Tribunal: TJDFT
Processo: 0715174-16.2022.8.07.0018
Órgão julgador: JOÃO EGMONT
Órgão colegiado: 2a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:
EMENTA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. RECURSO ADESIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. APRECIAÇÃO DE PEDIDO SUBSIDIÁRIO APÓS ACOLHIMENTO DO PRINCIPAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. INOCORRÊNCIA. COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO DA PARTE IMPETRANTE. CONTRAPRESTAÇÃO PELA CONCESSÃO DO DIREITO REAL DE USO. PREÇO PÚBLICO. NATUREZA PROPTER REM. PRAZO PRESCRICIONAL DECENAL. ENCARGOS MORATÓRIOS. INCIDÊNCIA. EXIGÊNCIA DE PAGAMENTO COMO CONDIÇÃO PARA APROVAÇÃO DE PROJETOS IMOBILIÁRIOS, DEFERIMENTO DE LICENÇAS E ALVARÁS. SANÇÃO POLÍTICA. MEIO LEGAL PARA COBRANÇA. EXECUÇÃO FISCAL. APELAÇÃO E RECURSO ADESIVO IMPROVIDOS. A APELAÇÂO DEVOLVERÁ AO TRIBUNAL O CONHECIMENTO DA MATÉRIA IMPUGNADA. APENAS ISTO. SENTENÇA MANTIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Cuida-se de apelação e recurso adesivo interpostos contra sentença a qual concedeu parcialmente a segurança para o fim de a) determinar o regular prosseguimento dos processos administrativos ali mencionados, para fins de análise dos demais requisitos para aprovação dos projetos apresentados; b) determinar a liberação em favor da impetrante do valor depositado para fins de suspensão de exigibilidade do crédito. 1.1. Em seu apelo, a impetrante pede a cassação daquele ato processual quanto ao enfrentamento das teses subsidiárias, seja por configurar julgamento ultra petita, seja em razão da usurpação de competência do Juiz da Vara de Execução Fiscal para o julgamento dessas matérias em razão do acolhimento da tese principal. Caso assim não se entenda, requer a reforma da sentença a fim de acatar os pedidos subsidiários, com a concessão total da segurança. 1.2. Em seu recurso adesivo, o ente público pede a reforma também da sentença na parte em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia recursal consiste em verificar: I) se a sentença padece de nulidade, seja por analisar além do que foi pedido (ultra petita) ou por usurpar competência de juízo diverso; II) se a sentença merece reforma no tocante à análise das teses de decadência, prescrição, responsabilidade pelo pagamento dos preços públicos, exigibilidade de encargos moratórios e sua forma de cálculo; III) se a sentença merece reforma no tocante ao reconhecimento de sanção política aplicada pelo ente público ao impetrante e à impossibilidade de levantamento pelo DF do valor depositado em juízo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Apelo do impetrante - Preliminar de nulidade da sentença rejeitada. 3.1. Conforme os princípios da congruência, adstrição, simetria ou paralelismo, presentes nos arts. 2o, 141, 322 e 492, todos do CPC, a sentença deve resolver a lide nos exatos limites da demanda, não podendo se posicionar além do que foi pedido (ultra petita), nem aquém (citra ou infra petita), tampouco dele se alhear (extra petita), pena de nulidade do ato decisório, ressalvadas as matérias cognoscíveis de ofício. 3.2. Acerca do pedido subsidiário ou sucessivo, o art. 326 do Código de Processo Civil assim dispõe: "É lícito formular mais de um pedido em ordem subsidiária, a fim de que o juiz conheça do posterior, quando não acolher o anterior". 3.3. No caso em tela, colhe-se da exordial que os pedidos referentes à análise da decadência, prescrição, e responsabilidade do impetrante em relação a preços públicos inadimplidos por antigos proprietários não foram formulados em ordem subsidiária em relação à avaliação da natureza de sanção política do ato questionado, de modo que a parte pretendeu a pacificação de todos os pontos mencionados, sem estabelecer uma ordem de preferência ou hierarquia entre eles. 3.4. O princípio da adstrição é devidamente respeitado quando a sentença concede parcialmente a segurança nos termos em que pleiteada na inicial, máxime quando em uma primeira oportunidade já fora declarada a nulidade da sentença a qual não apresentou fundamentação suficiente acerca dos tópicos (citra petita), após apelo do imperante reforçando a solicitação de análise das matérias, sem que tenha suscitado a tese de incompetência do juízo para tal, o que neste momento processual caracteriza comportamento contraditório. 3.5. O dispositivo da sentença é o comando normativo sobre o qual incide a coisa julgada material, tornando imutável e indiscutível o pronunciamento sobre determinado tema. Nesse sentido, os fundamentos de fato e de direito os quais se baseou a sentença, não são atingidos pela coisa julgada e podem ser reapreciados em outra ação (art. 504 do CPC). 3.6. Não há se falar em nulidade da sentença, haja vista a estrita observância aos limites apresentados pela parte impetrante e considerando que a conclusão apresentada não obsta o exercício de defesa da autora em eventual execução fiscal.
