Tribunal: TJDFT
Processo: 0737563-69.2020.8.07.0016
Órgão julgador: MARILIA DE AVILA E SILVA SAMPAIO
Órgão colegiado: SEGUNDA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2022-05-23
Data de publicação: 2022-06-01

Ementa:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE (GIABS). LEI No 318, DE 23/09/1992. GRATIFICAÇÃO POR CONDIÇÕES ESPECIAIS DE TRABALHO (GCET). LEI No 2.339, DE 12/04/1999. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ATUAÇÃO INTEGRAL EM ATIVIDADE DE AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. DECRETO No 39.546, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2018. PORTARIA N. 2.436 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. GRATIFICAÇÃO INDEVIDA. IMPOSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO AO ERÁRIO DOS VALORES PERCEBIDOS DE BOA-FÉ. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS.
1. Trata-se de Recursos Inominados interpostos por ambas as partes, em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial apenas para, confirmando a decisão que deferiu a tutela provisória de urgência, determinar ao réu que se abstenha de promover qualquer medida voltada ao ressarcimento dos valores indevidamente percebidos pela autora, a título de Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB e de Gratificação de Condições Especiais de Trabalho – GCET.
Recurso Inominado apresentado pelo Distrito Federal - ID. 22840639.
2. Nas razões do recurso, o Distrito Federal, preliminarmente, solicita, como medida de prudência, a suspensão do curso do processo até que seja solucionado definitivamente o Tema 1.009 do STJ. Assevera que, com base na Decisão n. 2310/2017 do TCDF, houve suspensão do pagamento das Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) e da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET) de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal (SES/DF) que não trabalham diretamente com a atenção básica à saúde. Aduz que o recebimento da verba referente à GAB e a GCET configura enriquecimento sem causa do servidor e impõe à administração o dever de reaver tais parcelas, independentemente de boa-fé ou não. Sustenta que pelo princípio de autotutela da Administração, esta controla seus próprios atos, cabendo ao Distrito Federal rever seus atos administrativos nulos; e portanto, os pagamentos realizados a maior, com base em ato nulo, devem ser desfeitos. Assim, requer preliminarmente a suspensão do feito, em razão do Tema 1.009 do STJ e, no mérito, o provimento do recurso inominado reformar a sentença para julgar totalmente improcedente o pedido da recorrida, relativo à abstenção de descontos.
3. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo (Decreto-Lei 500/69). Contrarrazões apresentadas sob ID. 22840652.
Recurso Inominado apresentado pela parte autora – ID. 22840641.
4. Nas razões recursais, a parte autora aponta que está lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização – NVEPI e, desde 2017, recebia a Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GIABS), que representa 10% sobre o vencimento do padrão; e, a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET), que representa 20% sobre sua remuneração inicial. Narra que, a partir da folha de pagamento do mês de setembro/2020, as referidas gratificações foram suspensas, unilateralmente, sem direito a ampla defesa e contraditório, sem qualquer fundamentação administrativa que justificasse a não concessão das mencionadas gratificações. Sustenta que executa, essencialmente, as ações de atenção primárias à saúde, e cumpre jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas semanais, bem como atua em Centro e Posto de Saúde, onde existe o Programa Saúde da Família. Defende que em outros processos a Turma Recursal do TJDFT já enfrentou a questão, com decisão transitada em julgado, quanto a regularidade e legalidade do pagamento da GCET para outros servidores que laboram no mesmo setor da Recorrente. Assim, requer que seja reformada a sentença para que sejam restabelecidas as Gratificações de GIABS e GCET.
5. Recurso próprio, tempestivo e preparo recolhido (ID 32875085). Contrarrazões apresentadas (ID. 22840650).
Do Mérito
6. A controvérsia em questão consiste na análise do direito da parte autora à percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) e Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET); bem como, na possibilidade de devolução dos valores recebidos de boa-fé. Primeiramente, destaca-se que tais gratificações não possuem natureza de vencimento, mas de vantagem pecuniária, devendo ser concedidas apenas em razão da prestação de serviço sob condições especiais ou de atribuições específicas.
