Tribunal: TJDFT
Processo: 0707987-25.2020.8.07.0018
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-29

Ementa:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE AUTOS DE INFRAÇÃO E INTERDIÇÃO. SOCIEDADE EMPRESÁRIA. ESTABELECIMENTO COMERCIAL. SUPERMERCADO. LICENÇA PRÉVIA A CARGO DA SECRETARIA DE ESTADO DA AGRICULTURA, ABASTECIMENTO E DESENVOLVIMENTO RURAL – SEAGRI. OBTENÇÃO. POSTULAÇÃO. EMISSÃO. AUSÊNCIA. PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO DEFLAGRADO. DEMAIS LICENÇAS DE FUNCIONAMENTO OBTIDAS. AUTOS DE INFRAÇÃO E INTERDIÇÃO. LAVRATURA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. EXTERIORIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. LICENÇA REQUESTADA. DESNECESSIDADE RECONHECIDA. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO. ILEGITIMIDADE. PROIBIÇÃO DO COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. INOBSERVÂNCIA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. APRECIAÇÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. SUSPENSÃO DOS AUTOS E LANÇAMENTO NOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. ATO INCOMPATÍVEL COM A VONTADE DE RECORRER DO ENTE PÚBLICO. INSUBSISTÊNCIA. SENTENÇA CONCESSIVA DA ORDEM. APELO. EFEITO DEVOLUTIVO. ASSEGURAÇÃO DE EFETIVIDADE AO ORDENAMENTO JURÍDICO. INTERESSE RECURSAL PRESENTE. ATO INCOMPATÍVEL COM A VONTADE DE RECORRER E COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO (CPC, ART. 1.000). INEXISTÊNCIA. RECONHECIMENTO DO PEDIDO. PRECLUSÃO LÓGICA. INOCORRÊNCIA. RECURSO DO DISTRITO FEDERAL CONHECIDO E DESPROVIDO. RECURSO DA IMPETRANTE CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O cumprimento da liminar de segurança concedida e o corroborada em sentença pelo ente público, dando vazão ao decidido, não encerra comportamento contraditório com o interesse e vontade de recorrer, não implica a prática de ato incompatível com a vontade de ver reformado o decidido nem aceitação tácita do decidido, encerrando simples encadeamento da sistemática procedimental, nomeadamente porque a sentença que concedera a ordem não está sujeita, em regra, a recurso revestido de efeito suspensivo, tornando imperativo o conhecimento e exame do recurso aviado pelo ente federado visando a reforma do decidido e denegação da ordem, com o restabelecimento do ato administrativo desconstituído (Lei no 12.016/09, art. 14, §3o; CPC, art. 1.000, caput e parágrafo único)2. Consubstancia princípio comezinho de direito comercial e administrativo que o funcionamento de todo e qualquer estabelecimento comercial tem como premissa a obtenção de todas as autorizações administrativas consolidadas na licença de funcionamento, à medida em que à administração é resguardado o poder-dever de aferir a regularidade das atividades a serem exploradas e do local em que serão desenvolvidas em ponderação com a regulação normativa vigente como tradução do interesse público (Lei Distrital no 4.457/09, art. 2o).3. A autuação e interdição da atividade comercial desenvolvida por sociedade empresária, porquanto carente de autorização administrativa, reveste-se de legalidade e legitimidade e guarda conformação com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, notadamente quando a obtenção da licença de funcionamento é condicionada à satisfação das exigências estabelecidas pelo legislador, não podendo ser alforriada da atuação administrativa inerente ao poder de polícia quando não caracterizado abuso de poder ou de direito e sob o prisma dos princípios constitucionais destinados a resguardar os direitos e garantias individuais.4. O exercício do poder de polícia pela Administração Pública tem como atributo, além da presunção de legalidade e da coercibilidade, a auto-executoriedade, que permite a adoção de medidas executórias imediatas, desde que legalmente autorizadas e lastreadas, independentemente de prévia autorização judicial, porquanto a irregularidade denota a subsistência da continuidade da infração, determinando a imediata atuação do poder público como forma de restabelecer a ordem social no formato do legalmente estabelecido.5. A obtenção da licença de funcionamento de estabelecimento comercial é condicionada, sempre, à satisfação da legislação vigorante no momento da postulação, vinculada, sempre, ao cumprimento do exigido pelo legislador, e lhe é resguardada eficácia e higidez somente dentro do prazo de vigência, notadamente porque o que deve ser