Tribunal: TJDFT
Processo: 0710511-29.2019.8.07.0018
Órgão julgador: ROMULO DE ARAUJO MENDES
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2021-08-25
Data de publicação: 2021-09-09

Ementa:
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. POLO DE MODAS DO GUARÁ II. EMPREENDIMENTO CUJA LICENÇA PRÉVIA REMONTA AO ANO DE 1999. APELAÇÃO 1 (TERRACAP). LICENÇAS DE INSTALAÇÃO RENOVADAS E SUCESSIVAS. CONDICIONANTES IMPOSTAS AO EMPREENDEDOR. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. DESCUMPRIMENTO REITERADO. CELEBRAÇÃO DE NOVO TERMO DE COMPROMISSO. MODIFICAÇÃO DO OBJETO. EXCLUSÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ANTERIORMENTE BENEFICIADAS. SUBSISTÊNCIA DA OBRIGAÇÃO ANTERIOR. POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÕES EM CONFORMIDADE COM ESTUDOS TÉCNICOS. PROCESSO ESTRUTURAL. CONSTRUÇÃO COOPERATIVA DO RESULTADO. MULTA COERCITIVA. PROVIMENTO JUDICIAL ADEQUADO. APELAÇÃO 2 (IBRAM). SENTENÇA CONDICIONAL. LICENÇA DE OPERAÇÃO. EXPEDIÇÃO VEDADA ATÉ O CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS DA LICENÇA DE INSTALAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. MERA REITERAÇÃO DE OBSERVÂNCIA DA LEI. VÍCIO INEXISTENTE. ÓRGÃO AMBIENTAL. ATUAÇÃO FISCALIZATÓRIA INEFICIENTE. JUÍZO DISCRICIONÁRIO DO ADMINISTRADOR. PRESERVAÇÃO. INTERFERÊNCIA INDEVIDA DO JUDICIÁRIO. INOCORRÊNCIA. PREJUÍZO A EVENTUAIS ALTERAÇÕES NAS EXIGÊNCIAS POR NECESSIDADES TÉCNICAS. INEXISTÊNCIA. PROCESSO DE CARÁTER ESTRUTURAL. PRINCÍPIOS. NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL. CONSIDERAÇÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL NO PROCESSO DECISÓRIO. SOLUÇÃO ABERTA EM EVENTUAL FASE DE EXECUÇÃO. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. SENTENÇA MANTIDA.
1. Cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público com o propósito de tornar efetivo o cumprimento das condicionantes previstas na licença de instalação do Polo de Modas do Guará II, incluída a execução de termo de compromisso de compensação ambiental ajustado entre o órgão ambiental (IBRAM) e o empreendedor (TERRACAP).
1.1. A sentença apelada julgou procedentes os pedidos, condenando a TERRACAP à obrigação de comprovar o cumprimento integral das condicionantes no prazo de 1(um) ano, bem como o IBRAM à obrigação de executar adequada e eficientemente a fiscalização sobre o empreendimento licenciado, quanto ao cumprimento dessas condicionantes e medidas mitigatórias, com vedação da expedição de licença de operação até a constatação do integral cumprimento das exigências veiculadas na licença de instalação, tendo sido fixada multa coercitiva em face de ambos os réus.
2. Apelação TERRACAP.
2.1. O procedimento de licenciamento ambiental de que cuida este processo não seguiu a determinação constitucional de elaboração de estudo prévio de impacto ambiental, o que era de se exigir, considerando tratar-se de empreendimento potencialmente degradador, segundo que disciplina o art. 225, §1o, inciso IV, da CF, e art. 289 e parágrafos da Lei Orgânica do Distrito Federal.
2.1.1. Não obstante, passadas duas décadas, o estágio atual do empreendimento não recomendaria a reversão de tudo quanto já alterado no espaço urbano de que se cuida, o que aqui registramos apenas ad argumentandum, até mesmo porque não é essa a pretensão ministerial deduzida na presente ação civil pública.
2.2. O empreendimento teve início com a concessão da Licença Prévia no 15/99, seguida de várias licenças de instalação, e desde então se acumulam problemas relativos à não adoção das medidas imputadas ao empreendedor, inação a que não correspondeu a devida atuação fiscalizatória e sancionadora da autarquia ambiental.
