Tribunal: TJDFT
Processo: 0715752-76.2022.8.07.0018
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2023-09-20
Data de publicação: 2023-10-02

Ementa:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. INTERDIÇÃO SUMÁRIA DO ESTABELECIMENTO. SOCIEDADE EMPRESÁRIA. ATIVIDADE PRINCIPAL. PRODUÇÃO DE MASSA DE CONCRETO E ARGAMASSA PARA CONSTRUÇÃO. LICENÇA PRÉVIA A CARGO DO INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS HÍDRICOS DO DISTRITO FEDERAL BRASÍLIA AMBIENTAL – IBRAM. OBTENÇÃO. LICENÇA PARA OPERAÇÃO. VIGÊNCIA. DESCRIÇÃO NO CERTIFICADO DE LICENCIAMENTO. MERA FORMALIDADE. DEMAIS LICENÇAS DE FUNCIONAMENTO OBTIDAS. AUTO DE INFRAÇÃO. LAVRATURA. PENALIDADE DE INTERDIÇÃO. IMPOSIÇÃO. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. EXTERIORIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. DESPROPORCIONALIDADE RECONHECIDA PELA ADMINISTRAÇÃO. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO. ILEGITIMIDADE. PREMISSA FÁTICA EQUIVOCADA. PROIBIÇÃO DE COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. INOBSERVÂNCIA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. APRECIAÇÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. AGREGAÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. FÓRMULA. PETIÇÃO AUTÔNOMA. FORMULAÇÃO EM PRELIMINAR NO APELO. CONHECIMENTO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DA IMPETRANTE CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. Segundo a nova fórmula procedimental, o pedido de agregação de efeito suspensivo à apelação desguarnecida ordinariamente desse atributo, a par da presença dos pressupostos exigíveis, deve ser formulado via de petição autônoma endereçada ao relator, se já distribuído o recurso, ou ao tribunal, se ainda em aparelhamento o apelo, e não em sede de preliminar, notadamente porque o almejado é obstar a execução do julgado enquanto o recurso é processado e resolvido (CPC, art. 1.012, §§ 3o e 4o), derivando dessa sistemática que, ignorado o método procedimental, o pedido formulado sob a forma de preliminar no recurso não merece sequer ser conhecido.
2. Consubstancia princípio comezinho de direito comercial e administrativo que o funcionamento de todo e qualquer estabelecimento comercial tem como premissa a obtenção de todas as autorizações administrativas consolidadas na licença de funcionamento, à medida em que à administração é resguardado o poder-dever de aferir a regularidade das atividades a serem exploradas e do local em que serão desenvolvidas em ponderação com a regulação normativa vigente como tradução do interesse público (Lei Distrital no 4.457/09, art. 2o).
3. O exercício do poder de polícia pela Administração Pública tem como atributo, além da presunção de legalidade e da coercibilidade, a autoexecutoriedade, que permite a adoção de medidas executórias imediatas, desde que legalmente autorizadas e lastreadas, independentemente de prévia autorização judicial, porquanto a irregularidade denota a subsistência da continuidade da infração, determinando a imediata atuação do poder público como forma de restabelecer a ordem social no formato do legalmente estabelecido.
4. A obtenção da licença de funcionamento de estabelecimento comercial é condicionada, sempre, à satisfação da legislação vigorante no momento da postulação, vinculada ao cumprimento do exigido pelo legislador, e lhe é resguardada eficácia e higidez somente dentro do prazo de vigência, notadamente porque o que deve ser privilegiado, sempre, é o interesse público traduzido na regulação positivada.
5. A administração pública deve observar em sua atuação, dentre outros, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, incorporados expressamente no ordenamento jurídico via da Lei no 9.784/99, que rege o processo administrativo no âmbito federal e fora recepcionada como aplicável no âmbito do Distrito Federal por força da Lei Distrital no 2.834/01, não se afigurando legítimo, ademais, que assuma comportamento contraditório e atente contra o princípio da confiança, que tem incidência também nas relações estabelecidas entre a administração e o particular.
6. A razoabilidade ou proporcionalidade ampla, consubstanciando princípio constitucional que veda, sobretudo, que a administração pública atue com excesso ou valha-se de atos inúteis, desvantajosos, desarrazoados e desproporcionais, legitima a invalidação de auto de infração lavrado em descompasso com a realidade de que o estabelecimento comercial funcionava de forma tolerada quando sumariamente interditado, com fulcro na prévia obtenção de Licença de Operação emitida pela entidade ambiental competente, a quem competia, dada a natureza da operação, a análise e autorização prévia para regular execução da atividade.
7. A despeito de o Certificado de Licenciamento não conter, de maneira específica, a atividade de preparação de massa de concreto e argamassa, a tolerância do funcionamento do estabelecimento pelo poder público por muitos anos, agregada ao fato de que a entidade ambiental, a quem compete, primordialmente, conferir o alvará necessário para essa atividade, concedera Licença de Operação para o manejo do empreendimento, em plena vigência na data da autuação, torna contraditório e desproporcional o comportamento da administração de impingir à sociedade empresarial a pena de interdição sumária, violando o princípio da confiança irradiada ao administrado de que funcionava de conformidade com as posturas legalmente estabelecidas.