7. A Lei Distrital 318/92 destina a Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) aos servidores integrantes da carreira Assistência Pública à Saúde do DF, que cumpram integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde. Já a Lei Distrital 2.239/1999 institui a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET), aos servidores com jornada de trabalho de quarenta horas semanais, prestadas exclusivamente nos Centros e Postos de Saúde nas Regionais onde exista o Programa Saúde da Família.
8. Ainda, a Portaria n. 2.436, de 21 de Setembro de 2017, do Ministério da Saúde, estabelece em seu art. 2o que: "Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária."
9. É importante destacar que as gratificações somente são devidas para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Todavia, analisando as competências da Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI), estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39.546/2018, verifica-se que diversas atividades não caracterizam ações de atenção básica de saúde, cita-se como exemplo: “III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde.” Portanto, nem todas as atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização caracterizam ações de atenção básica de saúde.
10. No caso dos autos, restou comprovado que a autora ocupa o cargo efetivo de Técnico Administrativo, e possui jornada de trabalho de quarenta horas semanais. Todavia, não há no processo elementos indicando que a servidora desempenha as atividades integralmente associadas à atenção básica à saúde. Ademais, conforme ressaltado em sentença, a planilha apresentada pelo Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização constatou que a autora não exercia atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. Desse modo, em que pese, as alegações da recorrente, não há comprovação que exerce atividades integralmente relacionadas com ações básicas de saúde; e, uma vez que os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, e a autora não se desincumbiu do dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, não faz jus à percepção dessas gratificações.
11. Nesse sentido, destaca-se o teor dos seguintes julgados, desta Turma Recursal:
“4. Nesse sentido, registra-se que o caso dos autos não se alinha com o que determina o § 1o do art. 2o da Lei 318/92, o qual estabelece que "somente fará jus à gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde". 5. Os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, desse modo, caberia à parte autora o dever de comprovar a sua atuação laboral em atividades de atenção básica à saúde, situação não verificada nos autos, tendo em vista que o próprio Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização, subordinado à Diretoria Regional de Atenção Primária à Saúde, da Superintendência de Saúde da Região de Saúde Sul, informou que a parte autora não labora na atividade fim do órgão e não trabalha diretamente com as atividades de "atenção básica à saúde". (Acórdão 1308975, 07217613120208070016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020.) (...) “7. O Distrito Federal ao fundamentar a suspensão do pagamento das gratificações se valeu do argumento de que a autora não exerce atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. 8. Para apercepção das gratificações em questão a atividade desempenhada pelo servidor público deve estar diretamente associada à atenção básica à saúde, compreendida pelo conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 9. O ato administrativo impugnado goza de presunção de legitimidade. Nesse contexto, caberia à parte autora o dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, o que não se verificou na situação em evidência. O simples fato de estar lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização/Diretoria de Atenção Primária à Saúde não conduz à conclusão de que sua função está diretamente associada à atenção básica à saúde”. (Acórdão 1335756, 0736435-14.2020.8.07.0016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 26/04/2021, publicado no PJe: 5/05/2021).
12. Por fim, destaca-se que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), em análise de recursos especiais repetitivos (Tema 1.009), firmou a seguinte tese: “Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.”
13. Assim, no que concerne ao pedido recursal do Distrito Federal, é de se reconhecer a inviabilidade da devolução dos valores percebidos, ante a presunção de boa-fé do servidor público.
14. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. Sentença mantida por seus próprios fundamentos.
15. Custas recolhidas (ID. 32875085). Sem honorários, em razão da sucumbência recíproca. A súmula de julgamento servirá como acórdão, consoante disposto no art. 46 da Lei 9.099/95.

Inteiro teor:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO ÀS AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE (GIABS). LEI No 318, DE 23/09/1992. GRATIFICAÇÃO POR CONDIÇÕES ESPECIAIS DE TRABALHO (GCET). LEI No 2.339, DE 12/04/1999. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ATUAÇÃO INTEGRAL EM ATIVIDADE DE AÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE. DECRETO No 39.546, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2018. PORTARIA N. 2.436 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. GRATIFICAÇÃO INDEVIDA. IMPOSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO AO ERÁRIO DOS VALORES PERCEBIDOS DE BOA-FÉ. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS.
