Tribunal: TJDFT
Processo: 0706356-03.2020.8.07.0000
Órgão julgador: JOÃO EGMONT
Órgão colegiado: CONSELHO ESPECIAL
Data de julgamento: 2021-03-23
Data de publicação: 2021-04-24

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO LEGISLATIVO No 2.231/2018, QUE SUSTOU A INSTRUÇÃO NORMATIVA No 187/2017 – DFTRANS, RESPONSÁVEL POR FIXAR OS NOVOS PREÇOS PÚBLICOS COBRADOS MENSALMENTE PARA UTILIZAÇÃO DOS ESPAÇOS PÚBLICOS NOS TERMINAIS RODOVIÁRIOS DO DISTRITO FEDERAL E NAS ESTAÇÕES DO BRT. PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO. REJEIÇÃO. PREÇO PÚBLICO. NATUREZA JURÍDICA NÃO TRIBUTÁRIA. MAJORAÇÃO. COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO. PODER REGULAMENTAR. EXORBITÂNCIA. INEXISTÊNCIA. DESPROPORCIONALIDADE DOS NOVOS VALORES FIXADOS. QUESTÃO DE LEGALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal em face do Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, que sustou os efeitos da Instrução Normativa no 187/2017 – DFTrans, responsável por fixar os novos preços públicos cobrados mensalmente para utilização dos espaços públicos nos terminais rodoviários do Distrito Federal e nas estações do BRT.
2. Rejeição da preliminar de não cabimento da ação. 2.1. O Parlamento Distrital, ao proferir decreto que susta ato normativo do Poder Executivo local, atua verdadeiramente como legislador negativo, logo, inova no sistema jurídico para afastar normas extraídas de atos normativos do Executivo, viabilizando sua impugnação mediante ação direta de inconstitucionalidade.
3. O decreto legislativo impugnado funda-se em afirmada desobediência ao poder regulamentar pelo Executivo, ante a ausência de competência do DFTrans para fixar preços públicos, uma vez que esta matéria seria reservada à lei. Além disso, assenta-se na suposta irrazoabilidade do aumento.
4. De acordo com o Governador, aludido decreto viola os arts. 15, inciso IV, 53, 60, inciso VI, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Sustenta sua inconstitucionalidade formal e material, ao argumento, em suma, de que a norma extrapola os limites da competência da Câmara Legislativa para sustar atos do Poder Executivo e consubtancializa em ofensa à separação dos poderes.
5. Haja vista o seu caráter não tributário, o preço público (também denominado de tarifa) não se subsume ao regime jurídico dos tributos, notadamente ao princípio constitucional da legalidade previsto no art. 150, I, CF/88. 5.1. É dizer: o preço público não depende de lei para sua instituição ou majoração, podendo ser objeto de ato administrativo.
6. Sobre a competência para instituir e majorar preços públicos cobrados localmente, a Lei Orgânica do DF dispõe o seguinte: “Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal: [...] IV - fixar, fiscalizar e cobrar tarifas e preços públicos de sua competência”. 6.1. Esta é a orientação seguida pelo art. 32 da Lei Distrital no 4.954/2012: “O permissionário contemplado pelo art. 29 deve pagar o preço público decorrente do uso da área estabelecida, considerando-se a localização, a metragem do espaço e as características da Região Administrativa, na forma fixada pelo Poder Executivo”. 6.2. Em complemento, o Decreto Distrital no 34.573/2013, que regulamenta a Lei no 4.954/2012, dispõe que “Art. 1o [...] § 1o Para os fins de aplicação da Lei no 4.954, de 29 de outubro de 2012, e deste Decreto, considera-se permissionário o ocupante de espaço público que nele explora atividade econômica mediante permissão de uso qualificada ou permissão de uso não qualificada, nos limites e na forma fixados pelo Poder Público”.