4. Apelo do impetrante - Mérito. 4.1. De acordo com o art. 1.225, XII, do Código Civil, a concessão de direito real de uso constitui uma espécie de direito real. 4.2. Com base no conjunto normativo aplicável, composto pelos artigos 7o, §2o, do Decreto-Lei n. 271/1967, e no âmbito distrital, 7o, VII, c, a Lei Complementar n. 755/2008, verifica-se a responsabilidade do concessionário de loteamento urbano por todos os encargos civis, administrativos e tributários a incidirem sobre o bem, incluindo o pagamento da contraprestação pela concessão do direito real de uso, a qual se caracteriza como preço público. 4.3. O preço público constitui modalidade de contraprestação não regida pelo Código Tributário Nacional. Trata-se de dívida não tributária, de natureza negocial, não vinculada ao poder de polícia do Estado. Com efeito, resulta da convergência de vontades entre a Administração Pública e o particular com fim de utilização do bem ou do serviço integrante do patrimônio público para atender a interesse privado. 4.4. No tocante à decadência, reconhecida a inaplicabilidade do CTN, não prospera a tese da impetrante acerca do prazo decadencial quinquenal estabelecido no art. 173, porquanto aplicável ao crédito tributário, que diverge do preço público em discussão. Na verdade, a natureza do prazo para a cobrança em questão é prescricional e, nessa linha de intelecção, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é esclarecedora acerca da aplicabilidade do prazo prescricional decenal, nos termos do art. 205 do CC, à cobrança de dívida decorrente de contrato de concessão de direito real de uso. 4.5. Uma vez configurado o inadimplemento, a cobrança dos encargos moratórios é medida legítima, com amparo em lei e no negócio jurídico pactuado, consoante cláusula quinta do contrato. 4.6. Quanto aos encargos aplicados, verifica-se que, conforme previsto no contrato celebrado, foram cobrados, até maio de 2018, multa pelo atraso de 10%, juros moratórios legais, ou seja, de 1% ao mês, e correção monetária pelo INPC. A partir de 2018, considerando as alterações trazidas pela Lei Complementar no 943/2018 à Lei Complementar no 435/2001, todos os encargos moratórios foram substituídos pela taxa SELIC. Nessa conjuntura, não se identifica inconstitucionalidade ou irregularidade dos valores calculados na via administrativa.
5. Recurso adesivo do Distrito Federal. 5.1 Objeto do recurso adesivo, verbis: reforma da sentença "na parte em que em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado. 5.2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento antigo acerca da inadequação das sanções políticas, as quais consistem em restrições desproporcionais à propriedade e ao exercício de atividade econômica ou profissional, pelas quais o Estado induz ou coage o particular ao pagamento de tributos e acessórios. 5.3. Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 661.702, apreciando o tema 546 da repercussão geral, o STF estendeu a compreensão de ilegitimidade das condutas que impliquem em meios indiretos de coerção ao pagamento, ainda que não se trate propriamente de tributo, mas de valores devidos à Administração Pública, dentre eles preços públicos, haja vista a violação ao direito de propriedade, ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, previstos no art. 5o, XXII, LIV e LV, da Constituição Federal. 5.4. A pretensão estatal de cobrança de débitos por via transversa, que não a reconhecida pelo ordenamento jurídico, especialmente quando inviabiliza o livre exercício de atividade econômica, caracteriza indevida sanção política. 5.4. Diante da qualificação dos preços públicos, este TJDFT já reconheceu que a sua cobrança deve ocorrer pela via da execução fiscal. Precedente. 5.5. O mandado de segurança originário tampouco é a via adequada para satisfazer a pretensão de cobrança de preços públicos, pois a via adequada é a execução fiscal. Por esta razão, incabível a pretensão do ente distrital pelo levantamento de valores inicialmente depositados em juízo.