1. Trata-se de Recursos Inominados interpostos por ambas as partes, em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial apenas para, confirmando a decisão que deferiu a tutela provisória de urgência, determinar ao réu que se abstenha de promover qualquer medida voltada ao ressarcimento dos valores indevidamente percebidos pela autora, a título de Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde – GAB e de Gratificação de Condições Especiais de Trabalho – GCET.
Recurso Inominado apresentado pelo Distrito Federal - ID. 22840639.
2. Nas razões do recurso, o Distrito Federal, preliminarmente, solicita, como medida de prudência, a suspensão do curso do processo até que seja solucionado definitivamente o Tema 1.009 do STJ. Assevera que, com base na Decisão n. 2310/2017 do TCDF, houve suspensão do pagamento das Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) e da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET) de servidores da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal (SES/DF) que não trabalham diretamente com a atenção básica à saúde. Aduz que o recebimento da verba referente à GAB e a GCET configura enriquecimento sem causa do servidor e impõe à administração o dever de reaver tais parcelas, independentemente de boa-fé ou não. Sustenta que pelo princípio de autotutela da Administração, esta controla seus próprios atos, cabendo ao Distrito Federal rever seus atos administrativos nulos; e portanto, os pagamentos realizados a maior, com base em ato nulo, devem ser desfeitos. Assim, requer preliminarmente a suspensão do feito, em razão do Tema 1.009 do STJ e, no mérito, o provimento do recurso inominado reformar a sentença para julgar totalmente improcedente o pedido da recorrida, relativo à abstenção de descontos.
3. Recurso próprio, tempestivo e isento de preparo (Decreto-Lei 500/69). Contrarrazões apresentadas sob ID. 22840652.
Recurso Inominado apresentado pela parte autora – ID. 22840641.
4. Nas razões recursais, a parte autora aponta que está lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização – NVEPI e, desde 2017, recebia a Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GIABS), que representa 10% sobre o vencimento do padrão; e, a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET), que representa 20% sobre sua remuneração inicial. Narra que, a partir da folha de pagamento do mês de setembro/2020, as referidas gratificações foram suspensas, unilateralmente, sem direito a ampla defesa e contraditório, sem qualquer fundamentação administrativa que justificasse a não concessão das mencionadas gratificações. Sustenta que executa, essencialmente, as ações de atenção primárias à saúde, e cumpre jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas semanais, bem como atua em Centro e Posto de Saúde, onde existe o Programa Saúde da Família. Defende que em outros processos a Turma Recursal do TJDFT já enfrentou a questão, com decisão transitada em julgado, quanto a regularidade e legalidade do pagamento da GCET para outros servidores que laboram no mesmo setor da Recorrente. Assim, requer que seja reformada a sentença para que sejam restabelecidas as Gratificações de GIABS e GCET.
5. Recurso próprio, tempestivo e preparo recolhido (ID 32875085). Contrarrazões apresentadas (ID. 22840650).
Do Mérito
6. A controvérsia em questão consiste na análise do direito da parte autora à percepção da Gratificação de Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) e Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET); bem como, na possibilidade de devolução dos valores recebidos de boa-fé. Primeiramente, destaca-se que tais gratificações não possuem natureza de vencimento, mas de vantagem pecuniária, devendo ser concedidas apenas em razão da prestação de serviço sob condições especiais ou de atribuições específicas.
7. A Lei Distrital 318/92 destina a Gratificação do Incentivo às Ações Básicas de Saúde (GAB) aos servidores integrantes da carreira Assistência Pública à Saúde do DF, que cumpram integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde. Já a Lei Distrital 2.239/1999 institui a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (GCET), aos servidores com jornada de trabalho de quarenta horas semanais, prestadas exclusivamente nos Centros e Postos de Saúde nas Regionais onde exista o Programa Saúde da Família.
8. Ainda, a Portaria n. 2.436, de 21 de Setembro de 2017, do Ministério da Saúde, estabelece em seu art. 2o que: "Art. 2o A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária."
