Tribunal: TJDFT
Processo: 0764300-07.2023.8.07.0016
Órgão julgador: DANIEL FELIPE MACHADO
Órgão colegiado: TERCEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2024-04-22
Data de publicação: 2024-05-03

Ementa:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO – VERBA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ – LEI CONCESSIVA DO AUMENTO – POSTERIOR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INDEVIDA A RESTITUIÇÃO DE VALORES – TEORIA DAS NULIDADES – CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – EFEITOS – MITIGAÇÃO – SEGURANÇA JURÍDICA E BOA-FÉ – INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 531 E 1009 DO STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pelo Distrito Federal objetivando a reforma da sentença que julgou procedente o pedido da parte autora para determinar ao ente público que se abstenha de promover descontos em sua folha de pagamento de valores acrescidos pela Lei no 7.103/2022. Assevera o ente político que a referida lei distrital foi declarada inconstitucional pelo órgão competente do TJDFT e em consequência disso naturalmente deveria promover a cobrança daqueles que auferiram o aumento, em razão da eficácia erga omnes e dos efeitos ex tunc da decisão.
2. Correto o entendimento segundo o qual a declaração de inconstitucionalidade de uma lei produz “eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” (§ 2o, art. 102, CF).
3. Todavia, a Teoria das Nulidades adotada pelo Supremo Tribunal Federal para os casos de fiscalização normativa também encontra limites em nosso ordenamento jurídico, por igualmente não possuir caráter absoluto.
4. Esse entendimento prevalece mesmo nos casos em que o órgão jurisdicional competente não usa da faculdade legal de modular os efeitos da decisão. Isso porque a mesma teoria compreende que toda lei nasce constitucional perante o ordenamento jurídico, podendo ser exigida de toda sociedade logo após o término do processo legislativo.
5. No caso, o servidor da carreira de Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural foi beneficiado pelo aumento salarial concedido pela Lei 7.103/2022, ato normativo que reconheceu como devido o reclame social, aumentando a remuneração dos agentes públicos. Não fosse o vício formal que inquinou de nulidade alguns artigos da lei majorante, não haveria discussão acerca da devolução dos valores. É dizer, não havendo o que se conheceu como contrabando legislativo, em que foram inobservadas as regras do processo legislativo no tocante à iniciativa do projeto e quanto à (in)disponibilidade orçamentária, a lei estaria vigendo plenamente e produzindo seus regulares efeitos.
6. Entendo ser desarrazoado impor ao beneficiário da norma o ônus de ressarcir o erário de um valor que desde o início reputou-se válido (e constitucional). Nesse ponto, inclusive, importante mencionar a não incidência dos Temas 531 e 1009 do STJ que versam sobre a devolução ou não aos cofres governamentais daquele que recebe inapropriadamente verbas publicas, decorrentes de erro de cálculo ou erro de interpretação por parte da Administração.
6.1. O caso vai além, ou melhor, a suposta irregularidade surge antes, na elaboração da lei, repito, presumidamente constitucional, não havendo similitude que justifique a aplicação dos precedentes qualificados acima mencionados.
7. O Ministro Gilmar Ferreira Mendes, em determinada ocasião tratou sobre esse tema de maneira didática, a qual reproduzo a seguir, na parte que destaque: “(...) significativa parcela da doutrina brasileira posicionou-se pela equiparação entre inconstitucionalidade e nulidade. Afirmava-se, em favor dessa tese, que o reconhecimento de qualquer efeito a uma lei inconstitucional importaria na suspensão provisória ou parcial da Constituição. Razões de segurança jurídica podem revelar-se, no entanto, aptas a justificar a não aplicação do princípio da nulidade da lei inconstitucional. Não há negar, ademais, que aceita a ideia da situação “ainda constitucional”, deverá o Tribunal, se tiver que declarar a inconstitucionalidade da norma, em outro momento fazê-lo com eficácia restritiva ou limitada. Em outros termos, o “apelo ao legislador” e a declaração de inconstitucionalidade com efeitos limitados ou restritos estão intimamente ligados. Afinal, como admitir, para ficarmos no exemplo de Walter Jellinek, a declaração de inconstitucionalidade total com efeitos retroativos de uma lei eleitoral tempos depois da posse dos novos eleitos em um dado Estado? Nesse caso, adota-se a teoria da nulidade e declara-se inconstitucional eipso jurea lei, com todas as consequências, ainda que dentre elas esteja a eventual acefalia do Estado? Questões semelhantes podem ser suscitadas em torno da inconstitucionalidade de normas orçamentárias. Há de se admitir, também aqui, a aplicação da teoria da nulidadetout court? Dúvida semelhante poderia suscitar o pedido de inconstitucionalidade, formulado anos após a promulgação da lei de organização judiciária que instituiu um número elevado de comarcas, como já se verificou entre nós. Ou, ainda, o caso de declaração de inconstitucionalidade de regime de servidores aplicado por anos sem contestação. Essas questões – e haveria outras igualmente relevantes – parecem suficientes para demonstrar que, sem abandonar a doutrina tradicional da nulidade da lei inconstitucional, é possível e, muitas vezes, inevitável, com base no princípio da segurança jurídica, afastar a incidência do princípio da nulidade em determinadas situações. Não se nega o caráter de princípio constitucional ao princípio da nulidade da lei inconstitucional. Entende-se, porém, que tal princípio não poderá ser aplicado nos casos em que se revelar absolutamente inidôneo para a finalidade perseguida (casos de omissão ou de exclusão de benefício incompatível com o princípio da igualdade), bem como nas hipóteses em que a sua aplicação pudesse trazer danos para o próprio sistema jurídico constitucional (grave ameaça à segurança jurídica)” (RE 364.304 AgR, voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 3-10-2006, 2a T,DJde 6-11-2006).
