Tribunal: TJDFT
Processo: 0703897-71.2020.8.07.0018
Órgão julgador: LEONARDO ROSCOE BESSA
Órgão colegiado: 6a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2024-07-03
Data de publicação: 2024-07-24

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. GRATUIDADE DE JUSTIÇA REQUERIDA EM CONTRARRAZÕES. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. NOVO REGIME PRESCRICIONAL INTRODUZIDO PELA LEI 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE. PRAZO INICIAL DA PRESCRIÇÃO. TÉRMINO DO EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. PRESCRIÇÃO. RECONHECIDA. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. OBRAS DE ENGENHARIA. ALTA COMPLEXIDADE. FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DE PROCESSO LICITATÓRIO. DOLO ESPECÍFICO. NÃO DEMONSTRADO. CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. AFASTADA. DANO MORAL COLETIVO. OFENSA GRAVE A DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS. INEXISTÊNCIA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESSUPOSTO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.
1. As contrarrazões de apelação servem para refutar as razões expostas pelo recorrente com a finalidade de reformar ou anular a sentença impugnada. Pretensões do recorrido indeferidas na sentença e destinadas a lhe conferir melhor situação devem ser formuladas pela via recursal, inclusive na forma adesiva.
2. Embora as contrarrazões não sejam a via adequada para a formulação de pretensões do recorrido indeferidas na sentença, deve ser conhecido o pedido de prescrição por se tratar de matéria de ordem pública.
3. A Lei 14.230/2021 alterou, entre outros dispositivos, o art. 23 da Lei 8.429/1992 que estabelecia prazo de prescrição de cinco anos para as ações de improbidade administrativa, com diferentes dies a quo. Agora, com a nova redação, o prazo de prescrição passou a ser de 8 anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Foram previstas também hipóteses de suspensão e interrupção da prescrição.
4. O Supremo Tribunal de Federal – STF, no julgamento do Tema de Repercussão Geral 1199, analisou se as novidades inseridas na Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021 deveriam retroagir para beneficiar aqueles que porventura tivessem cometido atos de improbidade administrativa. Especificamente sobre o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021, o STF entendeu ser irretroativo, ou seja, aplicar somente aos fatos ocorridos após a vigência da norma (26 de outubro de 2021).
5. O art. 23, I, da Lei 8.429/1992, em sua redação original, previa que as ações de improbidade administrativa podiam ser propostas “até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança”. O referido dispositivo condicionava o início da fluência do prazo prescricional ao "término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança". Assim, em casos de ocupação sucessiva de cargos em comissão, prevalecia o entendimento de que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional devia ser a data da extinção do último vínculo do agente com a Administração Pública. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça.
6. Na hipótese, o réu/apelado Pedro Ricardo foi exonerado da Administração Regional de Sobradinho em 07/11/2014 e, na mesma data, foi nomeado para exercer cargo em comissão na Administração Regional do Jardim Botânico. Em 01/01/2015, Pedro Ricardo foi exonerado desse cargo comissionado e não há notícia de posterior nomeação para qualquer outro cargo ou função pública. Neste contexto, como a ação foi ajuizada somente em 10/06/2020, imperativo o reconhecimento da prescrição, ressalvado, contudo, eventual ressarcimento ao erário.
7. A utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de obras e serviços de engenharia somente é admissível quando o objeto exigir baixa complexidade técnica. Na hipótese, é fácil constatar que a adoção da ata de registro de preços do Banco de Brasília S.A. – BRB pela Administração Regional de Sobradinho não foi regular, pois o próprio valor do contrato – R$ 1.495.310,44 (R$ 1.165.364,73 para o ginásio e R$ 329.945,71 para a biblioteca) – demonstra se tratar de serviços de engenharia de alta complexidade a exigir licitação específica para o seu objeto.
8. Com o advento da Lei 14230/2021, passou-se a exigir o dolo específico do agente para que seja configurada a improbidade administrativa. Não basta a vontade livre e consciente, atrelada ao dolo geral, exige-se uma qualificação ao elemento subjetivo: a intenção de alcançar o resultado ilícito. Deve-se comprovar que houve por parte do agente a vontade deliberada de enriquecer-se ilicitamente, lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública.
9. Na hipótese, inexistem elementos que comprovem que houve a vontade deliberada dos agentes de lesar o erário (conluio entre os agentes, apropriação ou desvio de valores).
10. Ausente o dolo específico dos agentes, não é possível enquadrar as condutas narradas nas hipóteses do art. 10, VIII e X, da Lei 8429/92.
