Tribunal: TJDFT
Processo: 0010583-96.2015.8.07.0018
Órgão julgador: ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS
Órgão colegiado: 4a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2021-12-01
Data de publicação: 2021-12-02

Ementa:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERCEIRIZAÇÃO DO SERVIÇO DE LAVANDERIA NOS HOSPITAIS DE BASE DO DISTRITO FEDERAL, DO GAMA E DE SOBRADINHO. POSSIBILIDADE. MÉRITO ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO DIRETA. DISPENSA DE LICITAÇÃO FUNDADA EM SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA. PRESSUPOSTOS FÁTICOS NECESSÁRIOS À REALIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO POR MEIO DA DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPROVAÇÃO. EMERGÊNCIA FABRICADA. SITUAÇÃO NÃO CRIADA PELA CONDUTA DOS RÉUS. FALHAS NO PROCESSO BÁSICO ELABORADO PARA O PROCESSO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROMETIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO. NÃO COMPROVAÇÃO DE CULPA GRAVE OU DOLO DO GESTOR PÚBLICO DE PREJUDICAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE VIOLAR PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VALOR GLOBAL DO CONTRATO SUPERESTIMADO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PAGAMENTO COM BASE NO PREÇO UNITÁRIO DA ROUPA SUJA LAVADA E NÃO NO VALOR GLOBAL INICIALMENTE PREVISTO. PREÇO UNITÁRIO EM COMPATIBILIDADE COM A MÉDIA DE MERCADO. AUSÊNCIA DE PROVA DE SUPERFATURAMENTO E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE. DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO EM FAVOR DA CONTRATADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO.

1. A opção pela contratação de serviços terceirizados de lavanderia nos hospitais da rede pública de saúde afigura-se lícita, pois diz respeito a atividades meio da Administração Pública, cuja execução pode ser transferida a pessoas jurídicas da iniciativa privada, a depender de juízo de conveniência e oportunidade dos administradores públicos, consoante doutrina e jurisprudência majoritárias. Em outras palavras, a escolha pela terceirização ou não de serviços administrativos encontra-se adstrita ao mérito administrativo. Ademais, cabe ressaltar que o excelso STF, no julgamento de ADPF e de recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida, admitiu a terceirização até mesmo de atividades fins da Administração Pública (ADPF 324, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194 DIVULG 05-09-2019 PUBLIC 06-09-2019; RE 760931, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Relator(a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 26/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-206 DIVULG 11-09-2017 PUBLIC 12-09-2017; RE 958252, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-199 DIVULG 12-09-2019 PUBLIC 13-09-2019).

2. Configurada ou não emergência fabricada, nenhuma culpa pelo surgimento dessa situação de fato pode ser atribuída aos gestores réus, se não participaram da elaboração do processo regular de licitação e não praticaram ou omitiram qualquer ato que tenha contribuído para a demora na finalização da licitação regular.

3. A ocorrência de emergência fabricada não impede a contratação direta por meio da dispensa de licitação, quando a situação de urgência ou emergência está presente no caso concreto e não se mostra viável a contratação imediata pela via da licitação regular. Constatada de fato a situação de emergência, decorrente da desídia, má gestão ou falta de planejamento dos gestores, de um lado, devem ser punidos os responsáveis pelo seu surgimento e, de outro lado, deve ser realizada a contratação direta por meio do regular processo de dispensa de licitação.

4. Diante da essencialidade do serviço de lavanderia para a regular prestação das ações e serviços fins do sistema de saúde, do comprovado estado de precariedade das instalações, da insuficiência numérica e baixa qualificação do pessoal responsável pela sua prestação e da impossibilidade de se realizar a contratação por meio de licitação regular, por causa das falhas no processo administrativo instaurado para esse fim, que deram causa à sua suspensão por decisão do TCDF, restou configurada a situação de emergência, que justificou a contratação direta por meio de dispensa de licitação, com devido amparo no art. 24, inciso IV, da Lei n.o 8.666/93.

5. Constatado que a remuneração foi feita com base no quilo de roupa lavada, e não com base no valor global do contrato, superestimado inicialmente no projeto básico, não há qualquer prejuízo para a Administração Pública a ser reconhecido. Inexistindo prejuízo para a Administração Pública e ausente comprovação de que a superestimativa inicial, feita no projeto básico, dos montantes de roupa que deveria ser lavada nos três hospitais objeto do contrato celebrado com dispensa de licitação tenha sido feita com dolo de causar prejuízo ao erário público ou de violar princípios da Administração, tampouco que tal equívoco tenha decorrido de culpa grave, não há ato de improbidade administrativa a ser imputado ao réu responsável pela elaboração do projeto básico.

