Tribunal: TJDFT
Processo: 0720023-76.2018.8.07.0016
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO MARTINS FILHO
Órgão colegiado: TERCEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2021-02-24
Data de publicação: 2021-03-04

Ementa:
JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. PUBLICAÇÃO DE ACÓRDÃO PARADIGMA. ART. 1040, II, DO CPC. ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR. EFICÁCIA VINCULANTE do JULGAMENTO DO RECURSO paradigma. aplicação da tese firmada. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA, PRÉVIA E SUFICIENTE. TEMA 864/STF. ART. 169, §1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CUMULATIVIDADE DE REQUISITOS. legItimIDADE Da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Demanda movida na origem, por servidor público distrital, com o escopo de obter (a) a implementação de parcela de reajuste remuneratório no valor de seus vencimentos básicos, desde as datas determinadas na respectiva lei concessiva, bem como (b) a percepção das diferenças salariais daí decorrentes.

2. Recurso interposto pela parte autora em face da sentença que julgou improcedente a ação.

3. Tese recursal centrada na ilegitimidade da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório, bem como na alegação de que o caso dos autos não se amolda ao tema 864 do STF.

4. Inicialmente, reafirma-se a competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, bem como das Turmas Recursais, para processamento e julgamento do presente feito, dada a ausência de complexidade capaz de inviabilizar a análise da questão ora posta. Inexiste ofensa ao disposto no artigo 98, inciso I, da Constituição Federal.

5. O orçamento público é instrumento de alocação de recursos para uma atuação estatal racional, eficiente e transparente. Sua elaboração e execução são regulamentadas, principalmente, pela Constituição Federal, pela Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e pela Lei 4.320/1964 (que estatui as Normas Gerais de Direito Financeiro)[1].

6. A fixação e a execução de despesas devem se dar em conformidade com as leis do sistema orçamentário: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), previstas no artigo 165 da Constituição Federal.

7. Acerca da despesa com pessoal, o artigo 169, § 1o, da Constituição Federal dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração apenas poderá ser feita: “I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista”.

8. No final do ano de 2019, no julgamento do RE 905357/RR, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (Tema 864).

9. O STF, ao julgar o Tema 864, o não se limitou a tratar da revisão anual geral. Apesar de o enunciado ter mencionado estritamente a “revisão geral anual da remuneração” dos servidores públicos, depreende-se do voto do Relator e da ementa[2] do julgado que a exigência dos requisitos cumulativos referidos na tese estende-se à concessão de quaisquer vantagens e aumento de remuneração a servidores. É essa a leitura que deve ser feita do artigo 169, § 1o, I e II, Constituição Federal.

10. Assim, a concessão de aumento de vencimento – por caracterizar geração de despesa com pessoal – depende, de forma cumulativa, da (a) autorização específica na LDO e da (b) prévia e suficiente dotação orçamentária na LOA para atender ao gasto, sob pena de restar caracterizada a irregularidade da despesa e a lesão ao patrimônio público, além da nulidade do ato, conforme preceitua o artigo 169 da CF/88 e os artigos 15, 16, 17 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

11. Observa-se que a execução da despesa pretendida na presente demanda, qual seja, a implementação de todas as parcelas de reajuste remuneratório e eventual aumento do percentual de gratificação (em 2015), esbarra nas exigências constitucionais e legais, dada a ausência de fixação de específica dotação orçamentária prévia e suficiente na LOA para o respectivo exercício financeiro.

12. Com efeito, apesar da tese recursal de que a LDO no 4.895/2012, autorizou a inclusão das dotações para os reajustes, verifica-se que tais dotações não foram incluídas, de forma específica para a carreira da parte autora, na LOA de 2015, conforme tese fixada pelo STF no julgamento do RE 905357/RR.

13. Logo, para a concessão do reajuste pretendido, imprescindível a específica (para cada carreira dos servidores) dotação orçamentária na LOA, sem a qual é irrelevante a existência de autorização genérica (todas as carreiras) constante na LDO (2013/2014 e 2015/2016), e autorização, também genérica, de orçamento para a concessão de reajuste.