7. A toda evidência, incumbe ao Poder Executivo do DF instituir e majorar os preços públicos em questão, o que pode ser realizado pelo Secretário de Transportes, conforme se infere dos arts. 2o, 3o, 8o e 9o, do Decreto Distrital no 34.573/2013. 7.1. Esta competência foi delegada ao DFTRANS, antiga autarquia vinculada à STDF à época da publicação da Instrução no 187/17 (art. 2o, §1o, inciso II, do Decreto no 38.036, de 03/03/2017 – Regimento Interno da STDF na ocasião). 7.2. É o que se extrai do art. 7o, inciso VIII, do Regimento Interno da extinta autarquia (Decreto no 27.660/07), que atribuiu ao seu Diretor-Geral a expedição de “atos, ordens de serviços, comunicações e instruções necessários ao funcionamento da DFTRANS e do Sistema de Transporte Coletivo do Distrito Federal”. 7.3. Como bem pontuado pela Procuradoria-Geral do DF, “o funcionamento do Sistema de Transporte Coletivo do DF compreende, por decorrência lógica, as regulamentações inerentes às áreas urbanas relacionadas direta ou indiretamente à atividade do transporte público coletivo distrital”. 7.4. Corrobora este entendimento a previsão inserta no último Regimento Interno do DFTRANS (Decreto no 39.603, de 28/12/2018), nos termos dos seus arts. 7o, II, IX, e parágrafo único.
8. Nota-se, portanto, que a Administração exerceu corretamente as prerrogativas que lhe são próprias ao editar a Instrução sustada pelo Legislativo, não havendo que falar em exorbitância do poder regulamentar que justifique a edição do decreto contestado.
9. Precedente: “2. A faculdade constitucional conferida ao Parlamento de edição de decreto legislativo para sustar os efeitos de decreto executivo subordina-se à manifesta exorbitância do poder regulamentar. No escólio de José Cretella Júnior: ‘o abuso do poder regulamentar é a invasão da competência do Poder Legislativo por parte da autoridade administrativa que, exorbitando de uma faculdade limitada que lhe foi conferida, procura criar, modificar ou procurar exceções à proibição, ordenar o que a lei não ordena’ (in: Manual de Direito Administrativo, 4a edição, Ed. Forense, págs. 158/159). 3. O disposto no Art. 49, inciso V, da CF, e reproduzido no Art. 60, inciso VI, da LODF, demanda interpretação levando em consideração que o sistema de governo adotado na Carta Política é o Presidencialista, no qual os Poderes Executivo e Legislativo são exercidos de forma independente entre si (Art. 2o da CF). Precedente jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. 4. Constitui prerrogativa constitucional e legal do Chefe do Executivo local a fixação de tarifas referentes ao sistema de transporte público coletivo do Distrito Federal. Inexistência de exorbitância do poder regulamentar.” (Conselho Especial, 20170020002006ADI, rel. Des. Getúlio de Moraes Oliveira, DJe 5/4/2018).
10. Sobre a razoabilidade da majoração levada a efeito nos preços públicos, destaca-se trecho do parecer do MPDFT: “Por fim, necessário destacar que o argumento relativo ao valor elevado dos novos preços públicos fixados não se qualifica como fundamento idôneo e suficiente para comprovar a indispensável ‘exorbitância’, pelo DFTrans, do poder que lhe foi conferido, e que legitimaria a válida edição do Decreto Legislativo impugnado. Isso porque o descumprimento de eventuais requisitos estabelecidos pela lei regulamentada sujeitará o ato regulamentador, em tese, a controle de legalidade pelas vias apropriadas (judicial ou administrativa), não se confundindo com a situação de exorbitância do poder regulamentar. Neste caso, eventual ilegalidade do ato regulamentador, por inobservância de requisitos exigidos pela lei, não pode ser objeto de simples sustação direta, pelo Poder Legislativo - via Decreto Legislativo -, sob pena de se tolerar a inadequada utilização de referida espécie normativa primária para disciplinar campo material que não lhe compete, em flagrante vulneração às normas constitucionais que disciplinam o devido processo legislativo e a separação dos poderes, na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre o tema”.
11. Em face do exposto, o Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, padece de inconstitucionalidade, pois ultrapassou o mero controle de legalidade da Instrução sustada, adentrando na esfera de competência do Poder Executivo.