2.2.1. Inobservância dos preceptivos legais e do que consignado nos instrumentos específicos do licenciamento em questão, incluídas as condicionantes da última licença concedida (LI 17/2016-IBRAM) e o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental no 100.02/2017, instrumentos cujo cumprimento se vindica nesta demanda.
3. Verificação, partir de documentos elaborados pelos órgãos técnicos do empreendedor, da autarquia ambiental e do Ministério Público, de que diversas condicionantes continuam pendentes e sem cumprimento integral.
3.1. Entre as condicionantes pendentes, encontra-se a ausência de efetiva execução do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental no 100.02/2017, cujo objeto não deve ser considerado exaurido pela celebração de novo termo no curso da demanda, no qual substituíram-se 11 unidades de conservação a serem beneficiadas por 5 outras, em descumprimento do que estabelecido no termo original quanto à formalização de modificação das obrigações por meio de termo aditivo.
3.1.1. Atitude que, a prevalecer, sempre placitaria a desobrigação das medidas ambientais cujo cumprimento se exigisse judicialmente, bastando que, no curso do processo judicial, fosse sepultado administrativamente o instrumento de compensação ambiental anterior, o que vulneraria sobremaneira a disciplina legal impositiva da adoção de medidas mitigadoras dos danos causados ao meio ambiente pelos empreendimentos licenciados, além de revelar artifício para esquivar-se do comando judicial a ser produzido na demanda.
3.1.2. É certo que o órgão ambiental pode eleger novas unidades de conservação como beneficiárias de medidas a serem implementadas com os recursos previstos na compensação ambiental inicialmente acordada, mas a discricionariedade para firmar compromissos em matéria ambiental, porque vinculada a estudos técnicos, não confere ao Poder Público a prerrogativa de, sem apresentar qualquer justificativa, considerar dispensáveis as medidas protetivas em relação a todas as unidades de conservação que, há pouco tempo, julgara carecedoras desses cuidados.
3.1.3. Em função disso, deve ser mantido o comando judicial recorrido também quanto à necessidade de cumprimento da compensação ambiental primitiva, realizando-se as medidas compensatórias em prol das unidades de conservação ali indicadas, e das contempladas no novo termo, haja vista que, na forma do § 3o, é possível o remanejamento de recursos previstos em outros ajustes de medidas mitigatórias, se o montante estipulado nos instrumentos aqui tratados não for suficiente.
3.1.4. Possibilidade, dada a natureza do bem jurídico a ser tutelado, de serem feitas alterações que os estudos técnicos do órgão ambiental reputem necessárias, sob a salvaguarda da análise e anuência do Ministério Público, que, a propósito, assentou tratar-se aqui de processo estrutural, marcado pela “construção cooperativa do resultado, deixando que os sujeitos do processo resolvam parcela das questões de mérito e diferindo o julgamento no tempo”.
4. Plenamente adequada a condenação da Apelante ao cumprimento integral de todas as condicionantes do licenciamento ambiental no prazo de 1 (um) ano do trânsito em julgado da sentença recorrida, devendo também permanecer hígida, por conseguinte, a multa coercitiva que lhe foi imposta.
5. Apelação do IBRAM.
5.1. O Apelante considera ser condicional a sentença (art. 492, parágrafo único, do CPC), por ter vedado a expedição de licença de operação “até que se constate o integral cumprimento das exigências veiculadas na licença de instalação (...) na medida em que estipula proibição judicial a ceder diante de fato futuro e incerto”.
5.1.2. A sentença é apta a produzir desde logo seus efeitos (obstados, no momento, apenas em razão do efeito suspensivo inerente aos recursos ora em julgamento), constituindo-se em uma obrigação de fazer (execução adequada da fiscalização sobre o licenciamento) e uma obrigação de não fazer (vedação da expedição de licença de operação enquanto não cumpridas as exigências da licença de instalação).
5.1.3. O cumprimento das exigências inseridas na licença de instalação (e também na licença prévia) para a expedição da licença de operação está em plena consonância com a legislação ambiental e com o preconizado pelo art. 8o da Resolução no 237/1997 do CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.
