Tribunal: TJDFT
Processo: 0701492-57.2023.8.07.0018
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO MARTINS FILHO
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2024-06-05
Data de publicação: 2024-07-22

Ementa:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO, TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – ICMS. AUTO DE INFRAÇÃO. DÉBITOS TRIBUTÁRIOS INSCRITOS NA DÍVIDA ATIVA. NOTAS FISCAIS DE SAÍDA DE MERCADORIAS. DESTINATÁRIOS. ESTABELECIMENTOS SITUADOS NA ZONA FRANCA DE MANAUS – ZFM E NAS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO DE RORAIMA E DO AMAPÁ. ÁREAS ABRANGIDAS POR INCENTIVOS FISCAIS (DL N° 288/1967; DECRETO No 517/1992; DL N° 356/1968). ZONA FRANCA DE MANAUS. QUADRO FISCAL E ARCABOUÇO NORMATIVO PRESERVADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ADCT, ARTS. 40, 92 E 92-A). INCENTIVO FISCAL ALÇADO À ESTATURA DE IMUNIDADE TRIBUTÁRIA (DL N° 288/1967, ART. 4°; CF, ART. 155, §2°, X, “A”). DEMAIS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO. QUADRO NORMATIVO. INEXISTÊNCIA DE ASSENTO CONSTITUCIONAL. NATUREZA DO INCENTIVO FISCAL INCIDENTE NAS OPERAÇÕES DESTINADAS A ESSAS ÁREAS. ISENÇÃO LEGAL CONDICIONADA. CONVÊNIO N° 134/2019 E PORTARIA N° 834/2019 PROVENIENTES DO CONFAZ E DA SUFRAMA. INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTO DE INTERNALIZAÇÃO DAS MERCADORIAS. REQUISITO FORMAL PARA COMPROVAÇÃO DE INGRESSO DAS MERCADORIAS NOS TERRITÓRIOS ABRANGIDOS PELAS ÁREAS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. REQUISITO PARA FRUIÇÃO DO INCENTIVO FISCAL. INAPLICABILIDADE ÀS OPERAÇÕES DE REMESSA AOS ESTABELECIMENTOS SITUADOS NA ZONA FRANCA DE MANAUS. INTERNAMENTO. REQUISITO VÁLIDO PARA A CIRCULAÇÃO INTERESTADUAL DE MERCADORIA COM DESTINO ÀS DEMAIS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO. NÃO COMPROVAÇÃO. LANÇAMENTO FISCAL MEDIANTE AUTO DE INFRAÇÃO. POSSIBILIDADE (LEI DISTRITAL N° 1.254/1996, ARTS. 5°-A; DECRETO DISTRITAL N° 18.955/1997, ART. 252, §8°). PRELIMINAR. APELAÇÃO. INOVAÇÃO RECURSAL. INOCORRÊNCIA. APELO PRINCIPAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. APELO ADESIVO PREJUDICADO.
1. A apreensão de que a pretensão devolvida a reexame pelo apelo integrara o objeto da lide e derivara da argumentação alinhada na defesa apresentada na instância de origem, comportando-se nas balizas da ação demarcadas pelo pedido e causa de pedir, e que, ao aviar seu inconformismo em face do originalmente decidido, a parte inconformada pautara sua insatisfação e alinhara argumentos destinados a infirmar o efetivamente resolvido e obter sua revisão, o apelo, modulado pelas balizas que lhe foram impostas, supre o exigido, configurando peça tecnicamente apta a ensejar o conhecimento do recurso na exata dimensão do que devolvera a exame, não encerrando inovação recursal.
2. O Convênio n° 134/2019 do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ e a Portaria n° 834/2019 da Superintendência Zona Franca de Manaus – SUFRAMA estabelecem, como pressuposto para fruição do incentivo fiscal incidente sobre as mercadorias remetidas à Zona Franca de Manaus – ZFM e às Áreas de Livre Comércio – ALC, a comprovação do procedimento de internalização, que consiste no mecanismo apto a formalizar e atestar o efetivo ingresso das mercadorias nas áreas abrangidas pela administração da nominada Superintendência, que, de sua vez, implica consequências diversas a depender do destinatário da operação, qualificando-se o incentivo fiscal ora como imunidade tributária, ora como isenção legal condicionada.
3. A Zona Franca de Manaus - ZFM, embora cunhada como área de livre comércio ainda em 1957, fora efetivamente operacionalizada a partir da edição do DL n° 288/1967, visando a criação, no interior da Amazônia, de “um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatôres locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos.” (art. 1°), tendo esse modelo de desenvolvimento econômico sido prorrogado pelas Emendas à Constituição n° 42/2003 e n° 83/2004, essa última alongando sua vigência por mais 50 (cinquenta) anos (ADCT, arts. 40, 92 e 92-A).