14. Nesse cenário, tem-se por legítima a suspensão do pagamento do reajuste remuneratório levada a efeito pelo Distrito Federal, diante do não cumprimento do previsto no artigo 169, §1o, da Constituição Federal e dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

15. Ressalta-se que a ausência da dotação orçamentária não implica a inconstitucionalidade da lei concessiva do reajuste remuneratório, mas retira a sua eficácia (aptidão para produzir efeitos), na medida em que a despesa não poderá ser executada enquanto não atendidos aos ditames constitucionais e legais (observância do desenho legislativo do sistema orçamentário).

16. No caso concreto, não se desconsidera que a Lei autorizou a concessão do reajuste dos vencimentos em três parcelas. Em verdade, o que não restou comprovado nos autos, a despeito do implemento de uma ou duas dessas parcelas, foi a específica dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual (LOA).

17. Registre-se que a afirmação constante no voto do relator Ministro Edson Fachin no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário - RE 1076110 AGR/DF - no sentido de que “(...) a questão tratada no precedente mencionado pelo agravante, RE 905.537, Rel. Min. Alexandre de Moraes, cuja repercussão geral foi reconhecida pela Corte, não se assemelha ao tema versado nestes autos, (...)”, à toda evidência, diverge da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese.

18. Tanto é que, antes da fixação da tese, o STF admitiu o DF como amicus curiae por entender que a situação do DF estaria abarcada pelo contexto do tema, em razão, justamente, das leis concessivas de reajuste[3].

19. Além disso, no julgamento do RE 905.537, os Ministros do Plenário do STF acordaram que: “para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (Grifo)

20. Outrossim, a análise do laudo pericial, realizado na Ação Civil de Improbidade Administrativa (no 0012590-61.2015.8.07.0018), permite concluir que, embora ateste a existência de contemplação dos aumentos no PPA 2012-2015 (plano plurianual), não faz qualquer menção específica quanto à dotação da LOA de 2015 e autorização da LDO de 2015, mas tão somente a “estimativa de impacto orçamentário”.

21. Não há se falar, portanto, em procedência do pedido ante a existência de laudo pericial contábil que atestou a existência dos requisitos cumulativos para a concessão e implemento escalonado do reajuste, ou, ainda, que o Tema 864 da repercussão geral não se aplica a situação tratada nos autos.

22. Precedente:

JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE ESCALONADO. CARREIRA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL DO DISTRITO FEDERAL. LEI No 5.190/13. APLICAÇÃO DO TEMA 864 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE AUMENTO DE VENCIMENTOS SEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

(...)

V. In casu, a controvérsia se instala no final do ano de 2013 e início do ano seguinte quando o Distrito Federal concedeu reajuste salarial a mais de 33 carreiras de forma imediata, com acréscimo de 2 ou mais etapas para os anos subsequentes.

Ocorre, que, ao compulsar a Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2014 (Lei no 5.164, 26.08.2013), verifica-se a falta de detalhamento no Anexo IV (DESPESAS DE PESSOAL AUTORIZADAS A SOFREREM ACRÉSCIMOS) que prevê no item IV a "Remuneração - Melhorias Salariais do Servidor (Recursos do Tesouro)", sem especificar, contudo, quais carreiras estariam contempladas, prevendo um orçamento de R$ 477.266.787,00.

O mesmo se vê na LDO do ano de 2015 que, em seu Anexo IV, que embora seja um pouco mais específico, não é claro ao especificar quais carreiras receberiam boa parte do recurso destinado, prevendo um orçamento total de R$ 184.925.000,00.

Percebe-se, pois, a ausência de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária.

VI. No julgamento do RE 905.357 (Tema 864), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: "A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias".

Cabe saber se tal entendimento é aplicável somente à revisão geral anual ou se cabe aplicação ao caso em análise, reajuste de remuneração.

VII. O Relator do tema, o Ministro Alexandre de Moraes, destacou em seu voto que a alocação de recursos públicos pelo Estado deve estrita observância aos comandos legais e constitucionais aplicáveis à matéria e, "quanto às despesas com pessoal, o constituinte não se limitou a indicar meras adequações à lei orçamentária".

