Tribunal: TJDFT
Processo: 0711156-50.2025.8.07.0016
Órgão julgador: LUIS EDUARDO YATSUDA ARIMA
Órgão colegiado: PRIMEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-03

Ementa:
Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. SERVIDORA LOTADA EM NÚCLEO DE BANCO DE LEITE HUMANO. ATIVIDADES COMPROVADAS DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE. SÚMULA 27/TUJ/TJDFT. PRELIMINAR DE INADMISSIBILIDADE POR VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE REJEITADA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso inominado interposto pelo requerido em face da sentença que julgou procedente o pedido formulado na inicial, para: a) declarar que a autora tem direito à Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB, no percentual de 10% (dez por cento), passando a referida verba a integrar os seus vencimentos, enquanto se mantiver no exercício de atribuições voltadas ao atendimento básico à saúde; b) condenar o Distrito Federal ao pagamento da quantia de R$ 20.930,67 (vinte mil, novecentos e trinta reais e sessenta e sete centavos), a título de indenização de GAB, referente ao período de 02/2020 a 02/2025, consoante planilha de ID 231684985, acrescidas das parcelas vencidas e vincendas no curso do presente processo até a efetiva implementação da gratificação no contracheque da autora. Para fins de cálculo, a correção monetária dar-se-á desde cada vencimento pelo IPCA-E, índice adequado a captar a variação de preços da economia, acrescidos, ainda, de juros de mora desde a citação, conforme art. 1o-F da Lei 9.494/97, com redação determinada pela Lei 11.960, de 29 de junho de 2009, tudo conforme o entendimento esposado pelo excelso STF no julgamento do RE 870.947/SE, de 20/9/2017. Todavia, com a promulgação da Emenda Constitucional n.o 113, em 9 de dezembro de 2021, incidirá sobre os valores devidos (retroativos), uma única vez, a partir da data da promulgação de referida Emenda até o efetivo pagamento, o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), para fins de correção monetária e compensação da mora, ou seja, até 8.12.21, IPCA-E, a partir daí, SELIC.
2. Recurso próprio e tempestivo (ID 74173734).
3. Em suas razões recursais, a parte ré alega que a GAB exige cumulativamente prova de lotação nos centros/postos de saúde da rede básica e de cumprimento integral da carga horária em ações de atenção básica, requisitos não demonstrados nos autos, uma vez que não há comprovação de lotação nos locais legalmente previstos e, de todo modo, a autora está vinculada ao Núcleo de Banco de Leite Humano do Hospital Regional de Taguatinga – NBLH, cujas competências e atividades descritas administrativamente (coleta, processamento, pasteurização e controle microbiológico de leite humano, orientação a puérperas internadas, testes rápidos, registros em sistemas, manejo de equipamentos etc.) têm natureza técnico-assistencial especializada, sem atendimento direto, contínuo e territorializado à população, não se confundindo com as ações de atenção primária definidas na Portaria MS no 2.436/2017, art. 2o. Sustenta, ainda, que o Enunciado 27 da Turma de Uniformização do TJDFT não dispensa a prova do efetivo exercício em atenção primária, apenas a admite mesmo sem lotação em UBS quando tal exercício é comprovado, o que não ocorreu; que a jurisprudência do TJDFT veda a concessão da GAB na ausência de contato direto e imediato com o usuário e de prova idônea do desempenho integral em ações básicas, não bastando descrições funcionais genéricas, sob pena de concessão indistinta; que a GAB é gratificação propter laborem, não extensível por isonomia; que o marco regulatório local fixa a Atenção Primária nas UBS, distinguindo-a de serviços especializados como o NBLH; e que pareceres da PGDF (Pareceres no 1.201/2016 – PRCON/PGDF e no 1.462/2012 – PROPES/PGDF) consolidam a exigência cumulativa dos requisitos. Diante disso, pede a reforma integral do decisum para julgar totalmente improcedentes os pedidos, com o afastamento da GAB de 10% e a reversão da condenação imposta na origem.
