Tribunal: TJDFT
Processo: 0728847-19.2021.8.07.0016
Órgão julgador: FERNANDO TAVERNARD
Órgão colegiado: TERCEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2022-07-27
Data de publicação: 2022-08-07

Ementa:
ADMINISTRATIVO. UTILIZAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA PARA EXERCER ATIVIDADE ECONÔMICA EM TERMINAL RODOVIÁRIO. AUTOS DE NOTIFICAÇÃO EXPEDIDOS PELA FISCALIZAÇÃO PÚBLICA POR DESCUMPRIMENTO DAS DIRETRIZES NORMATIVAS ESTABELECIDAS NA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA E NOS TERMOS DA RESPECTIVA AUTORIZAÇÃO DE USO (EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA). AUSENTE REGULARIZAÇÃO DA ATIVIDADE POR PARTE DA REQUERENTE (ATIVIDADE ECONÔMICA DIVERSA DA AUTORIZADA SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO – “DUPLA ATIVIDADE”). REVOGAÇÃO DA AUTORIZAÇÃO (CARÁTER DISCRICIONÁRIO, UNILATERAL E PRECÁRIO). ORDEM DE DESOCUPAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO. NÃO CUMPRIMENTO NO PRAZO ESTIPULADO. RETOMADA DO LOCAL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR MEIO DE QUEBRA DE CADEADOS: LEGALIDADE. AUTOEXECUTORIEDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ESTRITO CUMPRIMENTO DO DEVER LEGAL. NÃO SUBSTANCIALMENTE AFETADOS OS DIREITOS INERENTES À PERSONALIDADE (CC, ARTIGO 12). DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. RECURSO IMPROVIDO.

I. Preliminares rejeitadas:
A. A de nulidade de sentença suscitada pela recorrente (sob a alegação de “determinar a produção das provas requeridas”), pois o pedido teria sido apresentado de forma genérica. E ainda que assim não fosse, o destinatário da prova é o juiz, que pode limitar ou excluir aquela considerada excessiva, impertinente ou protelatória (Lei 9.009/95, art. 5o e art. 33). Além disso, os elementos probatórios se revelam suficientes ao pronunciamento decisório, viável o julgamento antecipado da lide, notadamente quando o próprio requerente teria se manifestado em réplica e nada requereu acerca da produção de novas provas.
B. A de impugnação à gratuidade de justiça suscitada em contrarrazões por KANDANGO TRANSPORTES E TURISMO LTDA - ME, porquanto os documentos colacionados pela recorrente se revelam, por ora, suficientes à demonstração dos requisitos à concessão da benesse, notadamente diante da inexistência de qualquer elemento probatório apto a elidir a presunção de veracidade da declaração de hipossuficiência. Lado outro, não bastam a infirmar esse status quo processual as isoladas alegações da parte recorrida em contrarrazões.
II. Mérito.
A. Ação ajuizada pela ora recorrente, em que pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que revogou a autorização de uso de espaço público no 130/2013, bem como a reparação por danos morais. Insurge-se contra sentença de improcedência.
B. A recorrente sustenta, em síntese, que: (i) “era ocupante do espaço público Loja no 13 do Terminal Rodoviário de Taguatinga/DF, desde meados de 2008, onde trabalhava por meio da autorização que lhe foi concedida no130/2013 – SUINFRA”; (ii) em agosto de 2020, teria solicitado mudança de ramo de atividade perante a SEMOB-DF; (iii) “em razão da concessão de uso do espaço público a diversos permissionários em condições semelhantes à da autora, esta não concorda com a decisão de revogação da SEMOB/DF, tão pouco com a forma procedimental, atingido diretamente o princípio da ISONOMIA da ampla defesa e do contraditório”; (iv) “resta patente a ilegalidade perpetrada pelo recorrido que apenas deus acessa a cópia do processo administrativo quando intimado por diversas vezes no processo judicial, o que macula todo o procedimento administrativo e torna nulos os atos perpetrados sem a observância das normas de regência” (sic); (v) a administração revogou a autorização de uso enquanto tramitava ação judicial que impugnava diretamente o ato; (vi) “a subsecretaria de Terminais – SEMOB, em notório abuso de poder, e arbitrariedade, desrespeito ao devido processo legal, no mesmo dia da publicação no diário oficial do Distrito Federal que revogou a autorização, sem autorização judicial ou autorização da requerente arrombou os cadeados que guarneciam o espaço (conforme vídeo juntado) e, retomou o espaço e no mesmo dia autorizou a utilização do espaço para o segundo requerido, que começou exercer atividade de vendas de passagem, no mesmo dia da publicação do ato de revogação 01/06/2021”; (vii) não teve acesso ao processo administrativo quando requerido pelo advogado, circunstância que “caracteriza ato abusivo e ilegal”; (viii) “não se mostra razoável a primeira ré não analisar o pleito formulado de pedido de mudança de atividade pela recorrente, em seguida revogar o ato de concessão para conceder a outra empresa o mesmo exercício de atividades solicitadas pela recorrente que já estava exercendo atividades no local por mais de 13 anos”; (ix) “o dano moral sofrido pela recorrente vai além de documentos, pois restou cristalino a violação a sua própria intimidade, a vida privada a honra e a imagem da recorrente. É de se destacar que, o recorrido, por meio do SEMOB, arrombou os cadeados, invadindo a loja, cujo espaço estava cedido à recorrente e estava com seus pertences, computador, impressora e etc. Não foi concedido sequer prazo para autora retirar seus pertences, nem mesmo foi informada da decisão, pois como já informado a autora não teve acesso ao processo”.