Ao contrário, impôs limites extremamente rígidos regulamentados pelo art. 169 da Constituição Federal.

O citado artigo prevê em seu § 1o e incisos que "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (I) se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e (II) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista".

Assim, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: dotação orçamentária prévia e suficiente na Lei Orçamentária Anual e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária.

VIII. Quanto a dotação orçamentária distrital para o reajuste pleiteado, o que se percebe pelos impactos projetados pelos diversos reajustes concedidos (em 2014, mais de 1 bilhão e meio e, em 2015, mais de 2 bilhões e meio) é que o orçamento destinado as melhorias salariais foi insuficiente, como posteriormente alardeado pelo Distrito Federal, inclusive ocasionando o ajuizamento, no ano de 2015, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa distribuída sob o no 2015.01.1.051064-2.

IX. Constata-se que, a despeito de haver autorização na LDO de 2014/2015 para o reajuste geral dos vencimentos dos servidores, esta ocorreu de forma genérica, sendo a dotação orçamentária prevista insuficiente para atender a todos os reajustes concedidos.

X. Em razão da inadmissão do IRDR perante este Tribunal, o Distrito Federal pediu que fosse aceito nos autos do RE 905.537/RR como amicus curiae e que os efeitos do reconhecimento da repercussão geral fossem estendidos às demandas em que se impugnam as Leis locais que concederam reajustes aos servidores públicos distritais.

Tal requerimento foi acolhido pelo Relator, Ministro Alexandre de Moraes, em decisão proferida no dia 19/10/2017.

XI. Assim, vislumbro explicita a extensão dos efeitos do reconhecimento da repercussão geral às ações em que se impugnam as leis locais que concederam reajustes aos servidores públicos distritais sem dotação orçamentária, em respeito aos princípios da isonomia e da segurança jurídica, inspiradores dos institutos de julgamento de causas repetitivas.

Precedente: (Acórdão 1233455, 07057741720188070018, Relator: ARNOLDO CAMANHO, 4a Turma Cível, data de julgamento: 19/2/2020, publicado no DJE: 10/3/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

XII. Nessa senda, a ausência do preenchimento dos pressupostos constitucionais para a concessão de aumentos ou vantagens aos servidores públicos, a Lei Complementar 101 de 2000, que regulamenta as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências, é taxativa ao impor a nulidade do ato.

XIII. Nesse diapasão, o próprio arcabouço legislativo já traz a resolução da celeuma, de forma que não há falar em direito subjetivo ao reajuste, pois o ato de concessão do aumento é nulo, conforme o dispositivo legal supracitado. Precedente: (Acórdão 1235316, 07098196420188070018, Relator: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, 5a Turma Cível, data de julgamento: 4/3/2020, publicado no DJE: 16/3/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

XIV. Com efeito, não é devida a implementação do reajuste do vencimento previsto na Lei Distrital n. 5.190/2013, tampouco o aumento do percentual da GHPP, conforme requerido na inicial, razão pela qual a manutenção da sentença recorrida é medida que se impõe.

XV. Em tempo cumpre esclarecer que a decisão do órgão fracionário juntado em sede recursal não possui efeito vinculante, tampouco possui a força necessária para afastar o caráter vinculante de tese firmada em repercussão geral pelo plenário do STF, não devendo ser adotado aquele entendimento do órgão fracionário face os fundamentos já assinalados.

XVI. Recurso conhecido e não provido. (...)

(Acórdão 1308910, 07152961120178070016, Relator: ALMIR ANDRADE DE FREITAS, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.)

23. Por tais razões, a improcedência dos pedidos deduzidos na petição inicial é medida que se impõe.

24. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

25. Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, observado o disposto no art. 98, § 3o, do CPC, em razão da gratuidade de justiça, ora deferida.

26. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme inteligência dos artigos 2o e 46 da Lei n. 9.099/95.