4. Em contrarrazões, a requerente aduz que o Recurso Inominado é inadmissível por pretender mero reexame de matéria fático-probatória, reproduzindo teses já refutadas por sentença devidamente fundamentada em prova documental produzida pelo próprio ente recorrente, a qual comprova que as atividades exercidas, a saber: orientação e incentivo ao aleitamento materno, assistência a nutrizes e bebês com dificuldades de sucção, ações educativas, captação de doadoras, elaboração de rota de coleta, transporte e processamento do leite humano, inserem-se no núcleo essencial da atenção básica, fazendo jus à GAB independentemente do local de lotação, conforme Súmula 27/TUJ/TJDFT e Lei Distrital no 318/1992, por se tratar de verba propter laborem vinculada à natureza das atribuições efetivamente desempenhadas, entendimento já consolidado na jurisprudência desta Corte.
II. Questão em discussão
5. A questão em discussão consiste em verificar se a servidora, embora lotada em unidade não classificada como UBS, exerce atividades que se enquadram como atenção básica à saúde, nos termos da legislação vigente e da jurisprudência consolidada, especialmente a Súmula 27 da Turma de Uniformização.
III. Razões de decidir
6. Preliminar de inadmissão recursal por violação ao princípio da dialeticidade rejeitada, uma vez que o recurso é regular e contém impugnação específica aos fundamentos da sentença.
7. A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB, instituída pela Lei Distrital n. 318/92, é devida aos servidores públicos da área de saúde do Distrito Federal que desenvolvem atividades relacionadas com as ações básicas de saúde e cumprem integralmente a sua carga horária semanal nos Centros de Saúde, Postos de Saúde e Postos de Assistência Médica, urbanos e rurais, da Secretaria de Saúde.
8. "A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde." (Súmula n. 27 da Turma de Uniformização de Jurisprudência do TJDFT).
9. Apesar da Súmula n. 27 da Turma de Uniformização permitir o pagamento da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde a servidor não lotado em locais de Unidades Básicas de Saúde, faz-se necessário analisar se o servidor público exerce atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
10. "Como conceito para definição de “atenção básica à saúde” foi elaborado o artigo 2o da Portaria no 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde, o qual preceitua o que se segue: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária." (Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024).
11. Sobressai dos autos que a recorrente ocupa o cargo de Técnica em Gestão e Assistência Pública à Saúde, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF. Está lotada no Núcleo de Banco de Leite Humano do Hospital Regional de Taguatinga, consoante fichas financeiras juntadas aos autos e Histórico de Atividade sob Condições Especiais (ID 74173725, páginas 57-58). As atividades da servidora na mencionada lotação são: orientação e incentivo ao aleitamento materno; orientação de massagem e ordenha, bem como cuidados com higienização e conservação do leite humano para doadoras; contato diário com doadoras agendadas para o dia e elaboração da Rota da Coleta; processamento e Controle de Qualidade de Leite Humano Ordenhado; processamento do Controle Microbiológico dos leites após pasteurização; treinamento e supervisão na lavagem, preparo e Esterilização de todo o material utilizado no núcleo; promoção e participação de eventos para promoção do Aleitamento Materno e Captação de Doadoras; solicitação de Material e insumos à Farmácia e almoxarifado; coleta domiciliar do Leite Humano Ordenhado; orientações por telefone de todas as candidatas a doadoras e demais nutrizes e familiares que entram em contato com o BLH solicitando informações; receber e conferir o leite humano, seguindo os protocolos de segurança com utilização de EPI's (luvas, touca e capote); inserir os dados dos leites em sistema informatizado (BLHWEB); inserir dados em sistema informatizado BLHWEB para o controle de estoque e para a elaboração de estatística; controle e supervisão de temperatura dos freezees; controle e monitoramento de funcionamento de equipamentos.
