Tribunal: TJDFT
Processo: 0708711-87.2024.8.07.0018
Órgão julgador: LEONARDO ROSCOE BESSA
Órgão colegiado: 6a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2025-07-16
Data de publicação: 2025-07-28

Ementa:
REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR E AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JULGAMENTO CONJUNTO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PORTARIA 78 DA SECRETARIA DE TRANSPORTE E MOBILIDADE DO DISTRITO FEDERAL. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO PELO PODER JUDICIÁRIO. RESTRIÇÃO. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. PRESENTES. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MODICIDADE, DO SERVIÇO ADEQUADO, DA MORALIDADE, DA LEGALIDADE OU DA EFICIÊNCIA. NÃO DEMONSTRADOS. CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA. PROVIMENTO NEGADO. SENTENÇA MANTIDA.
1. A Lei 4.717/65 estabelece que o objeto da ação popular é a declaração judicial de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
2. A Constituição Federal de 1988 prevê, como garantia fundamental, que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (inciso LXXIII do artigo 5o).
3. Assim, são dois os pressupostos para a procedência do pedido em ação popular: ilegalidade e lesividade.
4. Já a Lei 7.347/1985 dispõe que a ação civil pública objetiva a responsabilização pelo dano moral ou patrimonial ao meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, aos bens de valor artístico, histórico e turístico, a qualquer direito difuso ou coletivo.
5. A atuação do Judiciário na revisão dos atos do gestor público, por representar a análise do mérito do ato administrativo, é restrita à verificação da legalidade e conformidade do ato com o ordenamento jurídico. Não é permitido substituir-se ao gestor público na escolha da forma de atendimento do interesse coletivo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
6. Como forma de delimitação e contenção da intervenção do Poder Judiciário nas escolhas do administrador público, a Lei 13.655/2018 realizou profundas reformas na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB, trouxe as ideias de pragmatismo e consequencialismo.
7. De acordo com o art. 20, “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”. O parágrafo único do artigo ainda estabelece que “a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.
8. Já o artigo 21 dispõe que “a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas”.
9. Na mesma linha, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que é vedado ao Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade do administrador público, salvo para coibir ilegalidades ou abusos. Segundo jurisprudência consolidada da Corte "no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de conveniência e oportunidade” (ARE 1396272 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 13-12-2022, divulg 23-02-2023 public 24-02-2023). Sobre a intervenção excepcional do Poder Judiciário, o Supremo ainda consolidou entendimento “no sentido da possibilidade de o Judiciário, ante inadimplência e em situações excepcionais, determinar ao poder público o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas. (...) Não comprovada a excepcionalidade da situação, não se justifica a intervenção do Poder Judiciário (RE 1427101 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 04-09-2023, divulg 29-09-2023 public 02-10-2023).
10. A matéria exige análise da legalidade e legitimidade da Portaria 78, de 15 de maio de 2024, editada pela Secretaria de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, que fixou que, a partir de julho de 2024, o pagamento da tarifa individual dos serviços de transporte poderá ser realizado por meio de créditos de viagens utilizando os seguintes métodos: cartão mobilidade, cartão vale transporte, carta de débito e crédito e QR Code. A portaria dispôs que a aquisição dos créditos de viagem poderá ser realizada nos postos do BRB Mobilidade ou nas lojas BRB Conveniência, nos guichês do Metrô/DF e nos pontos de comercialização dos créditos de viagem dos operadores mediante pagamento com os cartões de débito, Pix ou dinheiro.
11. A Constituição estabelece que a prestação de serviços públicos é realizada diretamente pelo Poder Público ou por meio de concessão ou permissão, mediante licitação (art. 175).
12. A Lei 8.987/1995, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão, entre outras regras, determina que “toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato” (art. 6o). Segundo a lei, o serviço adequado é aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas (art. 6o, § 1o).
