Tribunal: TJDFT
Processo: 0703203-16.2017.8.07.0016
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO MARTINS FILHO
Órgão colegiado: TERCEIRA TURMA RECURSAL
Data de julgamento: 2021-03-24
Data de publicação: 2021-04-06

Ementa:
JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. PUBLICAÇÃO DE ACÓRDÃO PARADIGMA. ART. 1040, II, DO CPC. ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR. EFICÁCIA VINCULANTE DO JULGAMENTO DO RECURSO PARADIGMA. APLICAÇÃO DA TESE FIRMADA. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA, PRÉVIA E SUFICIENTE. TEMA 864/STF. ART. 169, §1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CUMULATIVIDADE DE REQUISITOS. LEGITIMIDADE DA SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DO REAJUSTE REMUNERATÓRIO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

Demanda movida na origem, por servidor público distrital, com o escopo de obter (a) a implementação de parcela de reajuste remuneratório no valor de seus vencimentos básicos, desde as datas determinadas na Lei Distrital n.o 5.201/13, bem como (b) a percepção das diferenças salariais daí decorrentes.

Recurso interposto pelo autor em face da sentença que julgou improcedente a ação. Tese recursal centrada na ilegitimidade da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório, ausência de comprovação da insuficiência de dotação orçamentária, bem como na alegação de que o caso dos autos não se amolda ao tema 864 do STF.

Inicialmente, reafirma-se a competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, bem como das Turmas Recursais, para processamento e julgamento do presente feito, dada a ausência de complexidade capaz de inviabilizar a análise da questão ora posta. Inexiste ofensa ao disposto no artigo 98, inciso I, da Constituição Federal.

O orçamento público é instrumento de alocação de recursos para uma atuação estatal racional, eficiente e transparente. Sua elaboração e execução são regulamentadas, principalmente, pela Constituição Federal, pela Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e pela Lei 4.320/1964 (que estatui as Normas Gerais de Direito Financeiro)1.

A fixação e a execução de despesas devem se dar em conformidade com as leis do sistema orçamentário: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), previstas no artigo 165 da Constituição Federal.

Acerca da despesa com pessoal, o artigo 169, § 1o, da Constituição Federal dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração apenas poderá ser feita: “I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista”.

No final do ano de 2019, no julgamento do RE 905357/RR, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (Tema 864).

A despeito de o enunciado ter mencionado estritamente a “revisão geral anual da remuneração” dos servidores públicos, depreende-se do voto do Relator e da ementa2 que a exigência dos requisitos cumulativos referidos na tese estende-se à concessão de quaisquer vantagens e aumento de remuneração a servidores. É essa a leitura que deve ser feita do artigo 169, § 1o, I e II, Constituição Federal.

Tanto é que, antes da fixação da tese, o STF admitiu o DF como amicus curiae por entender que a situação do DF estaria abarcada pelo contexto do tema, em razão, justamente, das leis concessivas de reajuste3.

Além disso, no julgamento do RE 905.537, os Ministros do Plenário do STF acordaram que: “para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (Grifo)

Assim, a concessão de aumento de vencimento – por caracterizar geração de despesa com pessoal – depende, de forma cumulativa, da (a) autorização específica na LDO e da (b) prévia e suficiente dotação orçamentária na LOA para atender ao gasto, sob pena de restar caracterizada a irregularidade da despesa e a lesão ao patrimônio público, além da nulidade do ato, conforme preceitua o artigo 169 da CF/88 e os artigos 15, 16, 17 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A análise do laudo pericial, realizado na Ação Civil de Improbidade Administrativa (no 0012590-61.2015.8.07.0018), permite concluir que, embora ateste a existência de contemplação dos aumentos no PPA 2012-2015 (plano plurianual), não faz qualquer menção específica quanto à dotação da LOA de 2015 e autorização da LDO de 2015, mas tão somente a “estimativa de impacto orçamentário”.

