GAB, não existindo óbice para que reitere os argumentos formulados na inicial para análise pela Turma Recursal. Preliminar de ausência de dialeticidade recursal rejeitada.
6. A Gratificação de incentivo às Ações Básicas de saúde - GAB, instituída pela Lei no 318/92, se destina exclusivamente aos servidores integrantes da carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal. É devida no percentual de 10% para aqueles em exercício nos centros de saúde, postos de saúde urbanos e postos de assistência médica da Fundação Hospitalar do DF (atualmente, da Secretaria de Estado de Saúde - SES/DF). E, nos termos do art. 2o § 1o, da referida Lei Distrital, somente fará jus à GAB, em sua totalidade, o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
7. Aprofundando o conteúdo da norma, a Súmula 27 da TUJ definiu que: “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde”.
8. Sobressai dos autos que a autora é enfermeira, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF. Está lotada na NEPAV (Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências), com carga horária de 40 horas semanais.
9. Ressalte-se que a Portaria n. 648/GM/2006 instituiu as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica, na qual caracteriza a atenção básica por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. Sendo desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem essas populações.
10. A parte autora atua no Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências – NEPAV, setor que integra a Diretoria de Vigilância Epidemiológica – DIVEP. Todavia, nem todas as atividades exercidas no local correspondem à atenção básica. Destaca-se que o Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências – NEPAV possui diversas competências estabelecidas no artigo 78 do Decreto Distrital 39.546/2018, onde constam, por exemplo: “II - planejar, executar, promover, divulgar e participar de estudos, pesquisas e análises epidemiológicas relacionadas à sua área de competência; (...) IV - elaborar e propor estratégias para o enfrentamento das violências em atuação conjunta com a Rede de Proteção e Responsabilização; V - monitorar e avaliar os dados da morbimortalidade relacionadas à população em situação de violência; (...) VII - avaliar o impacto epidemiológico das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle realizados, quanto às violências em sua área de competência; VIII - promover e colaborar com as ações de comunicação, educação em saúde e capacitação técnica em vigilância epidemiológica na temática das violências”. Ainda, consta nos autos declaração da chefia imediata da parte autora elencando um total de 17 ações exercidas pela requerente e que seriam relativas a ações básicas de saúde. Entretanto, dentre aquelas ações constam medidas como “1. Aplicar métodos de medicina preventiva, definir instruções e emitir orientações em sincronia com as portarias vigentes; (...) 5. Realizar supervisão in loco às Vigilâncias Epidemiológicas das Regiões de Saúde ou Unidade Básicas de Saúde. 6. Executar, de forma complementar, às atividades de educação permanente para os profissionais de saúde das unidades de referência. (...) 8. Realizar matriciamento, discussão de casos e treinamento às equipes ESF relacionados a identificação e notificação de casos, bem como para uso de ferramentas de notificação de agravos. 9. Participar de atividades educativas de sensibilização, palestras e treinamentos junto às equipes ESF e comunidade para prevenção da violência e promoção à saúde; (...) 12. Participar de processos educativos, de ensino, pesquisa e de vigilância, de forma complementar; (...)15. Participar do planejamento, elaboração e execução de programas de treinamento em serviço e de capacitação de recursos humanos, correspondentes às atribuições do Núcleo; (...)17. Capacitar profissionais de saúde em notificação de violência”.
11. Adiante, a própria parte autora elenca o artigo 2o da Portaria no 2.436/2017 do Ministério da Saúde, nos seguintes termos: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária”. Ademais, o §1o daquele artigo dispõe que a “A Atenção Básica será a principal porta de entrada e centro de comunicação da RAS”. Aprofundando naquele dispositivo, constata-se que a estrutura operacional da RAS tem previsão no item 6.2 do Anexo da Portaria no 4.279/2010 do Ministério da Saúde, onde consta que: “A estrutural operacional da RAS é constituída pelos diferentes pontos de atenção à saúde, ou seja, lugares institucionais onde se ofertam serviços de saúde e pelas ligações que os comunicam. Os componentes que estruturam a RAS incluem: APS - centro de comunicação; os pontos de atenção secundária e terciária; os sistemas de apoio; os sistemas logísticos e o sistema de governança”. Quanto ao mencionado “APS – Centro de Comunicação”, aquele anexo destaca que “A Atenção Primária à Saúde é o centro de comunicação da RAS e tem um papel chave na sua estruturação como ordenadora da RAS e coordenadora do cuidado. Para cumprir este papel, a APS deve ser o nível fundamental de um sistema de atenção à saúde, pois constitui o primeiro contato de indivíduos, famílias e comunidades com o sistema, trazendo os serviços de saúde o mais próximo possível aos lugares de vida e trabalho das pessoas e significa o primeiro elemento de um processo contínuo de atenção.”
