Tribunal: TJDFT
Processo: 0700583-78.2024.8.07.0018
Órgão julgador: MARIA ISABEL DE LOURDES SILVA
Órgão colegiado: SEGUNDA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2024-09-02
Data de publicação: 2024-09-11

Ementa:
JUIZADO ESPECIAL CÍVEL. RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE DIALETICIDADE RECURSAL REJEITADA. ATO ADMINISTRATIVO. LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO. INDEFERIMENTO LIMINAR DE VIABILIDADE POR ERRO DE ENDEREÇO. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL NÃO OBSERVADO. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DA NORMA NÃO COMPROVADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO, PRELIMINAR REJEITADA E NÃO PROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pela parte requerida contra a sentença que julgou procedente o pedido inicial para declarar nulo o ato administrativo de indeferimento da licença de funcionamento da empresa requerente sob o fundamento no equívoco do endereço. Em suas razões (ID 62534800) o recorrente sustenta que a licença de funcionamento foi expedida em fevereiro de 2011, para a realização da atividade "consultório de estética odontológica, com raio X e sem laboratório de prótese no local" em um espaço de 32 m2. Contudo, o Relatório Consulta Viabilidade protocolado pela autora constou "atividade odontológica" em um espaço de 150,99 m2. Aduz não é uma mera continuidade da atividade anterior, tanto pela área quanto pela atividade substancialmente distinta. Argumenta que a apresentação correta do endereço é crucial para análise de compatibilidade e que a autora apresentou erroneamente. Alega que a atividade odontológica, nos moldes apresentados pela autora, não se enquadra nas normas de gabarito incidentes sobre o chamado Setor Comercial Local Norte – SCLN e não se enquadra em outros em nível de atendimento às superquadras descritos no Decreto no 7.790/1983, inclusive, “pode impactar de forma negativa nas superquadras”. Ao final, requer a reforma da sentença para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido inicial.
2. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo (Decreto-Lei 500/69). Contrarrazões apresentadas (ID 62534803), vez que suscita a ausência de dialeticidade recursal.
3. Da dialeticidade recursal. É imperativo que a peça recursal decline "os motivos específicos do inconformismo com o ato decisório, desencadeando uma fundamentação fática, lógica e jurídica para culminar no pedido recursal" (LEMOS, Vinícius Silva. Recursos e Processos nos Tribunais. 7 ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2024, p. 106). No caso concreto, o recurso apresentado pela parte requerida resta devidamente fundamentado, estando presentes os motivos de fato e de direito da pretensão recursal, bem como o confronto com as teses adotadas no julgado. Logo, deve ser afastada a preliminar de ausência de dialeticidade recursal. Preliminar afastada.
4. O cerne da controvérsia cinge-se em determinar se há ou não nulidade no ato administrativo que indefere licença de funcionamento da autora/recorrida.
5. Ressalta-se, de início, que a “licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade” – Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 29a ed. Ed. Gen. P. 273. Portanto, a administração não pode negar deferimento ao pedido do administrado, caso esse cumpra os requisitos para exercer sua atividade.
6. Na hipótese, a recorrida (contrato social ID 62534784) atua no comercio local, no mesmo endereço desde 2011, com suas obrigações devidamente cumpridas, conforme documentos de IDs 62534768 a 62534772. Ocorre que, em 2023 pleiteou junto à Administração Pública renovação de licença de funcionamento e para isso foi necessário requerer novo relatório de viabilidade. Por sua vez, em 14/9/2023, o recorrente/Estado indeferiu a viabilidade da empresa, ID 62534773, com a seguinte motivação/justificativa: “RETIRAR, CLN 204 RETIRAR SALA: 15 ; SLJ INFORMAR, SHCN CL QD 204 , SLJ 15”. Na sequência, em 12 de setembro de 2023, a recorrida interpôs recurso contra a decisão administrativa, todavia, sem retorno. Em 25/1/24 a recorrida ingressou com a presente ação com pedido de tutela para suspender a decisão de indeferimento, que foi deferida em parte, ID 62534778, “para suspender os efeitos do ato administrativo impugnado na demanda, até o deslinde final”. Posteriormente, sobreveio a sentença recorrida que confirmou a tutela deferida, com ressalva para possibilidade de apuração da legitimidade da atividade exercida pela recorrida não apresentada nos autos, desde que observado o devido processo legal.
6. Observa-se que, em que pese a parte recorrente apresentar, em resumo, que o indeferimento da viabilidade possui justificativa na incompatibilidade da atividade exercida com os parâmetros legais descritos no Decreto n. 596/67, art. 225, § 2o e Decreto n.7790/83, item 1, “l”, a controvérsia nos autos é a motivação do indeferimento da viabilidade, qual seja, a negativa por erro de endereço.