Não há se falar, portanto, em procedência do pedido ante a existência de laudo pericial contábil que atestou a existência dos requisitos cumulativos para a concessão e implemento escalonado do reajuste, ou, ainda, que o Tema 864 da repercussão geral não se aplica a situação tratada nos autos.

Destarte, a execução da despesa pretendida na presente demanda, qual seja, a implementação de todas as parcelas de reajuste remuneratório e eventual aumento do percentual de gratificação (em 2015), esbarra nas exigências constitucionais e legais, dada a ausência de fixação de específica dotação orçamentária prévia e suficiente na LOA para o respectivo exercício financeiro.

Para a concessão do reajuste pretendido, é imprescindível a indicação específica (para cada carreira dos servidores) da dotação orçamentária na LOA, sem a qual é irrelevante a existência de autorização genérica (todas as carreiras) constante na LDO (2013/2014 e 2015/2016), e autorização, também genérica, de orçamento para a concessão de reajuste.

Com efeito, a LDO de 2014 (Lei no 5.164, 26.08.2013), em seu Anexo IV (DESPESAS DE PESSOAL AUTORIZADAS A SOFREREM ACRÉSCIMOS), prevê no item IV a "Remuneração - Melhorias Salariais do Servidor (Recursos do Tesouro)", no entanto, deixou de especificar quais carreiras estariam contempladas no orçamento previsto em R$ 477.266.787,00. O mesmo ocorre na LDO de 2015, haja vista que, em seu Anexo IV, também não há especificação das carreiras contempladas pelo recurso destinado (orçamento total de R$ 184.925.000,00)4.

Demais disso, pela análise dos impactos projetados pelos diversos reajustes concedidos (em 2014, mais de 1 bilhão e meio e, em 2015, mais de 2 bilhões e meio), os orçamentos destinados à título de “Melhorias Salariais do Servidor” mostram-se insuficientes para atender os reajustes concedidos às 33 carreiras. Precedente: (Acórdão 1307671, 07478012120188070016, Relator: ALMIR ANDRADE DE FREITAS, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 15/12/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.)

Necessário consignar que a afirmação constante no voto do relator Ministro Edson Fachin no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário - RE 1076110 AGR/DF - no sentido de que “(...) a questão tratada no precedente mencionado pelo agravante, RE 905.537, Rel. Min. Alexandre de Moraes, cuja repercussão geral foi reconhecida pela Corte, não se assemelha ao tema versado nestes autos, (...)”, à toda evidência, diverge da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese.

Nesse contexto, tem-se por legítima a suspensão do pagamento do reajuste remuneratório levada a efeito pelo Distrito Federal, diante do não cumprimento do previsto no artigo 169, §1o, da Constituição Federal e dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

No caso concreto, não se desconsidera que a Lei autorizou a concessão do reajuste dos vencimentos em três parcelas. Em verdade, o que não restou comprovado nos autos, a despeito do implemento de uma ou duas dessas parcelas, foi a específica dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Ressalta-se que a ausência da dotação orçamentária não implica a inconstitucionalidade da lei concessiva do reajuste remuneratório, mas retira a sua eficácia (aptidão para produzir efeitos), na medida em que a despesa não poderá ser executada enquanto não atendidos aos ditames constitucionais e legais (observância do desenho legislativo do sistema orçamentário).

Por fim, ressalta-se que os precedentes apresentados pelo recorrente divergem da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese. Além disso, são decisões que não possuem efeito vinculante, tampouco possuem força necessária a afastar o entendimento adotado por essa Turma Recursal.

Por tais razões, a improcedência dos pedidos deduzidos na petição inicial é medida que se impõe.

RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, observado o disposto no art. 98, § 3o, do CPC, em razão da gratuidade de justiça, ora deferida.

A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme inteligência dos artigos 2o e 46 da Lei n. 9.099/95.