11. Nos termos do art. 3o da Lei 8.429/1992, a aplicação das sanções de improbidade administrativa aos particulares depende da responsabilização dos agentes públicos.
12. Conforme art. 12, caput, da Lei 8.429/1992, a responsabilidade pelo ressarcimento integral do dano patrimonial independe das sanções previstas para os atos ímprobos, que somente podem ser aplicadas caso comprovado o dolo específico dos agentes públicos.
13. As Lei 7.347/1985 (ação civil pública) e a Lei 8.429/1992 (ação de improbidade administrativa) integram o chamado o microssistema processual coletivo, de aplicação integrativa; são cumuláveis os pedidos de ressarcimento ao erário e de aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992, quando tiverem por fundamento ato ilícito que, além de causar danos ao patrimônio público, possa ser enquadrado como improbidade administrativa. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça – STJ.
14. Caso cumulada pretensão de ressarcimento ao erário, mesmo que se conclua pela inexistência de ato de improbidade, deve-se analisar se houve dano ao patrimônio público.
15. O dano moral coletivo configura hipótese de condenação judicial em valor pecuniário com função punitiva em face de ofensa – grave – a direitos difusos e coletivos. É justamente em face do seu caráter punitivo que se deve avaliar no caso concreto elementos subjetivos da conduta e a gravidade da lesão.
16. Embora tenha havido ilegalidade no processo licitatório, não há ofensa grave a direitos difusos, principalmente porque não ficou comprovada a má-fé dos agentes envolvidos. A ausência de dolo específico na conduta dos reús/apelados afasta o pressuposto da função punitiva e, em consequência, o dano moral coletivo.
17. O STF entende prescritíveis a ações de ressarcimento ao erário decorrentes de ilícito civil, ressalvados os casos em que for reconhecida a prática de ato de improbidade (Temas de Repercussão Geral 666 e 897).
18. O reconhecimento da prática de ato de improbidade é pressuposto para a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do dano causado ao patrimônio público. Precedentes do STJ.
19. Afastado o caráter de improbidade administrativa do ato ilícito causador do dano, a prescrição deve ser aplicada nos termos do Decreto 20.910/1932: cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originou.
20. Os supostos atos ilícitos – que fundamentaram o pedido de condenação por improbidade administrativa e ressarcimento ao erário – foram praticados no período de 05/09/2012 a 14/07/2014. Como a presente ação foi ajuizada somente em 10/06/2020, imperativo o reconhecimento da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.
21. Recurso conhecido e desprovido.

Inteiro teor:
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. GRATUIDADE DE JUSTIÇA REQUERIDA EM CONTRARRAZÕES. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. NOVO REGIME PRESCRICIONAL INTRODUZIDO PELA LEI 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE. PRAZO INICIAL DA PRESCRIÇÃO. TÉRMINO DO EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. PRESCRIÇÃO. RECONHECIDA. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. OBRAS DE ENGENHARIA. ALTA COMPLEXIDADE. FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DE PROCESSO LICITATÓRIO. DOLO ESPECÍFICO. NÃO DEMONSTRADO. CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. AFASTADA. DANO MORAL COLETIVO. OFENSA GRAVE A DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS. INEXISTÊNCIA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESSUPOSTO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.
1. As contrarrazões de apelação servem para refutar as razões expostas pelo recorrente com a finalidade de reformar ou anular a sentença impugnada. Pretensões do recorrido indeferidas na sentença e destinadas a lhe conferir melhor situação devem ser formuladas pela via recursal, inclusive na forma adesiva.
2. Embora as contrarrazões não sejam a via adequada para a formulação de pretensões do recorrido indeferidas na sentença, deve ser conhecido o pedido de prescrição por se tratar de matéria de ordem pública.
3. A Lei 14.230/2021 alterou, entre outros dispositivos, o art. 23 da Lei 8.429/1992 que estabelecia prazo de prescrição de cinco anos para as ações de improbidade administrativa, com diferentes dies a quo. Agora, com a nova redação, o prazo de prescrição passou a ser de 8 anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Foram previstas também hipóteses de suspensão e interrupção da prescrição.
4. O Supremo Tribunal de Federal – STF, no julgamento do Tema de Repercussão Geral 1199, analisou se as novidades inseridas na Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021 deveriam retroagir para beneficiar aqueles que porventura tivessem cometido atos de improbidade administrativa. Especificamente sobre o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021, o STF entendeu ser irretroativo, ou seja, aplicar somente aos fatos ocorridos após a vigência da norma (26 de outubro de 2021).