12. Percebe-se, portanto, que a atenção primária é a principal porta de entrada do SUS, com o atendimento direto à população, efetuado nas unidades de caráter básico de saúde, de forma a permitir o atendimento capilarizado de atenção primária, próximo à comunidade. Ademais, nos termos do mencionado artigo 2o da Portaria no 2.436/2017 do Ministério da Saúde a atenção básica são ações individuais, familiares e coletivas, sendo que para a percepção da GAB é necessário o exercício integral com ações básicas de saúde. Todavia, constata-se no rol de ações da parte autora transcritos acima que nem todas as suas atividades são realizadas mediante atendimento direto à comunidade, eis que há diversas competências relacionadas, sobretudo, a estudos, pesquisas e treinamento de equipes, de modo que inexiste atividade integral em ações básicas de saúde.
13. Portanto, não prospera a tese de que a realização integral de ações básicas de saúde estaria comprovada mediante a declaração da sua chefia imediata, visto que nem todas as suas atividades se inserem naquele conceito. Desse modo, a parte autora não se desincumbiu do ônus de comprovar que exerce atividades integrais relacionadas a ações básicas de saúde. Assim, deve a sentença ser reformada para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.
IV. Dispositivo e tese
14. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR REJEITADA E PROVIDO. Sentença reformada para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial. Isento de custas. Sem honorários, ante a ausência de recorrente vencido (artigo 55 da Lei no 9.099/95).
15. A ementa servirá de acórdão, conforme art. 46 da Lei n. 9.099/95.
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Dispositivo relevante citado: Decreto Distrital 39.546/2018, art. 78.
Jurisprudência relevante citada: n/a.

Inteiro teor:
Ementa. JUIZADOS ESPECIAIS. FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. REJEITADA. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. NÚCLEO DE ESTUDOS, PREVENÇÃO E ATENÇÃO ÀS VIOLÊNCIAS - NEPAV. NECESSIDADE DE EXERCÍCIO INTEGRAL EM AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. GRATIFICAÇÃO NÃO DEVIDA. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR REJEITADA E PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Cuida-se de recurso inominado interposto pela parte ré contra sentença que julgou procedente em parte os pedidos formulados na inicial para “a) Declarar que a autora tem direito à Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB, no percentual de 10% (dez por cento), passando a referida verba a integrar os seus vencimentos, enquanto se mantiver no exercício de atribuições voltadas ao atendimento básico à saúde; b) Condenar o Distrito Federal ao pagamento da quantia de R$ 46.871,01 referente ao período de julho de 2020 até junho de 2024, além das vencidas no curso da tramitação processual, a título de indenização de GAB”. Em seu recurso defende que a autora não preenche os requisitos para a percepção da GAB, eis que não está lotada em centros de saúde, postos de saúde urbanos ou postos de assistência médica da Fundação Hospitalar do Distrito Federal, tampouco cumpre integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com ações básicas de saúde.
2. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo. Contrarrazões apresentadas.
II. Questão em discussão
3. Discute-se, preliminarmente, a ausência de dialeticidade recursal.
4. No mérito, a questão em discussão consiste em analisar se a enfermeira lotada no NEPAV (Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências) preenche os requisitos para a percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB).
III. Razões de decidir
5. A parte recorrente impugna a decisão recorrida, visto que apresenta seus fundamentos para sustentar que a parte autora não preenche os requisitos para a percepção da GAB, não existindo óbice para que reitere os argumentos formulados na inicial para análise pela Turma Recursal. Preliminar de ausência de dialeticidade recursal rejeitada.
6. A Gratificação de incentivo às Ações Básicas de saúde - GAB, instituída pela Lei no 318/92, se destina exclusivamente aos servidores integrantes da carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal. É devida no percentual de 10% para aqueles em exercício nos centros de saúde, postos de saúde urbanos e postos de assistência médica da Fundação Hospitalar do DF (atualmente, da Secretaria de Estado de Saúde - SES/DF). E, nos termos do art. 2o § 1o, da referida Lei Distrital, somente fará jus à GAB, em sua totalidade, o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
7. Aprofundando o conteúdo da norma, a Súmula 27 da TUJ definiu que: “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde”.
8. Sobressai dos autos que a autora é enfermeira, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF. Está lotada na NEPAV (Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências), com carga horária de 40 horas semanais.
9. Ressalte-se que a Portaria n. 648/GM/2006 instituiu as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica, na qual caracteriza a atenção básica por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. Sendo desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem essas populações.