C. Pois bem. A Lei Distrital 4.954/2012, a qual estabelece critérios para a exploração de atividade econômica por terceiros em espaços públicos, dispõe que: Art. 11. São obrigações do permissionário: (...)V – exercer apenas as atividades econômicas previstas no termo de permissão de uso e na licença de funcionamento; VI – pagar pontualmente o preço público e os demais encargos relativos à ocupação do espaço público; (...) XI – não arrendar, ceder ou locar, a qualquer título, a permissão ou o seu respectivo espaço físico. Art. 12. O permissionário que descumprir as normas desta Lei, bem como deixar de cumprir as obrigações do termo de permissão de uso, total ou parcialmente, está sujeito às seguintes sanções, aplicadas isolada ou cumulativamente: (...) V – cassação do termo de permissão de uso; VI – cassação da licença de funcionamento.
D. No caso concreto, é de se pontuar que: (i) nos termos da “AUTORIZAÇÃO DE USO 130/2013 – SUINFRA”, celebrada em 12.3.2013, a requerente, de forma precária, era autorizada a utilizar o espaço público Loja no 13, do Terminal Rodoviário de Taguatinga/DF, “destinado a comercialização de brinquedos, souvenirs, bijuterias e variedades” (ID. 35849235); (ii) o artigo 3o da referida autorização estabelece hipóteses de revogação, a qualquer tempo, por razões de interesse público ou por descumprimento das regras ali estabelecidas; (iii) em agosto de 2020, a requerente teria solicitado a “mudança de ramo de atividade” (ID. 35850812, pág. 4/9); (iv) nos termos do “Relatório de Ação Fiscal” (ID. 35850824, pág. 44), em 17.11.2020, a requerente teria sido autuada “pelo exercício de atividade diversa daquela prevista no Termo de Permissão 130/2013” (D133766-AEU), “por estar sublocando a Permissão e o seu respectivo espaço físico” (D133767-AEU), “pelo não pagamento de preço público (abril de 2020 a setembro de 2020)” (D133768-AEU) e “pelo exercício de atividade comercial sem a devida Licença de Funcionamento” (D133769-AEU); (v) os Autos colacionados denotam que a requerente teria plena ciência das notificações, bem como teria sido concedido o prazo de trinta dias para regularização/cumprimento (ID. 35850824, pág. 47/50); (vi) consoante informações prestadas pela assessoria jurídico-legislativa do SEMOB/SUTER (ID. 35850789), a requerente foi orientada “a retornar com a atividade autorizada enquanto não fosse decidido quanto à alteração pretendida”, o que não teria ocorrido, na medida em que teria retornado com a venda de passagens de ônibus interestaduais (“dupla atividade”) (vi) as fotos colacionadas denotam que o quiosque apresentava propagandas e informativos da “EXPRESSO SOLUÇÃO” (ID. 35850812, pág. 10/13); (vii) inocorrência de qualquer impeditivo de ordem judicial à publicação do ato revogatório antes de findada a respectiva demanda; (viii) foi concedido o prazo de dez dias a requerente para desocupar e restituir a banca à SEMOB (ID. 30850813, pág. 8), sem qualquer atitude por parte da demandante; (ix) durante o processo administrativo teriam sido apresentadas defesa prévia e recurso (ID. 35850813); (x) todo o processo administrativo está colacionado aos autos (ID. 35850824).