4. Como cediço, com propósito justificador idêntico àquele que ensejara a instituição da Zona Franca de Manaus - ZFM, outras regiões do país, dentre elas o Estado de Roraima e as cidades de Macapá/AP e Santana/AP, restaram enquadradas como Áreas de Livre Comércio, a elas sendo dispensado o mesmo tratamento dado à ZFM, de forma que, em tese, a remessa de mercadorias de origem nacional para consumo ou industrialização naquelas localidades ressai apreendida como uma exportação para o estrangeiro (DL n° 288/1967, art. 4°; DL n° 356/1968, art. 1°; Decreto n° 517/1992, art. 8°).
5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n° 310/AM, promovendo o controle de constitucionalidade dos atos normativos que excetuaram a concessão de incentivo fiscal a determinadas mercadorias remetidas à ZFM, permitindo a incidência, em determinadas operações, do ICMS, declarara a inconstitucionalidade dos convênios impugnados, reconhecendo que os incentivos fiscais relativos à área foram elevados ao texto constitucional e, consequentemente, à categoria de imunidade tributária, pois o quadro fiscal equipara tais remessas àquelas realizadas a países estrangeiros, hipótese para a qual a Constituição Federal prevê (art. 155, §2°, inciso XII, “a”) que o ICMS não incidirá, restringindo, assim, o exercício da competência conferida aos Estados e ao Distrito Federal para dispor sobre isenções, incentivos e benefícios fiscais pertinentes ao ICMS.
6. Em contexto de saída de mercadorias para estabelecimento situado na ZFM, cuidando-se de operação imune à incidência do ICMS (CF, art. 155, §2°, inciso XII, “a”, e art. 40 do ADCT), não há falar-se na cobrança do nominado imposto pelo simples descumprimento do procedimento de internalização das mercadorias, que deve ser apreendido, para operações destinadas àquela região, como obrigação acessória cujo descumprimento não enseja a possibilidade de cobrança do tributo, mas tão somente a cobrança de multa, se for o caso.
7. Não se afigura legítimo, a despeito do descumprimento de obrigação acessória tangenciada por atos normativos infralegais, consistente no procedimento de internalização estatuído pelo CONFAZ e pela SUFRAMA, que o havido se convole em fato gerador do tributo em situação de inequívoca imunidade tributária, notadamente quando a Carta Magna, para fins de fruição do incentivo fiscal que estabelecera, não estipulara qualquer sorte de condicionamento.
8. Dada a posição normativa que os projetos desenvolvimentistas de criação das Áreas de Livre Comércio ocupam no ordenamento jurídico, pois, ao contrário do que sucedera com a ZFM, a Constituição Federal não fizera alusão à manutenção ou criação de seus quadro normativos, constata-se, particularmente quanto ao ICMS, que, tendo sido instituídas por normas de estatura infraconstitucional, os incentivos fiscais incidentes nessas áreas ostentam natureza jurídica de benefício tributário infraconstitucional, e não de imunidade tributária, justificando-se, assim, que sua fruição venha a ser condicionada pelos Estados e pelo Distrito Federal por meio de Convênios aprovados pelo CONFAZ (CF, art. 155, §2°, inciso XII, alínea “g”; Convênio/ICMS n° 134/2019).
9. Naquilo que se circunscreve às Áreas de Livre Comércio diversas da ZFM, uma vez descumprido o procedimento de internalização das mercadorias remetidas a essas localidades, não compete ao Poder Judiciário valorar a conveniência e a oportunidade dos requisitos firmados pelo ente tributante de molde a condicionar a fruição do incentivo fiscal, pois, se é legítimo que a isenção sequer exista, é plenamente possível que somente se defira ao contribuinte se preenchidos os requisitos reputados pertinentes e indispensáveis.
10. À hipótese em que o ICMS se revela devido em razão do descumprimento das condições exigidas para a fruição da isenção fiscal, a exemplo do que sucede com a operação de remessa de mercadorias às Áreas de Livre Comércio distintas da ZFM sem a regular comprovação do procedimento de internalização, aplica-se a alíquota interna prevista na legislação distrital, que, tratando-se de produtos de siderurgia e metalurgia, é de 12% (doze por cento), nos termos da Lei Distrital n° 1.254/1996, arts. 5°-A, inciso XVII, 18, inciso II, alínea “d”, item 13, e 19, inciso V, e do Decreto Distrital n° 18.955/1997, art. 252, §8°.
11. Apelação principal conhecida e parcialmente provida. Apelação adesiva prejudicada. Preliminar rejeitada. Sentença parcialmente reformada. Maioria. Julgamento realizado na forma do art. 942 do Código de Processo Civil, com quórum qualificado.

