Tribunal: TJDFT
Processo: 0712299-78.2019.8.07.0018
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2021-09-01
Data de publicação: 2021-10-01

Ementa:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANEJO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPOSIÇÃO PASSIVA. ENTE FEDERATIVOO E ÓRGÃOS ESPECIALIZADOS. OBJETO. PRETENSÃO COMINATÓRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. PARQUE ECOLÓGICO DO RIACHO FUNDO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO – UC. PROTEÇÃO AMBIENTAL. MEIO AMBIENTE E ECOSSISTEMA NATURAL. PROTEÇÃO E PRESERVAÇÃO. DEVER JURÍDICO. POLIGONAL. PARQUE ECOLÓGICO E VIVENCIAL. CRIAÇÃO. LEI DISTRITAL No 1.705/1997. IDENTIFICAÇÃO DE ATRIBUTOS ECOLÓGICOS ESPECÍFICOS. RECATEGORIZAÇÃO PARA UC. LEI N° 6.414/2019. MEIO AMBIENTE. DIREITO. PROTEÇÃO. DEVER DO ESTADO E DA COLETIVIDADE. COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA COMUM. PREVISÃO CONSTITUCIONAL E NA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. DEVER DE AGIR. SISTEMAS NACIONAL E DISTRITAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO. REGRAMENTO. NÃO OBSERVADO. PLANO DE MANEJO. PRAZO: 05 (CINCO) ANOS. NÃO ELABORAÇÃO. ÁREA. INVASÕES. OCUPAÇÕES IRREGULARES. DESPEJO DE LIXO E ESGOTO. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA CONSTATADA. TESE INFIRMATÓRIA. INGERÊNCIA JUDICIAL. EXCESSIVA JUDICIALIZAÇÃO. LIMINARES A IMPEDIR A DEMOLIÇÃO DAS ACESSÕES. FATOS INOPONÍVEIS. OMISSÃO ANTERIOR ÀS ORDENS JUDICIAIS. PROVIMENTO SENTENCIAL. RESGUARDO DAS DECISÕES PROFERIDAS EM AÇÕES DIVERSAS. FATO EXTINTIVO. INSUBSISTENTE. NOVACAP. CONDICIONANTES AMBIENTAIS. CUMPRIMENTO PARCIAL. OMISSÃO REMANESCENTE. TESES. ACOLHIMENTO EM PARTE. QUESTÕES PRELIMINARES. INTERESSE DE AGIR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO ADMINISTRATIVA. DEFESA DE CARÁTER MERITÓRIO. INTERESSE PROCESSUAL. DEMONSTRADO. ADEQUAÇÃO, UTILIDADE E NECESSIDADE DA LIDE. CARÊNCIA DE AÇÃO. INEXISTÊNCIA. LITISCONSÓRCIO. AMPLIAÇÃO SUBJETIVA DA LIDE. CRITÉRIOS. NÃO PREENCHIMENTO. INVIABILIDADE. CONEXÃO. SUBSISTÊNCIA DE LIDE AVIADA POR MORADORES DE ÁREA PÚBLICA. INVASÃO. AUSÊNCIA DO VÍNCULO. TEMAS E PRETENSÕES DIVERSAS. MATÉRIA DE DIREITO IDÊNTICA. INOCORRÊNCIA. REUNIÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DO DISTRITO FEDERAL E DO IBRAM DESPROVIDO. APELO DA NOVACAP PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

1. Consubstancia verdadeiro truísmo que o legislador processual, na expressão do dogma constitucional da inafastabilidade da jurisdição, encampara a teoria eclética da ação, resultando que o direito subjetivo público de ação não se amalgama com a previsão material do direito invocado nem seu exercício tem como pressuposto a aferição da subsistência de suporte material apto a aparelhar o pedido, resultando que, afigurando-se o instrumento processual adequado, necessário e útil para a perseguição da prestação almejada, guardando as partes pertinência subjetiva com a pretensão, as condições da ação e os pressupostos processuais necessários à deflagração da relação processual restam aperfeiçoados.

2. De acordo com a regra albergada pelo Código de Processo Civil, duas são as razões para a formação do litisconsórcio necessário: (i) a primeira advém de imposição legal, ou seja, a necessidade decorre da simples vontade da lei; (ii) a segunda decorre da natureza incindível da relação jurídica de direito material; descerrando que, não se divisando qualquer dessas situações no caso concreto, ressoa desnecessária a formação de litisconsórcio necessário entre as entidades estatais sujeitas à ação civil pública manejada pelo Ministério Público e as pessoas que, invadindo área destacada como de proteção ambiental, a ocupem irregularmente, porquanto a resolução da pretensão coletiva não depende nem afeta a resolução subjacente pertinente aos invasores da área pública objeto do pedido que deverão ser desalojados de forma autônoma e independente.