[1]

Brasil. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Fazenda. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Edição 2020. Brasília, 2020. https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2020:mto2020-versao11.pdf

[2]

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. PERDA DE OBJETO. PROSSEGUIMENTO DA ANÁLISE DA QUESTÃO COM RELEVÂNCIA AFIRMADA. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃO DO REAJUSTE.

(...)

3. Segundo dispõe o art. 169, § 1o, da Constituição, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

4. Assim sendo, não há direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, quando se encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois é necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual.

(...)

6. Proposta a seguinte tese de repercussão geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

(RE 905357, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019) (Grifo)

[3]

http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4820176 – acesso em 02.09.2020 às 10h04min.

Decisão referente à Petição/STF 59.195/2017:

“Trata-se de pedido de habilitação no processo, na qualidade de amicus curiae, apresentado pelo Distrito Federal.

Sustenta que enfrenta situação jurídica semelhante à do ente federativo recorrente, pois, judicialmente, tem sido concedido reajuste a seus servidores sem a respectiva previsão orçamentária na Lei de Orçamento Anual – LOA, o que fere a Constituição Federal (art. 169, § 1o, I) e leva “à ruína financeira/econômica, haja vista a inexistência de recursos suficientes para fazer frente ao pagamentos desses reajustes irregularmente concedidos” (fl. 210, v. 1).

Outrossim, frisa que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios - TJDFT inadmitiu a instauração do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IRDR tendo em conta estar sob juízo desta CORTE idêntica controvérsia, nos autos deste recurso.

É o relatório. Decido.

Na Jurisdição Constitucional brasileira, o relator poderá admitir a manifestação de órgãos ou entidades, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda, a repercussão geral da controvérsia e a representatividade dos postulantes.

Na presente hipótese, o requerente preencheu os requisitos essenciais e, uma vez admitido como amicus curiae, (...), podendo colaborar com pareceres, dados e informações importantes sobre a questão controvertida, bem como acerca dos reflexos de eventual decisão da Suprema Corte.

Assim sendo, nos termos dos artigos 21, XVIII, e 323, §3o, do RISTF c/c 138 do CPC, DEFIRO O PEDIDO DE INGRESSO COMO AMICUS CURIAE, no presente recurso extraordinário.” (Grifo)

Inteiro teor:
JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. PUBLICAÇÃO DE ACÓRDÃO PARADIGMA. ART. 1040, II, DO CPC. ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR. EFICÁCIA VINCULANTE do JULGAMENTO DO RECURSO paradigma. aplicação da tese firmada. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA, PRÉVIA E SUFICIENTE. TEMA 864/STF. ART. 169, §1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CUMULATIVIDADE DE REQUISITOS. legItimIDADE Da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Demanda movida na origem, por servidor público distrital, com o escopo de obter (a) a implementação de parcela de reajuste remuneratório no valor de seus vencimentos básicos, desde as datas determinadas na respectiva lei concessiva, bem como (b) a percepção das diferenças salariais daí decorrentes.

2. Recurso interposto pela parte autora em face da sentença que julgou improcedente a ação.

3. Tese recursal centrada na ilegitimidade da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório, bem como na alegação de que o caso dos autos não se amolda ao tema 864 do STF.

4. Inicialmente, reafirma-se a competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, bem como das Turmas Recursais, para processamento e julgamento do presente feito, dada a ausência de complexidade capaz de inviabilizar a análise da questão ora posta. Inexiste ofensa ao disposto no artigo 98, inciso I, da Constituição Federal.

5. O orçamento público é instrumento de alocação de recursos para uma atuação estatal racional, eficiente e transparente. Sua elaboração e execução são regulamentadas, principalmente, pela Constituição Federal, pela Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e pela Lei 4.320/1964 (que estatui as Normas Gerais de Direito Financeiro)[1].

6. A fixação e a execução de despesas devem se dar em conformidade com as leis do sistema orçamentário: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), previstas no artigo 165 da Constituição Federal.

7. Acerca da despesa com pessoal, o artigo 169, § 1o, da Constituição Federal dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração apenas poderá ser feita: “I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista”.

8. No final do ano de 2019, no julgamento do RE 905357/RR, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (Tema 864).