5. O art. 23, I, da Lei 8.429/1992, em sua redação original, previa que as ações de improbidade administrativa podiam ser propostas “até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança”. O referido dispositivo condicionava o início da fluência do prazo prescricional ao "término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança". Assim, em casos de ocupação sucessiva de cargos em comissão, prevalecia o entendimento de que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional devia ser a data da extinção do último vínculo do agente com a Administração Pública. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça.
6. Na hipótese, o réu/apelado Pedro Ricardo foi exonerado da Administração Regional de Sobradinho em 07/11/2014 e, na mesma data, foi nomeado para exercer cargo em comissão na Administração Regional do Jardim Botânico. Em 01/01/2015, Pedro Ricardo foi exonerado desse cargo comissionado e não há notícia de posterior nomeação para qualquer outro cargo ou função pública. Neste contexto, como a ação foi ajuizada somente em 10/06/2020, imperativo o reconhecimento da prescrição, ressalvado, contudo, eventual ressarcimento ao erário.
7. A utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de obras e serviços de engenharia somente é admissível quando o objeto exigir baixa complexidade técnica. Na hipótese, é fácil constatar que a adoção da ata de registro de preços do Banco de Brasília S.A. – BRB pela Administração Regional de Sobradinho não foi regular, pois o próprio valor do contrato – R$ 1.495.310,44 (R$ 1.165.364,73 para o ginásio e R$ 329.945,71 para a biblioteca) – demonstra se tratar de serviços de engenharia de alta complexidade a exigir licitação específica para o seu objeto.
8. Com o advento da Lei 14230/2021, passou-se a exigir o dolo específico do agente para que seja configurada a improbidade administrativa. Não basta a vontade livre e consciente, atrelada ao dolo geral, exige-se uma qualificação ao elemento subjetivo: a intenção de alcançar o resultado ilícito. Deve-se comprovar que houve por parte do agente a vontade deliberada de enriquecer-se ilicitamente, lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública.
9. Na hipótese, inexistem elementos que comprovem que houve a vontade deliberada dos agentes de lesar o erário (conluio entre os agentes, apropriação ou desvio de valores).
10. Ausente o dolo específico dos agentes, não é possível enquadrar as condutas narradas nas hipóteses do art. 10, VIII e X, da Lei 8429/92.
11. Nos termos do art. 3o da Lei 8.429/1992, a aplicação das sanções de improbidade administrativa aos particulares depende da responsabilização dos agentes públicos.
12. Conforme art. 12, caput, da Lei 8.429/1992, a responsabilidade pelo ressarcimento integral do dano patrimonial independe das sanções previstas para os atos ímprobos, que somente podem ser aplicadas caso comprovado o dolo específico dos agentes públicos.
13. As Lei 7.347/1985 (ação civil pública) e a Lei 8.429/1992 (ação de improbidade administrativa) integram o chamado o microssistema processual coletivo, de aplicação integrativa; são cumuláveis os pedidos de ressarcimento ao erário e de aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992, quando tiverem por fundamento ato ilícito que, além de causar danos ao patrimônio público, possa ser enquadrado como improbidade administrativa. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça – STJ.
14. Caso cumulada pretensão de ressarcimento ao erário, mesmo que se conclua pela inexistência de ato de improbidade, deve-se analisar se houve dano ao patrimônio público.
15. O dano moral coletivo configura hipótese de condenação judicial em valor pecuniário com função punitiva em face de ofensa – grave – a direitos difusos e coletivos. É justamente em face do seu caráter punitivo que se deve avaliar no caso concreto elementos subjetivos da conduta e a gravidade da lesão.
16. Embora tenha havido ilegalidade no processo licitatório, não há ofensa grave a direitos difusos, principalmente porque não ficou comprovada a má-fé dos agentes envolvidos. A ausência de dolo específico na conduta dos reús/apelados afasta o pressuposto da função punitiva e, em consequência, o dano moral coletivo.
17. O STF entende prescritíveis a ações de ressarcimento ao erário decorrentes de ilícito civil, ressalvados os casos em que for reconhecida a prática de ato de improbidade (Temas de Repercussão Geral 666 e 897).
18. O reconhecimento da prática de ato de improbidade é pressuposto para a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do dano causado ao patrimônio público. Precedentes do STJ.
19. Afastado o caráter de improbidade administrativa do ato ilícito causador do dano, a prescrição deve ser aplicada nos termos do Decreto 20.910/1932: cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originou.
20. Os supostos atos ilícitos – que fundamentaram o pedido de condenação por improbidade administrativa e ressarcimento ao erário – foram praticados no período de 05/09/2012 a 14/07/2014. Como a presente ação foi ajuizada somente em 10/06/2020, imperativo o reconhecimento da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.
21. Recurso conhecido e desprovido.