3. Conquanto a área pública objeto da tutela pretendida seja objeto de invasões por particulares, fundamento içado, inclusive, como causa de pedir da pretensão formulada em face dos órgãos públicos incumbidos de velar pela higidez do patrimônio ambiental e social de uso regulado ou comum por terem negligenciado as atribuições que lhes estão reservadas, não se divisa fundamento para que os invasores ou entidade associativa que criaram sejam postados na composição passiva da ação civil pública que lhes fora endereçada, pois o alcance subjetivo da pretensão estará adstrita aos integrantes da relação processual e o fato de os entes, acolhido o pedido, estarem compelidos a recuperar a posse e preservar a área, não legitima que os detentores sejam reputados litisconsortes necessários, pois as relações materiais são inteiramente distintas, devendo sua situação particularizada ser resolvida em sede autônoma na realização das incumbências administrativas.

4. O instituto da conexão encerra simples regra de direcionamento processual volvido a otimizar o procedimento, privilegiar a celeridade processual e prevenir a prolação de decisões conflitantes envolvendo lides identificadas por convergência de objetos e causas de pedir e de composição subjetiva, inexistindo suporte material apto ao seu reconhecimento quando, além de não ostentarem idêntico pedido ou causa de pedir nem a mesma natureza jurídica, as relações jurídicas tratadas em ações distintas não encerram a mesma composição subjetiva, podendo a identificação de entendimento sobre a mesma matéria de direito, se o caso, ser demandada via dos instrumentos adequados, notadamente o incidente de resolução de demandas repetitivas, mas não ensejar o reconhecimento da conexão.

5. Consoante se afere da sistemática processual orientada pelo princípio do juiz natural, ainda que subsistam ações com composição subjetiva diversa, mas versando sobre a mesma matéria de direito, não subsiste lastro para o reconhecimento da conexão, pois o objeto das lides, pautado pela integração subjetiva, é distinto, e, ainda que subsista a possibilidade de advento de decisões diversas sobre a mesma questão de direito que enlaçara mais de um legitimado ativo ou passivo, não subsiste conexão, encerrando a possibilidade de soluções diversas componente inerente ao sistema processual, devendo a harmonização de entendimentos ser promovida via dos instrumentos próprios.

6. Nos termos do estampado pela Carta Magna, a efetiva promoção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, para além de se transubstanciar em bem de uso comum do povo, cuja natureza soa como de essencialidade à vida, é direito de todos e deve ser garantido pelo Poder Público e pela coletividade, a quem, mediante um verdadeiro agir, incumbe defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225, caput), estatuindo-se, para esse desiderato, uma série de deveres e incumbências (§ 1°, incisos I a VII) que serviram de substrato de validade normativa para a positivação de instrumentos de preservação ambiental tais qual o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, instituído pela Lei n° 9.985/2000, a representar, nos termos desse instrumento normativo, o “conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais” (art. 3°).

7. Porquanto cuida-se de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, assim como preservar as florestas, a fauna e a flora, no âmbito distrital, entre outras medidas, fora promulgada a Lei Complementar Distrital n° 827/2010, que criara, no plano local, o Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza – SDUC, a qual estipulara que, defronte o administrador público a determinada poligonal erigida normativamente à condição de Unidade de Conservação, teria ele o prazo de 05 (cinco) anos, a contar da instituição da referida unidade, para elaborar o indispensável Plano de Manejo (LC n° 827/2010, art. 25, §§ 3° e 4°)

8. Diante do regramento inserto, além das convenções internacionais às quais a Federação Brasileira anuíra, exsurgira para a administração pública o poder-dever de implementar e fiscalizar as áreas públicas delimitadas, por lei ou por ato infralegal, como integrantes do sistema de proteção ambiental, não ressaindo daí meras normas de cunho programático em que a simples adoção de providências preliminares ou a posteriori do evento danoso não ensejam desencargo quanto ao dever imposto ao Poder Público, emergindo, ademais, dessa apreensão que, observada e incontroversa a existência de ocupações irregulares, depósitos de lixo, falta de cercamento e obras irregulares de drenagem pluvial, além da própria confissão estatal no sentido de que não encerrara o projeto de implementação da Unidade de Conservação criada, ressoa plenamente demonstrada a omissão estatal quanto às obrigações que legal e socialmente lhe estão afetadas.

