Tribunal: TJDFT
Processo: 0709070-42.2021.8.07.0018
Órgão julgador: JOÃO EGMONT
Órgão colegiado: 2a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2023-05-31
Data de publicação: 2023-06-20

Ementa:
ADMIISTRATIVO, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. PASSAGENS DO METRÔ. AQUISIÇÃO DE BILHETES. IMPOSIÇÃO DE LIMITE NA DEVOLUÇÃO DE TROCO. EXIGÊNCIA DO PAGAMENTO DA PASSAGEM COM NOTA DE NO MÁXIMO R$ 50,00. VALOR DA TARIFA À ÉPOCA DA BEM LANÇADA SENTENÇA: R$ 5,50. CONTROLE DA LEGALIDADE E DA LEGITIMIDADE DO ATO IMPUGNADO. INTERESSE COLETIVO. RESTRIÇÃO DO USO DO TRANSPORTE PÚBLICO. PRÁTICA ABUSIVA. PRESTAÇÃO INADEQUADA DO SERVIÇO. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA MEDIDA. INEXISTÊNCIA DE ALTERNATIVAS VIÁVEIS. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS. MAJORAÇÃO EM GRAU DE RECURSO. APELAÇÃO IMPROVIDA.

1. Trata-se de apelação contra sentença que, nos autos da ação popular, julgou procedentes os pedidos para determinar a retirada de cartazes informando limite na devolução de troco na compra dos bilhetes das estações do metrô e declarar a nulidade dos atos administrativos os quais amparam a prática. 1.1. No apelo, o METRO-DF pede a reforma da sentença aduzindo que a limitação de troco seria conduta comum e usual, se justificando em razão da escassez de moedas e cédulas menores que perderam espaço para as facilidades do dinheiro eletrônico. Defende que a limitação de troco decorre em razão da utilização de cédulas de valor maior, considerando a média de fluxo diário de passageiros, além de possuir amparo no art. 19 do Decreto Distrital no 26.516/05.
2. A controvérsia dos autos está centrada em averiguar a regularidade de ato administrativo que impõe limite de “Troco máximo R$ 50 (cinquenta reais)” na aquisição de bilhetes de passagens do METRO-DF, ao custo unitário de R$ 5,50, conforme cartazes informativos fixados nas estações do metrô.
3. Imperioso ressaltar que o exercício da atividade administrativa, relativo à gestão de bens, interesses e serviços públicos, deve observar os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CF). 3.1. Outrossim, a doutrina leciona que “A competência do Judiciário para a revisão de atos administrativos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado. Por legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade do ato com a moral administrativa e com o interesse coletivo (princípios da moralidade e da finalidade), indissociáveis de toda atividade pública”. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 19a edição). 3.2. Disso decorre que os atos administrativos, além de observar a legislação, devem ser praticados sempre visando alcançar o interesse da coletividade, admitindo-se o controle judicial da legalidade, quando em confronto direto com a norma, e da legitimidade do ato, nas hipóteses de desvio de finalidade, desproporcionalidade da medida ou abuso de poder, quando em confronto com o interesse público, não podendo a administração atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar particulares.
4. No caso, o ato administrado questionado pelo autor se refere às consequências que resultam da imposição de limite de “Troco máximo R$ 50 (cinquenta reais)” na aquisição de bilhetes de passagens do metrô ao custo unitário de R$ 5,50. 4.1. Nessa situação, o usuário que pretende adquirir bilhete com cédulas que não comportem troco de até R$ 50,00, ficará: 1) impedido de utilizar o transporte público; 2) será compelido a adquirir várias passagens, sem previsão de utilizar ou, ainda: 3) deverá optar por não receber a devolução da quantia devida pelo pagamento superior ao valor do bilhete.
5. No que concerne à legalidade da imposição administrativa, as referidas consequências que decorrem da limitação imposta, notadamente a obrigação de adquirir bilhetes além do desejado ou deixar de receber o troco devido, representa prática abusiva ao recusar atendimento de conformidade com os usos e costumes, exigir vantagem manifestamente excessiva e recusa de prestação serviço a quem se disponha adquirir, na forma do art. 39, II, V e IX, do CDC. 5.1. Do mesmo modo, as consequências que decorrem da limitação administração, consistentes na recusa da venda dos bilhetes em moeda corrente, também representam infração à ordem econômica ao recusar prestação de serviço dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais, na forma do art. 36o, §3o, XI, da Lei no 12.529/2011. 5.2. Ademais, a restrição no uso do serviço de transporte público também encontra vedação na Lei no 13.460/2017, que dispõe sobre proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos, cujos artigos 4o e 5o prescrevem que os serviços públicos deverão serão prestados atendendo aos princípios da regularidade e continuidade, bem como ressalta o direito do usuário à adequada prestação dos serviços, observada a adequação entre meios e fins, assim como igualdade no tratamento aos usuários.