E. Nesse quadro fático-jurídico, não há que se falar em nulidade dos atos administrativos (Auto de Notificação), porquanto emitidos por agente público no exercício do poder de polícia, que gozam de presunção relativa de veracidade e legalidade, as quais só podem ser afastadas se produzidas provas contundentes em sentido contrário. E neste ponto, a recorrente não demonstrou efetivamente qualquer ilegalidade capaz de comprometer a presunção de veracidade dos fatos
registrados nas notificações expedidas por agente público no exercício de suas funções (CPC, art. 373, inciso I).
F. Por conseguinte, comprovado que a requerente teria descumprido as diretrizes normativas estabelecidas na legislação de regência e os termos da respectiva Autorização de Uso, não há de se falar em nulidade do ato de revogação, tampouco em dano extrapatrimonial (preservada a esfera da integridade moral da personalidade), uma vez que a requerente não teria cumprido a ordem de desocupação do local no prazo de dez dias estabelecido pela Administração Pública, razão pela qual foi necessária a quebra dos cadeados para dar cumprimento ao ato administrativo e retomada do espaço público (autoexecutoriedade).
G. Além disso, cabe frisar que o ato administrativo de permissão/autorização de uso apresenta caráter discricionário, unilateral e precário, por tempo certo ou determinado, sujeito à modificação ou revogação por parte da Administração sempre que o interesse público assim o exigir. Precedentes: TJDFT, 2a Turma Recursal, acórdão 1169551, DJE: 23/5/2019; 3a Turma Recursal, acórdão 1201289, DJE: 19/9/2019.
H. Desse modo, ausente demonstração de conduta ilícita da Administração Pública, a qual teria agido no estrito cumprimento do dever legal, tem-se por escorreita a sentença de improcedência.
III. Rejeitadas as preliminares. Recurso conhecido e improvido. Sentença confirmada por seus fundamentos (Lei 9.099/95, art. 46). Condenado o recorrente ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa. Suspensa a exigibilidade, tendo em vista que litiga sob o pálio da assistência judiciária gratuita, ora mantida (Lei 9.099/95, art. 55 e CPC, art. 98, § 3o).

Inteiro teor:
ADMINISTRATIVO. UTILIZAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA PARA EXERCER ATIVIDADE ECONÔMICA EM TERMINAL RODOVIÁRIO. AUTOS DE NOTIFICAÇÃO EXPEDIDOS PELA FISCALIZAÇÃO PÚBLICA POR DESCUMPRIMENTO DAS DIRETRIZES NORMATIVAS ESTABELECIDAS NA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA E NOS TERMOS DA RESPECTIVA AUTORIZAÇÃO DE USO (EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA). AUSENTE REGULARIZAÇÃO DA ATIVIDADE POR PARTE DA REQUERENTE (ATIVIDADE ECONÔMICA DIVERSA DA AUTORIZADA SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO – “DUPLA ATIVIDADE”). REVOGAÇÃO DA AUTORIZAÇÃO (CARÁTER DISCRICIONÁRIO, UNILATERAL E PRECÁRIO). ORDEM DE DESOCUPAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO. NÃO CUMPRIMENTO NO PRAZO ESTIPULADO. RETOMADA DO LOCAL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR MEIO DE QUEBRA DE CADEADOS: LEGALIDADE. AUTOEXECUTORIEDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ESTRITO CUMPRIMENTO DO DEVER LEGAL. NÃO SUBSTANCIALMENTE AFETADOS OS DIREITOS INERENTES À PERSONALIDADE (CC, ARTIGO 12). DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. RECURSO IMPROVIDO.

I. Preliminares rejeitadas:
A. A de nulidade de sentença suscitada pela recorrente (sob a alegação de “determinar a produção das provas requeridas”), pois o pedido teria sido apresentado de forma genérica. E ainda que assim não fosse, o destinatário da prova é o juiz, que pode limitar ou excluir aquela considerada excessiva, impertinente ou protelatória (Lei 9.009/95, art. 5o e art. 33). Além disso, os elementos probatórios se revelam suficientes ao pronunciamento decisório, viável o julgamento antecipado da lide, notadamente quando o próprio requerente teria se manifestado em réplica e nada requereu acerca da produção de novas provas.