Inteiro teor:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO, TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – ICMS. AUTO DE INFRAÇÃO. DÉBITOS TRIBUTÁRIOS INSCRITOS NA DÍVIDA ATIVA. NOTAS FISCAIS DE SAÍDA DE MERCADORIAS. DESTINATÁRIOS. ESTABELECIMENTOS SITUADOS NA ZONA FRANCA DE MANAUS – ZFM E NAS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO DE RORAIMA E DO AMAPÁ. ÁREAS ABRANGIDAS POR INCENTIVOS FISCAIS (DL N° 288/1967; DECRETO No 517/1992; DL N° 356/1968). ZONA FRANCA DE MANAUS. QUADRO FISCAL E ARCABOUÇO NORMATIVO PRESERVADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ADCT, ARTS. 40, 92 E 92-A). INCENTIVO FISCAL ALÇADO À ESTATURA DE IMUNIDADE TRIBUTÁRIA (DL N° 288/1967, ART. 4°; CF, ART. 155, §2°, X, “A”). DEMAIS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO. QUADRO NORMATIVO. INEXISTÊNCIA DE ASSENTO CONSTITUCIONAL. NATUREZA DO INCENTIVO FISCAL INCIDENTE NAS OPERAÇÕES DESTINADAS A ESSAS ÁREAS. ISENÇÃO LEGAL CONDICIONADA. CONVÊNIO N° 134/2019 E PORTARIA N° 834/2019 PROVENIENTES DO CONFAZ E DA SUFRAMA. INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTO DE INTERNALIZAÇÃO DAS MERCADORIAS. REQUISITO FORMAL PARA COMPROVAÇÃO DE INGRESSO DAS MERCADORIAS NOS TERRITÓRIOS ABRANGIDOS PELAS ÁREAS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. REQUISITO PARA FRUIÇÃO DO INCENTIVO FISCAL. INAPLICABILIDADE ÀS OPERAÇÕES DE REMESSA AOS ESTABELECIMENTOS SITUADOS NA ZONA FRANCA DE MANAUS. INTERNAMENTO. REQUISITO VÁLIDO PARA A CIRCULAÇÃO INTERESTADUAL DE MERCADORIA COM DESTINO ÀS DEMAIS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO. NÃO COMPROVAÇÃO. LANÇAMENTO FISCAL MEDIANTE AUTO DE INFRAÇÃO. POSSIBILIDADE (LEI DISTRITAL N° 1.254/1996, ARTS. 5°-A; DECRETO DISTRITAL N° 18.955/1997, ART. 252, §8°). PRELIMINAR. APELAÇÃO. INOVAÇÃO RECURSAL. INOCORRÊNCIA. APELO PRINCIPAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. APELO ADESIVO PREJUDICADO.
1. A apreensão de que a pretensão devolvida a reexame pelo apelo integrara o objeto da lide e derivara da argumentação alinhada na defesa apresentada na instância de origem, comportando-se nas balizas da ação demarcadas pelo pedido e causa de pedir, e que, ao aviar seu inconformismo em face do originalmente decidido, a parte inconformada pautara sua insatisfação e alinhara argumentos destinados a infirmar o efetivamente resolvido e obter sua revisão, o apelo, modulado pelas balizas que lhe foram impostas, supre o exigido, configurando peça tecnicamente apta a ensejar o conhecimento do recurso na exata dimensão do que devolvera a exame, não encerrando inovação recursal.
2. O Convênio n° 134/2019 do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ e a Portaria n° 834/2019 da Superintendência Zona Franca de Manaus – SUFRAMA estabelecem, como pressuposto para fruição do incentivo fiscal incidente sobre as mercadorias remetidas à Zona Franca de Manaus – ZFM e às Áreas de Livre Comércio – ALC, a comprovação do procedimento de internalização, que consiste no mecanismo apto a formalizar e atestar o efetivo ingresso das mercadorias nas áreas abrangidas pela administração da nominada Superintendência, que, de sua vez, implica consequências diversas a depender do destinatário da operação, qualificando-se o incentivo fiscal ora como imunidade tributária, ora como isenção legal condicionada.
3. A Zona Franca de Manaus - ZFM, embora cunhada como área de livre comércio ainda em 1957, fora efetivamente operacionalizada a partir da edição do DL n° 288/1967, visando a criação, no interior da Amazônia, de “um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatôres locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos.” (art. 1°), tendo esse modelo de desenvolvimento econômico sido prorrogado pelas Emendas à Constituição n° 42/2003 e n° 83/2004, essa última alongando sua vigência por mais 50 (cinquenta) anos (ADCT, arts. 40, 92 e 92-A).
