Tribunal: TJDFT
Processo: 0745645-89.2020.8.07.0016
Órgão julgador: MARILIA DE AVILA E SILVA SAMPAIO
Órgão colegiado: SEGUNDA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2022-10-24
Data de publicação: 2022-11-07

Ementa:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA REJEITADA. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE (GAB). LEI No 318, DE 23/09/1992. PORTARIA N. 2.436 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. SÚMULA 27 DA TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ATUAÇÃO INTEGRAL EM ATIVIDADE DE AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. GRATIFICAÇÃO INDEVIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pela parte autora, em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para determinar ao réu que se abstenha de promover qualquer medida voltada ao ressarcimento dos valores indevidamente percebidos pela autora a título de Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB). Em suas razões recursais, a parte autora/recorrente sustenta que demonstrou que exerce atividades que estão inseridas no rol de atividades abrangidas pela ideia de atenção básica de saúde fazendo jus ao recebimento. Assim, requer que a reforma da sentença para que seja restabelecido o pagamento da GAB. Alternativamente, requer a cassação da sentença para que seja permitida a produção de provas em audiência.
2. Recurso próprio, tempestivo e preparo recolhido (ID. 39609292). Contrarrazões apresentadas (ID. 39362892).
3. Preliminar de nulidade de sentença. O fato de não ter sido designada audiência de instrução e julgamento não configura cerceamento de defesa nem viola os princípios da ampla defesa e do contraditório tendo em vista que o juiz de 1o grau, ao decidir o processo, fundamentou as razões pelas documentação juntada aos autos. Deste modo, verifico inexistir vício processual no julgamento de 1a instância. Preliminar rejeitada.
4. Narrou a parte autora/recorrente em sua inicial que está lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização – NVEPI e, desde 2001 recebia em seus vencimentos a Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB). Todavia, a referida gratificação foi suspensa a partir da folha de pagamento do mês de setembro/2020. Sustenta que executa, atribuições e atividades relacionadas a Atenção Básica à Saúde, nos termos Portaria n° 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde. Defende que tal gratificação faz parte de seu planejamento financeiro, sendo verdadeira verba alimentar.
5. A controvérsia em questão consiste na análise do direito da parte autora/recorrente à percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB).
6. Primeiramente, destaca-se que tal gratificação não possui natureza de vencimento, mas de vantagem pecuniária, devendo ser concedida apenas em razão da prestação de serviço sob condições especiais ou de atribuições específicas.
7. Nos termos do §1o do artigo 1o da Lei distrital n. 318/1992: “Somente fará jus à Gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.”
8. Depreende-se da Lei distrital n. 318/1992 que a Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde possui a finalidade de incentivar o servidor a laborar em atividades de Atenção Primária à Saúde – APS.
9. Nesse sentido, destaca-se que a Turma de Uniformização de Jurisprudência deste TJDFT editou a Súmula no 27, ressaltando que “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde”.
10. É importante registrar que as gratificações somente são devidas para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Assim, analisando as competências da Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI), estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39.546/2018, verifica-se que diversas atividades não caracterizam ações de atenção básica de saúde, cita-se como exemplo: “III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde.” Portanto, nota-se que algumas atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização não caracterizam ações de atenção básica de saúde.
11. No caso dos autos, conforme ressaltado em sentença, não se verificam elementos comprovando que a servidora desempenha as atividades integralmente associadas à atenção básica à saúde. Nessa linha, inclusive, é o teor da planilha apresentada pelo Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização (ID. 39362526). Desse modo, em que pese, a descrição de algumas atividades no Relatório ID.39362529, não há comprovação de que exerce atividades integralmente relacionadas com ações básicas de saúde.