6. Também não pode ser imputada ao réu que elaborou o projeto básico a responsabilidade pela designação formal de executores materiais do contrato nos três hospitais apenas em data próxima ao término da relação contratual, se: i) o requerido indicou, no Projeto Básico, os nomes dos servidores que deveriam ser os executores materiais do contrato em cada um dos hospitais; ii) a despeito de não ter havido publicação do ato formal de designação desses executores no início do cumprimento do contrato, houve fiscalização e aposição de assinatura pelos servidores responsáveis nos atos de pesagens periódicas dos quantitativos de roupa lavada; iii) falecia-lhe competência para designar os executores materiais do contrato.

7. O que se pretende punir com as gravíssimas sanções previstas na Lei n.o 8.429/91 não é toda e qualquer transgressão à norma de conduta pelo agente público, não é toda e qualquer ilegalidade no exercício da função pública, mas apenas aquela ilegalidade qualificada, que se revela pela desonestidade, má-fé do agente público, nas hipóteses em que se exige dolo (enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da Administração Pública); ou aquela conduta praticada com manifesta imprudência, falta de cuidado extremo, para a hipótese em que se admite a repressão por culpa (dano ao erário).

8. Não comprovado pelo Ministério Público que a exigência de habilitação que resultou na desclassificação da proposta mais vantajosa apresentada pela única concorrente da contratada é desarrazoada e que, ademais, a inserção de tal exigência decorreu de culpa grave ou dolo de causar prejuízo à Administração Pública ou violar princípios da Administração Pública, também não se pode concluir pela existência de direcionamento em favor da contratada e, por conseguinte, pela existência de ato de improbidade administrativa do gestor que inseriu a exigência no projeto básico e editou o ato de desclassificação da proposta.

9. No procedimento previsto na Lei n.o 8.666/93 para o processo de dispensa de licitação, inexiste exigência, como ocorre em relação às modalidades regulares de licitação, de publicação de aviso ou edital para chamar os interessados em contratar para oferecimento de propostas e de intercurso de prazo mínimo entre a publicação do edital e a data do recebimento das propostas. O que se impõe aos gestores públicos responsáveis pela sua condução, como decorrência dos princípios da Administração Pública, em especial dos fins para que os quais se destina a publicidade, quais sejam, assegurar a isonomia entre potenciais interessados em contratar, permitir a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública e permitir o controle da regularidade do processo pelos órgão de controle e pela sociedade, é que diligenciem no sentido de que o maior número possível de potenciais prestadores do serviço sejam comunicados da intenção de contratar diretamente, que a escolha seja devidamente justificada e que ocorra a publicação do Aviso de Dispensa de Licitação, para que se torne pública a escolha formulada no processo.

10. Comprovado nos autos que o órgão responsável realizou pesquisa de preços, com mais de três amostras de valores obtidos em licitações realizadas pelo Poder Público para terceirização de serviços de lavanderia hospitalar, e que o preço médio obtido nesses processos paradigma foi superior ao oferecido pela contratada, não há que se falar em superfaturamento e ofensa ao princípio da economicidade. Além disso, ainda que assim não o fosse, o réu responsável pela elaboração do projeto básico não poderia ser responsabilizado por elas, se não teve a incumbência de realizar a pesquisa.

11. Não tendo sido constatadas ilegalidades nos atos pretéritos dos agentes públicos responsáveis pela condutação do processo, em especial do réu responsável pela elaboração do projeto básico, e inexistindo comprovação da intenção deliberada e desonesta de prejudicar a Administração Pública ou de violar princípios da Administração Pública, tampouco de culpa grave em sua forma de proceder, não se há de falar em responsabilização do então Secretário de Saúde por ato de improbidade administrativa.

12. Afastada a responsabilidade dos agentes públicos incluídos no polo passivo do processo, não se há de falar na responsabilidade dos agentes privados, consoante a jurisprudência pacífica do colendo STJ. Ademais, o fato objetivo de ter sido beneficiada pela contratação sem licitação não comprova, por si só, a existência de improbidade administrativa por parte da empresa contratada e seu sócio, salvo demonstração, inexistente no caso, de que tenham concorrido para a contratação emergencial.

