Tribunal: TJDFT
Processo: 0706250-55.2018.8.07.0018
Órgão julgador: ROMULO DE ARAUJO MENDES
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2022-12-07
Data de publicação: 2022-12-16

Ementa:
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. REJULGAMENTO. PRELIMINARES. IMPEDIMENTO DO JUIZ. INOCORRENTE. REVELIA EXISTENTE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE AFASTADA (ART. 345, I, CPC). ALTERAÇÃO DO VALOR DA CAUSA. PROVOCAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CORREÇÃO DE OFÍCIO (ART. 292, § 3o, CPC). REGULARIDADE. MÉRITO. ACÓRDÃO ANTERIOR CASSADO. OFENSA A JULGADO DO CONSELHO ESPECIAL EM SEDE DE ADI. LEI No 1.697/97. INCONSTITUCIONALIDADE. FUNDAMENTO NÃO EMPREGADO NO JULGADO ANULADO. OBSERVÂNCIA DA ORDEM EMANADA DO CONSELHO. LICENÇAS DA ADMINSTRAÇÃO REGIONAL DE SANTA MARIA. DESCONSIDERAÇÃO. PERSISTÊNCIA DA RATIO DECIDENDI. LICITAÇÃO DE IMÓVEL PELA TERRACAP (LICITAÇÃO PÚBLICA 06/2013). DIREITO DE PREFERÊNCIA. OCUPAÇÃO AUTORIZADA POR ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA POR CERCA DE DUAS DÉCADAS. LICENÇA SANITÁRIA (SECRETARIA DE SAÚDE). LICENÇA DE FUNCIONAMENTO (SECRETARIA DE ESTADO DE GOVERNO). PARTICIPAÇÃO NO PROGRAMA PRÓ-DF (2001 A 2014). INDICAÇÃO DE ÁREA PELA SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (2001). APROVAÇÃO DO PROJETO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICO-FINANCEIRA (2010). CANCELAMENTO DO BENEFÍCIO (2014). ATOS ESTATAIS LEGITIMADORES DA OCUPAÇÃO. RESOLUÇÃO CONAD 231/2012. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA. RAZOABILIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. BOA-FÉ. DIREITO DE PREFERÊNCIA RECONHECIDO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.
1. A atuação do mesmo juiz, no primeiro grau de jurisdição, em processos distintos, ainda que envolva as mesmas partes e com o mesmo objeto, não tem o condão de atrair o impedimento dele. Preliminar de impedimento rejeitada.
2. Tendo sido a contestação apresentada após o transcurso do prazo de 15 quinze dias, forçoso reconhecer sua intempestividade e a revelia da primeira requerida.
2.1. Não aplicada, todavia, a presunção de veracidade às alegações da parte autora, ante a apresentação de contestação pela segunda requerida (art. 345, I do CPC). Preliminar de revelia acolhida.
3. Por se tratar de matéria de ordem pública, o valor da causa também pode ser alterado pelo juízo, mesmo que em embargos de declaração. Inteligência do art. 292, §3o do CPC. Precedentes. Preliminar de irregularidade na alteração do valor da causa afastada.
4. Sem pretensão de proceder-se a qualquer revisão do r. julgado do Colendo Conselho Especial, o que seria de todo incabível, há de se esclarecer que o Acórdão cassado não se apoiou no diploma normativo declarado inconstitucional porque não se vislumbrou sua relevância para analisar-se a validade ou invalidade das licenças de ocupação expedidas pela Administração Regional de Santa Maria.
4.1. Como fundamento implícito do julgado anulado repousa a conclusão de que as referidas licenças também não se amparam no referido diploma normativo quanto a qualquer dos seus elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), inclusive porque a primeira licença expedida em favor da Apelante é datada de 10 de janeiro de 1996, data anterior à edição da lei declarada inconstitucional pelo Colendo Conselho Especial.
4.2. Embora as Apelantes tenham invocado a Lei no 1.697/97 como um dos fundamentos dos seus pedidos, fundamento a que não se vincula o julgador, não foi deduzida pretensão de fazer valer as licenças de ocupação expedidas em seu favor pela Região Administrativa de Santa Maria para promover a “regularização” dessa ocupação na forma prevista na Lei no 1.697/97.