IV. DISPOSITIVO
6. Apelação da parte impetrante e recurso adesivo do Distrito Federal improvidos. Sentença mantida, na íntegra, inclusive na parte em que determina a liberação da caução ofertada, contudo, após o trânsito em julgado da r. sentença não havendo, no particular, interesse recursal, porque a sentença decidiu conforme pretendido pelo recorrente. 6.1 Aliás, a apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada não podendo, o tribunal, ir além do conteúdo recursal. 6.2 Objeto do recurso adesivo, verbis: reforma da sentença "na parte em que em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado.
_________
Dispositivos relevantes citados: arts 205 e 1.225, XII, ambos do Código Civil; arts. 2o, 141, 322, 326, 489, § 1o, 492, 504, todos do Código de Processo Civil. art. 7o, §2o, do Decreto-Lei n. 271/1967; art. 7o, VII, c, a Lei Complementar n. 755/2008.
Jurisprudência relevante citada: STF RE 661702, Relator(a): Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 04-05-2020, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-123 DIVULG 18-05-2020 PUBLIC 19-05-2020; STJ REsp n. 1.675.985/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/12/2022, DJe de 31/1/2023; TJDFT 0738775-71.2023.8.07.0000, Relator(a): Jansen Fialho De Almeida, 4a Turma Cível, data de julgamento: 14/11/2024, publicado no DJe: 27/11/2024; TJDFT 0706981-80.2020.8.07.0018, Relator(a): Leila Arlanch, 7a Turma Cível, data de julgamento: 18/08/2021, publicado no DJe: 01/09/2021; TJDFT 0700735-34.2021.8.07.0018, Relator(a): Teófilo Caetano, 1a Turma Cível, data de julgamento: 29/09/2021, publicado no DJe: 14/10/2021; TJDFT (0700008-80.2018.8.07.0018, Relator(a): Gislene Pinheiro De Oliveira, 7a Turma Cível, publicado no DJe: 23/05/2022.

Inteiro teor:
EMENTA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. RECURSO ADESIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. APRECIAÇÃO DE PEDIDO SUBSIDIÁRIO APÓS ACOLHIMENTO DO PRINCIPAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. INOCORRÊNCIA. COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO DA PARTE IMPETRANTE. CONTRAPRESTAÇÃO PELA CONCESSÃO DO DIREITO REAL DE USO. PREÇO PÚBLICO. NATUREZA PROPTER REM. PRAZO PRESCRICIONAL DECENAL. ENCARGOS MORATÓRIOS. INCIDÊNCIA. EXIGÊNCIA DE PAGAMENTO COMO CONDIÇÃO PARA APROVAÇÃO DE PROJETOS IMOBILIÁRIOS, DEFERIMENTO DE LICENÇAS E ALVARÁS. SANÇÃO POLÍTICA. MEIO LEGAL PARA COBRANÇA. EXECUÇÃO FISCAL. APELAÇÃO E RECURSO ADESIVO IMPROVIDOS. A APELAÇÂO DEVOLVERÁ AO TRIBUNAL O CONHECIMENTO DA MATÉRIA IMPUGNADA. APENAS ISTO. SENTENÇA MANTIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Cuida-se de apelação e recurso adesivo interpostos contra sentença a qual concedeu parcialmente a segurança para o fim de a) determinar o regular prosseguimento dos processos administrativos ali mencionados, para fins de análise dos demais requisitos para aprovação dos projetos apresentados; b) determinar a liberação em favor da impetrante do valor depositado para fins de suspensão de exigibilidade do crédito. 1.1. Em seu apelo, a impetrante pede a cassação daquele ato processual quanto ao enfrentamento das teses subsidiárias, seja por configurar julgamento ultra petita, seja em razão da usurpação de competência do Juiz da Vara de Execução Fiscal para o julgamento dessas matérias em razão do acolhimento da tese principal. Caso assim não se entenda, requer a reforma da sentença a fim de acatar os pedidos subsidiários, com a concessão total da segurança. 1.2. Em seu recurso adesivo, o ente público pede a reforma também da sentença na parte em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia recursal consiste em verificar: I) se a sentença padece de nulidade, seja por analisar além do que foi pedido (ultra petita) ou por usurpar competência de juízo diverso; II) se a sentença merece reforma no tocante à análise das teses de decadência, prescrição, responsabilidade pelo pagamento dos preços públicos, exigibilidade de encargos moratórios e sua forma de cálculo; III) se a sentença merece reforma no tocante ao reconhecimento de sanção política aplicada pelo ente público ao impetrante e à impossibilidade de levantamento pelo DF do valor depositado em juízo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Apelo do impetrante - Preliminar de nulidade da sentença rejeitada. 