9. Diante da indevida omissão estatal quanto ao dever imposto de resguardo do meio ambiente local, notadamente ao não efetivar a implementação da poligonal denominada Parque Ecológico do Riacho Fundo, sobressai hialina a atuação do órgão ministerial, via ação civil pública, na qual demonstrara cabalmente a incúria quanto às obrigações afetadas ao Poder Público, não se prestando como óbice legítimo a alegação direcionada a imputar ao Poder Judiciário a omissão administrativa, argumentando a existência de óbices cuja premissa genética seriam decisões judiciais por meio das quais atos demolitórios a serem empreendidos pela administração foram obstados, qualificando a existência de excessiva judicialização e indevida ingerência na discricionariedade administrativa.

10. Haja vista a inescusável e inarredável constatação da mora estatal, ensejando a percepção de que a obrigação de fazer imposta nada mais é do que a conformação judicial daquilo que já estava afetado ao Poder Público por força de lei, emergindo ainda que não há qualquer desproporcionalidade no prazo fixado pelo Juízo a quo, a intersecção realizada pelo Poder Judiciário não desrespeita a margem de discricionariedade administrativa, mas, ao revés, determina que as obrigações normativamente previstas sejam objeto de fiel e imediato cumprimento, notadamente dada a dimensão do direito difuso vindicado via ação civil pública, mormente quando resguardadas as hipóteses em que, por força mesmo de ordens judiciais, atos demolitórios foram obstados.

11. À luz da inexorável desídia quanto às tarefas relacionadas à implementação e à fiscalização da Unidade Conservação chamada Parque Ecológico do Riacho Fundo, por parte do Distrito Federal e do Instituto de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal - IBRAM, além da não obtenção da indispensável Licença de Operação, em relação à Companhia Urbanizadora da Nova Capital – NOVACAP, ainda que tenha esta última adimplido com parcela das condicionantes necessárias a isso, soa impassível a prática de ato omissivo, sobejando legítimo o édito jurisdicional que lhes cominara as obrigações de fazer que, aliás e ademais, estão previstas no plano normativo e cuja observância fora pelos réus olvidada.

12. Apelações conhecidas. Recurso dos primeiros réus (DF e IBRAM) desprovidos. Parcialmente provido o apelo da terceira ré (Novacap). Preliminares rejeitadas. Sentença reformada em parte. Unânime.

Inteiro teor:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANEJO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPOSIÇÃO PASSIVA. ENTE FEDERATIVOO E ÓRGÃOS ESPECIALIZADOS. OBJETO. PRETENSÃO COMINATÓRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. PARQUE ECOLÓGICO DO RIACHO FUNDO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO – UC. PROTEÇÃO AMBIENTAL. MEIO AMBIENTE E ECOSSISTEMA NATURAL. PROTEÇÃO E PRESERVAÇÃO. DEVER JURÍDICO. POLIGONAL. PARQUE ECOLÓGICO E VIVENCIAL. CRIAÇÃO. LEI DISTRITAL No 1.705/1997. IDENTIFICAÇÃO DE ATRIBUTOS ECOLÓGICOS ESPECÍFICOS. RECATEGORIZAÇÃO PARA UC. LEI N° 6.414/2019. MEIO AMBIENTE. DIREITO. PROTEÇÃO. DEVER DO ESTADO E DA COLETIVIDADE. COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA COMUM. PREVISÃO CONSTITUCIONAL E NA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. DEVER DE AGIR. SISTEMAS NACIONAL E DISTRITAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO. REGRAMENTO. NÃO OBSERVADO. PLANO DE MANEJO. PRAZO: 05 (CINCO) ANOS. NÃO ELABORAÇÃO. ÁREA. INVASÕES. OCUPAÇÕES IRREGULARES. DESPEJO DE LIXO E ESGOTO. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA CONSTATADA. TESE INFIRMATÓRIA. INGERÊNCIA JUDICIAL. EXCESSIVA JUDICIALIZAÇÃO. LIMINARES A IMPEDIR A DEMOLIÇÃO DAS ACESSÕES. FATOS INOPONÍVEIS. OMISSÃO ANTERIOR ÀS ORDENS JUDICIAIS. PROVIMENTO SENTENCIAL. RESGUARDO DAS DECISÕES PROFERIDAS EM AÇÕES DIVERSAS. FATO EXTINTIVO. INSUBSISTENTE. NOVACAP. CONDICIONANTES AMBIENTAIS. CUMPRIMENTO PARCIAL. OMISSÃO REMANESCENTE. TESES. ACOLHIMENTO EM PARTE. QUESTÕES PRELIMINARES. INTERESSE DE AGIR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO ADMINISTRATIVA. DEFESA DE CARÁTER MERITÓRIO. INTERESSE PROCESSUAL. DEMONSTRADO. ADEQUAÇÃO, UTILIDADE E NECESSIDADE DA LIDE. CARÊNCIA DE AÇÃO. INEXISTÊNCIA. LITISCONSÓRCIO. AMPLIAÇÃO SUBJETIVA DA LIDE. CRITÉRIOS. NÃO PREENCHIMENTO. INVIABILIDADE. CONEXÃO. SUBSISTÊNCIA DE LIDE AVIADA POR MORADORES DE ÁREA PÚBLICA. INVASÃO. AUSÊNCIA DO VÍNCULO. TEMAS E PRETENSÕES DIVERSAS. MATÉRIA DE DIREITO IDÊNTICA. INOCORRÊNCIA. REUNIÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DO DISTRITO FEDERAL E DO IBRAM DESPROVIDO. APELO DA NOVACAP PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