4.2.1. A “regularização” a que alude a citada lei inconstitucional somente poderia ocorrer com o cumprimento das “exigências estipuladas pelo Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal – IDHAB” e “mediante as condições estabelecidas na Lei no 289, de 3 de julho de 1992”, conforme arts. 3o e 4o daquele diploma normativo declarado inconstitucional, enquanto a pretensão das Apelantes diz respeito ao exercício do direito de preferência para aquisição do imóvel na licitação pública encetada pela TERRACAP.
4.3. Esclarecimentos reputados necessários apenas para explicitar as razões pelas quais não se abordou no Acórdão cassado a questão da inconstitucionalidade da Lei Distrital no 1.697/97, não se podendo afastar, evidentemente, a conclusão do Colendo Conselho quanto à invalidade das licenças ou dos “atos jurídicos precários que permitiriam a regularização de imóveis residenciais e comerciais na região administrativa de Santa Maria-DF”.
5. Subsistência da ratio decidendi que estribou a conclusão do Acórdão cassado, havendo substrato fático-jurídico remanescente nos autos, excluídas as licenças emitidas pela Administração Regional de Samambaia, que conduz à mesma conclusão neste novo julgamento.
6. A indicação do imóvel pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal, no âmbito do Programa PRÓ-DF, já nos idos de 2001 (Termo de Indicação de Área), constitui inequívoco reconhecimento de que a ocupação não se dera de forma furtiva e clandestina, porquanto exercia atividade econômica com Licença Sanitária da Secretaria de Saúde do Distrito Federal, bem como Licença de Funcionamento da Secretaria de Estado de Governo, com fundamento na Lei no4.457/2009.
6.1. Essa situação fora reconhecida pela TERRACAP, que não opôs, por cerca de duas décadas, qualquer medida administrativa ou judicial para recuperar a posse e plena disponibilidade do bem, tendo, ao revés, sem opor resistência à indicação do imóvel à segunda Apelante para o PRÓ-DF e, como membro do Conselho de Gestão do Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal – COPEP, aprovou o Projeto de Viabilidade Econômico-financeira – PVTEF, além de ter enviado cartas para participação em licitações anteriores.
7. Em virtude de inadvertida mudança no nome empresarial e no CNPJ da empresa postulante ao benefício do PRÓ-DF, já com a aprovação do PVTEF, em novembro de 2010, depois de lançado o Edital de Licitação no 06/2013 e retirado o imóvel desse certame, o COPEP indeferiu o PVTEF, havendo o “cancelamento da pré-indicação de área”, em fevereiro de 2014, fazendo com que o imóvel voltasse à disputa licitatória.
8. Excluída do PRÓ-DF, a primeira Apelante apresentou o requerimento para o reconhecimento do direito de preferência, o qual, contudo, foi indeferido, ao fundamento de que “os documentos emitidos unilateralmente pela Administração Regional de Santa Maria, sem a coparticipação da TERRACAP, legítima proprietária do bem, não são aptos para legitimar o reconhecimento do direito de preferência”.
9. O direito de preferência a ser exercido sobre os imóveis licitados pela TERRACAP é regulado pela Resolução CONAD 231/2012, que foi reproduzida no edital de licitação e, em seu art. 5o, estabelece: “os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato”.
10. A referida norma, em interpretação teleológica e ajustada aos princípios que regem a Administração Pública, acolhe adequadamente a pretensão das Apelantes para que se assegure o de preferência, haja vista que ostentam em seu favor diversos atos administrativos que podem ser qualificados como “instrumento público estatal” autorizadores da regular ocupação da área pública em cotejo.
10.1.Em complemento, a empresa pública licitante não opôs qualquer resistência ao longo de quase duas décadas, caracterizando o reconhecimento exigido pelo preceito em exame, ainda que de forma tácita, mormente porque o mesmo bem, consoante já mencionado, havia sido indicado à segunda Apelante no âmbito do Programa PRÓ-DF, de cujo conselho de gestão participa a referida empresa estatal.