13. Apelo não provido.

Inteiro teor:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERCEIRIZAÇÃO DO SERVIÇO DE LAVANDERIA NOS HOSPITAIS DE BASE DO DISTRITO FEDERAL, DO GAMA E DE SOBRADINHO. POSSIBILIDADE. MÉRITO ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO DIRETA. DISPENSA DE LICITAÇÃO FUNDADA EM SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA. PRESSUPOSTOS FÁTICOS NECESSÁRIOS À REALIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO POR MEIO DA DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPROVAÇÃO. EMERGÊNCIA FABRICADA. SITUAÇÃO NÃO CRIADA PELA CONDUTA DOS RÉUS. FALHAS NO PROCESSO BÁSICO ELABORADO PARA O PROCESSO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROMETIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO. NÃO COMPROVAÇÃO DE CULPA GRAVE OU DOLO DO GESTOR PÚBLICO DE PREJUDICAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE VIOLAR PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VALOR GLOBAL DO CONTRATO SUPERESTIMADO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PAGAMENTO COM BASE NO PREÇO UNITÁRIO DA ROUPA SUJA LAVADA E NÃO NO VALOR GLOBAL INICIALMENTE PREVISTO. PREÇO UNITÁRIO EM COMPATIBILIDADE COM A MÉDIA DE MERCADO. AUSÊNCIA DE PROVA DE SUPERFATURAMENTO E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE. DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO EM FAVOR DA CONTRATADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO.

1. A opção pela contratação de serviços terceirizados de lavanderia nos hospitais da rede pública de saúde afigura-se lícita, pois diz respeito a atividades meio da Administração Pública, cuja execução pode ser transferida a pessoas jurídicas da iniciativa privada, a depender de juízo de conveniência e oportunidade dos administradores públicos, consoante doutrina e jurisprudência majoritárias. Em outras palavras, a escolha pela terceirização ou não de serviços administrativos encontra-se adstrita ao mérito administrativo. Ademais, cabe ressaltar que o excelso STF, no julgamento de ADPF e de recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida, admitiu a terceirização até mesmo de atividades fins da Administração Pública (ADPF 324, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194 DIVULG 05-09-2019 PUBLIC 06-09-2019; RE 760931, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Relator(a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 26/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-206 DIVULG 11-09-2017 PUBLIC 12-09-2017; RE 958252, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-199 DIVULG 12-09-2019 PUBLIC 13-09-2019).

2. Configurada ou não emergência fabricada, nenhuma culpa pelo surgimento dessa situação de fato pode ser atribuída aos gestores réus, se não participaram da elaboração do processo regular de licitação e não praticaram ou omitiram qualquer ato que tenha contribuído para a demora na finalização da licitação regular.

3. A ocorrência de emergência fabricada não impede a contratação direta por meio da dispensa de licitação, quando a situação de urgência ou emergência está presente no caso concreto e não se mostra viável a contratação imediata pela via da licitação regular. Constatada de fato a situação de emergência, decorrente da desídia, má gestão ou falta de planejamento dos gestores, de um lado, devem ser punidos os responsáveis pelo seu surgimento e, de outro lado, deve ser realizada a contratação direta por meio do regular processo de dispensa de licitação.

4. Diante da essencialidade do serviço de lavanderia para a regular prestação das ações e serviços fins do sistema de saúde, do comprovado estado de precariedade das instalações, da insuficiência numérica e baixa qualificação do pessoal responsável pela sua prestação e da impossibilidade de se realizar a contratação por meio de licitação regular, por causa das falhas no processo administrativo instaurado para esse fim, que deram causa à sua suspensão por decisão do TCDF, restou configurada a situação de emergência, que justificou a contratação direta por meio de dispensa de licitação, com devido amparo no art. 24, inciso IV, da Lei n.o 8.666/93.

5. Constatado que a remuneração foi feita com base no quilo de roupa lavada, e não com base no valor global do contrato, superestimado inicialmente no projeto básico, não há qualquer prejuízo para a Administração Pública a ser reconhecido. Inexistindo prejuízo para a Administração Pública e ausente comprovação de que a superestimativa inicial, feita no projeto básico, dos montantes de roupa que deveria ser lavada nos três hospitais objeto do contrato celebrado com dispensa de licitação tenha sido feita com dolo de causar prejuízo ao erário público ou de violar princípios da Administração, tampouco que tal equívoco tenha decorrido de culpa grave, não há ato de improbidade administrativa a ser imputado ao réu responsável pela elaboração do projeto básico.

