Tribunal: TJDFT
Processo: 0744460-59.2023.8.07.0000
Órgão julgador: ROBERVAL CASEMIRO BELINATI
Órgão colegiado: CONSELHO ESPECIAL
Data de julgamento: 2024-04-09
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N.o 6.941/2021. INICIATIVA PARLAMENTAR. “PROGRAMA NOTA LEGAL SOLIDÁRIA”. ACRÉSCIMO DO ARTIGO 7o-B À LEI 4.159/2009. PROGRAMA NOTA LEGAL. APONTADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 14, 53, CAPUT, 71, § 1o, INCISOS IV E V, 100, INCISO VI E 131, INCISO I, TODOS DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL, BEM COMO AO ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA. ACOLHIMENTO. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE DEMANDAM SIGNIFICATIVA REESTRUTURAÇÃO DA COORDENADORIA QUE GERENCIA O PROGRAMA NOTA LEGAL. VÍCIO FORMAL RECONHECIDO. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 71, § 1o, INCISO IV, E 100, INCISO VI, AMBOS DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. LEI COM REPERCUSSÃO ORÇAMENTÁRIA. INFRINGÊNCIA AO ARTIGO 71, § 1o, INCISO V, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. SUSCITADO VÍCIO DE QUÓRUM DE APROVAÇÃO. INOCORRÊNCIA. PROJETO DE LEI APROVADO POR MAIORIA ABSOLUTA DOS PARLAMENTARES. INTERPRETAÇÃO SISTÊMICA DO ARTIGO 131 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. AUSÊNCIA DE PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. TEMA 484 DE REPERCUSSÃO GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. VULNERAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO HARMÔNICA ENTRE OS PODERES (ARTIGO 53, CAPUT, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL). INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. AÇÃO DIRETA ADMITIDA E PEDIDO JULGADO PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DA LEI IMPUGNADA.

1 A Lei Distrital n.o 6.941, de 09/09/2021, resultante de projeto de lei de autoria parlamentar, acrescenta o artigo 7o-B à Lei n.o 4.159/2009, para instituir o “Programa Nota Legal Solidária”, ampliando o Programa Nota Legal, mediante cessão de créditos fiscais às entidades beneficentes sem fins lucrativos especificadas (artigo 7o-B, inciso I) e, ainda, por intermédio de aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente ao não solicitar ao contribuinte a inclusão, no documento fiscal, dos dados necessários à sua identificação, isso é o CPF ou o CNPJ (artigo 7o-B, inciso II).

2. Para operacionalizar o “Programa Nota Legal Solidária”, foi determinada à Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal que (i) viabilize o posterior cadastramento no sistema do Nota Legal de notas fiscais emitidas sem os dados necessários à identificação do adquirente; (ii) crie e gerencie cadastro das entidades beneficiárias referidas, o qual deve ser instruído com os diversos documentos listados; (iii) que receba informações relativas aos valores recebidos e às atividades realizadas pelas entidades beneficiárias; bem como, atribui ao gestor do Programa Nota Legal (iv) o dever de sancioná-las administrativamente, mediante o bloqueio do repasse dos valores a que teriam direito, caso elas descumpram a obrigação de prestar as mencionadas informações.

3. As medidas necessárias à implementação do “Programa Nota Legal Solidária” acarretam ônus indevido e atribuições novas à coordenadoria que gerencia o Programa Nota Legal e à Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal, pois requer, pelo menos, a operacionalização e a implantação de novas funcionalidades no sistema do programa de concessão de créditos, impondo o desenvolvimento do sistema sem se ater aos custos e ao responsável pela execução, unidade técnica do órgão e/ou empresa contratada, além de atribuir atividades ao gestor do Programa, entre elas, o de sancionamento administrativo das entidades beneficiárias, imiscuindo-se no exercício do poder de polícia reservado à competência do Poder Executivo. As atribuições criadas tornam o Programa Nota Legal muito mais complexo e demandam significativa reestruturação da coordenadoria que o gerencia, “com dispêndio de esforços técnicos, informacionais, financeiros e humanos” e, por conseguinte, redundam em relevante ingerência do Poder Legislativo nas atribuições da Administração Pública, o que, de fato, viola o postulado da reserva da Administração e o disposto nos artigos 71, § 1o, inciso IV, e 100, inciso VI, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

4. Ao prever a possibilidade de as entidades beneficentes receberem “notas fiscais sem a identificação do consumidor e cadastrá-las no sistema Nota Legal do Distrito Federal” (artigo 7o-B, § 2o, inciso I), a lei atacada repercute no orçamento distrital, pois permite o aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente ao não solicitar ao contribuinte a inclusão, no documento fiscal, dos dados necessários à sua identificação.

5. O diploma legal impugnado, por ser de iniciativa parlamentar, malferiu o artigo 71, § 1o, inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal, que atribui privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre matéria orçamentária.