11. Afora a indubitável conclusão de que os atos estatais antes especificados configuram instrumento público autorizador da ocupação do imóvel, a cujo reconhecimento não poderia se furtar a TERRACAP, há de se considerar, como guia interpretativo, as disposições introduzidas na Lei no 3.266/2003 pelas leis no 6.035/2017 e no 6.448/2019, no sentido de que “A empresa pública com incentivo econômico cancelado que tenha edificado e continue ocupando o imóvel tem direito de preferência sobre o imóvel em licitação pública”.
11.1.Assim, no caso, há de se reputar incabível o afastamento do direito de preferência vindicado, sob pena de ofensa ao princípio da razoabilidade, resultando em negativa de validade e de rejeição de qualquer efeito jurídico dos atos administrativos praticados pela Administração Pública Direta do Distrito Federal, que, ao menos a partir de 2001, e pelo menos até o cancelamento do PVTEF, ocorrido apenas em 2014, estava a ocupar o imóvel de forma legítima e com autorização estatal, nele exercendo a mesma atividade econômica que rendera ensejo à anterior aprovação daquele mesmo PVTEF.
12. Nesse contexto, a negativa, pela empresa pública distrital, do requerimento de preferência aqui discutido revela-se ato antijurídico, porquanto contraditório e violador dos princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da boa-fé, frustrando legítima expectativa das Apelantes baseada nos atos estatais praticados até o momento em que apresentaram o pleito de reconhecimento do seu direito de preferência.
13. Importante registrar que, ao contrário do alegado pela primeira Apelada, houve a efetiva participação da primeira Apelante no certame, com a apresentação de proposta de compra, depósito da caução, cópia do contrato social, comprovantes de inscrição e situação cadastral junto à Receita Federal e à SEFAZ/DF, além de diversos outros documentos ali citados, tendo sido apresentado tempestivamente o requerimento de reconhecimento do direito de preferência, tudo nos termos de relatório elaborado pela licitante.
14. As apelantes apontaram indícios de irregularidades na participação da primeira Apelada no procedimento licitatório, fatos que merecem apuração de possíveis responsabilidades, razão pela qual deve-se acionar o disposto no art. 40 do Código de Processo Penal, para as providências que o Ministério Público entender cabíveis.
15. Recurso conhecido. Preliminar de revelia acolhida. Demais preliminares rejeitadas. No mérito, recurso provido. Sentença reformada. Sucumbência invertida, com fixação de honorários advocatícios considerando o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.

Inteiro teor:
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. REJULGAMENTO. PRELIMINARES. IMPEDIMENTO DO JUIZ. INOCORRENTE. REVELIA EXISTENTE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE AFASTADA (ART. 345, I, CPC). ALTERAÇÃO DO VALOR DA CAUSA. PROVOCAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CORREÇÃO DE OFÍCIO (ART. 292, § 3o, CPC). REGULARIDADE. MÉRITO. ACÓRDÃO ANTERIOR CASSADO. OFENSA A JULGADO DO CONSELHO ESPECIAL EM SEDE DE ADI. LEI No 1.697/97. INCONSTITUCIONALIDADE. FUNDAMENTO NÃO EMPREGADO NO JULGADO ANULADO. OBSERVÂNCIA DA ORDEM EMANADA DO CONSELHO. LICENÇAS DA ADMINSTRAÇÃO REGIONAL DE SANTA MARIA. DESCONSIDERAÇÃO. PERSISTÊNCIA DA RATIO DECIDENDI. LICITAÇÃO DE IMÓVEL PELA TERRACAP (LICITAÇÃO PÚBLICA 06/2013). DIREITO DE PREFERÊNCIA. OCUPAÇÃO AUTORIZADA POR ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA POR CERCA DE DUAS DÉCADAS. LICENÇA SANITÁRIA (SECRETARIA DE SAÚDE). LICENÇA DE FUNCIONAMENTO (SECRETARIA DE ESTADO DE GOVERNO). PARTICIPAÇÃO NO PROGRAMA PRÓ-DF (2001 A 2014). INDICAÇÃO DE ÁREA PELA SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (2001). APROVAÇÃO DO PROJETO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICO-FINANCEIRA (2010). CANCELAMENTO DO BENEFÍCIO (2014). ATOS ESTATAIS LEGITIMADORES DA OCUPAÇÃO. RESOLUÇÃO CONAD 231/2012. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA. RAZOABILIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. BOA-FÉ. DIREITO DE PREFERÊNCIA RECONHECIDO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.