13. O serviço público de transporte público é regulamentado pela Lei 12.587/2012, que estabelece diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. A norma reitera os princípios previstos na Lei 8.987/1995, entre eles, os da eficiência e eficácia na prestação dos serviços e modicidade da tarifa ao usuário. Além disso, dispõe sobre regras mínimas sobre o regime econômico e financeiros das concessões e permissões do serviço de transporte público coletivo.
14. A relação estabelecida entre o poder concedente e o concessionário (ou permissionário) tem caráter público. As obrigações relativas ao serviço e à política tarifária são previamente estabelecidas em edital e em contrato.
15. A lei prevê que cabe ao Poder Concedente a fixação, reajuste e revisão das tarifas pública e de remuneração, com a possibilidade de tarifas diferenciadas por características específicas do serviço, desde que respeitados determinados critérios. As revisões tarifárias devem considerar a eficiência, produtividade e equilíbrio econômico-financeiro da concessão, com base em estudos econômicos e financeiros.
16. Na hipótese, não está demonstrada violação aos princípios da modicidade, do serviço adequado, da moralidade, da legalidade ou da eficiência.
17. A portaria não representa reajuste no valor das tarifas. Os autores não demonstram que a alteração do local e meio de pagamento impactará no valor das tarifas em desacordo com o estabelecido na lei ou no contrato.
18. A modicidade exige tarifas razoáveis, que sejam capazes de remunerar o prestador e que possibilitem que o serviço alcance o maior número possível de usuários. Não há comprovação de que o ato administrativo desequilibrará o sistema tarifário de forma a comprometer o princípio da modicidade.
19. O princípio da eficiência na administração pública objetiva compatibilizar o maior rendimento funcional com o atendimento satisfatório das necessidades da população. Nessa perspectiva, o pagamento por meio digital dentro dos ônibus que compõem a frota do transporte público trará mais comodidade e agilidade ao acesso dos passageiros, o que revela adequação da medida e atendimento à eficiência. Ademais, a transferência dos pagamentos em dinheiro para pontos determinados aumenta a segurança dos usuários do transporte público. A adequação e eficiência dos serviços não serão comprometidos.
20. Também não há violação à probidade administrativa. Não há demonstração de que o administrador tenha usufruído de qualquer benefício direto ou indireto com a edição da portaria em detrimento da moralidade administrativa.
21. A portaria está de acordo com a legislação federal, pois ela dispõe apenas sobre alteração da forma de pagamento da tarifa. Não haverá recusa ao pagamento em espécie, apenas deslocamento do local em que ele será realizado. Não representa, portanto, violação ao Código de Defesa do Consumidor ou à lei de contravenções penais.
22. A recomendação do Banco Central, citada pelos autores populares, além de expedida para situação específica, decorrente do abrupto aumento da demanda por numerário durante a pandemia da COVID19, é anterior à popularização dos meios digitais de pagamento.
23. O ato não se revela excludente ou higienista, pois, na atualidade, a maioria da população, mesmo as camadas mais desfavorecidas, tem optado pela utilização meios de pagamento digitais e reduzido a circulação de papel moeda. Além disso, o pagamento por meio de dinheiro continuará a existir. Haverá apenas o deslocamento do local do recebimento, o que permitirá que a parcela da população que não utiliza meio digital de pagamento continue a usufruir do direito ao transporte público.
24. A alegação de que 5.300 cobradores de ônibus perderão o emprego é realizada com base em mera suposição. Não há qualquer comprovação de que haverá demissão em massa. Pelo contrário, o compromisso das empresas concessionárias e do gestor público com o sindicato da categoria é que os cobradores sejam realocados em outras funções. Há previsão de que possam realizar treinamentos para buscar outras posições no mercado de trabalho.
25. A Portaria 78 foi alterada pela Portaria 101, de 18/06/2024, que estabeleceu que a alteração da forma de pagamento ocorrerá de forma gradativa, o que permite a adaptação da população aos novos meios de pagamento e garante a ampla divulgação dos pontos de comercialização.