7. A própria administração/recorrente, no ofício de ID 62534786 p. 4 e 10, confirma que o indeferimento nos seguintes termos: “Após consulta na ferramenta de uso ao sistema REDE SIM DF, identificamos à existência do protocolo de viabilidade de localização DFP2300178322, indeferida por nossos analistas em 25/08/2023, pôr divergências no endereço, sendo diferente dos nossos registros oficiais de numeração predial existentes aqui na RA-PP.(...)”. Grifei. Todavia, dos documentos arrolados pelas partes, o que se verifica é colocação desordenada dos dados do endereço da empresa, que, em que pese trazer complexidade na compreensão, não configura erro gravíssimo capaz de justificar o indeferimento de plano a viabilidade. Como bem colocado pelo Juízo de origem, tal equívoco poderia ser solucionado com a exigência de correção do endereço pela recorrida, e não indeferir de plano a viabilidade, que impede a produção de documento de legalização do empreendimento – a licença. Tal fato vai de encontro ao que dispõe o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, que deve ser observado pela Administração Pública em seus atos.
8. Ademais, para melhor compreensão da decisão administrativa, ainda que a Administração sustente que o indeferimento levou em conta a alteração do objeto da empresa e a área do estabelecimento, o próprio documento produzido pela Administração, ID 62534788 p. 5 e ss, descreve que o Parecer Técnico n. 345/2023 - SEDUH/SEADUH/SCUB/COGEB não aponta critérios objetivos para definir se a empresa recorrida enquadra ou não dentro dos critérios da norma posta e apontou que “(...) ATIVIDADE ODONTOLÓGICA, na forma como definida na Tabela de Classificação de Atividades Urbanas e Rurais no Distrito Federal, e desde que respeitado o porte, se enquadra no item ‘l’ da NGB 001/1, e não impacta negativamente o Plano Urbanístico tombado de Brasília". Por outro lado, nem o próprio administrador possui critérios objetivos para determinar se a atividade da recorrida possui porte não permitido para atuar no local.
9. Sobre a incompatibilidade ter como base a previsão descrita no Decreto 596/67, art. 225, § 2o, § 2o, que dispõe: “Serão ainda permitidas instalações de pequenas clínicas particulares nos edifícios de salas, quando observadas as normas relativas a "salas para fins comerciais, liberais e artesanais" (Cap. II, Seção VI) além das estabelecidas neste capítulo, nos seguintes setores: I — Setores Comerciais Centrais Norte e Sul; II — Setores Bancários Norte e Sul; III — Setores de Diversões Norte e Sul; IV — Setores Comerciais Residenciais”, verifica-se que o decreto é de 1967 e a primeira licença da recorrida é de 2011, inclusive renovações até o último pedido no ano de 2023, ou seja, a Administração Pública vinha por anos fazendo interpretação da respectiva norma para incluir o local da empresa – Comercio Local Sul-CLS – nos incisos acima mencionados e, sem que fosse esperado pelo administrado a nova leitura pelo órgão público. Tal fato é vedado, pois as interpretações administrativas são normas jurídicas. “(...) A interpretação de um texto normativo pela administração pública, à luz dessa regra, constitui norma. Pode vir a ser revogada por nova interpretação, ou seja, por nova norma. E essa nova norma (interpretação) só poderá ser aplicada pela administração pública a situações futuras, jamais retroagindo para apanhar situações anteriores à inovação.” Interpretações administrativas aderem à lei? Administrative interpretations of statutory provisions adhere to the statute? Por Carlos Ari Sundfeld, Rodrigo Pagani de Souza e Guilherme Jardim Jurksaitis – Publicado na Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 260, p. 97-132, maio/ago. 2012. Disponível em https://repositorio.fgv.br/server/api/core/bitstreams/3dc7c72e-a772-4d5b-90b5-d7b6ab7a5cd4/content. Acesso em 14/8/24.
10. Portanto, considerando que o ato administrativo de licença é ato vinculado e que a Administração não comprova motivação idônea para indeferimento de viabilidade, requisito para concessão da licença de funcionamento, não há que se falar em reforma da sentença recorrida.
11. Importante destacar que, o que se nega é a ausência de motivação idônea para o indeferimento, todavia, a Administração Pública possui plena capacidade de aferir irregularidade no exercício de atividades ou promover reestruturação e organização do comercio local para melhor atender a sociedade, desde que observe o devido processo legal e a observância aos princípios administrativos.