12. Comprovado nos autos, portanto, o exercício integral de atividades relacionadas à atenção básica à saúde.
13. No mesmo sentido, destaco recente julgado desta Turma Recursal: "8. Do documento de ID 728711019, verifica-se que as atribuições da recorrida envolvem “atendimento em contato direto ao recém-nascido e à puérpera no banco de leite, oferecendo assistência à mãe no momento da amamentação; assistência de enfermagem e acompanhamento de puérperas e recém-nascidos, realizando a orientação e extração manual do leite materno, manejo, aconselhamento, manuseio de leite cru, pasteurização e controle de qualidade do leite materno, elaboração e manuseio de caldo verde; realização de testes rápidos (HIV, VDRL e Sífilis); coleta de leite materno cru na residência das doadoras cadastradas no banco de leite; organização e participação de/em seminários e palestras de orientação em eventos e postos de saúde da região e entorno e na residência; etc.”. 9. Portanto, independente da lotação, a recorrida exerce atividade relacionadas com as ações básicas de saúde, nos exatos termos do disposto na Lei Distrital n. 318/92, razão pela qual faz jus ao pagamento da referida gratificação. 10. Ademais a Turma de Uniformização, Súmula no 27, fixou a seguinte tese: “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde.”."
14. Assim, demonstrado que a autora preenche os requisitos necessários ao recebimento da gratificação, mantem-se incólume a sentença vergastada.
IV. Dispositivo e tese
15. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR AFASTADA. E NÃO PROVIDO. Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da condenação, nos termos do art. 55, Lei n.o 9.099/1995.
16. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme regra do art. 46 da Lei n. 9.099/95.
Dispositivo relevante citado: Lei Distrital n. 318/92; Portaria no 2.436/2017, art. 2o.Jurisprudência relevante citada: TJDFT, Súmula n. 27 da Turma de Uniformização, Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024, Acórdão 2029392, 0730049-89.2025.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 07/08/2025, publicado no DJe: 20/08/2025

Inteiro teor:
Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE – GAB. SERVIDORA LOTADA EM NÚCLEO DE BANCO DE LEITE HUMANO. ATIVIDADES COMPROVADAS DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE. SÚMULA 27/TUJ/TJDFT. PRELIMINAR DE INADMISSIBILIDADE POR VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE REJEITADA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso inominado interposto pelo requerido em face da sentença que julgou procedente o pedido formulado na inicial, para: a) declarar que a autora tem direito à Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB, no percentual de 10% (dez por cento), passando a referida verba a integrar os seus vencimentos, enquanto se mantiver no exercício de atribuições voltadas ao atendimento básico à saúde; b) condenar o Distrito Federal ao pagamento da quantia de R$ 20.930,67 (vinte mil, novecentos e trinta reais e sessenta e sete centavos), a título de indenização de GAB, referente ao período de 02/2020 a 02/2025, consoante planilha de ID 231684985, acrescidas das parcelas vencidas e vincendas no curso do presente processo até a efetiva implementação da gratificação no contracheque da autora. Para fins de cálculo, a correção monetária dar-se-á desde cada vencimento pelo IPCA-E, índice adequado a captar a variação de preços da economia, acrescidos, ainda, de juros de mora desde a citação, conforme art. 1o-F da Lei 9.494/97, com redação determinada pela Lei 11.960, de 29 de junho de 2009, tudo conforme o entendimento esposado pelo excelso STF no julgamento do RE 870.947/SE, de 20/9/2017. Todavia, com a promulgação da Emenda Constitucional n.o 113, em 9 de dezembro de 2021, incidirá sobre os valores devidos (retroativos), uma única vez, a partir da data da promulgação de referida Emenda até o efetivo pagamento, o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), para fins de correção monetária e compensação da mora, ou seja, até 8.12.21, IPCA-E, a partir daí, SELIC.