26. Remessa necessária conhecida e não provida. A sentença mantida.

Inteiro teor:
REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR E AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JULGAMENTO CONJUNTO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PORTARIA 78 DA SECRETARIA DE TRANSPORTE E MOBILIDADE DO DISTRITO FEDERAL. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO PELO PODER JUDICIÁRIO. RESTRIÇÃO. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. PRESENTES. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MODICIDADE, DO SERVIÇO ADEQUADO, DA MORALIDADE, DA LEGALIDADE OU DA EFICIÊNCIA. NÃO DEMONSTRADOS. CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA. PROVIMENTO NEGADO. SENTENÇA MANTIDA.
1. A Lei 4.717/65 estabelece que o objeto da ação popular é a declaração judicial de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
2. A Constituição Federal de 1988 prevê, como garantia fundamental, que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (inciso LXXIII do artigo 5o).
3. Assim, são dois os pressupostos para a procedência do pedido em ação popular: ilegalidade e lesividade.
4. Já a Lei 7.347/1985 dispõe que a ação civil pública objetiva a responsabilização pelo dano moral ou patrimonial ao meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, aos bens de valor artístico, histórico e turístico, a qualquer direito difuso ou coletivo.
5. A atuação do Judiciário na revisão dos atos do gestor público, por representar a análise do mérito do ato administrativo, é restrita à verificação da legalidade e conformidade do ato com o ordenamento jurídico. Não é permitido substituir-se ao gestor público na escolha da forma de atendimento do interesse coletivo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
6. Como forma de delimitação e contenção da intervenção do Poder Judiciário nas escolhas do administrador público, a Lei 13.655/2018 realizou profundas reformas na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB, trouxe as ideias de pragmatismo e consequencialismo.
7. De acordo com o art. 20, “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”. O parágrafo único do artigo ainda estabelece que “a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.
8. Já o artigo 21 dispõe que “a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas”.
9. Na mesma linha, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que é vedado ao Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade do administrador público, salvo para coibir ilegalidades ou abusos. Segundo jurisprudência consolidada da Corte "no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de conveniência e oportunidade” (ARE 1396272 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 13-12-2022, divulg 23-02-2023 public 24-02-2023). Sobre a intervenção excepcional do Poder Judiciário, o Supremo ainda consolidou entendimento “no sentido da possibilidade de o Judiciário, ante inadimplência e em situações excepcionais, determinar ao poder público o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas. (...) Não comprovada a excepcionalidade da situação, não se justifica a intervenção do Poder Judiciário (RE 1427101 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 04-09-2023, divulg 29-09-2023 public 02-10-2023).
10. A matéria exige análise da legalidade e legitimidade da Portaria 78, de 15 de maio de 2024, editada pela Secretaria de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, que fixou que, a partir de julho de 2024, o pagamento da tarifa individual dos serviços de transporte poderá ser realizado por meio de créditos de viagens utilizando os seguintes métodos: cartão mobilidade, cartão vale transporte, carta de débito e crédito e QR Code. A portaria dispôs que a aquisição dos créditos de viagem poderá ser realizada nos postos do BRB Mobilidade ou nas lojas BRB Conveniência, nos guichês do Metrô/DF e nos pontos de comercialização dos créditos de viagem dos operadores mediante pagamento com os cartões de débito, Pix ou dinheiro.
11. A Constituição estabelece que a prestação de serviços públicos é realizada diretamente pelo Poder Público ou por meio de concessão ou permissão, mediante licitação (art. 175).
12. A Lei 8.987/1995, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão, entre outras regras, determina que “toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato” (art. 6o). Segundo a lei, o serviço adequado é aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas (art. 6o, § 1o).
