Tribunal: TJDFT
Processo: 0701570-90.2019.8.07.0018
Órgão julgador: JOÃO EGMONT
Órgão colegiado: 2a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2022-11-09
Data de publicação: 2022-11-16

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. EMPRESA COM ATUAÇÃO NO RAMO DE COLETA, ARMAZENAMENTO, TRANSPORTE E TRATAMENTO DE RESÍDUOS DE SERVIÇO DE SAÚDE. ATUAÇÃO EM TODO O TERRÍTÓRIO NACIONAL. ANULAÇÃO DA LICENÇA DE OPERAÇÃO PELO CONAM. OMISSÃO DO ORGÃO COMPETENTE PARA AUTORIZAÇÃO. NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO CONFORME ART. 10, §3°, DA LEI DISTRITAL 5418/2014. DELIBERAÇÃO COLEGIADA DO CONAM. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ATO BASEADO EM CIRCUNSTÂNCIAS MATERIAMENTE INEXISTENTES. PROVA DE ATO DELIBERATIVO NEGATIVO. LAUDO PERICIAL. ATENDIMENTO DOS REQUISITOS TÉCNICOS PARA OPERAÇÃO EM SEGURANÇA NA ATIVIDADE CONTEMPLADA PELA LICENÇA DE OPERAÇÃO EMITIDA PELO IBRAM. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.
1. Ação de tutela antecipada requerida em caráter antecedente objetivando a segurança jurídica consistente no recebimento de resíduos sólidos de outros entes federativos, até manifestação do Conselho de Meio Ambiente do Distrito Federal (CONAM), decorrente da suspensão da exigibilidade da autorização prevista no § 3o, do art. 10, da Lei no 5.418/2014, pendente de regulamentação. No mérito, pleiteou: i) a declaração de inexigibilidade da autorização de que trata o art. 10, § 3o da Lei Distrital 5418/14; ii) subsidiariamente, a autorização para o recebimento, no Distrito Federal, de resíduos do serviço de saúde oriundos de outros estados da federação, com a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 10, § 3o da Lei n. 5418/14; iii) a concessão de autorização provisória de prosseguimento das atividades da autora na unidade da Ceilândia, inclusive para o tratamento de resíduos oriundos de outros estados, até a deliberação definitiva do CONAM. 1.1. Sentença de parcial provimento para declarar a nulidade da deliberação emitida pelo CONAM que obstou a operação da empresa autora, por vício de motivação e, por conseguinte, autorizar a autora a retomar e prosseguir na atividade licenciada pelo IBRAM, consistente na recepção e tratamento de resíduos de serviços de saúde de baixa toxicidade. 1.2. Apelo do Distrito Federal para reforma da sentença para improcedência dos pedidos iniciais com o fito de preservar a competência do juízo de conveniência e oportunidade do Conselho de Meio Ambiente, em cumprimento ao princípio constitucional dos poderes (art. 2o da Constituição Federal). Argumenta que a autorização pelo Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal (CONAM) não é ato administrativo vinculado, que decorra necessariamente da licença expedida e do atendimento de requisitos objetivos, mas sim pressupõe também juízo de conveniência e oportunidade, a ser analisada e sopesada pelo referido órgão colegiado, e que não pode ser substituído pelo Poder Judiciário.
2. Cinge-se a controvérsia em analisar a procedência constante do terceiro pedido autoral, objeto do apelo do DF, qual seja “iii) a concessão de autorização provisória de prosseguimento das atividades da autora na unidade da Ceilândia, inclusive para o tratamento de resíduos oriundos de outros estados, até a deliberação definitiva do CONAM”. 2.1. No caso dos autos, verifica-se que a autora atua no recebimento de resíduos de serviços de saúde oriundos de outras unidades da federação, no Distrito Federal, desde 2009. No entanto, a Câmara Legislativa do Distrito Federal editou a Lei Distrital no 5.418/2014, cujo art. 10, §3o, passou a exigir a autorização do CONAM para que pudesse atuar na atividade que já era exercida. Ocorre que, em 18 de maio de 2018, o IBRAM, órgão ambiental licenciador do empreendimento, autorizou a operação provisória do empreendimento, no entanto, em 30 de janeiro de 2019, com a mudança de administração, decidiu anular a anuência, por reputar que o CONAM deveria deliberar sobre o assunto.
3. O art. 10, §3o, da Lei Distrital no 5.418, de 24 de novembro de 2014, estabelece que “Os resíduos sólidos gerados em outros estados da Federação somente são aceitos no Distrito Federal desde que previamente aprovados pelo Conselho de Meio Ambiente do Distrito Federal – CONAM, ouvido o órgão executor da Política Ambiental Distrital.”
