Tribunal: TJDFT
Processo: 0712261-61.2022.8.07.0018
Órgão julgador: JOÃO EGMONT
Órgão colegiado: 2a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2024-04-17
Data de publicação: 2024-05-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. MEIO AMBIENTE. ALTERAÇÃO DA POLIGONAL DO PARQUE ECOLÓGICO. CONSULTA PÚBLICA. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. REJEITADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CARÊNCIA DA AÇÃO. REJEITADA. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. ABSTENÇÃO. COMINAÇÃO NA AÇÃO POPULAR. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. CONSULTA PÚBLICA. AUDIÊNCIA PÚBLICA. FORMA PRESCRITA NA LEI DISTRITAL N. 5.081/2013. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA. ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS FIXADOS NA SENTENÇA, NA FORMA DO ART. 85, § 11, DO CPC. RECURSO IMPROVIDO.
1. Apelação interposta contra sentença proferida nos autos da ação popular que julgou procedentes os pedidos autorais para decretar a nulidade do edital de consulta pública, convocatório para a consulta virtual destinada à discussão sobre a redefinição das poligonais de parque ecológico. 1.1. Nesta via recursal, os réus requerem a reforma da sentença. Alegam, preliminarmente, a ilegitimidade passiva ad causam do Distrito Federal. Sustentam o não cabimento da ação popular para determinar obrigação de fazer e não fazer ao Poder Público. No mérito, sustentam a improcedência do pedido de anulação da convocação realizada pela autarquia ré; da confusão dos institutos da audiência pública e da consulta pública. Por fim, requerem a continuidade da consulta pública nos termos da Instrução 650/2017.
2. Preliminar de ilegitimidade passiva ad causam. Rejeitada. 2.1. A teoria da asserção defende que as questões relacionadas às condições da ação, como a legitimidade passiva, são aferidas à luz do que o autor afirma na petição inicial, associadas ao exame da possibilidade, em tese, da existência do vínculo jurídico-obrigacional entre as partes, e não do direito provado. 2.2. No caso dos autos, o primeiro réu é uma autarquia, vinculada à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal, sendo a responsável pela execução das políticas públicas ambientais e de recursos hídricos no Distrito Federal. 2.3. Em suma, a referida autarquia é responsável pelos “parques” do Distrito Federal. Parques estes que foram estruturados e implantados por meio de decretos do ente estatal. 2.4. Dessa forma, é de se reconhecer que o Distrito Federal é parte legítima para compor o polo passivo da presente demanda, ainda que de maneira subsidiária. 2.5. A matéria de fundo de que versa a presente ação tem por finalidade promover a alteração da poligonal do Parque Ecológico do Lago Norte. Assim, a sua concretização demandaria medidas a serem adotas pelo ente distrital.
3. Preliminar de inadequação da via eleita. Ingresso da Ação Popular visando obrigação de não fazer. Possibilidade. Preliminar Rejeitada. 3.1. A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5o, LXXIII, da CF, e Lei no 4.717/65). 3.2. De fato, a ação popular reveste-se de natureza eminentemente desconstitutiva, não sendo meio processual adequado para condenação do Ente Federado à obrigação de fazer. 3.3. No entanto, no caso dos autos, o pedido autoral foi de determinação aos apelantes de não expedição de novo edital de convocação (obrigação de não fazer) sem observância dos requisitos previstos em lei, de modo a evitar a repetição do ato ilícito impugnado. 3.4. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido de ser possível o ingresso de ação popular visando obrigação de não fazer consistente em cessar ou impedir ato administrativo que possa vir a causar danos ao meio ambiente (REsp n. 889.766/SP, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 18/10/2007, p. 333).