10. A parte autora atua no Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências – NEPAV, setor que integra a Diretoria de Vigilância Epidemiológica – DIVEP. Todavia, nem todas as atividades exercidas no local correspondem à atenção básica. Destaca-se que o Núcleo de Estudos, Prevenção e Atenção às Violências – NEPAV possui diversas competências estabelecidas no artigo 78 do Decreto Distrital 39.546/2018, onde constam, por exemplo: “II - planejar, executar, promover, divulgar e participar de estudos, pesquisas e análises epidemiológicas relacionadas à sua área de competência; (...) IV - elaborar e propor estratégias para o enfrentamento das violências em atuação conjunta com a Rede de Proteção e Responsabilização; V - monitorar e avaliar os dados da morbimortalidade relacionadas à população em situação de violência; (...) VII - avaliar o impacto epidemiológico das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle realizados, quanto às violências em sua área de competência; VIII - promover e colaborar com as ações de comunicação, educação em saúde e capacitação técnica em vigilância epidemiológica na temática das violências”. Ainda, consta nos autos declaração da chefia imediata da parte autora elencando um total de 17 ações exercidas pela requerente e que seriam relativas a ações básicas de saúde. Entretanto, dentre aquelas ações constam medidas como “1. Aplicar métodos de medicina preventiva, definir instruções e emitir orientações em sincronia com as portarias vigentes; (...) 5. Realizar supervisão in loco às Vigilâncias Epidemiológicas das Regiões de Saúde ou Unidade Básicas de Saúde. 6. Executar, de forma complementar, às atividades de educação permanente para os profissionais de saúde das unidades de referência. (...) 8. Realizar matriciamento, discussão de casos e treinamento às equipes ESF relacionados a identificação e notificação de casos, bem como para uso de ferramentas de notificação de agravos. 9. Participar de atividades educativas de sensibilização, palestras e treinamentos junto às equipes ESF e comunidade para prevenção da violência e promoção à saúde; (...) 12. Participar de processos educativos, de ensino, pesquisa e de vigilância, de forma complementar; (...)15. Participar do planejamento, elaboração e execução de programas de treinamento em serviço e de capacitação de recursos humanos, correspondentes às atribuições do Núcleo; (...)17. Capacitar profissionais de saúde em notificação de violência”.
11. Adiante, a própria parte autora elenca o artigo 2o da Portaria no 2.436/2017 do Ministério da Saúde, nos seguintes termos: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária”. Ademais, o §1o daquele artigo dispõe que a “A Atenção Básica será a principal porta de entrada e centro de comunicação da RAS”. Aprofundando naquele dispositivo, constata-se que a estrutura operacional da RAS tem previsão no item 6.2 do Anexo da Portaria no 4.279/2010 do Ministério da Saúde, onde consta que: “A estrutural operacional da RAS é constituída pelos diferentes pontos de atenção à saúde, ou seja, lugares institucionais onde se ofertam serviços de saúde e pelas ligações que os comunicam. Os componentes que estruturam a RAS incluem: APS - centro de comunicação; os pontos de atenção secundária e terciária; os sistemas de apoio; os sistemas logísticos e o sistema de governança”. Quanto ao mencionado “APS – Centro de Comunicação”, aquele anexo destaca que “A Atenção Primária à Saúde é o centro de comunicação da RAS e tem um papel chave na sua estruturação como ordenadora da RAS e coordenadora do cuidado. Para cumprir este papel, a APS deve ser o nível fundamental de um sistema de atenção à saúde, pois constitui o primeiro contato de indivíduos, famílias e comunidades com o sistema, trazendo os serviços de saúde o mais próximo possível aos lugares de vida e trabalho das pessoas e significa o primeiro elemento de um processo contínuo de atenção.”
12. Percebe-se, portanto, que a atenção primária é a principal porta de entrada do SUS, com o atendimento direto à população, efetuado nas unidades de caráter básico de saúde, de forma a permitir o atendimento capilarizado de atenção primária, próximo à comunidade. Ademais, nos termos do mencionado artigo 2o da Portaria no 2.436/2017 do Ministério da Saúde a atenção básica são ações individuais, familiares e coletivas, sendo que para a percepção da GAB é necessário o exercício integral com ações básicas de saúde. Todavia, constata-se no rol de ações da parte autora transcritos acima que nem todas as suas atividades são realizadas mediante atendimento direto à comunidade, eis que há diversas competências relacionadas, sobretudo, a estudos, pesquisas e treinamento de equipes, de modo que inexiste atividade integral em ações básicas de saúde.
13. Portanto, não prospera a tese de que a realização integral de ações básicas de saúde estaria comprovada mediante a declaração da sua chefia imediata, visto que nem todas as suas atividades se inserem naquele conceito. Desse modo, a parte autora não se desincumbiu do ônus de comprovar que exerce atividades integrais relacionadas a ações básicas de saúde. Assim, deve a sentença ser reformada para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.
IV. Dispositivo e tese
14. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR REJEITADA E PROVIDO. Sentença reformada para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial. Isento de custas. Sem honorários, ante a ausência de recorrente vencido (artigo 55 da Lei no 9.099/95).
15. A ementa servirá de acórdão, conforme art. 46 da Lei n. 9.099/95.
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Dispositivo relevante citado: Decreto Distrital 39.546/2018, art. 78.
Jurisprudência relevante citada: n/a.