2. Recurso próprio e tempestivo (ID 74173734).
3. Em suas razões recursais, a parte ré alega que a GAB exige cumulativamente prova de lotação nos centros/postos de saúde da rede básica e de cumprimento integral da carga horária em ações de atenção básica, requisitos não demonstrados nos autos, uma vez que não há comprovação de lotação nos locais legalmente previstos e, de todo modo, a autora está vinculada ao Núcleo de Banco de Leite Humano do Hospital Regional de Taguatinga – NBLH, cujas competências e atividades descritas administrativamente (coleta, processamento, pasteurização e controle microbiológico de leite humano, orientação a puérperas internadas, testes rápidos, registros em sistemas, manejo de equipamentos etc.) têm natureza técnico-assistencial especializada, sem atendimento direto, contínuo e territorializado à população, não se confundindo com as ações de atenção primária definidas na Portaria MS no 2.436/2017, art. 2o. Sustenta, ainda, que o Enunciado 27 da Turma de Uniformização do TJDFT não dispensa a prova do efetivo exercício em atenção primária, apenas a admite mesmo sem lotação em UBS quando tal exercício é comprovado, o que não ocorreu; que a jurisprudência do TJDFT veda a concessão da GAB na ausência de contato direto e imediato com o usuário e de prova idônea do desempenho integral em ações básicas, não bastando descrições funcionais genéricas, sob pena de concessão indistinta; que a GAB é gratificação propter laborem, não extensível por isonomia; que o marco regulatório local fixa a Atenção Primária nas UBS, distinguindo-a de serviços especializados como o NBLH; e que pareceres da PGDF (Pareceres no 1.201/2016 – PRCON/PGDF e no 1.462/2012 – PROPES/PGDF) consolidam a exigência cumulativa dos requisitos. Diante disso, pede a reforma integral do decisum para julgar totalmente improcedentes os pedidos, com o afastamento da GAB de 10% e a reversão da condenação imposta na origem.
4. Em contrarrazões, a requerente aduz que o Recurso Inominado é inadmissível por pretender mero reexame de matéria fático-probatória, reproduzindo teses já refutadas por sentença devidamente fundamentada em prova documental produzida pelo próprio ente recorrente, a qual comprova que as atividades exercidas, a saber: orientação e incentivo ao aleitamento materno, assistência a nutrizes e bebês com dificuldades de sucção, ações educativas, captação de doadoras, elaboração de rota de coleta, transporte e processamento do leite humano, inserem-se no núcleo essencial da atenção básica, fazendo jus à GAB independentemente do local de lotação, conforme Súmula 27/TUJ/TJDFT e Lei Distrital no 318/1992, por se tratar de verba propter laborem vinculada à natureza das atribuições efetivamente desempenhadas, entendimento já consolidado na jurisprudência desta Corte.
II. Questão em discussão
5. A questão em discussão consiste em verificar se a servidora, embora lotada em unidade não classificada como UBS, exerce atividades que se enquadram como atenção básica à saúde, nos termos da legislação vigente e da jurisprudência consolidada, especialmente a Súmula 27 da Turma de Uniformização.
III. Razões de decidir
6. Preliminar de inadmissão recursal por violação ao princípio da dialeticidade rejeitada, uma vez que o recurso é regular e contém impugnação específica aos fundamentos da sentença.
7. A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB, instituída pela Lei Distrital n. 318/92, é devida aos servidores públicos da área de saúde do Distrito Federal que desenvolvem atividades relacionadas com as ações básicas de saúde e cumprem integralmente a sua carga horária semanal nos Centros de Saúde, Postos de Saúde e Postos de Assistência Médica, urbanos e rurais, da Secretaria de Saúde.
8. "A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde." (Súmula n. 27 da Turma de Uniformização de Jurisprudência do TJDFT).
9. Apesar da Súmula n. 27 da Turma de Uniformização permitir o pagamento da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde a servidor não lotado em locais de Unidades Básicas de Saúde, faz-se necessário analisar se o servidor público exerce atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.