4. Mérito. Da distinção entre consulta pública e audiência pública. 4.1. De início, cumpre ressaltar que tanto as audiências públicas, como as consultas públicas, são formas de incentivo à participação popular nos atos da Administração. 4.2. Conforme se depreende do sítio eletrônico (www.gov.br), o processo de consulta pública é aquele pelo qual a Administração submete um projeto de lei, de decreto, ou mesmo um pacote de medidas, à manifestação de qualquer pessoa. Já a audiência pública é uma reunião pública informal, ou seja, um instrumento de participação popular, garantido pela Constituição Federal de 1988. 4.3. Os instrumentos de diálogo acima representam exatamente os mecanismos que permitem à administração pública divulgar, captar e processar informações em procedimentos administrativos. 4.4. Tanto a consulta pública quanto a audiência pública estão previstos na Lei do Processo Administrativo (LPA) n. 9.784/99 como instrumento de manifestação de terceiros (art. 31) e debates sobre matéria do processo (art. 32). 4.5. A despeito da diferença conceitual entre os institutos (consulta pública e audiência pública), o art. 11 da Lei Distrital n. 5.081/13 exige a observância da mesma forma para ambos. 4.6. In casu, a realização de consulta pública sem cumprir prazo de publicação determinado em lei poderá impedir a participação da sociedade, ofendendo os princípios da moralidade, isonomia, publicidade e eficiência administrativa (art. 37 da CF/88). 4.7. No caso dos autos, a autarquia ré publicou no Diário Oficial do Distrito Federal, aviso de consulta pública, convocando a população para participar da consulta pública a fim de subsidiar a redefinição da poligonal do Parque Ecológico do Lago Norte. O processo de consulta pública se realizaria na data de 29/07/2022, cerca de 30 dias após a publicação no Diário Oficial do Distrito Federal ocorrida em 27/06/2022. Não consta outras formas de divulgação do ato, conforme determina o artigo 5o da Lei n. 5081/13. 4.8. Portanto, a ausência de publicidade do referido ato, nos termos do artigo 5o da Lei n. 5081/13 impede à população interessada de ter acesso aos projetos e laudos que ampliam o parque. Assim, a sentença não merece reforma.
5. A norma do art. 85, § 11, do CPC, serve de desestímulo porque a interposição de recurso torna o processo mais caro para a parte recorrente sucumbente. Em razão do desprovimento do recurso, deve haver a majoração dos honorários advocatícios fixados na sentença, de 10% para 12%, sobre o valor da causa, nos termos do artigo 85, §3o, inciso I do CPC.
6. Recurso improvido.

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. MEIO AMBIENTE. ALTERAÇÃO DA POLIGONAL DO PARQUE ECOLÓGICO. CONSULTA PÚBLICA. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. REJEITADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CARÊNCIA DA AÇÃO. REJEITADA. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. ABSTENÇÃO. COMINAÇÃO NA AÇÃO POPULAR. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. CONSULTA PÚBLICA. AUDIÊNCIA PÚBLICA. FORMA PRESCRITA NA LEI DISTRITAL N. 5.081/2013. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA. ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS FIXADOS NA SENTENÇA, NA FORMA DO ART. 85, § 11, DO CPC. RECURSO IMPROVIDO.
1. Apelação interposta contra sentença proferida nos autos da ação popular que julgou procedentes os pedidos autorais para decretar a nulidade do edital de consulta pública, convocatório para a consulta virtual destinada à discussão sobre a redefinição das poligonais de parque ecológico. 1.1. Nesta via recursal, os réus requerem a reforma da sentença. Alegam, preliminarmente, a ilegitimidade passiva ad causam do Distrito Federal. Sustentam o não cabimento da ação popular para determinar obrigação de fazer e não fazer ao Poder Público. No mérito, sustentam a improcedência do pedido de anulação da convocação realizada pela autarquia ré; da confusão dos institutos da audiência pública e da consulta pública. Por fim, requerem a continuidade da consulta pública nos termos da Instrução 650/2017.