6. Consoante jurisprudência desta Corte, o artigo 131, inciso I, da Lei Orgânica do Distrito Federal deve ser interpretado de forma sistêmica e, por conseguinte, o quórum a ser observado deve ser o de maioria simples para a aprovação das leis ordinárias (artigo 47 da Constituição Federal e artigo 56 da Lei Orgânica do Distrito Federal) e de maioria absoluta para a aprovação das leis complementares (artigo 69 da Constituição Federal e artigo 75 da Lei Orgânica do Distrito Federal), observando-se, assim, a simetria com o modelo federal.

7. Considerando que a Lei Distrital n.o 6.941/2021, como apontou o autor, foi aprovada por maioria absoluta dos Deputados da Câmara Legislativa (15 votos no primeiro turno e 13 no segundo), ainda que se entenda que a matéria deva ser tratada em lei complementar, não há falar em inconstitucionalidade formal por vício de quórum.

8. Em que pese o Governador do Distrito Federal ter suscitado violação ao artigo 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal, não se verifica nas razões apresentadas em que medida o referido dispositivo normativo teria sido violado pela lei hostilizada, pois sequer se cogita em vício formal orgânico, ou seja, que guarde relação com a competência legislativa dos entes políticos federados. Portanto, não se vislumbra incompatibilidade da lei hostilizada com o artigo 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

9. Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal de observância obrigatória (Tema 484 de repercussão geral), Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis estaduais ou municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

10. A Suprema Corte fixou entendimento no sentido de que o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal é norma de reprodução obrigatória e, assim sendo, pode servir de parâmetro de controle de constitucionalidade em sede de ação direta estadual.

11. Considerando que a lei atacada repercute no orçamento distrital ao gerar renúncia de receita, porquanto permite o aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente (artigo 7o-B, inciso II), a proposição legislativa que lhe deu origem (PL 1.373/2016) deveria ter sido acompanhada do seu impacto orçamentário e financeiro, incidindo em vício formal referente aos pressupostos objetivos do ato normativo.

12. A lei impugnada padece ainda de inconstitucionalidade material, uma vez que a invasão da reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local, por consectário lógico, viola o princípio da separação harmônica entre os poderes (artigo 53, caput, da Lei Orgânica do Distrito Federal).

13. Os artigos 1°, 3o, 4o e 5o, todos da Lei Distrital no 6.941/2021 devem ser declarados inconstitucionais por arrastamento, uma vez que eles guardam relação de dependência com o artigo 2o da aludida Lei Distrital, o qual foi reconhecido formal e materialmente inconstitucional.

14. Ação direta admitida e pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei n.o 6.941, de 09/09/2021.

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N.o 6.941/2021. INICIATIVA PARLAMENTAR. “PROGRAMA NOTA LEGAL SOLIDÁRIA”. ACRÉSCIMO DO ARTIGO 7o-B À LEI 4.159/2009. PROGRAMA NOTA LEGAL. APONTADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 14, 53, CAPUT, 71, § 1o, INCISOS IV E V, 100, INCISO VI E 131, INCISO I, TODOS DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL, BEM COMO AO ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA. ACOLHIMENTO. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE DEMANDAM SIGNIFICATIVA REESTRUTURAÇÃO DA COORDENADORIA QUE GERENCIA O PROGRAMA NOTA LEGAL. VÍCIO FORMAL RECONHECIDO. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 71, § 1o, INCISO IV, E 100, INCISO VI, AMBOS DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. LEI COM REPERCUSSÃO ORÇAMENTÁRIA. INFRINGÊNCIA AO ARTIGO 71, § 1o, INCISO V, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. SUSCITADO VÍCIO DE QUÓRUM DE APROVAÇÃO. INOCORRÊNCIA. PROJETO DE LEI APROVADO POR MAIORIA ABSOLUTA DOS PARLAMENTARES. INTERPRETAÇÃO SISTÊMICA DO ARTIGO 131 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. AUSÊNCIA DE PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. TEMA 484 DE REPERCUSSÃO GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. VULNERAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO HARMÔNICA ENTRE OS PODERES (ARTIGO 53, CAPUT, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL). INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. AÇÃO DIRETA ADMITIDA E PEDIDO JULGADO PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DA LEI IMPUGNADA.

1 A Lei Distrital n.o 6.941, de 09/09/2021, resultante de projeto de lei de autoria parlamentar, acrescenta o artigo 7o-B à Lei n.o 4.159/2009, para instituir o “Programa Nota Legal Solidária”, ampliando o Programa Nota Legal, mediante cessão de créditos fiscais às entidades beneficentes sem fins lucrativos especificadas (artigo 7o-B, inciso I) e, ainda, por intermédio de aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente ao não solicitar ao contribuinte a inclusão, no documento fiscal, dos dados necessários à sua identificação, isso é o CPF ou o CNPJ (artigo 7o-B, inciso II).