1. A atuação do mesmo juiz, no primeiro grau de jurisdição, em processos distintos, ainda que envolva as mesmas partes e com o mesmo objeto, não tem o condão de atrair o impedimento dele. Preliminar de impedimento rejeitada.
2. Tendo sido a contestação apresentada após o transcurso do prazo de 15 quinze dias, forçoso reconhecer sua intempestividade e a revelia da primeira requerida.
2.1. Não aplicada, todavia, a presunção de veracidade às alegações da parte autora, ante a apresentação de contestação pela segunda requerida (art. 345, I do CPC). Preliminar de revelia acolhida.
3. Por se tratar de matéria de ordem pública, o valor da causa também pode ser alterado pelo juízo, mesmo que em embargos de declaração. Inteligência do art. 292, §3o do CPC. Precedentes. Preliminar de irregularidade na alteração do valor da causa afastada.
4. Sem pretensão de proceder-se a qualquer revisão do r. julgado do Colendo Conselho Especial, o que seria de todo incabível, há de se esclarecer que o Acórdão cassado não se apoiou no diploma normativo declarado inconstitucional porque não se vislumbrou sua relevância para analisar-se a validade ou invalidade das licenças de ocupação expedidas pela Administração Regional de Santa Maria.
4.1. Como fundamento implícito do julgado anulado repousa a conclusão de que as referidas licenças também não se amparam no referido diploma normativo quanto a qualquer dos seus elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), inclusive porque a primeira licença expedida em favor da Apelante é datada de 10 de janeiro de 1996, data anterior à edição da lei declarada inconstitucional pelo Colendo Conselho Especial.
4.2. Embora as Apelantes tenham invocado a Lei no 1.697/97 como um dos fundamentos dos seus pedidos, fundamento a que não se vincula o julgador, não foi deduzida pretensão de fazer valer as licenças de ocupação expedidas em seu favor pela Região Administrativa de Santa Maria para promover a “regularização” dessa ocupação na forma prevista na Lei no 1.697/97.
4.2.1. A “regularização” a que alude a citada lei inconstitucional somente poderia ocorrer com o cumprimento das “exigências estipuladas pelo Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal – IDHAB” e “mediante as condições estabelecidas na Lei no 289, de 3 de julho de 1992”, conforme arts. 3o e 4o daquele diploma normativo declarado inconstitucional, enquanto a pretensão das Apelantes diz respeito ao exercício do direito de preferência para aquisição do imóvel na licitação pública encetada pela TERRACAP.
4.3. Esclarecimentos reputados necessários apenas para explicitar as razões pelas quais não se abordou no Acórdão cassado a questão da inconstitucionalidade da Lei Distrital no 1.697/97, não se podendo afastar, evidentemente, a conclusão do Colendo Conselho quanto à invalidade das licenças ou dos “atos jurídicos precários que permitiriam a regularização de imóveis residenciais e comerciais na região administrativa de Santa Maria-DF”.
5. Subsistência da ratio decidendi que estribou a conclusão do Acórdão cassado, havendo substrato fático-jurídico remanescente nos autos, excluídas as licenças emitidas pela Administração Regional de Samambaia, que conduz à mesma conclusão neste novo julgamento.
6. A indicação do imóvel pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal, no âmbito do Programa PRÓ-DF, já nos idos de 2001 (Termo de Indicação de Área), constitui inequívoco reconhecimento de que a ocupação não se dera de forma furtiva e clandestina, porquanto exercia atividade econômica com Licença Sanitária da Secretaria de Saúde do Distrito Federal, bem como Licença de Funcionamento da Secretaria de Estado de Governo, com fundamento na Lei no4.457/2009.
6.1. Essa situação fora reconhecida pela TERRACAP, que não opôs, por cerca de duas décadas, qualquer medida administrativa ou judicial para recuperar a posse e plena disponibilidade do bem, tendo, ao revés, sem opor resistência à indicação do imóvel à segunda Apelante para o PRÓ-DF e, como membro do Conselho de Gestão do Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal – COPEP, aprovou o Projeto de Viabilidade Econômico-financeira – PVTEF, além de ter enviado cartas para participação em licitações anteriores.