3.1. Conforme os princípios da congruência, adstrição, simetria ou paralelismo, presentes nos arts. 2o, 141, 322 e 492, todos do CPC, a sentença deve resolver a lide nos exatos limites da demanda, não podendo se posicionar além do que foi pedido (ultra petita), nem aquém (citra ou infra petita), tampouco dele se alhear (extra petita), pena de nulidade do ato decisório, ressalvadas as matérias cognoscíveis de ofício. 3.2. Acerca do pedido subsidiário ou sucessivo, o art. 326 do Código de Processo Civil assim dispõe: "É lícito formular mais de um pedido em ordem subsidiária, a fim de que o juiz conheça do posterior, quando não acolher o anterior". 3.3. No caso em tela, colhe-se da exordial que os pedidos referentes à análise da decadência, prescrição, e responsabilidade do impetrante em relação a preços públicos inadimplidos por antigos proprietários não foram formulados em ordem subsidiária em relação à avaliação da natureza de sanção política do ato questionado, de modo que a parte pretendeu a pacificação de todos os pontos mencionados, sem estabelecer uma ordem de preferência ou hierarquia entre eles. 3.4. O princípio da adstrição é devidamente respeitado quando a sentença concede parcialmente a segurança nos termos em que pleiteada na inicial, máxime quando em uma primeira oportunidade já fora declarada a nulidade da sentença a qual não apresentou fundamentação suficiente acerca dos tópicos (citra petita), após apelo do imperante reforçando a solicitação de análise das matérias, sem que tenha suscitado a tese de incompetência do juízo para tal, o que neste momento processual caracteriza comportamento contraditório. 3.5. O dispositivo da sentença é o comando normativo sobre o qual incide a coisa julgada material, tornando imutável e indiscutível o pronunciamento sobre determinado tema. Nesse sentido, os fundamentos de fato e de direito os quais se baseou a sentença, não são atingidos pela coisa julgada e podem ser reapreciados em outra ação (art. 504 do CPC). 3.6. Não há se falar em nulidade da sentença, haja vista a estrita observância aos limites apresentados pela parte impetrante e considerando que a conclusão apresentada não obsta o exercício de defesa da autora em eventual execução fiscal.
4. Apelo do impetrante - Mérito. 4.1. De acordo com o art. 1.225, XII, do Código Civil, a concessão de direito real de uso constitui uma espécie de direito real. 4.2. Com base no conjunto normativo aplicável, composto pelos artigos 7o, §2o, do Decreto-Lei n. 271/1967, e no âmbito distrital, 7o, VII, c, a Lei Complementar n. 755/2008, verifica-se a responsabilidade do concessionário de loteamento urbano por todos os encargos civis, administrativos e tributários a incidirem sobre o bem, incluindo o pagamento da contraprestação pela concessão do direito real de uso, a qual se caracteriza como preço público. 4.3. O preço público constitui modalidade de contraprestação não regida pelo Código Tributário Nacional. Trata-se de dívida não tributária, de natureza negocial, não vinculada ao poder de polícia do Estado. Com efeito, resulta da convergência de vontades entre a Administração Pública e o particular com fim de utilização do bem ou do serviço integrante do patrimônio público para atender a interesse privado. 4.4. No tocante à decadência, reconhecida a inaplicabilidade do CTN, não prospera a tese da impetrante acerca do prazo decadencial quinquenal estabelecido no art. 173, porquanto aplicável ao crédito tributário, que diverge do preço público em discussão. Na verdade, a natureza do prazo para a cobrança em questão é prescricional e, nessa linha de intelecção, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é esclarecedora acerca da aplicabilidade do prazo prescricional decenal, nos termos do art. 205 do CC, à cobrança de dívida decorrente de contrato de concessão de direito real de uso. 4.5. Uma vez configurado o inadimplemento, a cobrança dos encargos moratórios é medida legítima, com amparo em lei e no negócio jurídico pactuado, consoante cláusula quinta do contrato. 4.6. Quanto aos encargos aplicados, verifica-se que, conforme previsto no contrato celebrado, foram cobrados, até maio de 2018, multa pelo atraso de 10%, juros moratórios legais, ou seja, de 1% ao mês, e correção monetária pelo INPC. A partir de 2018, considerando as alterações trazidas pela Lei Complementar no 943/2018 à Lei Complementar no 435/2001, todos os encargos moratórios foram substituídos pela taxa SELIC. Nessa conjuntura, não se identifica inconstitucionalidade ou irregularidade dos valores calculados na via administrativa.