12. RECURSO CONHECIDO, PRELIMINAR DE DIALETICIDADE RECURSAL REJEITADA E NÃO PROVIDO. Sentença mantida. Isento de custas. Responderá a parte recorrente pelo pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
13. A súmula de julgamento servirá de acórdão, consoante disposto no artigo 46 da Lei no 9.099/95.

Inteiro teor:
JUIZADO ESPECIAL CÍVEL. RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE DIALETICIDADE RECURSAL REJEITADA. ATO ADMINISTRATIVO. LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO. INDEFERIMENTO LIMINAR DE VIABILIDADE POR ERRO DE ENDEREÇO. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL NÃO OBSERVADO. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DA NORMA NÃO COMPROVADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO, PRELIMINAR REJEITADA E NÃO PROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pela parte requerida contra a sentença que julgou procedente o pedido inicial para declarar nulo o ato administrativo de indeferimento da licença de funcionamento da empresa requerente sob o fundamento no equívoco do endereço. Em suas razões (ID 62534800) o recorrente sustenta que a licença de funcionamento foi expedida em fevereiro de 2011, para a realização da atividade "consultório de estética odontológica, com raio X e sem laboratório de prótese no local" em um espaço de 32 m2. Contudo, o Relatório Consulta Viabilidade protocolado pela autora constou "atividade odontológica" em um espaço de 150,99 m2. Aduz não é uma mera continuidade da atividade anterior, tanto pela área quanto pela atividade substancialmente distinta. Argumenta que a apresentação correta do endereço é crucial para análise de compatibilidade e que a autora apresentou erroneamente. Alega que a atividade odontológica, nos moldes apresentados pela autora, não se enquadra nas normas de gabarito incidentes sobre o chamado Setor Comercial Local Norte – SCLN e não se enquadra em outros em nível de atendimento às superquadras descritos no Decreto no 7.790/1983, inclusive, “pode impactar de forma negativa nas superquadras”. Ao final, requer a reforma da sentença para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido inicial.
2. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo (Decreto-Lei 500/69). Contrarrazões apresentadas (ID 62534803), vez que suscita a ausência de dialeticidade recursal.
3. Da dialeticidade recursal. É imperativo que a peça recursal decline "os motivos específicos do inconformismo com o ato decisório, desencadeando uma fundamentação fática, lógica e jurídica para culminar no pedido recursal" (LEMOS, Vinícius Silva. Recursos e Processos nos Tribunais. 7 ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2024, p. 106). No caso concreto, o recurso apresentado pela parte requerida resta devidamente fundamentado, estando presentes os motivos de fato e de direito da pretensão recursal, bem como o confronto com as teses adotadas no julgado. Logo, deve ser afastada a preliminar de ausência de dialeticidade recursal. Preliminar afastada.
4. O cerne da controvérsia cinge-se em determinar se há ou não nulidade no ato administrativo que indefere licença de funcionamento da autora/recorrida.
5. Ressalta-se, de início, que a “licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade” – Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 29a ed. Ed. Gen. P. 273. Portanto, a administração não pode negar deferimento ao pedido do administrado, caso esse cumpra os requisitos para exercer sua atividade.
6. Na hipótese, a recorrida (contrato social ID 62534784) atua no comercio local, no mesmo endereço desde 2011, com suas obrigações devidamente cumpridas, conforme documentos de IDs 62534768 a 62534772. Ocorre que, em 2023 pleiteou junto à Administração Pública renovação de licença de funcionamento e para isso foi necessário requerer novo relatório de viabilidade. Por sua vez, em 14/9/2023, o recorrente/Estado indeferiu a viabilidade da empresa, ID 62534773, com a seguinte motivação/justificativa: “RETIRAR, CLN 204 RETIRAR SALA: 15 ; SLJ INFORMAR, SHCN CL QD 204 , SLJ 15”. Na sequência, em 12 de setembro de 2023, a recorrida interpôs recurso contra a decisão administrativa, todavia, sem retorno. Em 25/1/24 a recorrida ingressou com a presente ação com pedido de tutela para suspender a decisão de indeferimento, que foi deferida em parte, ID 62534778, “para suspender os efeitos do ato administrativo impugnado na demanda, até o deslinde final”. Posteriormente, sobreveio a sentença recorrida que confirmou a tutela deferida, com ressalva para possibilidade de apuração da legitimidade da atividade exercida pela recorrida não apresentada nos autos, desde que observado o devido processo legal.
6. Observa-se que, em que pese a parte recorrente apresentar, em resumo, que o indeferimento da viabilidade possui justificativa na incompatibilidade da atividade exercida com os parâmetros legais descritos no Decreto n. 596/67, art. 225, § 2o e Decreto n.7790/83, item 1, “l”, a controvérsia nos autos é a motivação do indeferimento da viabilidade, qual seja, a negativa por erro de endereço.