5.1.4. O que o recorrente afirma ser condição de eficácia da sentença é, em verdade, mera determinação de que sejam observados os preceitos normativos para a expedição da licença de operação, que está subordinada ao cumprimento das exigências ambientais estipuladas nas licenças anteriores (licença prévia e licença de instalação). Preliminar rejeitada.
6. A não fixação de prazos específicos para o cumprimento de cada condicionante e a inexistência de detalhamento ou cronograma de execução dessas exigências reforça a ineficiente atuação do órgão ambiental no caso em testilha, possibilitando a perpetuação da inadimplência do empreendedor, que não se poderia reputar ocorrida enquanto não expirada a licença.
6.1. Naturalmente, essa conduta rende ensejo a que, alcançado o termo final de uma dada licença ambiental, novo período de inadimplência das condicionantes seja inaugurado, por meio da renovação da licença primitiva ou concessão de uma nova, enquanto o empreendimento se sedimenta faticamente no espaço e no tempo, sem atendimento, pelo empreendedor, das medidas de redução dos danos ambientais (consideradas necessárias pelo próprio órgão licenciador), e sem amparo na licença de operação que legitimaria e legalizaria essa condição.
6.2. A determinação contida na sentença nada mais representa do que a reiteração para que o Apelante cumpra seu dever legal e nisto não há qualquer invasão do mérito administrativo ou interferência do Judiciário no juízo discricionário do administrador, que exerceu sua competência para conceder as licenças e fixar as condicionantes, as quais, entretanto, seguem sendo descumpridas por duas décadas.
7. O comando sentencial não prejudica eventuais alterações nas exigências que sejam reputadas tecnicamente necessárias, porquanto, em vista dos valores indisponíveis em jogo, considerado o princípio da consideração da variável ambiental no processo decisório das políticas dessa natureza, não se está a impedir que alterações devidamente justificadas por estudos técnicos dos órgãos competentes sejam implementadas.
7.1. Consideração de que, tratando-se de processo de caráter estrutural, com técnicas não ortodoxas de efetivação dos provimentos judiciais, há de se ponderar que a questão fica aberta ao debate na execução, “vez que demanda uma transição entre estados de coisas”, como preconizado pelo Parquet.
8. Recursos conhecidos, preliminar da segunda apelação rejeitada. No mérito, negado provimento a ambos os recursos.

Inteiro teor:
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. POLO DE MODAS DO GUARÁ II. EMPREENDIMENTO CUJA LICENÇA PRÉVIA REMONTA AO ANO DE 1999. APELAÇÃO 1 (TERRACAP). LICENÇAS DE INSTALAÇÃO RENOVADAS E SUCESSIVAS. CONDICIONANTES IMPOSTAS AO EMPREENDEDOR. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. DESCUMPRIMENTO REITERADO. CELEBRAÇÃO DE NOVO TERMO DE COMPROMISSO. MODIFICAÇÃO DO OBJETO. EXCLUSÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ANTERIORMENTE BENEFICIADAS. SUBSISTÊNCIA DA OBRIGAÇÃO ANTERIOR. POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÕES EM CONFORMIDADE COM ESTUDOS TÉCNICOS. PROCESSO ESTRUTURAL. CONSTRUÇÃO COOPERATIVA DO RESULTADO. MULTA COERCITIVA. PROVIMENTO JUDICIAL ADEQUADO. APELAÇÃO 2 (IBRAM). SENTENÇA CONDICIONAL. LICENÇA DE OPERAÇÃO. EXPEDIÇÃO VEDADA ATÉ O CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS DA LICENÇA DE INSTALAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. MERA REITERAÇÃO DE OBSERVÂNCIA DA LEI. VÍCIO INEXISTENTE. ÓRGÃO AMBIENTAL. ATUAÇÃO FISCALIZATÓRIA INEFICIENTE. JUÍZO DISCRICIONÁRIO DO ADMINISTRADOR. PRESERVAÇÃO. INTERFERÊNCIA INDEVIDA DO JUDICIÁRIO. INOCORRÊNCIA. PREJUÍZO A EVENTUAIS ALTERAÇÕES NAS EXIGÊNCIAS POR NECESSIDADES TÉCNICAS. INEXISTÊNCIA. PROCESSO DE CARÁTER ESTRUTURAL. PRINCÍPIOS. NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL. CONSIDERAÇÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL NO PROCESSO DECISÓRIO. SOLUÇÃO ABERTA EM EVENTUAL FASE DE EXECUÇÃO. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. SENTENÇA MANTIDA.
1. Cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público com o propósito de tornar efetivo o cumprimento das condicionantes previstas na licença de instalação do Polo de Modas do Guará II, incluída a execução de termo de compromisso de compensação ambiental ajustado entre o órgão ambiental (IBRAM) e o empreendedor (TERRACAP).
1.1. A sentença apelada julgou procedentes os pedidos, condenando a TERRACAP à obrigação de comprovar o cumprimento integral das condicionantes no prazo de 1(um) ano, bem como o IBRAM à obrigação de executar adequada e eficientemente a fiscalização sobre o empreendimento licenciado, quanto ao cumprimento dessas condicionantes e medidas mitigatórias, com vedação da expedição de licença de operação até a constatação do integral cumprimento das exigências veiculadas na licença de instalação, tendo sido fixada multa coercitiva em face de ambos os réus.
2. Apelação TERRACAP.
2.1. O procedimento de licenciamento ambiental de que cuida este processo não seguiu a determinação constitucional de elaboração de estudo prévio de impacto ambiental, o que era de se exigir, considerando tratar-se de empreendimento potencialmente degradador, segundo que disciplina o art. 225, §1o, inciso IV, da CF, e art. 289 e parágrafos da Lei Orgânica do Distrito Federal.
2.1.1. Não obstante, passadas duas décadas, o estágio atual do empreendimento não recomendaria a reversão de tudo quanto já alterado no espaço urbano de que se cuida, o que aqui registramos apenas ad argumentandum, até mesmo porque não é essa a pretensão ministerial deduzida na presente ação civil pública.
2.2. O empreendimento teve início com a concessão da Licença Prévia no 15/99, seguida de várias licenças de instalação, e desde então se acumulam problemas relativos à não adoção das medidas imputadas ao empreendedor, inação a que não correspondeu a devida atuação fiscalizatória e sancionadora da autarquia ambiental.
2.2.1. Inobservância dos preceptivos legais e do que consignado nos instrumentos específicos do licenciamento em questão, incluídas as condicionantes da última licença concedida (LI 17/2016-IBRAM) e o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental no 100.02/2017, instrumentos cujo cumprimento se vindica nesta demanda.
3. Verificação, partir de documentos elaborados pelos órgãos técnicos do empreendedor, da autarquia ambiental e do Ministério Público, de que diversas condicionantes continuam pendentes e sem cumprimento integral.
3.1. Entre as condicionantes pendentes, encontra-se a ausência de efetiva execução do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental no 100.02/2017, cujo objeto não deve ser considerado exaurido pela celebração de novo termo no curso da demanda, no qual substituíram-se 11 unidades de conservação a serem beneficiadas por 5 outras, em descumprimento do que estabelecido no termo original quanto à formalização de modificação das obrigações por meio de termo aditivo.
3.1.1. Atitude que, a prevalecer, sempre placitaria a desobrigação das medidas ambientais cujo cumprimento se exigisse judicialmente, bastando que, no curso do processo judicial, fosse sepultado administrativamente o instrumento de compensação ambiental anterior, o que vulneraria sobremaneira a disciplina legal impositiva da adoção de medidas mitigadoras dos danos causados ao meio ambiente pelos empreendimentos licenciados, além de revelar artifício para esquivar-se do comando judicial a ser produzido na demanda.
3.1.2. É certo que o órgão ambiental pode eleger novas unidades de conservação como beneficiárias de medidas a serem implementadas com os recursos previstos na compensação ambiental inicialmente acordada, mas a discricionariedade para firmar compromissos em matéria ambiental, porque vinculada a estudos técnicos, não confere ao Poder Público a prerrogativa de, sem apresentar qualquer justificativa, considerar dispensáveis as medidas protetivas em relação a todas as unidades de conservação que, há pouco tempo, julgara carecedoras desses cuidados.
3.1.3. Em função disso, deve ser mantido o comando judicial recorrido também quanto à necessidade de cumprimento da compensação ambiental primitiva, realizando-se as medidas compensatórias em prol das unidades de conservação ali indicadas, e das contempladas no novo termo, haja vista que, na forma do § 3o, é possível o remanejamento de recursos previstos em outros ajustes de medidas mitigatórias, se o montante estipulado nos instrumentos aqui tratados não for suficiente.