5. Recurso adesivo do Distrito Federal. 5.1 Objeto do recurso adesivo, verbis: reforma da sentença "na parte em que em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado. 5.2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento antigo acerca da inadequação das sanções políticas, as quais consistem em restrições desproporcionais à propriedade e ao exercício de atividade econômica ou profissional, pelas quais o Estado induz ou coage o particular ao pagamento de tributos e acessórios. 5.3. Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 661.702, apreciando o tema 546 da repercussão geral, o STF estendeu a compreensão de ilegitimidade das condutas que impliquem em meios indiretos de coerção ao pagamento, ainda que não se trate propriamente de tributo, mas de valores devidos à Administração Pública, dentre eles preços públicos, haja vista a violação ao direito de propriedade, ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, previstos no art. 5o, XXII, LIV e LV, da Constituição Federal. 5.4. A pretensão estatal de cobrança de débitos por via transversa, que não a reconhecida pelo ordenamento jurídico, especialmente quando inviabiliza o livre exercício de atividade econômica, caracteriza indevida sanção política. 5.4. Diante da qualificação dos preços públicos, este TJDFT já reconheceu que a sua cobrança deve ocorrer pela via da execução fiscal. Precedente. 5.5. O mandado de segurança originário tampouco é a via adequada para satisfazer a pretensão de cobrança de preços públicos, pois a via adequada é a execução fiscal. Por esta razão, incabível a pretensão do ente distrital pelo levantamento de valores inicialmente depositados em juízo.
IV. DISPOSITIVO
6. Apelação da parte impetrante e recurso adesivo do Distrito Federal improvidos. Sentença mantida, na íntegra, inclusive na parte em que determina a liberação da caução ofertada, contudo, após o trânsito em julgado da r. sentença não havendo, no particular, interesse recursal, porque a sentença decidiu conforme pretendido pelo recorrente. 6.1 Aliás, a apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada não podendo, o tribunal, ir além do conteúdo recursal. 6.2 Objeto do recurso adesivo, verbis: reforma da sentença "na parte em que em que considera ilegal o condicionamento da análise dos processos administrativos referidos à inicial ao pagamento do preço do contrato para aquisição do direito real de uso da área pública e determina a liberação em favor da parte autora, após o trânsito em julgado, do valor caucionado.
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Dispositivos relevantes citados: arts 205 e 1.225, XII, ambos do Código Civil; arts. 2o, 141, 322, 326, 489, § 1o, 492, 504, todos do Código de Processo Civil. art. 7o, §2o, do Decreto-Lei n. 271/1967; art. 7o, VII, c, a Lei Complementar n. 755/2008.
Jurisprudência relevante citada: STF RE 661702, Relator(a): Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 04-05-2020, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-123 DIVULG 18-05-2020 PUBLIC 19-05-2020; STJ REsp n. 1.675.985/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/12/2022, DJe de 31/1/2023; TJDFT 0738775-71.2023.8.07.0000, Relator(a): Jansen Fialho De Almeida, 4a Turma Cível, data de julgamento: 14/11/2024, publicado no DJe: 27/11/2024; TJDFT 0706981-80.2020.8.07.0018, Relator(a): Leila Arlanch, 7a Turma Cível, data de julgamento: 18/08/2021, publicado no DJe: 01/09/2021; TJDFT 0700735-34.2021.8.07.0018, Relator(a): Teófilo Caetano, 1a Turma Cível, data de julgamento: 29/09/2021, publicado no DJe: 14/10/2021; TJDFT (0700008-80.2018.8.07.0018, Relator(a): Gislene Pinheiro De Oliveira, 7a Turma Cível, publicado no DJe: 23/05/2022.