privilegiado, sempre, é o interesse público traduzido na regulação positivada.6. A administração pública deve observar em sua atuação, dentre outros, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, incorporados expressamente no ordenamento jurídico via da Lei no 9.784/99, que rege o processo administrativo no âmbito federal e fora recepcionada como aplicável no âmbito do Distrito Federal por força da Lei Distrital no 2.834/01, não se afigurando legítimo, ademais, que assuma comportamento contraditório e atente contra o princípio da confiança, que tem incidência também nas relações estabelecidas entre a adminsitração e o particular.7. A despeito de o desenvolvimento das atividades típicas de supermercado encontrar-se desguarnecida de prévio licenciamento específico exigido pela legislação distrital a ser emitida pela Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural - SEAGRI, a tolerância do funcionamento do estabelecimiento pelo poder público, por quase 02 (dois) anos, agregada ao fato de que a licença havia sido há muito postulada e ao posterior reconhecimento da desnecessidade da autorização pendente por parte do órgão responsável, torna contraditório o comportamento da administração de exigir que a sociedade empresarial ostente o licenciamento desnecessário exigido, pois viola o princípio da confiança irradiada ao administrado de que funcionava de conformidade com as posturas legalmente estabelecidas.8. Se a própria sociedade empresária postulara a deflagração dos procedimentos destinados à regularização de suas atividades e instalações físicas há cerca de 02 (dois) anos, vindo o processo administrativo a ser decidido apenas após ser autuada e apenada, ensejando o aviamento de segurança volvida a invalidar os atos, certificando a administração a desnecessidade da licença faltante para desenvolvimento das atividades por ela exercidas, não se afigura consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da confiança e do postulado nemo potest venire contra factum proprium, aplicável à administração pública em direta decorrência do princípio da razoabilidade, que, reconhecendo a desnecessidade ao caso da licença prévia pretendida, ainda que a posteriori, autue e interdite as atividades desenvolvidas pela empresa, precipuamente quando provida de todas as outras licenças administrativas.9. A razoabilidade ou proporcionalidade ampla, consubstanciando princípio constitucional que veda, sobretudo, que a administração pública atue com excesso ou valha-se de atos inúteis, desvantajosos, desarrazoados e desproporcionais, legitima a invalidação de autos de infração e interdição lavrados em descompasso com a realidade de que o estabelecimento da sociedade empresarial funcionava de forma tolerada há quase 02 (dois) anos, notadamente quando, ao fim do processo administrativo pertinente, as atividades exercidas restaram dispensadas do licenciamento indevidamente requestado. 10. O princípio da proporcionalidade (Verhältnismässigkeitsprinzip) decompõe-se em dois subprincípios: adequação (Geeignetheit), segundo o qual as medidas interventivas adotadas devem ser aptas a atingir os objetivos pretendidos, e necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit), que exige que, na consecução dos objetivos pretendidos, deva ser eleito o meio menos gravoso para o indivíduo dentre aqueles igualmente eficazes, ensejando sua aplicação a preservação do funcionamento, sem que implique infração administrativa, da empresa que há mais de 02 (dois) anos vem funcionando sem qualquer infringência a legislação, porquanto desnecessário o licenciamento que ensejara sua autuação.11. A análise do mérito do ato administrativo é vedada na esfera judicial apenas quando constatado que o agente público atuara dentro de seus limites e em estrita observância a todos os princípios que regem o direito, em especial os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, daí porque a análise de mérito do ato administrativo poderá ser realizada pelo Poder Judiciário quando, no exercício de sua oportunidade e conveniência, o administrador olvida-se de aludidos princípios, acarretando a anulação do ato em virtude restar acometido de ilegalidade proveniente do excesso que o permeara.12. Apelação do Distrito Federal e reexame necessário conhecidos e desprovidos. Apelação adesiva da impetrante conhecida e provida. Sentença reformada. Segurança concedida. Unânime.