6. Também não pode ser imputada ao réu que elaborou o projeto básico a responsabilidade pela designação formal de executores materiais do contrato nos três hospitais apenas em data próxima ao término da relação contratual, se: i) o requerido indicou, no Projeto Básico, os nomes dos servidores que deveriam ser os executores materiais do contrato em cada um dos hospitais; ii) a despeito de não ter havido publicação do ato formal de designação desses executores no início do cumprimento do contrato, houve fiscalização e aposição de assinatura pelos servidores responsáveis nos atos de pesagens periódicas dos quantitativos de roupa lavada; iii) falecia-lhe competência para designar os executores materiais do contrato.

7. O que se pretende punir com as gravíssimas sanções previstas na Lei n.o 8.429/91 não é toda e qualquer transgressão à norma de conduta pelo agente público, não é toda e qualquer ilegalidade no exercício da função pública, mas apenas aquela ilegalidade qualificada, que se revela pela desonestidade, má-fé do agente público, nas hipóteses em que se exige dolo (enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da Administração Pública); ou aquela conduta praticada com manifesta imprudência, falta de cuidado extremo, para a hipótese em que se admite a repressão por culpa (dano ao erário).

8. Não comprovado pelo Ministério Público que a exigência de habilitação que resultou na desclassificação da proposta mais vantajosa apresentada pela única concorrente da contratada é desarrazoada e que, ademais, a inserção de tal exigência decorreu de culpa grave ou dolo de causar prejuízo à Administração Pública ou violar princípios da Administração Pública, também não se pode concluir pela existência de direcionamento em favor da contratada e, por conseguinte, pela existência de ato de improbidade administrativa do gestor que inseriu a exigência no projeto básico e editou o ato de desclassificação da proposta.

9. No procedimento previsto na Lei n.o 8.666/93 para o processo de dispensa de licitação, inexiste exigência, como ocorre em relação às modalidades regulares de licitação, de publicação de aviso ou edital para chamar os interessados em contratar para oferecimento de propostas e de intercurso de prazo mínimo entre a publicação do edital e a data do recebimento das propostas. O que se impõe aos gestores públicos responsáveis pela sua condução, como decorrência dos princípios da Administração Pública, em especial dos fins para que os quais se destina a publicidade, quais sejam, assegurar a isonomia entre potenciais interessados em contratar, permitir a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública e permitir o controle da regularidade do processo pelos órgão de controle e pela sociedade, é que diligenciem no sentido de que o maior número possível de potenciais prestadores do serviço sejam comunicados da intenção de contratar diretamente, que a escolha seja devidamente justificada e que ocorra a publicação do Aviso de Dispensa de Licitação, para que se torne pública a escolha formulada no processo.

10. Comprovado nos autos que o órgão responsável realizou pesquisa de preços, com mais de três amostras de valores obtidos em licitações realizadas pelo Poder Público para terceirização de serviços de lavanderia hospitalar, e que o preço médio obtido nesses processos paradigma foi superior ao oferecido pela contratada, não há que se falar em superfaturamento e ofensa ao princípio da economicidade. Além disso, ainda que assim não o fosse, o réu responsável pela elaboração do projeto básico não poderia ser responsabilizado por elas, se não teve a incumbência de realizar a pesquisa.

11. Não tendo sido constatadas ilegalidades nos atos pretéritos dos agentes públicos responsáveis pela condutação do processo, em especial do réu responsável pela elaboração do projeto básico, e inexistindo comprovação da intenção deliberada e desonesta de prejudicar a Administração Pública ou de violar princípios da Administração Pública, tampouco de culpa grave em sua forma de proceder, não se há de falar em responsabilização do então Secretário de Saúde por ato de improbidade administrativa.

12. Afastada a responsabilidade dos agentes públicos incluídos no polo passivo do processo, não se há de falar na responsabilidade dos agentes privados, consoante a jurisprudência pacífica do colendo STJ. Ademais, o fato objetivo de ter sido beneficiada pela contratação sem licitação não comprova, por si só, a existência de improbidade administrativa por parte da empresa contratada e seu sócio, salvo demonstração, inexistente no caso, de que tenham concorrido para a contratação emergencial.

13. Apelo não provido.