B. A de impugnação à gratuidade de justiça suscitada em contrarrazões por KANDANGO TRANSPORTES E TURISMO LTDA - ME, porquanto os documentos colacionados pela recorrente se revelam, por ora, suficientes à demonstração dos requisitos à concessão da benesse, notadamente diante da inexistência de qualquer elemento probatório apto a elidir a presunção de veracidade da declaração de hipossuficiência. Lado outro, não bastam a infirmar esse status quo processual as isoladas alegações da parte recorrida em contrarrazões.
II. Mérito.
A. Ação ajuizada pela ora recorrente, em que pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que revogou a autorização de uso de espaço público no 130/2013, bem como a reparação por danos morais. Insurge-se contra sentença de improcedência.
B. A recorrente sustenta, em síntese, que: (i) “era ocupante do espaço público Loja no 13 do Terminal Rodoviário de Taguatinga/DF, desde meados de 2008, onde trabalhava por meio da autorização que lhe foi concedida no130/2013 – SUINFRA”; (ii) em agosto de 2020, teria solicitado mudança de ramo de atividade perante a SEMOB-DF; (iii) “em razão da concessão de uso do espaço público a diversos permissionários em condições semelhantes à da autora, esta não concorda com a decisão de revogação da SEMOB/DF, tão pouco com a forma procedimental, atingido diretamente o princípio da ISONOMIA da ampla defesa e do contraditório”; (iv) “resta patente a ilegalidade perpetrada pelo recorrido que apenas deus acessa a cópia do processo administrativo quando intimado por diversas vezes no processo judicial, o que macula todo o procedimento administrativo e torna nulos os atos perpetrados sem a observância das normas de regência” (sic); (v) a administração revogou a autorização de uso enquanto tramitava ação judicial que impugnava diretamente o ato; (vi) “a subsecretaria de Terminais – SEMOB, em notório abuso de poder, e arbitrariedade, desrespeito ao devido processo legal, no mesmo dia da publicação no diário oficial do Distrito Federal que revogou a autorização, sem autorização judicial ou autorização da requerente arrombou os cadeados que guarneciam o espaço (conforme vídeo juntado) e, retomou o espaço e no mesmo dia autorizou a utilização do espaço para o segundo requerido, que começou exercer atividade de vendas de passagem, no mesmo dia da publicação do ato de revogação 01/06/2021”; (vii) não teve acesso ao processo administrativo quando requerido pelo advogado, circunstância que “caracteriza ato abusivo e ilegal”; (viii) “não se mostra razoável a primeira ré não analisar o pleito formulado de pedido de mudança de atividade pela recorrente, em seguida revogar o ato de concessão para conceder a outra empresa o mesmo exercício de atividades solicitadas pela recorrente que já estava exercendo atividades no local por mais de 13 anos”; (ix) “o dano moral sofrido pela recorrente vai além de documentos, pois restou cristalino a violação a sua própria intimidade, a vida privada a honra e a imagem da recorrente. É de se destacar que, o recorrido, por meio do SEMOB, arrombou os cadeados, invadindo a loja, cujo espaço estava cedido à recorrente e estava com seus pertences, computador, impressora e etc. Não foi concedido sequer prazo para autora retirar seus pertences, nem mesmo foi informada da decisão, pois como já informado a autora não teve acesso ao processo”.
C. Pois bem. A Lei Distrital 4.954/2012, a qual estabelece critérios para a exploração de atividade econômica por terceiros em espaços públicos, dispõe que: Art. 11. São obrigações do permissionário: (...)V – exercer apenas as atividades econômicas previstas no termo de permissão de uso e na licença de funcionamento; VI – pagar pontualmente o preço público e os demais encargos relativos à ocupação do espaço público; (...) XI – não arrendar, ceder ou locar, a qualquer título, a permissão ou o seu respectivo espaço físico. Art. 12. O permissionário que descumprir as normas desta Lei, bem como deixar de cumprir as obrigações do termo de permissão de uso, total ou parcialmente, está sujeito às seguintes sanções, aplicadas isolada ou cumulativamente: (...) V – cassação do termo de permissão de uso; VI – cassação da licença de funcionamento.