8. Fica evidente do excerto acima reproduzido que ainda que da declaração de constitucionalidade advenha efeitos ex tunc, gerando a nulidade retroativa dos atos produzidos até a retirada da norma do ordenamento jurídico, há situações em que esses efeitos não poderão ser observados e o caso em análise é um deles.
9. Se em situações em que não se discute a constitucionalidade das normas, mas apenas em razão de erro de cálculo ou de interpretação da própria Administração, o ressarcimento ao erário não é automático, devendo o julgador questionar a boa-fé do beneficiário, com mais razão quando a norma é posteriormente declarada incompatível com a Constituição, e sem sombra de dúvidas, o servidor não atuou minimamente para a percepção dos valores.
10. Impor ao servidor a devolução da quantia relativa ao aumento salarial em casos como esse fere diretamente a segurança jurídica e a boa-fé do agente público, beneficiado pela lei.
11. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
12. Parte recorrente isenta de custas. Condeno o DF a pagar honorários advocatícios que fixo em 15% do valor do proveito econômico.

Inteiro teor:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO – VERBA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ – LEI CONCESSIVA DO AUMENTO – POSTERIOR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INDEVIDA A RESTITUIÇÃO DE VALORES – TEORIA DAS NULIDADES – CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – EFEITOS – MITIGAÇÃO – SEGURANÇA JURÍDICA E BOA-FÉ – INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 531 E 1009 DO STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pelo Distrito Federal objetivando a reforma da sentença que julgou procedente o pedido da parte autora para determinar ao ente público que se abstenha de promover descontos em sua folha de pagamento de valores acrescidos pela Lei no 7.103/2022. Assevera o ente político que a referida lei distrital foi declarada inconstitucional pelo órgão competente do TJDFT e em consequência disso naturalmente deveria promover a cobrança daqueles que auferiram o aumento, em razão da eficácia erga omnes e dos efeitos ex tunc da decisão.
2. Correto o entendimento segundo o qual a declaração de inconstitucionalidade de uma lei produz “eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” (§ 2o, art. 102, CF).
3. Todavia, a Teoria das Nulidades adotada pelo Supremo Tribunal Federal para os casos de fiscalização normativa também encontra limites em nosso ordenamento jurídico, por igualmente não possuir caráter absoluto.
4. Esse entendimento prevalece mesmo nos casos em que o órgão jurisdicional competente não usa da faculdade legal de modular os efeitos da decisão. Isso porque a mesma teoria compreende que toda lei nasce constitucional perante o ordenamento jurídico, podendo ser exigida de toda sociedade logo após o término do processo legislativo.
5. No caso, o servidor da carreira de Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural foi beneficiado pelo aumento salarial concedido pela Lei 7.103/2022, ato normativo que reconheceu como devido o reclame social, aumentando a remuneração dos agentes públicos. Não fosse o vício formal que inquinou de nulidade alguns artigos da lei majorante, não haveria discussão acerca da devolução dos valores. É dizer, não havendo o que se conheceu como contrabando legislativo, em que foram inobservadas as regras do processo legislativo no tocante à iniciativa do projeto e quanto à (in)disponibilidade orçamentária, a lei estaria vigendo plenamente e produzindo seus regulares efeitos.