7. Em virtude de inadvertida mudança no nome empresarial e no CNPJ da empresa postulante ao benefício do PRÓ-DF, já com a aprovação do PVTEF, em novembro de 2010, depois de lançado o Edital de Licitação no 06/2013 e retirado o imóvel desse certame, o COPEP indeferiu o PVTEF, havendo o “cancelamento da pré-indicação de área”, em fevereiro de 2014, fazendo com que o imóvel voltasse à disputa licitatória.
8. Excluída do PRÓ-DF, a primeira Apelante apresentou o requerimento para o reconhecimento do direito de preferência, o qual, contudo, foi indeferido, ao fundamento de que “os documentos emitidos unilateralmente pela Administração Regional de Santa Maria, sem a coparticipação da TERRACAP, legítima proprietária do bem, não são aptos para legitimar o reconhecimento do direito de preferência”.
9. O direito de preferência a ser exercido sobre os imóveis licitados pela TERRACAP é regulado pela Resolução CONAD 231/2012, que foi reproduzida no edital de licitação e, em seu art. 5o, estabelece: “os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato”.
10. A referida norma, em interpretação teleológica e ajustada aos princípios que regem a Administração Pública, acolhe adequadamente a pretensão das Apelantes para que se assegure o de preferência, haja vista que ostentam em seu favor diversos atos administrativos que podem ser qualificados como “instrumento público estatal” autorizadores da regular ocupação da área pública em cotejo.
10.1.Em complemento, a empresa pública licitante não opôs qualquer resistência ao longo de quase duas décadas, caracterizando o reconhecimento exigido pelo preceito em exame, ainda que de forma tácita, mormente porque o mesmo bem, consoante já mencionado, havia sido indicado à segunda Apelante no âmbito do Programa PRÓ-DF, de cujo conselho de gestão participa a referida empresa estatal.
11. Afora a indubitável conclusão de que os atos estatais antes especificados configuram instrumento público autorizador da ocupação do imóvel, a cujo reconhecimento não poderia se furtar a TERRACAP, há de se considerar, como guia interpretativo, as disposições introduzidas na Lei no 3.266/2003 pelas leis no 6.035/2017 e no 6.448/2019, no sentido de que “A empresa pública com incentivo econômico cancelado que tenha edificado e continue ocupando o imóvel tem direito de preferência sobre o imóvel em licitação pública”.
11.1.Assim, no caso, há de se reputar incabível o afastamento do direito de preferência vindicado, sob pena de ofensa ao princípio da razoabilidade, resultando em negativa de validade e de rejeição de qualquer efeito jurídico dos atos administrativos praticados pela Administração Pública Direta do Distrito Federal, que, ao menos a partir de 2001, e pelo menos até o cancelamento do PVTEF, ocorrido apenas em 2014, estava a ocupar o imóvel de forma legítima e com autorização estatal, nele exercendo a mesma atividade econômica que rendera ensejo à anterior aprovação daquele mesmo PVTEF.
12. Nesse contexto, a negativa, pela empresa pública distrital, do requerimento de preferência aqui discutido revela-se ato antijurídico, porquanto contraditório e violador dos princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da boa-fé, frustrando legítima expectativa das Apelantes baseada nos atos estatais praticados até o momento em que apresentaram o pleito de reconhecimento do seu direito de preferência.
13. Importante registrar que, ao contrário do alegado pela primeira Apelada, houve a efetiva participação da primeira Apelante no certame, com a apresentação de proposta de compra, depósito da caução, cópia do contrato social, comprovantes de inscrição e situação cadastral junto à Receita Federal e à SEFAZ/DF, além de diversos outros documentos ali citados, tendo sido apresentado tempestivamente o requerimento de reconhecimento do direito de preferência, tudo nos termos de relatório elaborado pela licitante.
14. As apelantes apontaram indícios de irregularidades na participação da primeira Apelada no procedimento licitatório, fatos que merecem apuração de possíveis responsabilidades, razão pela qual deve-se acionar o disposto no art. 40 do Código de Processo Penal, para as providências que o Ministério Público entender cabíveis.
15. Recurso conhecido. Preliminar de revelia acolhida. Demais preliminares rejeitadas. No mérito, recurso provido. Sentença reformada. Sucumbência invertida, com fixação de honorários advocatícios considerando o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.