8. Se a própria entidade pública competente conferira ao estabelecimento comercial o aval para dar início às atividades estampadas em Licença de Operação, ainda que essa circunstância não conste do documento que centraliza as autorizações e licenciamentos dos demais órgão públicos envolvidos na concessão do alvará – Certificado de Licenciamento –, vindo, posteriormente, a sociedade empresária a ser autuada e apenada por supostamente exercer atividade econômica à margem da legislação de regência, não se afigura consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da confiança e do postulado nemo potest venire contra factum proprium, aplicável à administração pública em direta decorrência do princípio da razoabilidade, que, reconhecendo, ainda que a posteriori, a desproporcionalidade da interdição sumária havida, seja mantida a penalidade lavrada em desfavor da empresa, precipuamente quando provida de todas as outras licenças administrativas.
9. A análise do mérito do ato administrativo é vedada na esfera judicial apenas quando constatado que o agente público atuara dentro de seus limites e em estrita observância a todos os princípios que regem o direito, em especial os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, daí porque a análise de mérito do ato administrativo poderá ser realizada pelo Poder Judiciário quando, no exercício de sua oportunidade e conveniência, o administrador olvida-se de aludidos princípios, acarretando a anulação do ato em virtude restar acometido de ilegalidade proveniente do excesso que o permeara.
10. A constitucionalização do Direito Administrativo conduzira a uma reformulação do princípio da legalidade estrita, de maneira que o administrador, mais do que vinculado à aplicação fria de leis infraconstitucionais, está vinculado a concretizar, em suas condutas, os princípios constitucionais, ponto integrativo do interesse público primário, a requerer que a Administração Pública atue em conformidade com os direitos fundamentais, e, assim, na tarefa de dar aplicação ao princípio que veda o comportamento contraditório no âmbito da Administração Pública, cumpre verificar o preenchimento de quatro pressupostos: (i) a conduta inicial; (ii) a confiança legítima de outrem na preservação do sentido objetivamente extraído da conduta inicial; (iii) o comportamento contraditório em relação ao administrado no sentido incompatível com conduta inicial; (iv) dano efetivo ou potencial.
11. Apelação da impetrante conhecida e provida. Sentença reformada. Segurança concedida. Unânime.

Inteiro teor:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. INTERDIÇÃO SUMÁRIA DO ESTABELECIMENTO. SOCIEDADE EMPRESÁRIA. ATIVIDADE PRINCIPAL. PRODUÇÃO DE MASSA DE CONCRETO E ARGAMASSA PARA CONSTRUÇÃO. LICENÇA PRÉVIA A CARGO DO INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS HÍDRICOS DO DISTRITO FEDERAL BRASÍLIA AMBIENTAL – IBRAM. OBTENÇÃO. LICENÇA PARA OPERAÇÃO. VIGÊNCIA. DESCRIÇÃO NO CERTIFICADO DE LICENCIAMENTO. MERA FORMALIDADE. DEMAIS LICENÇAS DE FUNCIONAMENTO OBTIDAS. AUTO DE INFRAÇÃO. LAVRATURA. PENALIDADE DE INTERDIÇÃO. IMPOSIÇÃO. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. EXTERIORIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. DESPROPORCIONALIDADE RECONHECIDA PELA ADMINISTRAÇÃO. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO. ILEGITIMIDADE. PREMISSA FÁTICA EQUIVOCADA. PROIBIÇÃO DE COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. INOBSERVÂNCIA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. APRECIAÇÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. AGREGAÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. FÓRMULA. PETIÇÃO AUTÔNOMA. FORMULAÇÃO EM PRELIMINAR NO APELO. CONHECIMENTO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DA IMPETRANTE CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. Segundo a nova fórmula procedimental, o pedido de agregação de efeito suspensivo à apelação desguarnecida ordinariamente desse atributo, a par da presença dos pressupostos exigíveis, deve ser formulado via de petição autônoma endereçada ao relator, se já distribuído o recurso, ou ao tribunal, se ainda em aparelhamento o apelo, e não em sede de preliminar, notadamente porque o almejado é obstar a execução do julgado enquanto o recurso é processado e resolvido (CPC, art. 1.012, §§ 3o e 4o), derivando dessa sistemática que, ignorado o método procedimental, o pedido formulado sob a forma de preliminar no recurso não merece sequer ser conhecido.
2. Consubstancia princípio comezinho de direito comercial e administrativo que o funcionamento de todo e qualquer estabelecimento comercial tem como premissa a obtenção de todas as autorizações administrativas consolidadas na licença de funcionamento, à medida em que à administração é resguardado o poder-dever de aferir a regularidade das atividades a serem exploradas e do local em que serão desenvolvidas em ponderação com a regulação normativa vigente como tradução do interesse público (Lei Distrital no 4.457/09, art. 2o).