Inteiro teor:
JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. PUBLICAÇÃO DE ACÓRDÃO PARADIGMA. ART. 1040, II, DO CPC. ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR. EFICÁCIA VINCULANTE DO JULGAMENTO DO RECURSO PARADIGMA. APLICAÇÃO DA TESE FIRMADA. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA, PRÉVIA E SUFICIENTE. TEMA 864/STF. ART. 169, §1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CUMULATIVIDADE DE REQUISITOS. LEGITIMIDADE DA SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DO REAJUSTE REMUNERATÓRIO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

Demanda movida na origem, por servidor público distrital, com o escopo de obter (a) a implementação de parcela de reajuste remuneratório no valor de seus vencimentos básicos, desde as datas determinadas na Lei Distrital n.o 5.201/13, bem como (b) a percepção das diferenças salariais daí decorrentes.

Recurso interposto pelo autor em face da sentença que julgou improcedente a ação. Tese recursal centrada na ilegitimidade da suspensão do pagamento do reajuste remuneratório, ausência de comprovação da insuficiência de dotação orçamentária, bem como na alegação de que o caso dos autos não se amolda ao tema 864 do STF.

Inicialmente, reafirma-se a competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, bem como das Turmas Recursais, para processamento e julgamento do presente feito, dada a ausência de complexidade capaz de inviabilizar a análise da questão ora posta. Inexiste ofensa ao disposto no artigo 98, inciso I, da Constituição Federal.

O orçamento público é instrumento de alocação de recursos para uma atuação estatal racional, eficiente e transparente. Sua elaboração e execução são regulamentadas, principalmente, pela Constituição Federal, pela Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e pela Lei 4.320/1964 (que estatui as Normas Gerais de Direito Financeiro)1.

A fixação e a execução de despesas devem se dar em conformidade com as leis do sistema orçamentário: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), previstas no artigo 165 da Constituição Federal.

Acerca da despesa com pessoal, o artigo 169, § 1o, da Constituição Federal dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração apenas poderá ser feita: “I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista”.

No final do ano de 2019, no julgamento do RE 905357/RR, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (Tema 864).

A despeito de o enunciado ter mencionado estritamente a “revisão geral anual da remuneração” dos servidores públicos, depreende-se do voto do Relator e da ementa2 que a exigência dos requisitos cumulativos referidos na tese estende-se à concessão de quaisquer vantagens e aumento de remuneração a servidores. É essa a leitura que deve ser feita do artigo 169, § 1o, I e II, Constituição Federal.

Tanto é que, antes da fixação da tese, o STF admitiu o DF como amicus curiae por entender que a situação do DF estaria abarcada pelo contexto do tema, em razão, justamente, das leis concessivas de reajuste3.

Além disso, no julgamento do RE 905.537, os Ministros do Plenário do STF acordaram que: “para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (Grifo)

Assim, a concessão de aumento de vencimento – por caracterizar geração de despesa com pessoal – depende, de forma cumulativa, da (a) autorização específica na LDO e da (b) prévia e suficiente dotação orçamentária na LOA para atender ao gasto, sob pena de restar caracterizada a irregularidade da despesa e a lesão ao patrimônio público, além da nulidade do ato, conforme preceitua o artigo 169 da CF/88 e os artigos 15, 16, 17 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A análise do laudo pericial, realizado na Ação Civil de Improbidade Administrativa (no 0012590-61.2015.8.07.0018), permite concluir que, embora ateste a existência de contemplação dos aumentos no PPA 2012-2015 (plano plurianual), não faz qualquer menção específica quanto à dotação da LOA de 2015 e autorização da LDO de 2015, mas tão somente a “estimativa de impacto orçamentário”.

Não há se falar, portanto, em procedência do pedido ante a existência de laudo pericial contábil que atestou a existência dos requisitos cumulativos para a concessão e implemento escalonado do reajuste, ou, ainda, que o Tema 864 da repercussão geral não se aplica a situação tratada nos autos.