9. O STF, ao julgar o Tema 864, o não se limitou a tratar da revisão anual geral. Apesar de o enunciado ter mencionado estritamente a “revisão geral anual da remuneração” dos servidores públicos, depreende-se do voto do Relator e da ementa[2] do julgado que a exigência dos requisitos cumulativos referidos na tese estende-se à concessão de quaisquer vantagens e aumento de remuneração a servidores. É essa a leitura que deve ser feita do artigo 169, § 1o, I e II, Constituição Federal.

10. Assim, a concessão de aumento de vencimento – por caracterizar geração de despesa com pessoal – depende, de forma cumulativa, da (a) autorização específica na LDO e da (b) prévia e suficiente dotação orçamentária na LOA para atender ao gasto, sob pena de restar caracterizada a irregularidade da despesa e a lesão ao patrimônio público, além da nulidade do ato, conforme preceitua o artigo 169 da CF/88 e os artigos 15, 16, 17 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

11. Observa-se que a execução da despesa pretendida na presente demanda, qual seja, a implementação de todas as parcelas de reajuste remuneratório e eventual aumento do percentual de gratificação (em 2015), esbarra nas exigências constitucionais e legais, dada a ausência de fixação de específica dotação orçamentária prévia e suficiente na LOA para o respectivo exercício financeiro.

12. Com efeito, apesar da tese recursal de que a LDO no 4.895/2012, autorizou a inclusão das dotações para os reajustes, verifica-se que tais dotações não foram incluídas, de forma específica para a carreira da parte autora, na LOA de 2015, conforme tese fixada pelo STF no julgamento do RE 905357/RR.

13. Logo, para a concessão do reajuste pretendido, imprescindível a específica (para cada carreira dos servidores) dotação orçamentária na LOA, sem a qual é irrelevante a existência de autorização genérica (todas as carreiras) constante na LDO (2013/2014 e 2015/2016), e autorização, também genérica, de orçamento para a concessão de reajuste.

14. Nesse cenário, tem-se por legítima a suspensão do pagamento do reajuste remuneratório levada a efeito pelo Distrito Federal, diante do não cumprimento do previsto no artigo 169, §1o, da Constituição Federal e dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

15. Ressalta-se que a ausência da dotação orçamentária não implica a inconstitucionalidade da lei concessiva do reajuste remuneratório, mas retira a sua eficácia (aptidão para produzir efeitos), na medida em que a despesa não poderá ser executada enquanto não atendidos aos ditames constitucionais e legais (observância do desenho legislativo do sistema orçamentário).

16. No caso concreto, não se desconsidera que a Lei autorizou a concessão do reajuste dos vencimentos em três parcelas. Em verdade, o que não restou comprovado nos autos, a despeito do implemento de uma ou duas dessas parcelas, foi a específica dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual (LOA).

17. Registre-se que a afirmação constante no voto do relator Ministro Edson Fachin no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário - RE 1076110 AGR/DF - no sentido de que “(...) a questão tratada no precedente mencionado pelo agravante, RE 905.537, Rel. Min. Alexandre de Moraes, cuja repercussão geral foi reconhecida pela Corte, não se assemelha ao tema versado nestes autos, (...)”, à toda evidência, diverge da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese.

18. Tanto é que, antes da fixação da tese, o STF admitiu o DF como amicus curiae por entender que a situação do DF estaria abarcada pelo contexto do tema, em razão, justamente, das leis concessivas de reajuste[3].

19. Além disso, no julgamento do RE 905.537, os Ministros do Plenário do STF acordaram que: “para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (Grifo)

20. Outrossim, a análise do laudo pericial, realizado na Ação Civil de Improbidade Administrativa (no 0012590-61.2015.8.07.0018), permite concluir que, embora ateste a existência de contemplação dos aumentos no PPA 2012-2015 (plano plurianual), não faz qualquer menção específica quanto à dotação da LOA de 2015 e autorização da LDO de 2015, mas tão somente a “estimativa de impacto orçamentário”.