1. Consubstancia verdadeiro truísmo que o legislador processual, na expressão do dogma constitucional da inafastabilidade da jurisdição, encampara a teoria eclética da ação, resultando que o direito subjetivo público de ação não se amalgama com a previsão material do direito invocado nem seu exercício tem como pressuposto a aferição da subsistência de suporte material apto a aparelhar o pedido, resultando que, afigurando-se o instrumento processual adequado, necessário e útil para a perseguição da prestação almejada, guardando as partes pertinência subjetiva com a pretensão, as condições da ação e os pressupostos processuais necessários à deflagração da relação processual restam aperfeiçoados.

2. De acordo com a regra albergada pelo Código de Processo Civil, duas são as razões para a formação do litisconsórcio necessário: (i) a primeira advém de imposição legal, ou seja, a necessidade decorre da simples vontade da lei; (ii) a segunda decorre da natureza incindível da relação jurídica de direito material; descerrando que, não se divisando qualquer dessas situações no caso concreto, ressoa desnecessária a formação de litisconsórcio necessário entre as entidades estatais sujeitas à ação civil pública manejada pelo Ministério Público e as pessoas que, invadindo área destacada como de proteção ambiental, a ocupem irregularmente, porquanto a resolução da pretensão coletiva não depende nem afeta a resolução subjacente pertinente aos invasores da área pública objeto do pedido que deverão ser desalojados de forma autônoma e independente.

3. Conquanto a área pública objeto da tutela pretendida seja objeto de invasões por particulares, fundamento içado, inclusive, como causa de pedir da pretensão formulada em face dos órgãos públicos incumbidos de velar pela higidez do patrimônio ambiental e social de uso regulado ou comum por terem negligenciado as atribuições que lhes estão reservadas, não se divisa fundamento para que os invasores ou entidade associativa que criaram sejam postados na composição passiva da ação civil pública que lhes fora endereçada, pois o alcance subjetivo da pretensão estará adstrita aos integrantes da relação processual e o fato de os entes, acolhido o pedido, estarem compelidos a recuperar a posse e preservar a área, não legitima que os detentores sejam reputados litisconsortes necessários, pois as relações materiais são inteiramente distintas, devendo sua situação particularizada ser resolvida em sede autônoma na realização das incumbências administrativas.

4. O instituto da conexão encerra simples regra de direcionamento processual volvido a otimizar o procedimento, privilegiar a celeridade processual e prevenir a prolação de decisões conflitantes envolvendo lides identificadas por convergência de objetos e causas de pedir e de composição subjetiva, inexistindo suporte material apto ao seu reconhecimento quando, além de não ostentarem idêntico pedido ou causa de pedir nem a mesma natureza jurídica, as relações jurídicas tratadas em ações distintas não encerram a mesma composição subjetiva, podendo a identificação de entendimento sobre a mesma matéria de direito, se o caso, ser demandada via dos instrumentos adequados, notadamente o incidente de resolução de demandas repetitivas, mas não ensejar o reconhecimento da conexão.

5. Consoante se afere da sistemática processual orientada pelo princípio do juiz natural, ainda que subsistam ações com composição subjetiva diversa, mas versando sobre a mesma matéria de direito, não subsiste lastro para o reconhecimento da conexão, pois o objeto das lides, pautado pela integração subjetiva, é distinto, e, ainda que subsista a possibilidade de advento de decisões diversas sobre a mesma questão de direito que enlaçara mais de um legitimado ativo ou passivo, não subsiste conexão, encerrando a possibilidade de soluções diversas componente inerente ao sistema processual, devendo a harmonização de entendimentos ser promovida via dos instrumentos próprios.