Destarte, a execução da despesa pretendida na presente demanda, qual seja, a implementação de todas as parcelas de reajuste remuneratório e eventual aumento do percentual de gratificação (em 2015), esbarra nas exigências constitucionais e legais, dada a ausência de fixação de específica dotação orçamentária prévia e suficiente na LOA para o respectivo exercício financeiro.

Para a concessão do reajuste pretendido, é imprescindível a indicação específica (para cada carreira dos servidores) da dotação orçamentária na LOA, sem a qual é irrelevante a existência de autorização genérica (todas as carreiras) constante na LDO (2013/2014 e 2015/2016), e autorização, também genérica, de orçamento para a concessão de reajuste.

Com efeito, a LDO de 2014 (Lei no 5.164, 26.08.2013), em seu Anexo IV (DESPESAS DE PESSOAL AUTORIZADAS A SOFREREM ACRÉSCIMOS), prevê no item IV a "Remuneração - Melhorias Salariais do Servidor (Recursos do Tesouro)", no entanto, deixou de especificar quais carreiras estariam contempladas no orçamento previsto em R$ 477.266.787,00. O mesmo ocorre na LDO de 2015, haja vista que, em seu Anexo IV, também não há especificação das carreiras contempladas pelo recurso destinado (orçamento total de R$ 184.925.000,00)4.

Demais disso, pela análise dos impactos projetados pelos diversos reajustes concedidos (em 2014, mais de 1 bilhão e meio e, em 2015, mais de 2 bilhões e meio), os orçamentos destinados à título de “Melhorias Salariais do Servidor” mostram-se insuficientes para atender os reajustes concedidos às 33 carreiras. Precedente: (Acórdão 1307671, 07478012120188070016, Relator: ALMIR ANDRADE DE FREITAS, Segunda Turma Recursal, data de julgamento: 9/12/2020, publicado no DJE: 15/12/2020. Pág.: Sem Página Cadastrada.)

Necessário consignar que a afirmação constante no voto do relator Ministro Edson Fachin no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário - RE 1076110 AGR/DF - no sentido de que “(...) a questão tratada no precedente mencionado pelo agravante, RE 905.537, Rel. Min. Alexandre de Moraes, cuja repercussão geral foi reconhecida pela Corte, não se assemelha ao tema versado nestes autos, (...)”, à toda evidência, diverge da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese.

Nesse contexto, tem-se por legítima a suspensão do pagamento do reajuste remuneratório levada a efeito pelo Distrito Federal, diante do não cumprimento do previsto no artigo 169, §1o, da Constituição Federal e dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

No caso concreto, não se desconsidera que a Lei autorizou a concessão do reajuste dos vencimentos em três parcelas. Em verdade, o que não restou comprovado nos autos, a despeito do implemento de uma ou duas dessas parcelas, foi a específica dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Ressalta-se que a ausência da dotação orçamentária não implica a inconstitucionalidade da lei concessiva do reajuste remuneratório, mas retira a sua eficácia (aptidão para produzir efeitos), na medida em que a despesa não poderá ser executada enquanto não atendidos aos ditames constitucionais e legais (observância do desenho legislativo do sistema orçamentário).

Por fim, ressalta-se que os precedentes apresentados pelo recorrente divergem da compreensão do plenário do STF e do acórdão em que fixada a tese. Além disso, são decisões que não possuem efeito vinculante, tampouco possuem força necessária a afastar o entendimento adotado por essa Turma Recursal.

Por tais razões, a improcedência dos pedidos deduzidos na petição inicial é medida que se impõe.

RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

Condenada a parte recorrente ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 10% do valor da causa, observado o disposto no art. 98, § 3o, do CPC, em razão da gratuidade de justiça, ora deferida.

A súmula de julgamento servirá de acórdão, conforme inteligência dos artigos 2o e 46 da Lei n. 9.099/95.