3. O exercício do poder de polícia pela Administração Pública tem como atributo, além da presunção de legalidade e da coercibilidade, a autoexecutoriedade, que permite a adoção de medidas executórias imediatas, desde que legalmente autorizadas e lastreadas, independentemente de prévia autorização judicial, porquanto a irregularidade denota a subsistência da continuidade da infração, determinando a imediata atuação do poder público como forma de restabelecer a ordem social no formato do legalmente estabelecido.
4. A obtenção da licença de funcionamento de estabelecimento comercial é condicionada, sempre, à satisfação da legislação vigorante no momento da postulação, vinculada ao cumprimento do exigido pelo legislador, e lhe é resguardada eficácia e higidez somente dentro do prazo de vigência, notadamente porque o que deve ser privilegiado, sempre, é o interesse público traduzido na regulação positivada.
5. A administração pública deve observar em sua atuação, dentre outros, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, incorporados expressamente no ordenamento jurídico via da Lei no 9.784/99, que rege o processo administrativo no âmbito federal e fora recepcionada como aplicável no âmbito do Distrito Federal por força da Lei Distrital no 2.834/01, não se afigurando legítimo, ademais, que assuma comportamento contraditório e atente contra o princípio da confiança, que tem incidência também nas relações estabelecidas entre a administração e o particular.
6. A razoabilidade ou proporcionalidade ampla, consubstanciando princípio constitucional que veda, sobretudo, que a administração pública atue com excesso ou valha-se de atos inúteis, desvantajosos, desarrazoados e desproporcionais, legitima a invalidação de auto de infração lavrado em descompasso com a realidade de que o estabelecimento comercial funcionava de forma tolerada quando sumariamente interditado, com fulcro na prévia obtenção de Licença de Operação emitida pela entidade ambiental competente, a quem competia, dada a natureza da operação, a análise e autorização prévia para regular execução da atividade.
7. A despeito de o Certificado de Licenciamento não conter, de maneira específica, a atividade de preparação de massa de concreto e argamassa, a tolerância do funcionamento do estabelecimento pelo poder público por muitos anos, agregada ao fato de que a entidade ambiental, a quem compete, primordialmente, conferir o alvará necessário para essa atividade, concedera Licença de Operação para o manejo do empreendimento, em plena vigência na data da autuação, torna contraditório e desproporcional o comportamento da administração de impingir à sociedade empresarial a pena de interdição sumária, violando o princípio da confiança irradiada ao administrado de que funcionava de conformidade com as posturas legalmente estabelecidas.
8. Se a própria entidade pública competente conferira ao estabelecimento comercial o aval para dar início às atividades estampadas em Licença de Operação, ainda que essa circunstância não conste do documento que centraliza as autorizações e licenciamentos dos demais órgão públicos envolvidos na concessão do alvará – Certificado de Licenciamento –, vindo, posteriormente, a sociedade empresária a ser autuada e apenada por supostamente exercer atividade econômica à margem da legislação de regência, não se afigura consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da confiança e do postulado nemo potest venire contra factum proprium, aplicável à administração pública em direta decorrência do princípio da razoabilidade, que, reconhecendo, ainda que a posteriori, a desproporcionalidade da interdição sumária havida, seja mantida a penalidade lavrada em desfavor da empresa, precipuamente quando provida de todas as outras licenças administrativas.
9. A análise do mérito do ato administrativo é vedada na esfera judicial apenas quando constatado que o agente público atuara dentro de seus limites e em estrita observância a todos os princípios que regem o direito, em especial os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, daí porque a análise de mérito do ato administrativo poderá ser realizada pelo Poder Judiciário quando, no exercício de sua oportunidade e conveniência, o administrador olvida-se de aludidos princípios, acarretando a anulação do ato em virtude restar acometido de ilegalidade proveniente do excesso que o permeara.
10. A constitucionalização do Direito Administrativo conduzira a uma reformulação do princípio da legalidade estrita, de maneira que o administrador, mais do que vinculado à aplicação fria de leis infraconstitucionais, está vinculado a concretizar, em suas condutas, os princípios constitucionais, ponto integrativo do interesse público primário, a requerer que a Administração Pública atue em conformidade com os direitos fundamentais, e, assim, na tarefa de dar aplicação ao princípio que veda o comportamento contraditório no âmbito da Administração Pública, cumpre verificar o preenchimento de quatro pressupostos: (i) a conduta inicial; (ii) a confiança legítima de outrem na preservação do sentido objetivamente extraído da conduta inicial; (iii) o comportamento contraditório em relação ao administrado no sentido incompatível com conduta inicial; (iv) dano efetivo ou potencial.
11. Apelação da impetrante conhecida e provida. Sentença reformada. Segurança concedida. Unânime.