21. Não há se falar, portanto, em procedência do pedido ante a existência de laudo pericial contábil que atestou a existência dos requisitos cumulativos para a concessão e implemento escalonado do reajuste, ou, ainda, que o Tema 864 da repercussão geral não se aplica a situação tratada nos autos.

22. Precedente:

JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE ESCALONADO. CARREIRA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL DO DISTRITO FEDERAL. LEI No 5.190/13. APLICAÇÃO DO TEMA 864 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE AUMENTO DE VENCIMENTOS SEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

(...)

V. In casu, a controvérsia se instala no final do ano de 2013 e início do ano seguinte quando o Distrito Federal concedeu reajuste salarial a mais de 33 carreiras de forma imediata, com acréscimo de 2 ou mais etapas para os anos subsequentes.

Ocorre, que, ao compulsar a Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2014 (Lei no 5.164, 26.08.2013), verifica-se a falta de detalhamento no Anexo IV (DESPESAS DE PESSOAL AUTORIZADAS A SOFREREM ACRÉSCIMOS) que prevê no item IV a "Remuneração - Melhorias Salariais do Servidor (Recursos do Tesouro)", sem especificar, contudo, quais carreiras estariam contempladas, prevendo um orçamento de R$ 477.266.787,00.

O mesmo se vê na LDO do ano de 2015 que, em seu Anexo IV, que embora seja um pouco mais específico, não é claro ao especificar quais carreiras receberiam boa parte do recurso destinado, prevendo um orçamento total de R$ 184.925.000,00.

Percebe-se, pois, a ausência de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária.

VI. No julgamento do RE 905.357 (Tema 864), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: "A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias".

Cabe saber se tal entendimento é aplicável somente à revisão geral anual ou se cabe aplicação ao caso em análise, reajuste de remuneração.

VII. O Relator do tema, o Ministro Alexandre de Moraes, destacou em seu voto que a alocação de recursos públicos pelo Estado deve estrita observância aos comandos legais e constitucionais aplicáveis à matéria e, "quanto às despesas com pessoal, o constituinte não se limitou a indicar meras adequações à lei orçamentária".

Ao contrário, impôs limites extremamente rígidos regulamentados pelo art. 169 da Constituição Federal.

O citado artigo prevê em seu § 1o e incisos que "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (I) se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e (II) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista".

Assim, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: dotação orçamentária prévia e suficiente na Lei Orçamentária Anual e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária.

VIII. Quanto a dotação orçamentária distrital para o reajuste pleiteado, o que se percebe pelos impactos projetados pelos diversos reajustes concedidos (em 2014, mais de 1 bilhão e meio e, em 2015, mais de 2 bilhões e meio) é que o orçamento destinado as melhorias salariais foi insuficiente, como posteriormente alardeado pelo Distrito Federal, inclusive ocasionando o ajuizamento, no ano de 2015, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa distribuída sob o no 2015.01.1.051064-2.

IX. Constata-se que, a despeito de haver autorização na LDO de 2014/2015 para o reajuste geral dos vencimentos dos servidores, esta ocorreu de forma genérica, sendo a dotação orçamentária prevista insuficiente para atender a todos os reajustes concedidos.

X. Em razão da inadmissão do IRDR perante este Tribunal, o Distrito Federal pediu que fosse aceito nos autos do RE 905.537/RR como amicus curiae e que os efeitos do reconhecimento da repercussão geral fossem estendidos às demandas em que se impugnam as Leis locais que concederam reajustes aos servidores públicos distritais.

Tal requerimento foi acolhido pelo Relator, Ministro Alexandre de Moraes, em decisão proferida no dia 19/10/2017.

XI. Assim, vislumbro explicita a extensão dos efeitos do reconhecimento da repercussão geral às ações em que se impugnam as leis locais que concederam reajustes aos servidores públicos distritais sem dotação orçamentária, em respeito aos princípios da isonomia e da segurança jurídica, inspiradores dos institutos de julgamento de causas repetitivas.