12. Portanto, uma vez que os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, e a autora não se desincumbiu do dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, não faz jus à percepção da GAB. Nessa linha de entendimento, destaca-se os seguintes julgados desta Turma: VI. Ocorre que, ao contrário do exigido pela Súmula 27/TUJ, não há comprovação de que as atividades exercidas pela parte autora no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização qualificam-se como ações básicas de saúde. VII. Para tanto, inicialmente cumpre ressaltar que a Portaria 2.436/2017 do Ministério da Saúde esclarece que: “Art. 2° A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multi-profissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária.” VIII. Assim, não obstante as alegações na sua inicial de que atua na prevenção, promoção de saúde e controle das doenças, é importante elucidar que conforme o mencionado § 1.o do art. 2.o da Lei 318/92 a gratificação somente é devida para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Todavia, ainda que o Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI) se encontre subordinado às Diretorias Regionais de Atenção Primária à Saúde, destaca-se que, dentre as suas competências estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39546/2018 constam, por exemplo, “I - planejar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações de vigilância epidemiológica de doenças. (...) III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde”. Assim, evidente que nem todas as atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização caracterizam ações de atenção básica de saúde. Ocorre que não há qualquer elemento nos autos a demonstrar que as atividades executadas pela parte autora são exclusivamente relacionadas com ações básicas de saúde. Pelo contrário, a parte ré esclareceu que a gratificação “não se estende às unidades que eventualmente venham a ter contato ou prestem assistência eventual às unidades de Atenção Primária (...) pois as mesmas não atuam diretamente com as atividades elencadas e tão pouco ‘assumem responsabilidade sanitária’. Não se entendendo como justificativa para a percepção da gratificação, por se tratarem de serviços operacionais e não de ações básicas”. (ID 21575862, pág. 18). Assim, face a presunção de legitimidade dos atos administrativos, caberia à parte autora comprovar a integral realização de atividades básicas de saúde, o que não restou demonstrado no caso concreto. (Acórdão 1382632, 0719536-38.2020.8.07.0016, Relator: ANA CLAUDIA LOIOLA DE MORAIS MENDES, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 03/11/2021, publicado no PJe: 16/11/2021). “4. Nesse sentido, registra-se que o caso dos autos não se alinha com o que determina o § 1o do art. 2o da Lei 318/92, o qual estabelece que "somente fará jus à gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde". 5. Os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, desse modo, caberia à parte autora o dever de comprovar a sua atuação laboral em atividades de atenção básica à saúde, situação não verificada nos autos, tendo em vista que o próprio Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização, subordinado à Diretoria Regional de Atenção Primária à Saúde, da Superintendência de Saúde da Região de Saúde Sul, informou que a parte autora não labora na atividade fim do órgão e não trabalha diretamente com as atividades de "atenção básica à saúde". (Acórdão 1308975, 07217613120208070016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020.) (...) “7. O Distrito Federal ao fundamentar a suspensão do pagamento das gratificações se valeu do argumento de que a autora não exerce atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. 8. Para apercepção das gratificações em questão a atividade desempenhada pelo servidor público deve estar diretamente associada à atenção básica à saúde, compreendida pelo conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 9. O ato administrativo impugnado goza de presunção de legitimidade. Nesse contexto, caberia à parte autora o dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, o que não se verificou na situação em evidência. O simples fato de estar lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização/Diretoria de Atenção Primária à Saúde não conduz à conclusão de que sua função está diretamente associada à atenção básica à saúde”. (Acórdão 1335756, 0736435-14.2020.8.07.0016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 26/04/2021, publicado no PJe: 5/05/2021).
13. RECURSO CONHECIDO e NÃO PROVIDO. Sentença mantida. Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa.
14. A súmula de julgamento servirá de acórdão, consoante disposto no artigo 46 da Lei 9.099/95.

Inteiro teor:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA REJEITADA. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE (GAB). LEI No 318, DE 23/09/1992. PORTARIA N. 2.436 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. SÚMULA 27 DA TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ATUAÇÃO INTEGRAL EM ATIVIDADE DE AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. GRATIFICAÇÃO INDEVIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
1. Trata-se de recurso inominado interposto pela parte autora, em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para determinar ao réu que se abstenha de promover qualquer medida voltada ao ressarcimento dos valores indevidamente percebidos pela autora a título de Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB). Em suas razões recursais, a parte autora/recorrente sustenta que demonstrou que exerce atividades que estão inseridas no rol de atividades abrangidas pela ideia de atenção básica de saúde fazendo jus ao recebimento. Assim, requer que a reforma da sentença para que seja restabelecido o pagamento da GAB. Alternativamente, requer a cassação da sentença para que seja permitida a produção de provas em audiência.
2. Recurso próprio, tempestivo e preparo recolhido (ID. 39609292). Contrarrazões apresentadas (ID. 39362892).
3. Preliminar de nulidade de sentença. O fato de não ter sido designada audiência de instrução e julgamento não configura cerceamento de defesa nem viola os princípios da ampla defesa e do contraditório tendo em vista que o juiz de 1o grau, ao decidir o processo, fundamentou as razões pelas documentação juntada aos autos. Deste modo, verifico inexistir vício processual no julgamento de 1a instância. Preliminar rejeitada.
4. Narrou a parte autora/recorrente em sua inicial que está lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização – NVEPI e, desde 2001 recebia em seus vencimentos a Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB). Todavia, a referida gratificação foi suspensa a partir da folha de pagamento do mês de setembro/2020. Sustenta que executa, atribuições e atividades relacionadas a Atenção Básica à Saúde, nos termos Portaria n° 2.436, de 21 de setembro de 2017, do Ministério da Saúde. Defende que tal gratificação faz parte de seu planejamento financeiro, sendo verdadeira verba alimentar.
5. A controvérsia em questão consiste na análise do direito da parte autora/recorrente à percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB).
6. Primeiramente, destaca-se que tal gratificação não possui natureza de vencimento, mas de vantagem pecuniária, devendo ser concedida apenas em razão da prestação de serviço sob condições especiais ou de atribuições específicas.
7. Nos termos do §1o do artigo 1o da Lei distrital n. 318/1992: “Somente fará jus à Gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde.”
8. Depreende-se da Lei distrital n. 318/1992 que a Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde possui a finalidade de incentivar o servidor a laborar em atividades de Atenção Primária à Saúde – APS.