10. "Como conceito para definição de “atenção básica à saúde” foi elaborado o artigo 2o da Portaria no 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde, o qual preceitua o que se segue: “Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária." (Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024).
11. Sobressai dos autos que a recorrente ocupa o cargo de Técnica em Gestão e Assistência Pública à Saúde, pertencente ao quadro de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES-DF. Está lotada no Núcleo de Banco de Leite Humano do Hospital Regional de Taguatinga, consoante fichas financeiras juntadas aos autos e Histórico de Atividade sob Condições Especiais (ID 74173725, páginas 57-58). As atividades da servidora na mencionada lotação são: orientação e incentivo ao aleitamento materno; orientação de massagem e ordenha, bem como cuidados com higienização e conservação do leite humano para doadoras; contato diário com doadoras agendadas para o dia e elaboração da Rota da Coleta; processamento e Controle de Qualidade de Leite Humano Ordenhado; processamento do Controle Microbiológico dos leites após pasteurização; treinamento e supervisão na lavagem, preparo e Esterilização de todo o material utilizado no núcleo; promoção e participação de eventos para promoção do Aleitamento Materno e Captação de Doadoras; solicitação de Material e insumos à Farmácia e almoxarifado; coleta domiciliar do Leite Humano Ordenhado; orientações por telefone de todas as candidatas a doadoras e demais nutrizes e familiares que entram em contato com o BLH solicitando informações; receber e conferir o leite humano, seguindo os protocolos de segurança com utilização de EPI's (luvas, touca e capote); inserir os dados dos leites em sistema informatizado (BLHWEB); inserir dados em sistema informatizado BLHWEB para o controle de estoque e para a elaboração de estatística; controle e supervisão de temperatura dos freezees; controle e monitoramento de funcionamento de equipamentos.
12. Comprovado nos autos, portanto, o exercício integral de atividades relacionadas à atenção básica à saúde.
13. No mesmo sentido, destaco recente julgado desta Turma Recursal: "8. Do documento de ID 728711019, verifica-se que as atribuições da recorrida envolvem “atendimento em contato direto ao recém-nascido e à puérpera no banco de leite, oferecendo assistência à mãe no momento da amamentação; assistência de enfermagem e acompanhamento de puérperas e recém-nascidos, realizando a orientação e extração manual do leite materno, manejo, aconselhamento, manuseio de leite cru, pasteurização e controle de qualidade do leite materno, elaboração e manuseio de caldo verde; realização de testes rápidos (HIV, VDRL e Sífilis); coleta de leite materno cru na residência das doadoras cadastradas no banco de leite; organização e participação de/em seminários e palestras de orientação em eventos e postos de saúde da região e entorno e na residência; etc.”. 9. Portanto, independente da lotação, a recorrida exerce atividade relacionadas com as ações básicas de saúde, nos exatos termos do disposto na Lei Distrital n. 318/92, razão pela qual faz jus ao pagamento da referida gratificação. 10. Ademais a Turma de Uniformização, Súmula no 27, fixou a seguinte tese: “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde.”."
14. Assim, demonstrado que a autora preenche os requisitos necessários ao recebimento da gratificação, mantem-se incólume a sentença vergastada.
IV. Dispositivo e tese
15. RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR AFASTADA. E NÃO PROVIDO. Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da condenação, nos termos do art. 55, Lei n.o 9.099/1995.
16. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme regra do art. 46 da Lei n. 9.099/95.
Dispositivo relevante citado: Lei Distrital n. 318/92; Portaria no 2.436/2017, art. 2o.Jurisprudência relevante citada: TJDFT, Súmula n. 27 da Turma de Uniformização, Acórdão 1950964, 0712911-46.2024.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 29/11/2024, publicado no DJe: 12/12/2024, Acórdão 2029392, 0730049-89.2025.8.07.0016, Relator(a): ANTONIO FERNANDES DA LUZ, PRIMEIRA TURMA RECURSAL, data de julgamento: 07/08/2025, publicado no DJe: 20/08/2025