9. É importante destacar que as gratificações somente são devidas para aqueles que exerçam atividades básicas de saúde de forma integral. Todavia, analisando as competências da Vigilância Epidemiológica e Imunização (NVEPI), estabelecidas no artigo 326 do Decreto no 39.546/2018, verifica-se que diversas atividades não caracterizam ações de atenção básica de saúde, cita-se como exemplo: “III - promover e participar da articulação inter e intrasetorial para execução das ações de vigilância epidemiológica. (...) V - manter fluxo sistemático e atualizado dos dados de investigações, monitoramentos e inquéritos epidemiológicos das doenças. VI - analisar, monitorar e divulgar o perfil de morbi-mortalidade e de fatores de risco de interesse epidemiológico e o impacto das medidas de promoção da saúde, prevenção e controle recomendadas na Região de Saúde; VII - promover ações de educação em saúde e capacitação técnica em Vigilância Epidemiológica e imunização na Região de Saúde; VIII - gerenciar e monitorar o armazenamento, controle, distribuição e avaliação dos insumos e imunobiológicos, da rotina e especiais, na Região de Saúde.” Portanto, nem todas as atividades exercidas nos Núcleos de Vigilância Epidemiológica e Imunização caracterizam ações de atenção básica de saúde.
10. No caso dos autos, restou comprovado que a autora ocupa o cargo efetivo de Técnico Administrativo, e possui jornada de trabalho de quarenta horas semanais. Todavia, não há no processo elementos indicando que a servidora desempenha as atividades integralmente associadas à atenção básica à saúde. Ademais, conforme ressaltado em sentença, a planilha apresentada pelo Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização constatou que a autora não exercia atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. Desse modo, em que pese, as alegações da recorrente, não há comprovação que exerce atividades integralmente relacionadas com ações básicas de saúde; e, uma vez que os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, e a autora não se desincumbiu do dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, não faz jus à percepção dessas gratificações.
11. Nesse sentido, destaca-se o teor dos seguintes julgados, desta Turma Recursal:
“4. Nesse sentido, registra-se que o caso dos autos não se alinha com o que determina o § 1o do art. 2o da Lei 318/92, o qual estabelece que "somente fará jus à gratificação em sua totalidade o servidor que cumprir integralmente a sua carga horária semanal em atividades relacionadas com as ações básicas de saúde". 5. Os atos administrativos gozam de presunção de veracidade, desse modo, caberia à parte autora o dever de comprovar a sua atuação laboral em atividades de atenção básica à saúde, situação não verificada nos autos, tendo em vista que o próprio Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização, subordinado à Diretoria Regional de Atenção Primária à Saúde, da Superintendência de Saúde da Região de Saúde Sul, informou que a parte autora não labora na atividade fim do órgão e não trabalha diretamente com as atividades de "atenção básica à saúde". (Acórdão 1308975, 07217613120208070016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020.) (...) “7. O Distrito Federal ao fundamentar a suspensão do pagamento das gratificações se valeu do argumento de que a autora não exerce atividade finalística, mas administrativa/operacional, não dirigida à população. 8. Para apercepção das gratificações em questão a atividade desempenhada pelo servidor público deve estar diretamente associada à atenção básica à saúde, compreendida pelo conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidados integrados e gestão qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre os quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 9. O ato administrativo impugnado goza de presunção de legitimidade. Nesse contexto, caberia à parte autora o dever de comprovar os fatos constitutivos do seu direito, na forma do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, o que não se verificou na situação em evidência. O simples fato de estar lotada no Núcleo de Vigilância Epidemiológica e Imunização/Diretoria de Atenção Primária à Saúde não conduz à conclusão de que sua função está diretamente associada à atenção básica à saúde”. (Acórdão 1335756, 0736435-14.2020.8.07.0016, Relator: ARNALDO CORRÊA SILVA, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 26/04/2021, publicado no PJe: 5/05/2021).
12. Por fim, destaca-se que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), em análise de recursos especiais repetitivos (Tema 1.009), firmou a seguinte tese: “Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.”
13. Assim, no que concerne ao pedido recursal do Distrito Federal, é de se reconhecer a inviabilidade da devolução dos valores percebidos, ante a presunção de boa-fé do servidor público.
14. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. Sentença mantida por seus próprios fundamentos.
15. Custas recolhidas (ID. 32875085). Sem honorários, em razão da sucumbência recíproca. A súmula de julgamento servirá como acórdão, consoante disposto no art. 46 da Lei 9.099/95.