12. Ação direta julgada procedente a fim de declarar a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO LEGISLATIVO No 2.231/2018, QUE SUSTOU A INSTRUÇÃO NORMATIVA No 187/2017 – DFTRANS, RESPONSÁVEL POR FIXAR OS NOVOS PREÇOS PÚBLICOS COBRADOS MENSALMENTE PARA UTILIZAÇÃO DOS ESPAÇOS PÚBLICOS NOS TERMINAIS RODOVIÁRIOS DO DISTRITO FEDERAL E NAS ESTAÇÕES DO BRT. PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO. REJEIÇÃO. PREÇO PÚBLICO. NATUREZA JURÍDICA NÃO TRIBUTÁRIA. MAJORAÇÃO. COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO. PODER REGULAMENTAR. EXORBITÂNCIA. INEXISTÊNCIA. DESPROPORCIONALIDADE DOS NOVOS VALORES FIXADOS. QUESTÃO DE LEGALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal em face do Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, que sustou os efeitos da Instrução Normativa no 187/2017 – DFTrans, responsável por fixar os novos preços públicos cobrados mensalmente para utilização dos espaços públicos nos terminais rodoviários do Distrito Federal e nas estações do BRT.
2. Rejeição da preliminar de não cabimento da ação. 2.1. O Parlamento Distrital, ao proferir decreto que susta ato normativo do Poder Executivo local, atua verdadeiramente como legislador negativo, logo, inova no sistema jurídico para afastar normas extraídas de atos normativos do Executivo, viabilizando sua impugnação mediante ação direta de inconstitucionalidade.
3. O decreto legislativo impugnado funda-se em afirmada desobediência ao poder regulamentar pelo Executivo, ante a ausência de competência do DFTrans para fixar preços públicos, uma vez que esta matéria seria reservada à lei. Além disso, assenta-se na suposta irrazoabilidade do aumento.
4. De acordo com o Governador, aludido decreto viola os arts. 15, inciso IV, 53, 60, inciso VI, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Sustenta sua inconstitucionalidade formal e material, ao argumento, em suma, de que a norma extrapola os limites da competência da Câmara Legislativa para sustar atos do Poder Executivo e consubtancializa em ofensa à separação dos poderes.
5. Haja vista o seu caráter não tributário, o preço público (também denominado de tarifa) não se subsume ao regime jurídico dos tributos, notadamente ao princípio constitucional da legalidade previsto no art. 150, I, CF/88. 5.1. É dizer: o preço público não depende de lei para sua instituição ou majoração, podendo ser objeto de ato administrativo.
6. Sobre a competência para instituir e majorar preços públicos cobrados localmente, a Lei Orgânica do DF dispõe o seguinte: “Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal: [...] IV - fixar, fiscalizar e cobrar tarifas e preços públicos de sua competência”. 6.1. Esta é a orientação seguida pelo art. 32 da Lei Distrital no 4.954/2012: “O permissionário contemplado pelo art. 29 deve pagar o preço público decorrente do uso da área estabelecida, considerando-se a localização, a metragem do espaço e as características da Região Administrativa, na forma fixada pelo Poder Executivo”. 6.2. Em complemento, o Decreto Distrital no 34.573/2013, que regulamenta a Lei no 4.954/2012, dispõe que “Art. 1o [...] § 1o Para os fins de aplicação da Lei no 4.954, de 29 de outubro de 2012, e deste Decreto, considera-se permissionário o ocupante de espaço público que nele explora atividade econômica mediante permissão de uso qualificada ou permissão de uso não qualificada, nos limites e na forma fixados pelo Poder Público”.