13. O serviço público de transporte público é regulamentado pela Lei 12.587/2012, que estabelece diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. A norma reitera os princípios previstos na Lei 8.987/1995, entre eles, os da eficiência e eficácia na prestação dos serviços e modicidade da tarifa ao usuário. Além disso, dispõe sobre regras mínimas sobre o regime econômico e financeiros das concessões e permissões do serviço de transporte público coletivo.
14. A relação estabelecida entre o poder concedente e o concessionário (ou permissionário) tem caráter público. As obrigações relativas ao serviço e à política tarifária são previamente estabelecidas em edital e em contrato.
15. A lei prevê que cabe ao Poder Concedente a fixação, reajuste e revisão das tarifas pública e de remuneração, com a possibilidade de tarifas diferenciadas por características específicas do serviço, desde que respeitados determinados critérios. As revisões tarifárias devem considerar a eficiência, produtividade e equilíbrio econômico-financeiro da concessão, com base em estudos econômicos e financeiros.
16. Na hipótese, não está demonstrada violação aos princípios da modicidade, do serviço adequado, da moralidade, da legalidade ou da eficiência.
17. A portaria não representa reajuste no valor das tarifas. Os autores não demonstram que a alteração do local e meio de pagamento impactará no valor das tarifas em desacordo com o estabelecido na lei ou no contrato.
18. A modicidade exige tarifas razoáveis, que sejam capazes de remunerar o prestador e que possibilitem que o serviço alcance o maior número possível de usuários. Não há comprovação de que o ato administrativo desequilibrará o sistema tarifário de forma a comprometer o princípio da modicidade.
19. O princípio da eficiência na administração pública objetiva compatibilizar o maior rendimento funcional com o atendimento satisfatório das necessidades da população. Nessa perspectiva, o pagamento por meio digital dentro dos ônibus que compõem a frota do transporte público trará mais comodidade e agilidade ao acesso dos passageiros, o que revela adequação da medida e atendimento à eficiência. Ademais, a transferência dos pagamentos em dinheiro para pontos determinados aumenta a segurança dos usuários do transporte público. A adequação e eficiência dos serviços não serão comprometidos.
20. Também não há violação à probidade administrativa. Não há demonstração de que o administrador tenha usufruído de qualquer benefício direto ou indireto com a edição da portaria em detrimento da moralidade administrativa.
21. A portaria está de acordo com a legislação federal, pois ela dispõe apenas sobre alteração da forma de pagamento da tarifa. Não haverá recusa ao pagamento em espécie, apenas deslocamento do local em que ele será realizado. Não representa, portanto, violação ao Código de Defesa do Consumidor ou à lei de contravenções penais.
22. A recomendação do Banco Central, citada pelos autores populares, além de expedida para situação específica, decorrente do abrupto aumento da demanda por numerário durante a pandemia da COVID19, é anterior à popularização dos meios digitais de pagamento.
23. O ato não se revela excludente ou higienista, pois, na atualidade, a maioria da população, mesmo as camadas mais desfavorecidas, tem optado pela utilização meios de pagamento digitais e reduzido a circulação de papel moeda. Além disso, o pagamento por meio de dinheiro continuará a existir. Haverá apenas o deslocamento do local do recebimento, o que permitirá que a parcela da população que não utiliza meio digital de pagamento continue a usufruir do direito ao transporte público.
24. A alegação de que 5.300 cobradores de ônibus perderão o emprego é realizada com base em mera suposição. Não há qualquer comprovação de que haverá demissão em massa. Pelo contrário, o compromisso das empresas concessionárias e do gestor público com o sindicato da categoria é que os cobradores sejam realocados em outras funções. Há previsão de que possam realizar treinamentos para buscar outras posições no mercado de trabalho.
25. A Portaria 78 foi alterada pela Portaria 101, de 18/06/2024, que estabeleceu que a alteração da forma de pagamento ocorrerá de forma gradativa, o que permite a adaptação da população aos novos meios de pagamento e garante a ampla divulgação dos pontos de comercialização.
26. Remessa necessária conhecida e não provida. A sentença mantida.