6. Entendo ser desarrazoado impor ao beneficiário da norma o ônus de ressarcir o erário de um valor que desde o início reputou-se válido (e constitucional). Nesse ponto, inclusive, importante mencionar a não incidência dos Temas 531 e 1009 do STJ que versam sobre a devolução ou não aos cofres governamentais daquele que recebe inapropriadamente verbas publicas, decorrentes de erro de cálculo ou erro de interpretação por parte da Administração.
6.1. O caso vai além, ou melhor, a suposta irregularidade surge antes, na elaboração da lei, repito, presumidamente constitucional, não havendo similitude que justifique a aplicação dos precedentes qualificados acima mencionados.
7. O Ministro Gilmar Ferreira Mendes, em determinada ocasião tratou sobre esse tema de maneira didática, a qual reproduzo a seguir, na parte que destaque: “(...) significativa parcela da doutrina brasileira posicionou-se pela equiparação entre inconstitucionalidade e nulidade. Afirmava-se, em favor dessa tese, que o reconhecimento de qualquer efeito a uma lei inconstitucional importaria na suspensão provisória ou parcial da Constituição. Razões de segurança jurídica podem revelar-se, no entanto, aptas a justificar a não aplicação do princípio da nulidade da lei inconstitucional. Não há negar, ademais, que aceita a ideia da situação “ainda constitucional”, deverá o Tribunal, se tiver que declarar a inconstitucionalidade da norma, em outro momento fazê-lo com eficácia restritiva ou limitada. Em outros termos, o “apelo ao legislador” e a declaração de inconstitucionalidade com efeitos limitados ou restritos estão intimamente ligados. Afinal, como admitir, para ficarmos no exemplo de Walter Jellinek, a declaração de inconstitucionalidade total com efeitos retroativos de uma lei eleitoral tempos depois da posse dos novos eleitos em um dado Estado? Nesse caso, adota-se a teoria da nulidade e declara-se inconstitucional eipso jurea lei, com todas as consequências, ainda que dentre elas esteja a eventual acefalia do Estado? Questões semelhantes podem ser suscitadas em torno da inconstitucionalidade de normas orçamentárias. Há de se admitir, também aqui, a aplicação da teoria da nulidadetout court? Dúvida semelhante poderia suscitar o pedido de inconstitucionalidade, formulado anos após a promulgação da lei de organização judiciária que instituiu um número elevado de comarcas, como já se verificou entre nós. Ou, ainda, o caso de declaração de inconstitucionalidade de regime de servidores aplicado por anos sem contestação. Essas questões – e haveria outras igualmente relevantes – parecem suficientes para demonstrar que, sem abandonar a doutrina tradicional da nulidade da lei inconstitucional, é possível e, muitas vezes, inevitável, com base no princípio da segurança jurídica, afastar a incidência do princípio da nulidade em determinadas situações. Não se nega o caráter de princípio constitucional ao princípio da nulidade da lei inconstitucional. Entende-se, porém, que tal princípio não poderá ser aplicado nos casos em que se revelar absolutamente inidôneo para a finalidade perseguida (casos de omissão ou de exclusão de benefício incompatível com o princípio da igualdade), bem como nas hipóteses em que a sua aplicação pudesse trazer danos para o próprio sistema jurídico constitucional (grave ameaça à segurança jurídica)” (RE 364.304 AgR, voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 3-10-2006, 2a T,DJde 6-11-2006).
8. Fica evidente do excerto acima reproduzido que ainda que da declaração de constitucionalidade advenha efeitos ex tunc, gerando a nulidade retroativa dos atos produzidos até a retirada da norma do ordenamento jurídico, há situações em que esses efeitos não poderão ser observados e o caso em análise é um deles.
9. Se em situações em que não se discute a constitucionalidade das normas, mas apenas em razão de erro de cálculo ou de interpretação da própria Administração, o ressarcimento ao erário não é automático, devendo o julgador questionar a boa-fé do beneficiário, com mais razão quando a norma é posteriormente declarada incompatível com a Constituição, e sem sombra de dúvidas, o servidor não atuou minimamente para a percepção dos valores.
10. Impor ao servidor a devolução da quantia relativa ao aumento salarial em casos como esse fere diretamente a segurança jurídica e a boa-fé do agente público, beneficiado pela lei.
11. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
12. Parte recorrente isenta de custas. Condeno o DF a pagar honorários advocatícios que fixo em 15% do valor do proveito econômico.