4. No caso dos autos, durante a tramitação deste recurso, houve deliberação negativa do colegiado do CONAM (Decisão no 4/2019 do CONAM, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 31/5/2019), conforme previsto no artigo 10, §3o, da Lei Distrital no 5.418/2014, indeferindo o pedido de autorização da autora de receber resíduos de serviços de saúde oriundos de outras unidades da federação. 4.1. Ocorre que o próprio apelante pontua que as deficiências nas instalações (constatadas em 2018) e também as deficiências indicadas pelo CONAM em 2019 podem ter sido corrigidas e sanadas posteriormente com a adoção de providências pela autora.
5. O laudo pericial concluiu que a autora opera de forma regular e dentro dos parâmetros legais, segundo atestado pelo próprio IBRAM, que lhe conferiu as Licenças Ambientais de Operação até o dia 29 de maio de 2022. Atestou que a empresa não recebe RSS Grupo C (a citar, materiais resultantes de atividades que contenham radionuclídeos em quantidade superior aos limites de isenção especificados nas normas da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN, e para os quais a reutilização é imprópria ou imprevista) e que os resíduos recebidos não são perigosos bem como que a autora não atua como Armazenadora Temporária nem como Geradora de resíduos sólidos de saúde. A empresa atua como Transportadora e Destinadora Final dos resíduos.
6. Ao contrário do que argumenta o apelante, os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 6.1. Por essa razão, o indeferimento do ato normativo, não merece prosperar, uma vez que que a empresa não recolhe materiais tóxicos ou radioativos. 6.2. Nesse sentido, corrobora-se o entendimento do Ministério Público, uma vez que o ato administrativo, ainda que discricionário, não pode se fundamentar em motivo inexistente, ilegal ou inconstitucional, é o que se extrai da exegese do art. 2o, alínea “d”, e parágrafo único, alínea “d”, ambos da Lei no 4.717/1965 (Lei da Ação Popular). 6.3. Precedente: “ (.....) 1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). (...) 4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade se transfigure em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade. 5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15a Edição.) (...) Agravo regimental improvido.” (AgRg no REsp n. 1.280.729/RJ, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 19/4/2012).
7. Portanto, nesse contexto, o laudo pericial demonstrou que os motivos que embasaram a decisão de proibição da empresa foram embasadas em realidade fática diversa pela constatada pelo expert, não havendo motivos para que a sentença que declarou a nulidade da deliberação emitida pelo CONAM que obstou a autora a prosseguir na atividade licenciada pelo IBRAM, atualmente vigente (Licença de Operação SEI-GDF 77/2021 – IBRAM/PRESI), consistente na recepção e tratamento de resíduos de baixa toxidade.
8. Apelo improvido.

Inteiro teor:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. EMPRESA COM ATUAÇÃO NO RAMO DE COLETA, ARMAZENAMENTO, TRANSPORTE E TRATAMENTO DE RESÍDUOS DE SERVIÇO DE SAÚDE. ATUAÇÃO EM TODO O TERRÍTÓRIO NACIONAL. ANULAÇÃO DA LICENÇA DE OPERAÇÃO PELO CONAM. OMISSÃO DO ORGÃO COMPETENTE PARA AUTORIZAÇÃO. NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO CONFORME ART. 10, §3°, DA LEI DISTRITAL 5418/2014. DELIBERAÇÃO COLEGIADA DO CONAM. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ATO BASEADO EM CIRCUNSTÂNCIAS MATERIAMENTE INEXISTENTES. PROVA DE ATO DELIBERATIVO NEGATIVO. LAUDO PERICIAL. ATENDIMENTO DOS REQUISITOS TÉCNICOS PARA OPERAÇÃO EM SEGURANÇA NA ATIVIDADE CONTEMPLADA PELA LICENÇA DE OPERAÇÃO EMITIDA PELO IBRAM. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.
1. Ação de tutela antecipada requerida em caráter antecedente objetivando a segurança jurídica consistente no recebimento de resíduos sólidos de outros entes federativos, até manifestação do Conselho de Meio Ambiente do Distrito Federal (CONAM), decorrente da suspensão da exigibilidade da autorização prevista no § 3o, do art. 10, da Lei no 5.418/2014, pendente de regulamentação. No mérito, pleiteou: i) a declaração de inexigibilidade da autorização de que trata o art. 10, § 3o da Lei Distrital 5418/14; ii) subsidiariamente, a autorização para o recebimento, no Distrito Federal, de resíduos do serviço de saúde oriundos de outros estados da federação, com a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 10, § 3o da Lei n. 5418/14; iii) a concessão de autorização provisória de prosseguimento das atividades da autora na unidade da Ceilândia, inclusive para o tratamento de resíduos oriundos de outros estados, até a deliberação definitiva do CONAM. 1.1. Sentença de parcial provimento para declarar a nulidade da deliberação emitida pelo CONAM que obstou a operação da empresa autora, por vício de motivação e, por conseguinte, autorizar a autora a retomar e prosseguir na atividade licenciada pelo IBRAM, consistente na recepção e tratamento de resíduos de serviços de saúde de baixa toxicidade. 1.2. Apelo do Distrito Federal para reforma da sentença para improcedência dos pedidos iniciais com o fito de preservar a competência do juízo de conveniência e oportunidade do Conselho de Meio Ambiente, em cumprimento ao princípio constitucional dos poderes (art. 2o da Constituição Federal). Argumenta que a autorização pelo Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal (CONAM) não é ato administrativo vinculado, que decorra necessariamente da licença expedida e do atendimento de requisitos objetivos, mas sim pressupõe também juízo de conveniência e oportunidade, a ser analisada e sopesada pelo referido órgão colegiado, e que não pode ser substituído pelo Poder Judiciário.