3.1.4. Possibilidade, dada a natureza do bem jurídico a ser tutelado, de serem feitas alterações que os estudos técnicos do órgão ambiental reputem necessárias, sob a salvaguarda da análise e anuência do Ministério Público, que, a propósito, assentou tratar-se aqui de processo estrutural, marcado pela “construção cooperativa do resultado, deixando que os sujeitos do processo resolvam parcela das questões de mérito e diferindo o julgamento no tempo”.
4. Plenamente adequada a condenação da Apelante ao cumprimento integral de todas as condicionantes do licenciamento ambiental no prazo de 1 (um) ano do trânsito em julgado da sentença recorrida, devendo também permanecer hígida, por conseguinte, a multa coercitiva que lhe foi imposta.
5. Apelação do IBRAM.
5.1. O Apelante considera ser condicional a sentença (art. 492, parágrafo único, do CPC), por ter vedado a expedição de licença de operação “até que se constate o integral cumprimento das exigências veiculadas na licença de instalação (...) na medida em que estipula proibição judicial a ceder diante de fato futuro e incerto”.
5.1.2. A sentença é apta a produzir desde logo seus efeitos (obstados, no momento, apenas em razão do efeito suspensivo inerente aos recursos ora em julgamento), constituindo-se em uma obrigação de fazer (execução adequada da fiscalização sobre o licenciamento) e uma obrigação de não fazer (vedação da expedição de licença de operação enquanto não cumpridas as exigências da licença de instalação).
5.1.3. O cumprimento das exigências inseridas na licença de instalação (e também na licença prévia) para a expedição da licença de operação está em plena consonância com a legislação ambiental e com o preconizado pelo art. 8o da Resolução no 237/1997 do CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.
5.1.4. O que o recorrente afirma ser condição de eficácia da sentença é, em verdade, mera determinação de que sejam observados os preceitos normativos para a expedição da licença de operação, que está subordinada ao cumprimento das exigências ambientais estipuladas nas licenças anteriores (licença prévia e licença de instalação). Preliminar rejeitada.
6. A não fixação de prazos específicos para o cumprimento de cada condicionante e a inexistência de detalhamento ou cronograma de execução dessas exigências reforça a ineficiente atuação do órgão ambiental no caso em testilha, possibilitando a perpetuação da inadimplência do empreendedor, que não se poderia reputar ocorrida enquanto não expirada a licença.
6.1. Naturalmente, essa conduta rende ensejo a que, alcançado o termo final de uma dada licença ambiental, novo período de inadimplência das condicionantes seja inaugurado, por meio da renovação da licença primitiva ou concessão de uma nova, enquanto o empreendimento se sedimenta faticamente no espaço e no tempo, sem atendimento, pelo empreendedor, das medidas de redução dos danos ambientais (consideradas necessárias pelo próprio órgão licenciador), e sem amparo na licença de operação que legitimaria e legalizaria essa condição.
6.2. A determinação contida na sentença nada mais representa do que a reiteração para que o Apelante cumpra seu dever legal e nisto não há qualquer invasão do mérito administrativo ou interferência do Judiciário no juízo discricionário do administrador, que exerceu sua competência para conceder as licenças e fixar as condicionantes, as quais, entretanto, seguem sendo descumpridas por duas décadas.
7. O comando sentencial não prejudica eventuais alterações nas exigências que sejam reputadas tecnicamente necessárias, porquanto, em vista dos valores indisponíveis em jogo, considerado o princípio da consideração da variável ambiental no processo decisório das políticas dessa natureza, não se está a impedir que alterações devidamente justificadas por estudos técnicos dos órgãos competentes sejam implementadas.
7.1. Consideração de que, tratando-se de processo de caráter estrutural, com técnicas não ortodoxas de efetivação dos provimentos judiciais, há de se ponderar que a questão fica aberta ao debate na execução, “vez que demanda uma transição entre estados de coisas”, como preconizado pelo Parquet.
8. Recursos conhecidos, preliminar da segunda apelação rejeitada. No mérito, negado provimento a ambos os recursos.