D. No caso concreto, é de se pontuar que: (i) nos termos da “AUTORIZAÇÃO DE USO 130/2013 – SUINFRA”, celebrada em 12.3.2013, a requerente, de forma precária, era autorizada a utilizar o espaço público Loja no 13, do Terminal Rodoviário de Taguatinga/DF, “destinado a comercialização de brinquedos, souvenirs, bijuterias e variedades” (ID. 35849235); (ii) o artigo 3o da referida autorização estabelece hipóteses de revogação, a qualquer tempo, por razões de interesse público ou por descumprimento das regras ali estabelecidas; (iii) em agosto de 2020, a requerente teria solicitado a “mudança de ramo de atividade” (ID. 35850812, pág. 4/9); (iv) nos termos do “Relatório de Ação Fiscal” (ID. 35850824, pág. 44), em 17.11.2020, a requerente teria sido autuada “pelo exercício de atividade diversa daquela prevista no Termo de Permissão 130/2013” (D133766-AEU), “por estar sublocando a Permissão e o seu respectivo espaço físico” (D133767-AEU), “pelo não pagamento de preço público (abril de 2020 a setembro de 2020)” (D133768-AEU) e “pelo exercício de atividade comercial sem a devida Licença de Funcionamento” (D133769-AEU); (v) os Autos colacionados denotam que a requerente teria plena ciência das notificações, bem como teria sido concedido o prazo de trinta dias para regularização/cumprimento (ID. 35850824, pág. 47/50); (vi) consoante informações prestadas pela assessoria jurídico-legislativa do SEMOB/SUTER (ID. 35850789), a requerente foi orientada “a retornar com a atividade autorizada enquanto não fosse decidido quanto à alteração pretendida”, o que não teria ocorrido, na medida em que teria retornado com a venda de passagens de ônibus interestaduais (“dupla atividade”) (vi) as fotos colacionadas denotam que o quiosque apresentava propagandas e informativos da “EXPRESSO SOLUÇÃO” (ID. 35850812, pág. 10/13); (vii) inocorrência de qualquer impeditivo de ordem judicial à publicação do ato revogatório antes de findada a respectiva demanda; (viii) foi concedido o prazo de dez dias a requerente para desocupar e restituir a banca à SEMOB (ID. 30850813, pág. 8), sem qualquer atitude por parte da demandante; (ix) durante o processo administrativo teriam sido apresentadas defesa prévia e recurso (ID. 35850813); (x) todo o processo administrativo está colacionado aos autos (ID. 35850824).
E. Nesse quadro fático-jurídico, não há que se falar em nulidade dos atos administrativos (Auto de Notificação), porquanto emitidos por agente público no exercício do poder de polícia, que gozam de presunção relativa de veracidade e legalidade, as quais só podem ser afastadas se produzidas provas contundentes em sentido contrário. E neste ponto, a recorrente não demonstrou efetivamente qualquer ilegalidade capaz de comprometer a presunção de veracidade dos fatos
registrados nas notificações expedidas por agente público no exercício de suas funções (CPC, art. 373, inciso I).
F. Por conseguinte, comprovado que a requerente teria descumprido as diretrizes normativas estabelecidas na legislação de regência e os termos da respectiva Autorização de Uso, não há de se falar em nulidade do ato de revogação, tampouco em dano extrapatrimonial (preservada a esfera da integridade moral da personalidade), uma vez que a requerente não teria cumprido a ordem de desocupação do local no prazo de dez dias estabelecido pela Administração Pública, razão pela qual foi necessária a quebra dos cadeados para dar cumprimento ao ato administrativo e retomada do espaço público (autoexecutoriedade).
G. Além disso, cabe frisar que o ato administrativo de permissão/autorização de uso apresenta caráter discricionário, unilateral e precário, por tempo certo ou determinado, sujeito à modificação ou revogação por parte da Administração sempre que o interesse público assim o exigir. Precedentes: TJDFT, 2a Turma Recursal, acórdão 1169551, DJE: 23/5/2019; 3a Turma Recursal, acórdão 1201289, DJE: 19/9/2019.
H. Desse modo, ausente demonstração de conduta ilícita da Administração Pública, a qual teria agido no estrito cumprimento do dever legal, tem-se por escorreita a sentença de improcedência.
III. Rejeitadas as preliminares. Recurso conhecido e improvido. Sentença confirmada por seus fundamentos (Lei 9.099/95, art. 46). Condenado o recorrente ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa. Suspensa a exigibilidade, tendo em vista que litiga sob o pálio da assistência judiciária gratuita, ora mantida (Lei 9.099/95, art. 55 e CPC, art. 98, § 3o).