2. Cinge-se a controvérsia em analisar a procedência constante do terceiro pedido autoral, objeto do apelo do DF, qual seja “iii) a concessão de autorização provisória de prosseguimento das atividades da autora na unidade da Ceilândia, inclusive para o tratamento de resíduos oriundos de outros estados, até a deliberação definitiva do CONAM”. 2.1. No caso dos autos, verifica-se que a autora atua no recebimento de resíduos de serviços de saúde oriundos de outras unidades da federação, no Distrito Federal, desde 2009. No entanto, a Câmara Legislativa do Distrito Federal editou a Lei Distrital no 5.418/2014, cujo art. 10, §3o, passou a exigir a autorização do CONAM para que pudesse atuar na atividade que já era exercida. Ocorre que, em 18 de maio de 2018, o IBRAM, órgão ambiental licenciador do empreendimento, autorizou a operação provisória do empreendimento, no entanto, em 30 de janeiro de 2019, com a mudança de administração, decidiu anular a anuência, por reputar que o CONAM deveria deliberar sobre o assunto.
3. O art. 10, §3o, da Lei Distrital no 5.418, de 24 de novembro de 2014, estabelece que “Os resíduos sólidos gerados em outros estados da Federação somente são aceitos no Distrito Federal desde que previamente aprovados pelo Conselho de Meio Ambiente do Distrito Federal – CONAM, ouvido o órgão executor da Política Ambiental Distrital.”
4. No caso dos autos, durante a tramitação deste recurso, houve deliberação negativa do colegiado do CONAM (Decisão no 4/2019 do CONAM, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 31/5/2019), conforme previsto no artigo 10, §3o, da Lei Distrital no 5.418/2014, indeferindo o pedido de autorização da autora de receber resíduos de serviços de saúde oriundos de outras unidades da federação. 4.1. Ocorre que o próprio apelante pontua que as deficiências nas instalações (constatadas em 2018) e também as deficiências indicadas pelo CONAM em 2019 podem ter sido corrigidas e sanadas posteriormente com a adoção de providências pela autora.
5. O laudo pericial concluiu que a autora opera de forma regular e dentro dos parâmetros legais, segundo atestado pelo próprio IBRAM, que lhe conferiu as Licenças Ambientais de Operação até o dia 29 de maio de 2022. Atestou que a empresa não recebe RSS Grupo C (a citar, materiais resultantes de atividades que contenham radionuclídeos em quantidade superior aos limites de isenção especificados nas normas da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN, e para os quais a reutilização é imprópria ou imprevista) e que os resíduos recebidos não são perigosos bem como que a autora não atua como Armazenadora Temporária nem como Geradora de resíduos sólidos de saúde. A empresa atua como Transportadora e Destinadora Final dos resíduos.
6. Ao contrário do que argumenta o apelante, os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 6.1. Por essa razão, o indeferimento do ato normativo, não merece prosperar, uma vez que que a empresa não recolhe materiais tóxicos ou radioativos. 6.2. Nesse sentido, corrobora-se o entendimento do Ministério Público, uma vez que o ato administrativo, ainda que discricionário, não pode se fundamentar em motivo inexistente, ilegal ou inconstitucional, é o que se extrai da exegese do art. 2o, alínea “d”, e parágrafo único, alínea “d”, ambos da Lei no 4.717/1965 (Lei da Ação Popular). 6.3. Precedente: “ (.....) 1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). (...) 4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade se transfigure em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade. 5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15a Edição.) (...) Agravo regimental improvido.” (AgRg no REsp n. 1.280.729/RJ, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 19/4/2012).
7. Portanto, nesse contexto, o laudo pericial demonstrou que os motivos que embasaram a decisão de proibição da empresa foram embasadas em realidade fática diversa pela constatada pelo expert, não havendo motivos para que a sentença que declarou a nulidade da deliberação emitida pelo CONAM que obstou a autora a prosseguir na atividade licenciada pelo IBRAM, atualmente vigente (Licença de Operação SEI-GDF 77/2021 – IBRAM/PRESI), consistente na recepção e tratamento de resíduos de baixa toxidade.
8. Apelo improvido.