Tribunal: TJDFT
Processo: 0703492-98.2021.8.07.0018
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2023-01-25
Data de publicação: 2023-02-27

Ementa:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. PREGÕES ELETRÔNICOS. OBJETO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. ADJUDICATÓRIA. FORNECIMENTO DOS PRODUTOS. NOTAS DE EMPENHO. EMISSÃO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL DA CONTRATADA. IMPUTAÇÃO. AUSÊNCIA E ATRASO NA ENTREGA DOS PRODUTOS. APENAMENTO. INVOCAÇÃO DA EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ATRASO DE PAGAMENTO DE FORNECIMENTOS ANTERIORES SUPERIOR A NOVENTA DIAS. JUSTIFICATIVA. INEFICÁCIA. PRODUTO ESSENCIAL. SUSPENSÃO DE FORNECIMENTO IMPOSSÍVEL. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. OBSERVÂNCIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA INSURPORTABILIDADE DO INADIMPLEMENTO ESTATAL. ADVERTÊNCIA E MULTAS. APLICAÇÃO. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. ATOS ADMINISTRATIVOS LÍCITOS. SANÇÕES. MODULAÇÃO LEGAL. OBSERVÂNCIA. EXTRAPOLAÇÃO. REDUÇÃO. CABIMENTO. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. MULTAS. GRADAÇÃO NORMATIVA (DECRETO No 26.851/06, ART. 4o, I E IV). AJUSTAMENTO. APELAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. PEDIDO ACOLHIDO EM PARTE. VERBAS DE SUCUMBÊNCIA. REDISTRIBUIÇÃO E MAJORAÇÃO (CPC, ART. 85, §§ 2o E 11).

1. O ato administrativo, ainda que sancionatório, como forma de exteriorização da vontade e do agir estatal por intermédio de seus agentes, para ser considerado lícito, válido e, em tese, apto a produzir a eficácia jurídica que dele se espera, deve observar, entre outros fatores, estritamente a completude dos seus elementos estruturantes, quais sejam, o sujeito (competência), a forma, a finalidade, o motivo e o objeto (conteúdo), e, assim, pretensão direcionada à desconstituição do ato administrativo sancionador cuja gênese se dera em processo regular de apuração e que visava resguardar a regularidade de fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços afetos à rede pública de saúde, deve estar aparelhada em fatos aptos a infirmar a legitimidade da atuação administrativa defronte a adjudicatória que teria incorrido em inadimplemento contratual, ônus a ela afetado ao desafiar a conduta da administração (CPC, art. 373, I).

2. Não descerra violação ou um imiscuir-se ao mérito do ato administrativo a apreciação judicial da conformidade legal do ato emanado dos agentes públicos, que, por essa razão, encontram-se revestidos do caráter administrativo, exercitado no exercício do poder-dever de fiscalização dos contratos administrativos, culminando com, no exercitamento do poder de fiscalização e controle, a constatação fática da prática de ilícito contratual, determinando que a administração deflagrasse procedimento específico para aferição do havido e, após regular transcurso processual administrativo, por meio do qual garantira-se o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, consubstanciando o devido processo legal, sancionasse os atos que implicaram inadimplemento parcial e integral quanto aos termos do que restara avençado, irradiando prejuízos à administração e aos administrados.

3. Adjudicados os objeto de pregões eletrônicos que tiveram por escopo o fornecimento de medicamentos necessários ao abastecimento da rede de saúde distrital, assume a empresa contratada, ao assentir com a adjudicação, a obrigação de fomentar o fornecimento na conformidade do contratado, mormente em razão da natureza dos serviços a serem aparelhados pelos produtos, pois revestidos de natureza pública em área essencial, e, destarte, constatadas inexecuções e atrasos na execução nos fornecimentos demandados, não sobressaindo disso possibilidade ou necessidade de resolver-se o contrato por inadimplemento, é legítima a aplicação de penalidades de advertência e de multa legalmente previstas à fornecedora, especialmente quando precedidas do devido processo legal, ainda que na seara administrativa, e em razão da imprescindibilidade do fornecimento dos medicamentos à prestação dos serviços do sistema público de saúde distrital.

4. Conquanto incidindo a administração em atraso no pagamento de fornecimentos anteriores amparados nos mesmos contratos, em tendo por objeto o fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços essenciais de saúde afetos à rede pública de saúde, inviável que a fornecedora invoque a exceção do contrato não cumprido como apto a legitimar que suspendesse ou retardasse os fornecimentos demandados, pois, no ambiente de prestação estatal de natureza essencial, os princípios aplicáveis no ambiente das relações privadas são sobrepostos pelo interesse público, conduzindo à certeza de que, qualificada sua mora e não subsistindo fato a elidir os efeitos correlatos, a fornecedora, que não estava obrigada a contratar, mas contratando se tornara obrigada a adimplir as obrigações assumidas em compasso com a natureza do vínculo, sujeita-se à sua qualificação como inadimplente e às penalidades legalmente previstas para sua postura, observada a dosimetria normatizada (art. 4o, inc. II e IV, do Decreto 26.851/2006).