6. Noutro giro, particularmente no que se refere à legitimidade do ato administrativo, certo é que o exercício da atividade administrativa deve ser praticado sempre visando alcançar o interesse público, implicando em nulidade se identificado desvio de finalidade, relacionada à vedação de prejudicar/beneficiar particulares, ou desproporcionalidade da medida, relacionada à adequação dos meios aos fins. 6.1. Precedente: “Havendo defeito que macule o ato administrativo [que] não observou as peculiaridades do caso concreto e a natureza jurídica do infrator, há irrazoabilidade e desproporcionalidade do valor arbitrado. Portanto, o ato administrativo pode ser revisto pelo Poder Judiciário nesse caso”. (20160111265788APC, Relator: Diaulas Costa Ribeiro, 8a Turma Cível, DJE: 7/2/2018.) - g.n.”
7. No caso em análise, embora não se questione o mérito administrativo concernente a pretensão de implementar medidas e soluções operacionais para contornar a dificuldade no fornecimento de troco aos usuários dos serviços quando identificada escassez de moedas e cédulas menores. 7.1. Ao que consta, não existem alternativas atualmente disponíveis aos usuários para aquisição de bilhetes de formas variadas (cartões de débito e crédito, pagamento por aproximação, NFC, PIX), de modo que na impossibilidade de fornecer troco, a utilização do serviço é negada, assim como o uso gratuito pelo usuário. 7.1. Diante desse quadro, se revela descabida a limitação de troco ao valor máximo de R$ 50,00, pois implica em desvio de finalidade, ao prejudicar o usuário do serviço, além ser desproporcional e inadequada a medida, acrescido de que não existe amparo legal ou justificativa razoável que legitime a imposição da referida restrição, ao menos, enquanto pendente de implementação outras alternativas viáveis aos usuários.
8. Portanto, considerando que a imposição de limite de troco ao usuário do serviço público, sem disponibilizar alternativa razoável e eficiente, representa prática abusiva (art. 39 do CDC) e infração à ordem econômica (art. 36o, § 3o, XI, da Lei no 12.529/2011), além de ser vedada a restrição do uso do serviço público (art. 4o da Lei no 13.460/2017), correta a sentença que julgou procedentes os pedidos para determinar a retirada de cartazes informando limite de devolução de troco aos usuários e declarar a nulidade dos atos administrativos amparam a pratica.
9. Em razão do improvimento do apelo, os honorários fixados pela sentença devem ser majorados, na forma do art. 85, §11, do CPC.
10. Apelação improvida.

Inteiro teor:
ADMIISTRATIVO, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. PASSAGENS DO METRÔ. AQUISIÇÃO DE BILHETES. IMPOSIÇÃO DE LIMITE NA DEVOLUÇÃO DE TROCO. EXIGÊNCIA DO PAGAMENTO DA PASSAGEM COM NOTA DE NO MÁXIMO R$ 50,00. VALOR DA TARIFA À ÉPOCA DA BEM LANÇADA SENTENÇA: R$ 5,50. CONTROLE DA LEGALIDADE E DA LEGITIMIDADE DO ATO IMPUGNADO. INTERESSE COLETIVO. RESTRIÇÃO DO USO DO TRANSPORTE PÚBLICO. PRÁTICA ABUSIVA. PRESTAÇÃO INADEQUADA DO SERVIÇO. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA MEDIDA. INEXISTÊNCIA DE ALTERNATIVAS VIÁVEIS. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS. MAJORAÇÃO EM GRAU DE RECURSO. APELAÇÃO IMPROVIDA.

1. Trata-se de apelação contra sentença que, nos autos da ação popular, julgou procedentes os pedidos para determinar a retirada de cartazes informando limite na devolução de troco na compra dos bilhetes das estações do metrô e declarar a nulidade dos atos administrativos os quais amparam a prática. 1.1. No apelo, o METRO-DF pede a reforma da sentença aduzindo que a limitação de troco seria conduta comum e usual, se justificando em razão da escassez de moedas e cédulas menores que perderam espaço para as facilidades do dinheiro eletrônico. Defende que a limitação de troco decorre em razão da utilização de cédulas de valor maior, considerando a média de fluxo diário de passageiros, além de possuir amparo no art. 19 do Decreto Distrital no 26.516/05.
2. A controvérsia dos autos está centrada em averiguar a regularidade de ato administrativo que impõe limite de “Troco máximo R$ 50 (cinquenta reais)” na aquisição de bilhetes de passagens do METRO-DF, ao custo unitário de R$ 5,50, conforme cartazes informativos fixados nas estações do metrô.