7. A toda evidência, incumbe ao Poder Executivo do DF instituir e majorar os preços públicos em questão, o que pode ser realizado pelo Secretário de Transportes, conforme se infere dos arts. 2o, 3o, 8o e 9o, do Decreto Distrital no 34.573/2013. 7.1. Esta competência foi delegada ao DFTRANS, antiga autarquia vinculada à STDF à época da publicação da Instrução no 187/17 (art. 2o, §1o, inciso II, do Decreto no 38.036, de 03/03/2017 – Regimento Interno da STDF na ocasião). 7.2. É o que se extrai do art. 7o, inciso VIII, do Regimento Interno da extinta autarquia (Decreto no 27.660/07), que atribuiu ao seu Diretor-Geral a expedição de “atos, ordens de serviços, comunicações e instruções necessários ao funcionamento da DFTRANS e do Sistema de Transporte Coletivo do Distrito Federal”. 7.3. Como bem pontuado pela Procuradoria-Geral do DF, “o funcionamento do Sistema de Transporte Coletivo do DF compreende, por decorrência lógica, as regulamentações inerentes às áreas urbanas relacionadas direta ou indiretamente à atividade do transporte público coletivo distrital”. 7.4. Corrobora este entendimento a previsão inserta no último Regimento Interno do DFTRANS (Decreto no 39.603, de 28/12/2018), nos termos dos seus arts. 7o, II, IX, e parágrafo único.
8. Nota-se, portanto, que a Administração exerceu corretamente as prerrogativas que lhe são próprias ao editar a Instrução sustada pelo Legislativo, não havendo que falar em exorbitância do poder regulamentar que justifique a edição do decreto contestado.
9. Precedente: “2. A faculdade constitucional conferida ao Parlamento de edição de decreto legislativo para sustar os efeitos de decreto executivo subordina-se à manifesta exorbitância do poder regulamentar. No escólio de José Cretella Júnior: ‘o abuso do poder regulamentar é a invasão da competência do Poder Legislativo por parte da autoridade administrativa que, exorbitando de uma faculdade limitada que lhe foi conferida, procura criar, modificar ou procurar exceções à proibição, ordenar o que a lei não ordena’ (in: Manual de Direito Administrativo, 4a edição, Ed. Forense, págs. 158/159). 3. O disposto no Art. 49, inciso V, da CF, e reproduzido no Art. 60, inciso VI, da LODF, demanda interpretação levando em consideração que o sistema de governo adotado na Carta Política é o Presidencialista, no qual os Poderes Executivo e Legislativo são exercidos de forma independente entre si (Art. 2o da CF). Precedente jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. 4. Constitui prerrogativa constitucional e legal do Chefe do Executivo local a fixação de tarifas referentes ao sistema de transporte público coletivo do Distrito Federal. Inexistência de exorbitância do poder regulamentar.” (Conselho Especial, 20170020002006ADI, rel. Des. Getúlio de Moraes Oliveira, DJe 5/4/2018).
10. Sobre a razoabilidade da majoração levada a efeito nos preços públicos, destaca-se trecho do parecer do MPDFT: “Por fim, necessário destacar que o argumento relativo ao valor elevado dos novos preços públicos fixados não se qualifica como fundamento idôneo e suficiente para comprovar a indispensável ‘exorbitância’, pelo DFTrans, do poder que lhe foi conferido, e que legitimaria a válida edição do Decreto Legislativo impugnado. Isso porque o descumprimento de eventuais requisitos estabelecidos pela lei regulamentada sujeitará o ato regulamentador, em tese, a controle de legalidade pelas vias apropriadas (judicial ou administrativa), não se confundindo com a situação de exorbitância do poder regulamentar. Neste caso, eventual ilegalidade do ato regulamentador, por inobservância de requisitos exigidos pela lei, não pode ser objeto de simples sustação direta, pelo Poder Legislativo - via Decreto Legislativo -, sob pena de se tolerar a inadequada utilização de referida espécie normativa primária para disciplinar campo material que não lhe compete, em flagrante vulneração às normas constitucionais que disciplinam o devido processo legislativo e a separação dos poderes, na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre o tema”.
11. Em face do exposto, o Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, padece de inconstitucionalidade, pois ultrapassou o mero controle de legalidade da Instrução sustada, adentrando na esfera de competência do Poder Executivo.
12. Ação direta julgada procedente a fim de declarar a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo no 2.231, de 17 de dezembro de 2018, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.