9. Nesse sentido, destaca-se que a Turma de Uniformização de Jurisprudência deste TJDFT editou a Súmula no 27, ressaltando que “A Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde - GAB é devida ao servidor integrante da Carreira Assistência Pública à Saúde do Distrito Federal, quando comprovado o exercício de atividades relacionadas com as ações de atenção primária à saúde, ainda que não esteja lotado em locais considerados Unidades Básicas de Saúde”.
10. É importante registrar que as gratificações somente são devidas para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Assim, analisando as competências da Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI), estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39.546/2018, verifica-se que diversas atividades não caracterizam ações de atenção básica de saúde, cita-se como exemplo: “III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde.” Portanto, nota-se que algumas atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização não caracterizam ações de atenção básica de saúde.
11. No caso dos autos, conforme ressaltado em sentença, não se verificam elementos comprovando que a servidora desempenha as atividades integralmente associadas à atenção básica à saúde. Nessa linha, inclusive, é o teor da planilha apresentada pelo Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização (ID. 39362526). Desse modo, em que pese, a descrição de algumas atividades no Relatório ID.39362529, não há comprovação de que exerce atividades integralmente relacionadas com ações básicas de saúde.
12. Portanto, uma vez que os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, e a autora não se desincumbiu do dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, não faz jus à percepção da GAB. Nessa linha de entendimento, destaca-se os seguintes julgados desta Turma: VI. Ocorre que, ao contrário do exigido pela Súmula 27/TUJ, não há comprovação de que as atividades exercidas pela parte autora no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização qualificam-se como ações básicas de saúde. VII. Para tanto, inicialmente cumpre ressaltar que a Portaria 2.436/2017 do Ministério da Saúde esclarece que: “Art. 2° A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multi-profissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária.” VIII. Assim, não obstante as alegações na sua inicial de que atua na prevenção, promoção de saúde e controle das doenças, é importante elucidar que conforme o mencionado § 1.o do art. 2.o da Lei 318/92 a gratificação somente é devida para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Todavia, ainda que o Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI) se encontre subordinado às Diretorias Regionais de Atenção Primária à Saúde, destaca-se que, dentre as suas competências estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39546/2018 constam, por exemplo, “I - planejar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações de vigilância epidemiológica de doenças. (...) III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde”. Assim, evidente que nem todas as atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização caracterizam ações de atenção básica de saúde. Ocorre que não há qualquer elemento nos autos a demonstrar que as atividades executadas pela parte autora são exclusivamente relacionadas com ações básicas de saúde. Pelo contrário, a parte ré esclareceu que a gratificação “não se estende às unidades que eventualmente venham a ter contato ou prestem assistência eventual às unidades de Atenção Primária (...) pois as mesmas não atuam diretamente com as atividades elencadas e tão pouco ‘assumem responsabilidade sanitária’. Não se entendendo como justificativa para a percepção da gratificação, por se tratarem de serviços operacionais e não de ações básicas”. (ID 21575862, pág. 18). Assim, face a presunção de legitimidade dos atos administrativos, caberia à parte autora comprovar a integral realização de atividades básicas de saúde, o que não restou demonstrado no caso concreto. (Acórdão 1382632, 0719536-38.2020.8.07.0016, Relator: ANA CLAUDIA LOIOLA DE MORAIS MENDES, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 03/11/2021, publicado no PJe: 16/11/2021). “4. Nesse sentido, registra-se que o caso dos autos não se alinha com o que determina o § 1o do art. 2o da Lei 318/92, o qual estabelece que "somente fará jus à gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde". 5. Os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, desse modo, caberia à parte autora o dever de comprovar a sua atuação laboral em atividades de atenção básica à saúde, situação não verificada nos autos, tendo em vista que o próprio Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização, subordinado à Diretoria Regional de Atenção Primária à Saúde, da Superintendência de Saúde da Região de Saúde Sul, informou que a parte autora não labora na atividade fim do órgão e não trabalha diretamente com as atividades de "atenção básica à saúde". (Acórdão 1308975, 07217613120208070016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020.) (...) “7. O Distrito Federal ao fundamentar a suspensão do pagamento das gratificações se valeu do argumento de que a autora não exerce atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. 8. Para apercepção das gratificações em questão a atividade desempenhada pelo servidor público deve estar diretamente associada à atenção básica à saúde, compreendida pelo conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 9. O ato administrativo impugnado goza de presunção de legitimidade. Nesse contexto, caberia à parte autora o dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, o que não se verificou na situação em evidência. O simples fato de estar lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização/Diretoria de Atenção Primária à Saúde não conduz à conclusão de que sua função está diretamente associada à atenção básica à saúde”. (Acórdão 1335756, 0736435-14.2020.8.07.0016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 26/04/2021, publicado no PJe: 5/05/2021).
13. RECURSO CONHECIDO e NÃO PROVIDO. Sentença mantida. Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa.
14. A súmula de julgamento servirá de acórdão, consoante disposto no artigo 46 da Lei 9.099/95.