3. Imperioso ressaltar que o exercício da atividade administrativa, relativo à gestão de bens, interesses e serviços públicos, deve observar os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CF). 3.1. Outrossim, a doutrina leciona que “A competência do Judiciário para a revisão de atos administrativos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado. Por legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade do ato com a moral administrativa e com o interesse coletivo (princípios da moralidade e da finalidade), indissociáveis de toda atividade pública”. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 19a edição). 3.2. Disso decorre que os atos administrativos, além de observar a legislação, devem ser praticados sempre visando alcançar o interesse da coletividade, admitindo-se o controle judicial da legalidade, quando em confronto direto com a norma, e da legitimidade do ato, nas hipóteses de desvio de finalidade, desproporcionalidade da medida ou abuso de poder, quando em confronto com o interesse público, não podendo a administração atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar particulares.
4. No caso, o ato administrado questionado pelo autor se refere às consequências que resultam da imposição de limite de “Troco máximo R$ 50 (cinquenta reais)” na aquisição de bilhetes de passagens do metrô ao custo unitário de R$ 5,50. 4.1. Nessa situação, o usuário que pretende adquirir bilhete com cédulas que não comportem troco de até R$ 50,00, ficará: 1) impedido de utilizar o transporte público; 2) será compelido a adquirir várias passagens, sem previsão de utilizar ou, ainda: 3) deverá optar por não receber a devolução da quantia devida pelo pagamento superior ao valor do bilhete.
5. No que concerne à legalidade da imposição administrativa, as referidas consequências que decorrem da limitação imposta, notadamente a obrigação de adquirir bilhetes além do desejado ou deixar de receber o troco devido, representa prática abusiva ao recusar atendimento de conformidade com os usos e costumes, exigir vantagem manifestamente excessiva e recusa de prestação serviço a quem se disponha adquirir, na forma do art. 39, II, V e IX, do CDC. 5.1. Do mesmo modo, as consequências que decorrem da limitação administração, consistentes na recusa da venda dos bilhetes em moeda corrente, também representam infração à ordem econômica ao recusar prestação de serviço dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais, na forma do art. 36o, §3o, XI, da Lei no 12.529/2011. 5.2. Ademais, a restrição no uso do serviço de transporte público também encontra vedação na Lei no 13.460/2017, que dispõe sobre proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos, cujos artigos 4o e 5o prescrevem que os serviços públicos deverão serão prestados atendendo aos princípios da regularidade e continuidade, bem como ressalta o direito do usuário à adequada prestação dos serviços, observada a adequação entre meios e fins, assim como igualdade no tratamento aos usuários.
6. Noutro giro, particularmente no que se refere à legitimidade do ato administrativo, certo é que o exercício da atividade administrativa deve ser praticado sempre visando alcançar o interesse público, implicando em nulidade se identificado desvio de finalidade, relacionada à vedação de prejudicar/beneficiar particulares, ou desproporcionalidade da medida, relacionada à adequação dos meios aos fins. 6.1. Precedente: “Havendo defeito que macule o ato administrativo [que] não observou as peculiaridades do caso concreto e a natureza jurídica do infrator, há irrazoabilidade e desproporcionalidade do valor arbitrado. Portanto, o ato administrativo pode ser revisto pelo Poder Judiciário nesse caso”. (20160111265788APC, Relator: Diaulas Costa Ribeiro, 8a Turma Cível, DJE: 7/2/2018.) - g.n.”
7. No caso em análise, embora não se questione o mérito administrativo concernente a pretensão de implementar medidas e soluções operacionais para contornar a dificuldade no fornecimento de troco aos usuários dos serviços quando identificada escassez de moedas e cédulas menores. 7.1. Ao que consta, não existem alternativas atualmente disponíveis aos usuários para aquisição de bilhetes de formas variadas (cartões de débito e crédito, pagamento por aproximação, NFC, PIX), de modo que na impossibilidade de fornecer troco, a utilização do serviço é negada, assim como o uso gratuito pelo usuário. 7.1. Diante desse quadro, se revela descabida a limitação de troco ao valor máximo de R$ 50,00, pois implica em desvio de finalidade, ao prejudicar o usuário do serviço, além ser desproporcional e inadequada a medida, acrescido de que não existe amparo legal ou justificativa razoável que legitime a imposição da referida restrição, ao menos, enquanto pendente de implementação outras alternativas viáveis aos usuários.
8. Portanto, considerando que a imposição de limite de troco ao usuário do serviço público, sem disponibilizar alternativa razoável e eficiente, representa prática abusiva (art. 39 do CDC) e infração à ordem econômica (art. 36o, § 3o, XI, da Lei no 12.529/2011), além de ser vedada a restrição do uso do serviço público (art. 4o da Lei no 13.460/2017), correta a sentença que julgou procedentes os pedidos para determinar a retirada de cartazes informando limite de devolução de troco aos usuários e declarar a nulidade dos atos administrativos amparam a pratica.
9. Em razão do improvimento do apelo, os honorários fixados pela sentença devem ser majorados, na forma do art. 85, §11, do CPC.
10. Apelação improvida.