Inteiro teor:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE AUTOS DE INFRAÇÃO E INTERDIÇÃO. SOCIEDADE EMPRESÁRIA. ESTABELECIMENTO COMERCIAL. SUPERMERCADO. LICENÇA PRÉVIA A CARGO DA SECRETARIA DE ESTADO DA AGRICULTURA, ABASTECIMENTO E DESENVOLVIMENTO RURAL – SEAGRI. OBTENÇÃO. POSTULAÇÃO. EMISSÃO. AUSÊNCIA. PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO DEFLAGRADO. DEMAIS LICENÇAS DE FUNCIONAMENTO OBTIDAS. AUTOS DE INFRAÇÃO E INTERDIÇÃO. LAVRATURA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. EXTERIORIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. LICENÇA REQUESTADA. DESNECESSIDADE RECONHECIDA. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO. ILEGITIMIDADE. PROIBIÇÃO DO COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. INOBSERVÂNCIA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. APRECIAÇÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. SUSPENSÃO DOS AUTOS E LANÇAMENTO NOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. ATO INCOMPATÍVEL COM A VONTADE DE RECORRER DO ENTE PÚBLICO. INSUBSISTÊNCIA. SENTENÇA CONCESSIVA DA ORDEM. APELO. EFEITO DEVOLUTIVO. ASSEGURAÇÃO DE EFETIVIDADE AO ORDENAMENTO JURÍDICO. INTERESSE RECURSAL PRESENTE. ATO INCOMPATÍVEL COM A VONTADE DE RECORRER E COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO (CPC, ART. 1.000). INEXISTÊNCIA. RECONHECIMENTO DO PEDIDO. PRECLUSÃO LÓGICA. INOCORRÊNCIA. RECURSO DO DISTRITO FEDERAL CONHECIDO E DESPROVIDO. RECURSO DA IMPETRANTE CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O cumprimento da liminar de segurança concedida e o corroborada em sentença pelo ente público, dando vazão ao decidido, não encerra comportamento contraditório com o interesse e vontade de recorrer, não implica a prática de ato incompatível com a vontade de ver reformado o decidido nem aceitação tácita do decidido, encerrando simples encadeamento da sistemática procedimental, nomeadamente porque a sentença que concedera a ordem não está sujeita, em regra, a recurso revestido de efeito suspensivo, tornando imperativo o conhecimento e exame do recurso aviado pelo ente federado visando a reforma do decidido e denegação da ordem, com o restabelecimento do ato administrativo desconstituído (Lei no 12.016/09, art. 14, §3o; CPC, art. 1.000, caput e parágrafo único)2. Consubstancia princípio comezinho de direito comercial e administrativo que o funcionamento de todo e qualquer estabelecimento comercial tem como premissa a obtenção de todas as autorizações administrativas consolidadas na licença de funcionamento, à medida em que à administração é resguardado o poder-dever de aferir a regularidade das atividades a serem exploradas e do local em que serão desenvolvidas em ponderação com a regulação normativa vigente como tradução do interesse público (Lei Distrital no 4.457/09, art. 2o).3. A autuação e interdição da atividade comercial desenvolvida por sociedade empresária, porquanto carente de autorização administrativa, reveste-se de legalidade e legitimidade e guarda conformação com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, notadamente quando a obtenção da licença de funcionamento é condicionada à satisfação das exigências estabelecidas pelo legislador, não podendo ser alforriada da atuação administrativa inerente ao poder de polícia quando não caracterizado abuso de poder ou de direito e sob o prisma dos princípios constitucionais destinados a resguardar os direitos e garantias individuais.4. O exercício do poder de polícia pela Administração Pública tem como atributo, além da presunção de legalidade e da coercibilidade, a auto-executoriedade, que permite a adoção de medidas executórias imediatas, desde que legalmente autorizadas e lastreadas, independentemente de prévia autorização judicial, porquanto a irregularidade denota a subsistência da continuidade da infração, determinando a imediata atuação do poder público como forma de restabelecer a ordem social no formato do legalmente estabelecido.5. A obtenção da licença de funcionamento de estabelecimento comercial é condicionada, sempre, à satisfação da legislação vigorante no momento da postulação, vinculada, sempre, ao cumprimento do exigido pelo legislador, e lhe é resguardada eficácia e higidez somente dentro do prazo de vigência, notadamente porque o que deve ser privilegiado, sempre, é o interesse público traduzido