2. Preliminar de ilegitimidade passiva ad causam. Rejeitada. 2.1. A teoria da asserção defende que as questões relacionadas às condições da ação, como a legitimidade passiva, são aferidas à luz do que o autor afirma na petição inicial, associadas ao exame da possibilidade, em tese, da existência do vínculo jurídico-obrigacional entre as partes, e não do direito provado. 2.2. No caso dos autos, o primeiro réu é uma autarquia, vinculada à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal, sendo a responsável pela execução das políticas públicas ambientais e de recursos hídricos no Distrito Federal. 2.3. Em suma, a referida autarquia é responsável pelos “parques” do Distrito Federal. Parques estes que foram estruturados e implantados por meio de decretos do ente estatal. 2.4. Dessa forma, é de se reconhecer que o Distrito Federal é parte legítima para compor o polo passivo da presente demanda, ainda que de maneira subsidiária. 2.5. A matéria de fundo de que versa a presente ação tem por finalidade promover a alteração da poligonal do Parque Ecológico do Lago Norte. Assim, a sua concretização demandaria medidas a serem adotas pelo ente distrital.
3. Preliminar de inadequação da via eleita. Ingresso da Ação Popular visando obrigação de não fazer. Possibilidade. Preliminar Rejeitada. 3.1. A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5o, LXXIII, da CF, e Lei no 4.717/65). 3.2. De fato, a ação popular reveste-se de natureza eminentemente desconstitutiva, não sendo meio processual adequado para condenação do Ente Federado à obrigação de fazer. 3.3. No entanto, no caso dos autos, o pedido autoral foi de determinação aos apelantes de não expedição de novo edital de convocação (obrigação de não fazer) sem observância dos requisitos previstos em lei, de modo a evitar a repetição do ato ilícito impugnado. 3.4. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido de ser possível o ingresso de ação popular visando obrigação de não fazer consistente em cessar ou impedir ato administrativo que possa vir a causar danos ao meio ambiente (REsp n. 889.766/SP, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 18/10/2007, p. 333).
4. Mérito. Da distinção entre consulta pública e audiência pública. 4.1. De início, cumpre ressaltar que tanto as audiências públicas, como as consultas públicas, são formas de incentivo à participação popular nos atos da Administração. 4.2. Conforme se depreende do sítio eletrônico (www.gov.br), o processo de consulta pública é aquele pelo qual a Administração submete um projeto de lei, de decreto, ou mesmo um pacote de medidas, à manifestação de qualquer pessoa. Já a audiência pública é uma reunião pública informal, ou seja, um instrumento de participação popular, garantido pela Constituição Federal de 1988. 4.3. Os instrumentos de diálogo acima representam exatamente os mecanismos que permitem à administração pública divulgar, captar e processar informações em procedimentos administrativos. 4.4. Tanto a consulta pública quanto a audiência pública estão previstos na Lei do Processo Administrativo (LPA) n. 9.784/99 como instrumento de manifestação de terceiros (art. 31) e debates sobre matéria do processo (art. 32). 4.5. A despeito da diferença conceitual entre os institutos (consulta pública e audiência pública), o art. 11 da Lei Distrital n. 5.081/13 exige a observância da mesma forma para ambos. 4.6. In casu, a realização de consulta pública sem cumprir prazo de publicação determinado em lei poderá impedir a participação da sociedade, ofendendo os princípios da moralidade, isonomia, publicidade e eficiência administrativa (art. 37 da CF/88). 4.7. No caso dos autos, a autarquia ré publicou no Diário Oficial do Distrito Federal, aviso de consulta pública, convocando a população para participar da consulta pública a fim de subsidiar a redefinição da poligonal do Parque Ecológico do Lago Norte. O processo de consulta pública se realizaria na data de 29/07/2022, cerca de 30 dias após a publicação no Diário Oficial do Distrito Federal ocorrida em 27/06/2022. Não consta outras formas de divulgação do ato, conforme determina o artigo 5o da Lei n. 5081/13. 4.8. Portanto, a ausência de publicidade do referido ato, nos termos do artigo 5o da Lei n. 5081/13 impede à população interessada de ter acesso aos projetos e laudos que ampliam o parque. Assim, a sentença não merece reforma.
5. A norma do art. 85, § 11, do CPC, serve de desestímulo porque a interposição de recurso torna o processo mais caro para a parte recorrente sucumbente. Em razão do desprovimento do recurso, deve haver a majoração dos honorários advocatícios fixados na sentença, de 10% para 12%, sobre o valor da causa, nos termos do artigo 85, §3o, inciso I do CPC.
6. Recurso improvido.