6. Nos termos do estampado pela Carta Magna, a efetiva promoção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, para além de se transubstanciar em bem de uso comum do povo, cuja natureza soa como de essencialidade à vida, é direito de todos e deve ser garantido pelo Poder Público e pela coletividade, a quem, mediante um verdadeiro agir, incumbe defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225, caput), estatuindo-se, para esse desiderato, uma série de deveres e incumbências (§ 1°, incisos I a VII) que serviram de substrato de validade normativa para a positivação de instrumentos de preservação ambiental tais qual o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, instituído pela Lei n° 9.985/2000, a representar, nos termos desse instrumento normativo, o “conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais” (art. 3°).

7. Porquanto cuida-se de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, assim como preservar as florestas, a fauna e a flora, no âmbito distrital, entre outras medidas, fora promulgada a Lei Complementar Distrital n° 827/2010, que criara, no plano local, o Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza – SDUC, a qual estipulara que, defronte o administrador público a determinada poligonal erigida normativamente à condição de Unidade de Conservação, teria ele o prazo de 05 (cinco) anos, a contar da instituição da referida unidade, para elaborar o indispensável Plano de Manejo (LC n° 827/2010, art. 25, §§ 3° e 4°)

8. Diante do regramento inserto, além das convenções internacionais às quais a Federação Brasileira anuíra, exsurgira para a administração pública o poder-dever de implementar e fiscalizar as áreas públicas delimitadas, por lei ou por ato infralegal, como integrantes do sistema de proteção ambiental, não ressaindo daí meras normas de cunho programático em que a simples adoção de providências preliminares ou a posteriori do evento danoso não ensejam desencargo quanto ao dever imposto ao Poder Público, emergindo, ademais, dessa apreensão que, observada e incontroversa a existência de ocupações irregulares, depósitos de lixo, falta de cercamento e obras irregulares de drenagem pluvial, além da própria confissão estatal no sentido de que não encerrara o projeto de implementação da Unidade de Conservação criada, ressoa plenamente demonstrada a omissão estatal quanto às obrigações que legal e socialmente lhe estão afetadas.

9. Diante da indevida omissão estatal quanto ao dever imposto de resguardo do meio ambiente local, notadamente ao não efetivar a implementação da poligonal denominada Parque Ecológico do Riacho Fundo, sobressai hialina a atuação do órgão ministerial, via ação civil pública, na qual demonstrara cabalmente a incúria quanto às obrigações afetadas ao Poder Público, não se prestando como óbice legítimo a alegação direcionada a imputar ao Poder Judiciário a omissão administrativa, argumentando a existência de óbices cuja premissa genética seriam decisões judiciais por meio das quais atos demolitórios a serem empreendidos pela administração foram obstados, qualificando a existência de excessiva judicialização e indevida ingerência na discricionariedade administrativa.

10. Haja vista a inescusável e inarredável constatação da mora estatal, ensejando a percepção de que a obrigação de fazer imposta nada mais é do que a conformação judicial daquilo que já estava afetado ao Poder Público por força de lei, emergindo ainda que não há qualquer desproporcionalidade no prazo fixado pelo Juízo a quo, a intersecção realizada pelo Poder Judiciário não desrespeita a margem de discricionariedade administrativa, mas, ao revés, determina que as obrigações normativamente previstas sejam objeto de fiel e imediato cumprimento, notadamente dada a dimensão do direito difuso vindicado via ação civil pública, mormente quando resguardadas as hipóteses em que, por força mesmo de ordens judiciais, atos demolitórios foram obstados.

11. À luz da inexorável desídia quanto às tarefas relacionadas à implementação e à fiscalização da Unidade Conservação chamada Parque Ecológico do Riacho Fundo, por parte do Distrito Federal e do Instituto de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal - IBRAM, além da não obtenção da indispensável Licença de Operação, em relação à Companhia Urbanizadora da Nova Capital – NOVACAP, ainda que tenha esta última adimplido com parcela das condicionantes necessárias a isso, soa impassível a prática de ato omissivo, sobejando legítimo o édito jurisdicional que lhes cominara as obrigações de fazer que, aliás e ademais, estão previstas no plano normativo e cuja observância fora pelos réus olvidada.

12. Apelações conhecidas. Recurso dos primeiros réus (DF e IBRAM) desprovidos. Parcialmente provido o apelo da terceira ré (Novacap). Preliminares rejeitadas. Sentença reformada em parte. Unânime.