na regulação positivada.6. A administração pública deve observar em sua atuação, dentre outros, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, incorporados expressamente no ordenamento jurídico via da Lei no 9.784/99, que rege o processo administrativo no âmbito federal e fora recepcionada como aplicável no âmbito do Distrito Federal por força da Lei Distrital no 2.834/01, não se afigurando legítimo, ademais, que assuma comportamento contraditório e atente contra o princípio da confiança, que tem incidência também nas relações estabelecidas entre a adminsitração e o particular.7. A despeito de o desenvolvimento das atividades típicas de supermercado encontrar-se desguarnecida de prévio licenciamento específico exigido pela legislação distrital a ser emitida pela Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural - SEAGRI, a tolerância do funcionamento do estabelecimiento pelo poder público, por quase 02 (dois) anos, agregada ao fato de que a licença havia sido há muito postulada e ao posterior reconhecimento da desnecessidade da autorização pendente por parte do órgão responsável, torna contraditório o comportamento da administração de exigir que a sociedade empresarial ostente o licenciamento desnecessário exigido, pois viola o princípio da confiança irradiada ao administrado de que funcionava de conformidade com as posturas legalmente estabelecidas.8. Se a própria sociedade empresária postulara a deflagração dos procedimentos destinados à regularização de suas atividades e instalações físicas há cerca de 02 (dois) anos, vindo o processo administrativo a ser decidido apenas após ser autuada e apenada, ensejando o aviamento de segurança volvida a invalidar os atos, certificando a administração a desnecessidade da licença faltante para desenvolvimento das atividades por ela exercidas, não se afigura consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da confiança e do postulado nemo potest venire contra factum proprium, aplicável à administração pública em direta decorrência do princípio da razoabilidade, que, reconhecendo a desnecessidade ao caso da licença prévia pretendida, ainda que a posteriori, autue e interdite as atividades desenvolvidas pela empresa, precipuamente quando provida de todas as outras licenças administrativas.9. A razoabilidade ou proporcionalidade ampla, consubstanciando princípio constitucional que veda, sobretudo, que a administração pública atue com excesso ou valha-se de atos inúteis, desvantajosos, desarrazoados e desproporcionais, legitima a invalidação de autos de infração e interdição lavrados em descompasso com a realidade de que o estabelecimento da sociedade empresarial funcionava de forma tolerada há quase 02 (dois) anos, notadamente quando, ao fim do processo administrativo pertinente, as atividades exercidas restaram dispensadas do licenciamento indevidamente requestado. 10. O princípio da proporcionalidade (Verhältnismässigkeitsprinzip) decompõe-se em dois subprincípios: adequação (Geeignetheit), segundo o qual as medidas interventivas adotadas devem ser aptas a atingir os objetivos pretendidos, e necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit), que exige que, na consecução dos objetivos pretendidos, deva ser eleito o meio menos gravoso para o indivíduo dentre aqueles igualmente eficazes, ensejando sua aplicação a preservação do funcionamento, sem que implique infração administrativa, da empresa que há mais de 02 (dois) anos vem funcionando sem qualquer infringência a legislação, porquanto desnecessário o licenciamento que ensejara sua autuação.11. A análise do mérito do ato administrativo é vedada na esfera judicial apenas quando constatado que o agente público atuara dentro de seus limites e em estrita observância a todos os princípios que regem o direito, em especial os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, daí porque a análise de mérito do ato administrativo poderá ser realizada pelo Poder Judiciário quando, no exercício de sua oportunidade e conveniência, o administrador olvida-se de aludidos princípios, acarretando a anulação do ato em virtude restar acometido de ilegalidade proveniente do excesso que o permeara.12. Apelação do Distrito Federal e reexame necessário conhecidos e desprovidos. Apelação adesiva da impetrante conhecida e provida. Sentença reformada. Segurança concedida. Unânime.