5. É cediço que o inadimplemento contratual por parte do Estado não permite, de plano, a interrupção dos serviços contratados com particulares, pois, conquanto essa prerrogativa seja atribuída aos particulares, quando de suas avenças e desavenças contratuais (Código Civil, art. 476), nos contratos administrativos a regra que permite invocar-se a exceptio non adimpleti contractus (exceção do contrato não cumprido) sofre modulação, a restringir-lhe o alcance, com o fito de assegurar a continuidade dos serviços públicos, que, por sua vez, visam ao atendimento de toda a coletividade, donde eventuais inadimplementos por parte da administração, embora tenham o condão de facultar a suspensão ou a extinção da avença, estarão submetidos a regras próprias e modulação específica dada a natureza da relação jurídica material havida.

6. Conquanto invocado o inadimplemento da administração como tese de arrimo à pretensão de alforria da sanção imposta por inadimplemento do contratante, a alegação se revela inapta a conduzir à invalidação do ato sancionatório quando o fornecimento contratado alcança medicamentos imprescindíveis ao abastecimento da rede de saúde pública, cuja necessidade restara acentuada em razão do estado de emergência decretada pelo Governador da época dos fatos, o que torna a questão afeta à exceção do contrato não cumprido inaplicável à espécie, pois não se legitima a suspensão de produtos essenciais, passíveis, pois, de afetarem o direito à saúde e à integridade física do usuário, em função da subsistência de débitos junto à fornecedora.

7. Constatado que o ato administrativo de natureza sancionadora fora praticado em consonância com as normas prescritivas que regem a relação negocial entre a Administração Pública e o particular que lhe presta serviços ou fornece produtos em compasso com o estabelecido contratualmente, não se descortinando elementos que pudessem macular o resultado havido com vícios que o tornassem ilegal, deve a decisão administrativa de sancioná-lo ser ratificada, sujeitando-se, via de consequência, a parte autora da pretensão anulatória às consequências jurídicas daquilo em que incidira.

8. O provimento parcial do recurso, implicando a reforma parcial da sentença e acolhimento parcial dos pedidos, enseja a qualificação da sucumbência recíproca, porém desproporcional, ensejando a redistribuição das verbas de sucumbência, inclusive no tocante à base de cálculo da verba a ser imputada a cada parte mediante ponderação do êxito e decaimento havido (CPC, arts. 85, §§ 2o, 3o e 11, e 86).

9. Apelação conhecida e parcialmente provida. Unânime.

Inteiro teor:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. PREGÕES ELETRÔNICOS. OBJETO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. ADJUDICATÓRIA. FORNECIMENTO DOS PRODUTOS. NOTAS DE EMPENHO. EMISSÃO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL DA CONTRATADA. IMPUTAÇÃO. AUSÊNCIA E ATRASO NA ENTREGA DOS PRODUTOS. APENAMENTO. INVOCAÇÃO DA EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ATRASO DE PAGAMENTO DE FORNECIMENTOS ANTERIORES SUPERIOR A NOVENTA DIAS. JUSTIFICATIVA. INEFICÁCIA. PRODUTO ESSENCIAL. SUSPENSÃO DE FORNECIMENTO IMPOSSÍVEL. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. OBSERVÂNCIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA INSURPORTABILIDADE DO INADIMPLEMENTO ESTATAL. ADVERTÊNCIA E MULTAS. APLICAÇÃO. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. ATOS ADMINISTRATIVOS LÍCITOS. SANÇÕES. MODULAÇÃO LEGAL. OBSERVÂNCIA. EXTRAPOLAÇÃO. REDUÇÃO. CABIMENTO. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. MULTAS. GRADAÇÃO NORMATIVA (DECRETO No 26.851/06, ART. 4o, I E IV). AJUSTAMENTO. APELAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. PEDIDO ACOLHIDO EM PARTE. VERBAS DE SUCUMBÊNCIA. REDISTRIBUIÇÃO E MAJORAÇÃO (CPC, ART. 85, §§ 2o E 11).

1. O ato administrativo, ainda que sancionatório, como forma de exteriorização da vontade e do agir estatal por intermédio de seus agentes, para ser considerado lícito, válido e, em tese, apto a produzir a eficácia jurídica que dele se espera, deve observar, entre outros fatores, estritamente a completude dos seus elementos estruturantes, quais sejam, o sujeito (competência), a forma, a finalidade, o motivo e o objeto (conteúdo), e, assim, pretensão direcionada à desconstituição do ato administrativo sancionador cuja gênese se dera em processo regular de apuração e que visava resguardar a regularidade de fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços afetos à rede pública de saúde, deve estar aparelhada em fatos aptos a infirmar a legitimidade da atuação administrativa defronte a adjudicatória que teria incorrido em inadimplemento contratual, ônus a ela afetado ao desafiar a conduta da administração (CPC, art. 373, I).