4. Como cediço, com propósito justificador idêntico àquele que ensejara a instituição da Zona Franca de Manaus - ZFM, outras regiões do país, dentre elas o Estado de Roraima e as cidades de Macapá/AP e Santana/AP, restaram enquadradas como Áreas de Livre Comércio, a elas sendo dispensado o mesmo tratamento dado à ZFM, de forma que, em tese, a remessa de mercadorias de origem nacional para consumo ou industrialização naquelas localidades ressai apreendida como uma exportação para o estrangeiro (DL n° 288/1967, art. 4°; DL n° 356/1968, art. 1°; Decreto n° 517/1992, art. 8°).
5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n° 310/AM, promovendo o controle de constitucionalidade dos atos normativos que excetuaram a concessão de incentivo fiscal a determinadas mercadorias remetidas à ZFM, permitindo a incidência, em determinadas operações, do ICMS, declarara a inconstitucionalidade dos convênios impugnados, reconhecendo que os incentivos fiscais relativos à área foram elevados ao texto constitucional e, consequentemente, à categoria de imunidade tributária, pois o quadro fiscal equipara tais remessas àquelas realizadas a países estrangeiros, hipótese para a qual a Constituição Federal prevê (art. 155, §2°, inciso XII, “a”) que o ICMS não incidirá, restringindo, assim, o exercício da competência conferida aos Estados e ao Distrito Federal para dispor sobre isenções, incentivos e benefícios fiscais pertinentes ao ICMS.
6. Em contexto de saída de mercadorias para estabelecimento situado na ZFM, cuidando-se de operação imune à incidência do ICMS (CF, art. 155, §2°, inciso XII, “a”, e art. 40 do ADCT), não há falar-se na cobrança do nominado imposto pelo simples descumprimento do procedimento de internalização das mercadorias, que deve ser apreendido, para operações destinadas àquela região, como obrigação acessória cujo descumprimento não enseja a possibilidade de cobrança do tributo, mas tão somente a cobrança de multa, se for o caso.
7. Não se afigura legítimo, a despeito do descumprimento de obrigação acessória tangenciada por atos normativos infralegais, consistente no procedimento de internalização estatuído pelo CONFAZ e pela SUFRAMA, que o havido se convole em fato gerador do tributo em situação de inequívoca imunidade tributária, notadamente quando a Carta Magna, para fins de fruição do incentivo fiscal que estabelecera, não estipulara qualquer sorte de condicionamento.
8. Dada a posição normativa que os projetos desenvolvimentistas de criação das Áreas de Livre Comércio ocupam no ordenamento jurídico, pois, ao contrário do que sucedera com a ZFM, a Constituição Federal não fizera alusão à manutenção ou criação de seus quadro normativos, constata-se, particularmente quanto ao ICMS, que, tendo sido instituídas por normas de estatura infraconstitucional, os incentivos fiscais incidentes nessas áreas ostentam natureza jurídica de benefício tributário infraconstitucional, e não de imunidade tributária, justificando-se, assim, que sua fruição venha a ser condicionada pelos Estados e pelo Distrito Federal por meio de Convênios aprovados pelo CONFAZ (CF, art. 155, §2°, inciso XII, alínea “g”; Convênio/ICMS n° 134/2019).
9. Naquilo que se circunscreve às Áreas de Livre Comércio diversas da ZFM, uma vez descumprido o procedimento de internalização das mercadorias remetidas a essas localidades, não compete ao Poder Judiciário valorar a conveniência e a oportunidade dos requisitos firmados pelo ente tributante de molde a condicionar a fruição do incentivo fiscal, pois, se é legítimo que a isenção sequer exista, é plenamente possível que somente se defira ao contribuinte se preenchidos os requisitos reputados pertinentes e indispensáveis.
10. À hipótese em que o ICMS se revela devido em razão do descumprimento das condições exigidas para a fruição da isenção fiscal, a exemplo do que sucede com a operação de remessa de mercadorias às Áreas de Livre Comércio distintas da ZFM sem a regular comprovação do procedimento de internalização, aplica-se a alíquota interna prevista na legislação distrital, que, tratando-se de produtos de siderurgia e metalurgia, é de 12% (doze por cento), nos termos da Lei Distrital n° 1.254/1996, arts. 5°-A, inciso XVII, 18, inciso II, alínea “d”, item 13, e 19, inciso V, e do Decreto Distrital n° 18.955/1997, art. 252, §8°.
11. Apelação principal conhecida e parcialmente provida. Apelação adesiva prejudicada. Preliminar rejeitada. Sentença parcialmente reformada. Maioria. Julgamento realizado na forma do art. 942 do Código de Processo Civil, com quórum qualificado.