7. A própria administração/recorrente, no ofício de ID 62534786 p. 4 e 10, confirma que o indeferimento nos seguintes termos: “Após consulta na ferramenta de uso ao sistema REDE SIM DF, identificamos à existência do protocolo de viabilidade de localização DFP2300178322, indeferida por nossos analistas em 25/08/2023, pôr divergências no endereço, sendo diferente dos nossos registros oficiais de numeração predial existentes aqui na RA-PP.(...)”. Grifei. Todavia, dos documentos arrolados pelas partes, o que se verifica é colocação desordenada dos dados do endereço da empresa, que, em que pese trazer complexidade na compreensão, não configura erro gravíssimo capaz de justificar o indeferimento de plano a viabilidade. Como bem colocado pelo Juízo de origem, tal equívoco poderia ser solucionado com a exigência de correção do endereço pela recorrida, e não indeferir de plano a viabilidade, que impede a produção de documento de legalização do empreendimento – a licença. Tal fato vai de encontro ao que dispõe o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, que deve ser observado pela Administração Pública em seus atos.
8. Ademais, para melhor compreensão da decisão administrativa, ainda que a Administração sustente que o indeferimento levou em conta a alteração do objeto da empresa e a área do estabelecimento, o próprio documento produzido pela Administração, ID 62534788 p. 5 e ss, descreve que o Parecer Técnico n. 345/2023 - SEDUH/SEADUH/SCUB/COGEB não aponta critérios objetivos para definir se a empresa recorrida enquadra ou não dentro dos critérios da norma posta e apontou que “(...) ATIVIDADE ODONTOLÓGICA, na forma como definida na Tabela de Classificação de Atividades Urbanas e Rurais no Distrito Federal, e desde que respeitado o porte, se enquadra no item ‘l’ da NGB 001/1, e não impacta negativamente o Plano Urbanístico tombado de Brasília". Por outro lado, nem o próprio administrador possui critérios objetivos para determinar se a atividade da recorrida possui porte não permitido para atuar no local.
9. Sobre a incompatibilidade ter como base a previsão descrita no Decreto 596/67, art. 225, § 2o, § 2o, que dispõe: “Serão ainda permitidas instalações de pequenas clínicas particulares nos edifícios de salas, quando observadas as normas relativas a "salas para fins comerciais, liberais e artesanais" (Cap. II, Seção VI) além das estabelecidas neste capítulo, nos seguintes setores: I — Setores Comerciais Centrais Norte e Sul; II — Setores Bancários Norte e Sul; III — Setores de Diversões Norte e Sul; IV — Setores Comerciais Residenciais”, verifica-se que o decreto é de 1967 e a primeira licença da recorrida é de 2011, inclusive renovações até o último pedido no ano de 2023, ou seja, a Administração Pública vinha por anos fazendo interpretação da respectiva norma para incluir o local da empresa – Comercio Local Sul-CLS – nos incisos acima mencionados e, sem que fosse esperado pelo administrado a nova leitura pelo órgão público. Tal fato é vedado, pois as interpretações administrativas são normas jurídicas. “(...) A interpretação de um texto normativo pela administração pública, à luz dessa regra, constitui norma. Pode vir a ser revogada por nova interpretação, ou seja, por nova norma. E essa nova norma (interpretação) só poderá ser aplicada pela administração pública a situações futuras, jamais retroagindo para apanhar situações anteriores à inovação.” Interpretações administrativas aderem à lei? Administrative interpretations of statutory provisions adhere to the statute? Por Carlos Ari Sundfeld, Rodrigo Pagani de Souza e Guilherme Jardim Jurksaitis – Publicado na Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 260, p. 97-132, maio/ago. 2012. Disponível em https://repositorio.fgv.br/server/api/core/bitstreams/3dc7c72e-a772-4d5b-90b5-d7b6ab7a5cd4/content. Acesso em 14/8/24.
10. Portanto, considerando que o ato administrativo de licença é ato vinculado e que a Administração não comprova motivação idônea para indeferimento de viabilidade, requisito para concessão da licença de funcionamento, não há que se falar em reforma da sentença recorrida.
11. Importante destacar que, o que se nega é a ausência de motivação idônea para o indeferimento, todavia, a Administração Pública possui plena capacidade de aferir irregularidade no exercício de atividades ou promover reestruturação e organização do comercio local para melhor atender a sociedade, desde que observe o devido processo legal e a observância aos princípios administrativos.
12. RECURSO CONHECIDO, PRELIMINAR DE DIALETICIDADE RECURSAL REJEITADA E NÃO PROVIDO. Sentença mantida. Isento de custas. Responderá a parte recorrente pelo pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
13. A súmula de julgamento servirá de acórdão, consoante disposto no artigo 46 da Lei no 9.099/95.