2. Para operacionalizar o “Programa Nota Legal Solidária”, foi determinada à Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal que (i) viabilize o posterior cadastramento no sistema do Nota Legal de notas fiscais emitidas sem os dados necessários à identificação do adquirente; (ii) crie e gerencie cadastro das entidades beneficiárias referidas, o qual deve ser instruído com os diversos documentos listados; (iii) que receba informações relativas aos valores recebidos e às atividades realizadas pelas entidades beneficiárias; bem como, atribui ao gestor do Programa Nota Legal (iv) o dever de sancioná-las administrativamente, mediante o bloqueio do repasse dos valores a que teriam direito, caso elas descumpram a obrigação de prestar as mencionadas informações.

3. As medidas necessárias à implementação do “Programa Nota Legal Solidária” acarretam ônus indevido e atribuições novas à coordenadoria que gerencia o Programa Nota Legal e à Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal, pois requer, pelo menos, a operacionalização e a implantação de novas funcionalidades no sistema do programa de concessão de créditos, impondo o desenvolvimento do sistema sem se ater aos custos e ao responsável pela execução, unidade técnica do órgão e/ou empresa contratada, além de atribuir atividades ao gestor do Programa, entre elas, o de sancionamento administrativo das entidades beneficiárias, imiscuindo-se no exercício do poder de polícia reservado à competência do Poder Executivo. As atribuições criadas tornam o Programa Nota Legal muito mais complexo e demandam significativa reestruturação da coordenadoria que o gerencia, “com dispêndio de esforços técnicos, informacionais, financeiros e humanos” e, por conseguinte, redundam em relevante ingerência do Poder Legislativo nas atribuições da Administração Pública, o que, de fato, viola o postulado da reserva da Administração e o disposto nos artigos 71, § 1o, inciso IV, e 100, inciso VI, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

4. Ao prever a possibilidade de as entidades beneficentes receberem “notas fiscais sem a identificação do consumidor e cadastrá-las no sistema Nota Legal do Distrito Federal” (artigo 7o-B, § 2o, inciso I), a lei atacada repercute no orçamento distrital, pois permite o aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente ao não solicitar ao contribuinte a inclusão, no documento fiscal, dos dados necessários à sua identificação.

5. O diploma legal impugnado, por ser de iniciativa parlamentar, malferiu o artigo 71, § 1o, inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal, que atribui privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre matéria orçamentária.

6. Consoante jurisprudência desta Corte, o artigo 131, inciso I, da Lei Orgânica do Distrito Federal deve ser interpretado de forma sistêmica e, por conseguinte, o quórum a ser observado deve ser o de maioria simples para a aprovação das leis ordinárias (artigo 47 da Constituição Federal e artigo 56 da Lei Orgânica do Distrito Federal) e de maioria absoluta para a aprovação das leis complementares (artigo 69 da Constituição Federal e artigo 75 da Lei Orgânica do Distrito Federal), observando-se, assim, a simetria com o modelo federal.

7. Considerando que a Lei Distrital n.o 6.941/2021, como apontou o autor, foi aprovada por maioria absoluta dos Deputados da Câmara Legislativa (15 votos no primeiro turno e 13 no segundo), ainda que se entenda que a matéria deva ser tratada em lei complementar, não há falar em inconstitucionalidade formal por vício de quórum.

8. Em que pese o Governador do Distrito Federal ter suscitado violação ao artigo 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal, não se verifica nas razões apresentadas em que medida o referido dispositivo normativo teria sido violado pela lei hostilizada, pois sequer se cogita em vício formal orgânico, ou seja, que guarde relação com a competência legislativa dos entes políticos federados. Portanto, não se vislumbra incompatibilidade da lei hostilizada com o artigo 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

9. Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal de observância obrigatória (Tema 484 de repercussão geral), Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis estaduais ou municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

10. A Suprema Corte fixou entendimento no sentido de que o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal é norma de reprodução obrigatória e, assim sendo, pode servir de parâmetro de controle de constitucionalidade em sede de ação direta estadual.

11. Considerando que a lei atacada repercute no orçamento distrital ao gerar renúncia de receita, porquanto permite o aproveitamento de potencial crédito fiscal desprezado pelo adquirente (artigo 7o-B, inciso II), a proposição legislativa que lhe deu origem (PL 1.373/2016) deveria ter sido acompanhada do seu impacto orçamentário e financeiro, incidindo em vício formal referente aos pressupostos objetivos do ato normativo.

12. A lei impugnada padece ainda de inconstitucionalidade material, uma vez que a invasão da reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local, por consectário lógico, viola o princípio da separação harmônica entre os poderes (artigo 53, caput, da Lei Orgânica do Distrito Federal).

13. Os artigos 1°, 3o, 4o e 5o, todos da Lei Distrital no 6.941/2021 devem ser declarados inconstitucionais por arrastamento, uma vez que eles guardam relação de dependência com o artigo 2o da aludida Lei Distrital, o qual foi reconhecido formal e materialmente inconstitucional.

14. Ação direta admitida e pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei n.o 6.941, de 09/09/2021.