Precedente: (Acórdão 1233455, 07057741720188070018, Relator: ARNOLDO CAMANHO, 4a Turma Cível, data de julgamento: 19/2/2020, publicado no DJE: 10/3/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

XII. Nessa senda, a ausência do preenchimento dos pressupostos constitucionais para a concessão de aumentos ou vantagens aos servidores públicos, a Lei Complementar 101 de 2000, que regulamenta as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências, é taxativa ao impor a nulidade do ato.

XIII. Nesse diapasão, o próprio arcabouço legislativo já traz a resolução da celeuma, de forma que não há falar em direito subjetivo ao reajuste, pois o ato de concessão do aumento é nulo, conforme o dispositivo legal supracitado. Precedente: (Acórdão 1235316, 07098196420188070018, Relator: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, 5a Turma Cível, data de julgamento: 4/3/2020, publicado no DJE: 16/3/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

XIV. Com efeito, não é devida a implementação do reajuste do vencimento previsto na Lei Distrital n. 5.190/2013, tampouco o aumento do percentual da GHPP, conforme requerido na inicial, razão pela qual a manutenção da sentença recorrida é medida que se impõe.

XV. Em tempo cumpre esclarecer que a decisão do órgão fracionário juntado em sede recursal não possui efeito vinculante, tampouco possui a força necessária para afastar o caráter vinculante de tese firmada em repercussão geral pelo plenário do STF, não devendo ser adotado aquele entendimento do órgão fracionário face os fundamentos já assinalados.

XVI. Recurso conhecido e não provido. (...)

(Acórdão 1308910, 07152961120178070016, Relator: ALMIR ANDRADE DE FREITAS, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 18/12/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.)

23. Por tais razões, a improcedência dos pedidos deduzidos na petição inicial é medida que se impõe.

24. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

25. Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, observado o disposto no art. 98, § 3o, do CPC, em razão da gratuidade de justiça, ora deferida.

26. A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme inteligência dos artigos 2o e 46 da Lei n. 9.099/95.

[1]

Brasil. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Fazenda. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Edição 2020. Brasília, 2020. https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2020:mto2020-versao11.pdf

[2]

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. PERDA DE OBJETO. PROSSEGUIMENTO DA ANÁLISE DA QUESTÃO COM RELEVÂNCIA AFIRMADA. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃO DO REAJUSTE.

(...)

3. Segundo dispõe o art. 169, § 1o, da Constituição, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

4. Assim sendo, não há direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, quando se encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois é necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual.

(...)

6. Proposta a seguinte tese de repercussão geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

(RE 905357, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019) (Grifo)

[3]

http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4820176 – acesso em 02.09.2020 às 10h04min.

Decisão referente à Petição/STF 59.195/2017:

“Trata-se de pedido de habilitação no processo, na qualidade de amicus curiae, apresentado pelo Distrito Federal.

Sustenta que enfrenta situação jurídica semelhante à do ente federativo recorrente, pois, judicialmente, tem sido concedido reajuste a seus servidores sem a respectiva previsão orçamentária na Lei de Orçamento Anual – LOA, o que fere a Constituição Federal (art. 169, § 1o, I) e leva “à ruína financeira/econômica, haja vista a inexistência de recursos suficientes para fazer frente ao pagamentos desses reajustes irregularmente concedidos” (fl. 210, v. 1).

Outrossim, frisa que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios - TJDFT inadmitiu a instauração do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IRDR tendo em conta estar sob juízo desta CORTE idêntica controvérsia, nos autos deste recurso.

É o relatório. Decido.

Na Jurisdição Constitucional brasileira, o relator poderá admitir a manifestação de órgãos ou entidades, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda, a repercussão geral da controvérsia e a representatividade dos postulantes.

Na presente hipótese, o requerente preencheu os requisitos essenciais e, uma vez admitido como amicus curiae, (...), podendo colaborar com pareceres, dados e informações importantes sobre a questão controvertida, bem como acerca dos reflexos de eventual decisão da Suprema Corte.

Assim sendo, nos termos dos artigos 21, XVIII, e 323, §3o, do RISTF c/c 138 do CPC, DEFIRO O PEDIDO DE INGRESSO COMO AMICUS CURIAE, no presente recurso extraordinário.” (Grifo)