2. Não descerra violação ou um imiscuir-se ao mérito do ato administrativo a apreciação judicial da conformidade legal do ato emanado dos agentes públicos, que, por essa razão, encontram-se revestidos do caráter administrativo, exercitado no exercício do poder-dever de fiscalização dos contratos administrativos, culminando com, no exercitamento do poder de fiscalização e controle, a constatação fática da prática de ilícito contratual, determinando que a administração deflagrasse procedimento específico para aferição do havido e, após regular transcurso processual administrativo, por meio do qual garantira-se o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, consubstanciando o devido processo legal, sancionasse os atos que implicaram inadimplemento parcial e integral quanto aos termos do que restara avençado, irradiando prejuízos à administração e aos administrados.

3. Adjudicados os objeto de pregões eletrônicos que tiveram por escopo o fornecimento de medicamentos necessários ao abastecimento da rede de saúde distrital, assume a empresa contratada, ao assentir com a adjudicação, a obrigação de fomentar o fornecimento na conformidade do contratado, mormente em razão da natureza dos serviços a serem aparelhados pelos produtos, pois revestidos de natureza pública em área essencial, e, destarte, constatadas inexecuções e atrasos na execução nos fornecimentos demandados, não sobressaindo disso possibilidade ou necessidade de resolver-se o contrato por inadimplemento, é legítima a aplicação de penalidades de advertência e de multa legalmente previstas à fornecedora, especialmente quando precedidas do devido processo legal, ainda que na seara administrativa, e em razão da imprescindibilidade do fornecimento dos medicamentos à prestação dos serviços do sistema público de saúde distrital.

4. Conquanto incidindo a administração em atraso no pagamento de fornecimentos anteriores amparados nos mesmos contratos, em tendo por objeto o fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços essenciais de saúde afetos à rede pública de saúde, inviável que a fornecedora invoque a exceção do contrato não cumprido como apto a legitimar que suspendesse ou retardasse os fornecimentos demandados, pois, no ambiente de prestação estatal de natureza essencial, os princípios aplicáveis no ambiente das relações privadas são sobrepostos pelo interesse público, conduzindo à certeza de que, qualificada sua mora e não subsistindo fato a elidir os efeitos correlatos, a fornecedora, que não estava obrigada a contratar, mas contratando se tornara obrigada a adimplir as obrigações assumidas em compasso com a natureza do vínculo, sujeita-se à sua qualificação como inadimplente e às penalidades legalmente previstas para sua postura, observada a dosimetria normatizada (art. 4o, inc. II e IV, do Decreto 26.851/2006).

5. É cediço que o inadimplemento contratual por parte do Estado não permite, de plano, a interrupção dos serviços contratados com particulares, pois, conquanto essa prerrogativa seja atribuída aos particulares, quando de suas avenças e desavenças contratuais (Código Civil, art. 476), nos contratos administrativos a regra que permite invocar-se a exceptio non adimpleti contractus (exceção do contrato não cumprido) sofre modulação, a restringir-lhe o alcance, com o fito de assegurar a continuidade dos serviços públicos, que, por sua vez, visam ao atendimento de toda a coletividade, donde eventuais inadimplementos por parte da administração, embora tenham o condão de facultar a suspensão ou a extinção da avença, estarão submetidos a regras próprias e modulação específica dada a natureza da relação jurídica material havida.

6. Conquanto invocado o inadimplemento da administração como tese de arrimo à pretensão de alforria da sanção imposta por inadimplemento do contratante, a alegação se revela inapta a conduzir à invalidação do ato sancionatório quando o fornecimento contratado alcança medicamentos imprescindíveis ao abastecimento da rede de saúde pública, cuja necessidade restara acentuada em razão do estado de emergência decretada pelo Governador da época dos fatos, o que torna a questão afeta à exceção do contrato não cumprido inaplicável à espécie, pois não se legitima a suspensão de produtos essenciais, passíveis, pois, de afetarem o direito à saúde e à integridade física do usuário, em função da subsistência de débitos junto à fornecedora.

7. Constatado que o ato administrativo de natureza sancionadora fora praticado em consonância com as normas prescritivas que regem a relação negocial entre a Administração Pública e o particular que lhe presta serviços ou fornece produtos em compasso com o estabelecido contratualmente, não se descortinando elementos que pudessem macular o resultado havido com vícios que o tornassem ilegal, deve a decisão administrativa de sancioná-lo ser ratificada, sujeitando-se, via de consequência, a parte autora da pretensão anulatória às consequências jurídicas daquilo em que incidira.

8. O provimento parcial do recurso, implicando a reforma parcial da sentença e acolhimento parcial dos pedidos, enseja a qualificação da sucumbência recíproca, porém desproporcional, ensejando a redistribuição das verbas de sucumbência, inclusive no tocante à base de cálculo da verba a ser imputada a cada parte mediante ponderação do êxito e decaimento havido (CPC, arts. 85, §§ 2o, 3o e 11, e 86).

9. Apelação conhecida e parcialmente provida. Unânime.